(一)变全能型政府为“有限政府”。

全能型政府不受社会和法律制约,政府在自身规模职能、权力和行为方式上具有无限扩张倾向。全能型政府的失败在公共事务上的一个典型例证就是西方“福利国家”神话的破灭。从第二次世界大战后开始,西方国家政府职能,尤其是在社会福利和社会保障等公共管理职能上进一步扩大,实行了一揽子“从摇篮到坟墓”的高福利政策,内容遍及医疗、教育、环保、邮政、消防、失业、养老等方面。政府公共管理职能似乎无穷无尽,这从政府开支的不断增加可见一斑。世界银行权威报告指出:“西方发达国家政府总支出占GDP的比重,1870年低于10%,1937年仅20%多一点,1950年接近40%,1980年超过50%。”[3]庞大的公共管理职能导致政府机构扩大,雇员猛增,政府财政赤字累累。值得注意的是巨额财政开支,并没有换来令人满意的结果,由于官僚体制政府公共管理效率低下,服务质量低下,导致人民对政府的不满和信任危机。“人民对政府行为的不满日益严重和加深,1958年到1964年美国人信任联邦政府比率超过3/4,此后这个比率急剧下降。到90年代中期下降到不足14%。人民对地方政府表示相当信任的比例从1987年73%下降到1995年的31%,而对政府的信任度同期由73%下降到23%。”[4]于是从上世纪70年代后期开始,西方国家普遍出现了反“福利国家”的运动。当然,反“福利国家”运动并不是要反对社会福利本身,而是反对政府在公共管理职能上的全能性,反对政府事必亲躬、大包大揽的做法,主张政府公共管理职能要分离出来由社会承担,充分发展社会中介组织、民间力量的作用。公共选择理论针对“政府失灵”现象,及时地提出要对政府公共管理职能进行改革,主张通过打破政府垄断地位,引入市场机制,把政府公共管理职能分由政府社会组织、市场、个人来共同承担,也就是说,政府在公共管理上要由全能走向“限政”。在计划管理时期,我国通过“政府办企业,企业办福利”的方式履行公共管理职能,实际上也是全能型政府(一些社会事务由事业单位履行,由于事业单位行政化,也相当于是政府在履行),造成了政府公共管理权力高度集中、机构膨胀、政府管理方式单一、行政效率低下、服务不到位、财政补贴负担沉重等弊端,同样面临“政府失灵”的危机,同样需要在政府公共管理职能上实行“限政”。“有限政府”应定位为:(1)政府在公共管理职能上应由“划桨”变为“掌舵”,将决策与执行分开,政府主要职能限于决策,确定社会公共目标、程序和标准,具体执行职能可交由社会非营利组织承担;(2)打破政府垄断,在公共产品和公共服务的供给上,引入多元主体,竞争发展,使公众有选择的机会,提高效率和质量。

(二)规范市场秩序和培育非营利组织。

值得注意的是,在政府公共管理领域引入社会力量,引入市场因素,打破政府垄断,鼓励多元竞争,并不意味着政府全身而退,放手不管,规范市场秩序仍是政府公共管理职能中的基本任务之一。公共管理涉及的是社会公共事务,提供的大部分是社会公众需要的公共产品和公共服务,投入的大部分是国家的财政开支,涉及到社会大众和国家的利益。因此,政府公共管理在“掌舵”过程中仍然要体现效率、公平的原则。政府公共管理职能转让市场后,主要是由营利组织和非营利组织来承担。就营利组织来说,虽然它经营的是有竞争性质的公共产品和公共服务,但由于它是营利性质的组织,追求利润最大化仍是其难以摆脱的目标,这就有可能带来提供的产品和服务在质量上的折扣,难免为了局部利益而损害社会整体利益,这就需要政府制定相应的“游戏规则”并监督这些规则的实施。就非营利组织来说,现在社会公众越来越倾向于依靠它来解决社会公共问题,也就是说,非营利组织会承担越来越多的社会义务,政府公共管理职能可能更多地转让给非营利组织来承担。但非营利组织就真的不“营利”而让人放心吗?也许非营利组织不以追求利润为目的,但这并不妨碍它以支付雇员高薪的形式侵害公众的利益。另外,非营利组织服务质量和效率也同样会出问题,“实际上,如果对所谓的非营利性医院的大笔利润课税,而将此项收入用来支付为穷人提供的医疗服务,穷人将会得到更多的实惠”[5]。因此,为了保证非营利组织的服务效率和质量,为了使它更好履行公共责任和义务,“所有的非营利组织都需要政府监管机构严格的监管”[6]。因此,规范市场秩序,制定“游戏规则”和监督规则的实施,仍是政府公共管理职能重构的基本任务。非营利组织是当今在国际上广泛通行的措词,主要是指那些非政府、非营利、带有志愿性和共同价值观的主要致力于公益事业的社会中介组织,有些学者也称其为非政府组织、第三部门等。政府公共管理职能转让社会,绝大部分就是由非营利组织来承担。由于非营利组织是在一定的价值观指导下志愿性地进行活动,并以不营利为目的,而且关注的大多数是社会公众的公益问题,因而非营利组织更容易为社会大众所接受和信任。西方各国,非营利组织形式多样,数量众多,功能发达且覆盖面广、渗透力强,已经成为社会发展中的一支重要力量。“仅仅非营利组织的总收入一项,就从1978年的不足2000亿美元增长到1993年的11000亿美元”[7],其在社会中的作用可见一斑。另外,非营利组织介于政府和社会公众之间,也起到了沟通协调、承上启下的作用。非营利组织在我国仍统称为社会中介组织,近年来虽然发展较快,但仍显不足,且其地位、性质、功能均存在不完善之处。主要表现为:一是行政化色彩较浓,大多依托政府机关及事业单位,且其活动经费大多来源于财政拨款,自主性不强。二是组织目的有偏差,大多具有商业赢利色彩。因而,目前我国的许多非营利组织还难以成为政府与社会大众之间的承接者,难以有效发挥沟通协调、供给公共产品和公共服务等功能,更难以承担公共政策行为者的角色。因此,大力培育非营利组织既是政府公共管理职能社会化的前提,也是我国政府公共管理职能重构的基本任务之一。

