我国庞大的金融体系中，由城乡信用社和规模较小的城市商业银行所构成的"小银行"，正在面临严峻的生存压力，同时处在今后向何处去的关键十字路口。如果不能在今后数年内解决好这些问题，尽快摆脱困境，将会后患无穷，甚至危及我国经济和金融的安全。

一、中小银行面临严峻的生存压力

一个人们普遍认同的分析是：部分中小银行经营状况呈不断恶化之势。表现为资不抵债，巨额亏损，坏账严重，管理松驰，个别已出现挤兑风潮和流动性危机。当然，就中小银行潜在的金融风险来看，可以说只是整个金融业的一个缩影，但现实危险性却远比大银行要大得多。因为迄今为止，大银行最终仍是以国家信用作坚强后盾的，而中小银行则更多的要由自己来承担风险，无论就其实力，还是调剂资金的能力来讲，爆发危机的可能性都要更大些。

另一个生存压力在于，部分中小银行将面对"洋银行"和大银行的双重夹击。加入WTO之后，我国整个金融业都将面临外资银行的竞争压力。但相对而言，大银行凭借其多年积累的厚实基础和国家信用的支持．完全可以与外资银行一争高低。而中小银行则根本无力与之抗衡。同时，作为外资银行肯定不会与大银行去争夺高负债、低效益的国有大中企业的阵地，竞争的焦点将是最有活力的民营高科技企业和发展前景良好的中小企业，这恰恰是中小金融机构传统的优质客户群体，因此，直接的交锋将不可避免。当然，第一阶段的战场将主要摆在中心城市，其后，才会逐步被及市地级以下中小金融机构。但是，大银行无论是基于应对外资银行挑战要求，还是出于寻找新增长点的目的，都不会固守集中支持大中企业的策略，而会利用其网络优势与中小银行争夺中小企业的市场。

第三个为人们所忽略，但却极为关键的因素，是强制性制度变迁给中小银行带来的生存压力。

人们知道，针对中小银行风险加大的状况，中央银行采取了一系列措施，试图通过强制性制度变迁来化解风险，消除隐患。包括：对农村信用社的合作制改造，由人民银行直接领导对农村信用社的改革，层层组建行业自律体系；将县级城市信用社划归农村信用社，并按合作制原则重新规范；在地市级以上城市的城信社基础上组建城市商业银行；将农村基金会纳入农村信用社系统等等。凡此种种，应该说都对缓解金融风险起到了一定作用，但是，在改革思路上却有值得商榷之处。因为，城乡信用社改革的前提是未将之视为真正的银行、企业，而是视之为完成一定政策目标的组织。在组织形式上采取了合作制而非规范股份制，在风险化解上采取了"捆在一起"共担风险，而非从根本上消除风险的方式。在改革方式上，采取了强制性"一刀切"政策，而非按市场化原则区别对待，因地制宜。由此带来的问题是。中小银行的生存压力并未真正缓解，相反，有些情况正变得更为复杂。可以说，改革的政策风险，可能会进一步加大其经营风险，并使中小银行在竞争中变得更为脆弱。

二、中小银行综合症的病因透视

是什么原因造成中小银行目前困境的呢？对此的分析已经是连篇累续，但以下三方面却值得认真反思：

一是先天不足。中小银行的情况差异较大，但大部分均存在先天不足，即市场准入过松问题。由此带来的问题是：1、资本金严重不足，除新兴商业银行外，大部分中小银行的资本金比例很低，而且迄今已大部被亏损吞噬掉，成为"空壳社"；2、缺乏有效的所有者约束，产权关系模糊，存在严重的内部人控制问题；3、管理者缺乏银行经营管理经验，许多是由党政部门委托的，并实行机关式管理，对现代银行业的管理毫无经验：4、员工素质普遍低下，存在大量"子弟兵"和错综复杂的"关系网"。平均学历水平很低，大多未接受过系统的专业教育。这样，中小银行机构自其诞生之日起，即存在大量的隐患。

二是发展偏差。中小金融机构作为新生事物出现后，在发展轨迹上也有诸多需要反省之处。

在发展初期，存在放任发展现象。特别是城市信用社，开始时多由人民银行负责组建，出现了所谓监管"灯下黑"现象，截至90年代中期前，存在大量违规经营现象，其实质性问题即对城乡信用社主任的行为缺乏有效控制，权利过于集中而不受监督，因此，各社发展几乎完全取决于管理层者个人的品质和能力，及其个人自我约束能力。在业务发展方面也发生了大量偏离经营主业问题，如炒钢材、炒房地产、炒股票、办实体等，加之很多中小机构负责人直接由党政部门委派，并且，对贷款的行政干预现象十分普遍，结果导致管理的混乱和大量金融资产的损失。