(三)提升政府公共管理能力。

不论是“有限政府”也好,还是政府公共管理职能要社会化、市场化也好,政府公共管理职能重构的内涵都不是指政府放手不管。前面提到一个边界问题,就是说重构后,哪些职能是该由政府行使的,哪些是可以社会化、市场化的,要界定清楚。因此,政府公共管理职能重构实际上就是该管理的就管,不该管的就不管的问题。涉及到政府该管的,不但要管,还要管好。“限政”的目的不在于削弱政府的力量,而在于使政府更好地集中精力、能力和时间花在该管的领域,提升它在这方面的管理能力。哪些是政府该管的?我国政府公共管理职能主要应在以下方面行使:(1)积极建立市场规则,完善市场秩序,规范市场行为,尽量为各类市场主体创造公平竞争的市场环境;(2)提供市场所不能提供的公共物品,解决市场不能或不愿解决的公共问题,如提供公共安全、环境保护、发展基础教育和终身教育;(3)投资于基本的社会服务和基础设施;(4)解决市场不能解决的社会政治问题,即建立社会保障体制,通过社会转移支付和再分配,促进社会公平;(5)有效地实施宏观经济管理职能,运用经济手段、法律手段和行政手段调节经济运行,实现充分就业和经济的持续发展。以上政府的公共管理职能是由一系列的公共管理活动来实现的,实施这些活动的效率、质量如何直接与政府的能力强弱有关。公共选择理论的创始人J•M•布坎南认为,必须破除凡是政府都会一心一意为公众利益服务,都会把公共事务办好的观念。这说明政府也存在一个能力有限的问题,存在“政府失败”的现象。因而,要有效地行使政府的公共管理职能,必须提升政府的公共管理能力。

所谓政府能力,是指政府依据自己的权力和权威,通过制定政策和组织动员,实施自已承担的职能、贯彻自己的意志、实施自己的目标的能力。从目前来说,要提升我国政府公共管理能力,应从以下四个方面入手。其一,走出“政府万能”、“福利国家”的误区。有人认为政府职能越多、包揽的社会事务越多,就越能体现政府能力,这是有失偏颇的。根据政府能力与政府职能的关系,可得如下公式:政府能力大小程度=政府能力/政府职能[8]。说明当政府能力有限时,减少政府职能,可以提高政府能力的发挥。也就是说,政府把精力集中于该管的事上,有利于提高政府的能力。其二,强化政府权威。强化政府权威是政府实施有效管理的基础和前提,没有权威的政府绝对不可能有效地管理好社会,绝不可能在公事共事务中发挥重要作用。当然,强调政府权威不是要强调中央集权专制,也不是要削弱其他职能主体的权力,而是要以规范化、法制化的操作保证公共事务中的国家整体利益、社会公众利益更好地实现。其三,提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能,政府公共管理效能的高低,在很大程度上取决于政府公共政策能力的高低,但由于以前我们决策程序不规范,主观意志较重,以致于形成政策的能力很差,并常常导致政策执行走样、变形。因此,要提高政府公共政策能力,必须要在决策的科学化、民主化和法制化上作相应的制度安排。其四,提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使,最终还是要简化为人的具体活动,政府公共管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看,培养大批具有高素质的MPA人员,是有效实施政府公共管理职能的当务之急。