自90年代中期后，进入严格管制和强制性改革阶段，连续出台了一系列措施，对中小银行进行严格管制，并按统一模式进行了改造。应当承认其成效是明显的。但也因管制过严，带来了一些负面影响，其一是中小银行变成大银行的"微型克隆"。人民银行基本上是按国有商业银行的模式对其进行规范的，结果，在管理、业务范围各方面都呈现了高度"雷同"现象，除了规模之外，很难发现中小银行与大银行有何区别，中小银行正在循规蹈矩地走大银行的老路，自身缺乏特色优势，同时也传染了传统大银行的通病。其二，金融创新受到抑制。在控制风险的前提下，人们产生了一个误解，将金融创新与高风险联系起来，担心一放就乱。按照"由监管能力决定允许创新的空间"的监管思路，无论何种创新，都要由央行层层审批，而且，凡是与现有规章不符，或文件没有明确规定可以办理的，几乎都会不予受理。这种情况下，中小银行只能跟在大银行身后，在机制上、业务上沿袭传统，而缺乏创新动力，同时，在实力上、技术上、素质上又处于明显劣势，因此，发展受到抑制，路越走越窄，经营越来越困难。其三是改革思路侧重于怎样更能满足社会的某种金融需求，而非如何使之由弱变强，侧重于如何避免风险显化，而非如何在发展中提高抗风险能力。

三是政策限制。制约中小银行健康发展的另一重要因素是存在大量政策性限制。

政策上的不平等，无疑限制了中小银行的发展空间，但这还不是最主要的。最大的威胁来自人们的成见。无论来自舆论界还是有关文件的信息，都在告诉人们：大银行是最安全的（虽然它们的资产状况和效益可能并不比中小银行好多少），小银行则没有保障，到处起火，没有安全感。这些信息综合起来，造成了公众对中小银行的不信任感。

三、解开中小银行配套改革的联立方程

应该承认，中小银行面临的问题是极其错综复杂的，但却并非无解。幻想依靠一两剂药方即可治愈这一综合症是不可能的，惟有多管齐下，辨证施治，方可解出这一配套改革的联立方程。

（一）根本出路在于进行脱胎换骨的深化改革

解决中小银行问题，最主要还是要提高其自身的核心竞争力，只有在发展中才能解决现存的各种棘手问题，根本的出路只有一条，即进行脱胎换骨的深化改革。

l、按规范的股份制原则改造中小银行。按照因地制宜区别对待的原则，除部分偏远落后地区宜采取合作制外，其他中小银行应鼓励进行彻底的股份制改造，至于具体采用何种体制，要给予中小银行一定自主权，由中小银行的所有者自行确定。城乡信用社惟有按现代企业制度要求办成股份制银行，才能真正进入市场，通过股份制改造，实行民有、民营、民享，才能明晰产权，形成科学的法人治理结构。城市商业银行实行的是股份制，但是地方财政占30％的股份，实际上是控股股东，而代表这部分股权的地方政府，现在是有人行使所有者的权力，例如委派管理人员和影响其贷款经营权，但却无人承担股东的风险和责任，产权实质上仍是不明晰的。因此，改革是不彻底的。应当将之进一步出售给企业法人和自然人，改变限制个人和民营经济参股的做法。从搞得成功的城信社来看，在民营经济发达地区，城信社大都以微小企业和民营经济为主要服务对象。所以，选择什么样的服务对象是发挥比较优势的结果，是在竞争中自然形成的，并不会因政策要求就轻易改变。股份制改造后，中小银行适应市场的能力会大为提高，而且，其资本金会得到相应充实，并将风险由国家最终承担，变成由所有者和社会共同承担。

2、按市场化原则转变经营机制。产权制度创新是改革的基础。在此基础上，要参照国际银行的通行做法，对劳动用工制度，分配制度，人力资源管理机制，内控机制进行全面的深化改革。

3、改进管理模式。要改变管理层的任命制，真正实现由股东大会、董事会去选聘经营管理人员，并实行高薪制。要加快经营人员的流动，逐步实现市场化。通过形成银行高级管理人员市场，培养真正的职业银行家队伍。

（二）给予中小银行平等的国民待遇。加入WTO后，将取消对外资银行的各种歧视性限制，使之享受平等的国民待遇。这就出现了民族银行业如何与外资银行抗衡问题。御外必先强内，而竞争力来自充分、公平的竞争环境，这就要求在全面对外开放之前，必须首先对内开放，首先给予中小银行以平等的国民待遇。要按规范的市场经济对银行的要求，来重新审视中小银行，全面清理现行的金融法规政策，修改和完善金融法规，有步骤地取消各种对中小银行与大银行不平等的各种限制性政策法规，做到无论规模大小，无论什么所有制形式，一视同仁，完全平等，为中小银行提供自由发展的广阔空间。为此建议：1、取消对中小银行投资限制，既然外国人可以来华办银行，就没理由不允许国内企业和个人，特别是民营经济参与对我国中小银行的投资。2、放开对中小银行经营范围的限制，凡是大银行可以办理的业务，原则上只要中小银行有能力即可办理，使之可以理直气壮地与大银行在不同领域展开竞争。3、允许符合条件的银行开展跨区域业务合作。打破中小银行只能在本地开办业务的限制，通过合作方式开办银团贷款、联合贷款及跨区域存款结算业务。4、鼓励中小银行按市场化原则相互兼并重组，但不宜再采取拉郎配的捆绑组合方式。5、组建中小银行的高层次联合组织。作为行业协会，代表中小银行利益，并解决单个银行无法解决的一些问题，如制定行业制度，员工培训，统一结算渠道，制定中小银行间的合作规则等，但前提是确保中小银行的法人地位和经营自主权，避免形成新的大银行翻版。6、凡给予大银行的优惠政策，均应无条件适用于中小银行等。

（三）必要的政策支持是中小银行摆脱困境的重要条件。

l、在全国范围内，对中小银行进行一次全面彻底的清产核资，以便摸清中小银行的真实底子。2、对中小银行采取区别对待的政策，对确已无可救药的，必须允许其破产和撤并，防止损失的继续扩大。作为配套措施，建立中小银行存款保险制度的步伐必须加快，以保证整个金融体系的安全稳定。3、对中小银行允许外资银行收购和兼并，这样，外资银行既可减少进入市场的成本，又可使中小银行焕发生机，实现风险的分散化。4、对大多数中小银行的不良资产，要参考四家国有银行的做法，建立中小银行资产管理公司，收购坏账，减轻负担。资金来源可采取由财政发债形式，特别是向中小银行发行金融债券方式解决。5、在一定时期内给予中小银行一定的税收优惠，降低所得税率，严禁非税收摊派。切实减轻中小银行负担，使其获得休养生息和自我积累的能力。6、放宽提取呆账准备率的限制，使之能够按真实损失提取，及时弥补，改变目前比例过低，核销程序繁琐的问题。7、对兼并收购问题中小银行的行为给予减免税收等优惠政策，中央银行亦可提供银行购并专项贷款，以鼓励由社会共同解决中小银行问题。8、尽快完善修改《破产法》等法律，健全以保护债权人利益为出发点的法律及执行体系，重塑中国的信用体系，使银行合法权益得到切实保障。

（四）把保护竞争的充分性和金融创新，作为金融监管的重要职能

面临与国际接轨的金融监管，迫切需要实现另一次重大的转变，也就是，由控制性监管为主向保护竞争的充分性的公平性监管转变。这一根本性转变，要求中央银行适应形势。进行重新定位，改变监管的内容和形式。今后，央行要真正保持其超脱性，不应再以行政手段直接介入金融机构具体的经营和业务，不应界定具体金融机构的服务对象和范围。不仅要进行合规性监管和风险性监管，还要消除和反对行政性垄断，鼓励金融业在法规允许范围内积极开展金融创新。为此建议：1、制定金融业公平竞争法规，制止行政性垄断。对于通过协议和内部文件对行业和大企业进行垄断的行为要明确禁止，并依法给予严肃惩处。2、逐步放松金融管制。放宽对金融机构创新行为的审批条件。作为第一步，应允许中小银行开展金融业务、工具的创新试点，总结经验后再推广，以降低创新风险。3、中央银行应有组织地委派人员到国外进修或到外资银行学习，掌握基本的金融创新知识和监管技能。4引导和鼓励金融机构结合自身实际，开展金融创新活动，不断推出新的金融品种和工具，以满足社会更高层次的金融需求。5．鼓励中小银行根据自身优势，走专业化道路，形成拳头项目和品牌效应，解决业务雷同和在狭小领域内无效竞争的问