一、公共管理的内涵

自公共管理学科在我国出现以来,在学术界关于公共管理的界定始终是众说纷纭,莫衷一是。不过,综合各种学术观点可以看出,我国学术界在对公共管理的认识上至少已经形成3个方面的共识:第一,任何社会都存在着大量的社会公共事务和公共管理活动。这些事务和管理活动直接涉及到社会成员的切身利益。第二,随着社会的发展,政府会把更多的社会和公共管理职能交给各种社会中介组织承担。第三,在公共管理发展的历史进程中,政府管理只是历史发展的阶段性产物。基于以上共识,笔者认为:公共管理是公共管理者为有效实现和维护公共利益,根据法律的规定,采取各种方式和手段,以提供公共产品和公共服务为主要形式,对涉及公众利益的社会公共事务所进行的、不以营利为目的的一切管理活动和过程。这个定义的一个关键点是公共管理以实现和维护公共利益为目的。可以认为,公共利益是基于社会成员个人利益产生,并从多种多样的具体的个人利益中抽象出来,具有普遍性、共享性和社会性的利益。由于个人利益是现实的,所以公共利益并不是虚无的。同时,个人利益又必然是具有差异性的,公共利益难以体现这种具体的差异性,甚至有时会因这种差异性的存在而造成与个人利益的冲突和抵触,所以,公共利益不是也不可能是个人利益的总和。因而,公共管理也必然只能以实现和维护“公共利益”作为目标。

二、对公共管理主体的再探讨

随着社会主市场经济体制的发展和完善以及政府职能的转变,我国目前的公共管理以政府为主,导致政府在公共管理领域的责任扩大,以行政手段实施公共管理。公共管理与行政管理不分的局面必须改变。现阶段公共管理的主体不应该再以政府为主,而应该是政府、非政府组织(包括非营利性组织、营利性组织)与民众作为平等主体,共同承担起公共管理的职责;政府在公共管理方面只承担有限责任。这有几点原因:首先,这是由公共管理的社会历史性所决定的。在国家出现以前,“公共管理”由氏族社会承担。国家出现以后,政府才成为公共管理的主体。在国家消亡后,公共管理的职能必然要回归社会。而且,在一些西方发达国家的带动下,许多国家政府公共管理职能逐步弱化的趋势已经显现。其次,政府利益与公共利益是可分离的。公共管理的目的是要实现和维护公共利益。就一般情况而言,政府所关注和追求的利益与公共利益应该是一致或趋同的,而且,国家的民主与文明程度越高,政府的民意支持率越高,这种一致性越强。但是,无论这种一致程度有多高,政府利益与公共利益仍然是两种不同的利益,不会始终保持一致甚至是相同的利益取向。即使是对待政府与民众有共识的事务时,情况也是如此。

这种情况在现实社会中屡见不鲜,具有公共管理职能,行使着公共管理职权的政府,必然要陷入进退维谷的两难境地。但是,无论政府处于什么处境,有一点是肯定的:只要是不能代表和体现公共利益,那么,在这个领域或时期就不能成为公共管理的主体。再次,公共管理有别于行政管理。由于管理的目的、对象、主体、手段和侧重不同,公共管理与行政管理是有着根本区别的。其中,最重要的一点区别在于前面反复强调过的———公共管理以实现和维护公共利益为目的,相对于行政管理,它的政治色彩、组织的严密性和管理的程式化、模式化倾向要弱很多,而对管理专业性、针对性和灵活性要求却明显高于行政管理。公共管理往往尊从或者受制于最有发言权的专家或权威,而不在于这些人的行政职务或是等级。关于这一点,在应对SARS公共卫生危机的过程中体现的尤其充分,面对这样一起突发的公共卫生事件,我们所采取的并不是公共管理的方式,政府运用的更多的是行政管理手段———无论是SARS初始时由于信息不畅、隐瞒疫情、控制不力导致可控疫情的蔓延,还是在有高官因防控疫情不力而被免职后,许多地方政府开始不讲条件、不计成本地采取缺乏科学指导,被政治化、扩大化了的措施,造成巨大的资源浪费,其根源皆在于此。由于疫情的迅速有效控制,人们更多地,也更愿意肯定这种并不科学的管理方式,而对以行政手段进行公共管理的弊端和由此造成的不良后果却并未引起应有的重视和深刻的理性的思考。最后,政府传统官僚体制造成的公共管理失效。

1、官僚体制同公共管理“以民为本”的理念有距离。公共管理“管理”的是公共的事务,是大家的事,所以应该体现民本原则,坚持“公事公办”,即充分了解民情、尊重民意、体现民愿、集中民智,发挥民众的主观能动性,大家的事情大家办。而受到中国“官本位”传统文化的影响,政府更习惯于按照“官为民本”的思想,将自身定位于民之“父母”。表现在公共管理领域就是政府主导,民众被排除在外或者是被动地参与,政府不能完全代表公共利益。

2、官僚制组织形式导致低效率。一方面,现在的政府仍然是等级森严的官僚制组织。由于政府的运行仍然以严格执行标准化的操作程序、垂直的指挥链条和标准化的服务为特征,在保证组织稳定的同时,导致行动迟缓且程序繁琐[1]。另一方面,政府体制具有权力集中化的趋势,政府经常陷入增长怪圈:“政府越大,推动政府增长的力量就越强──预算扩张将导致任命更多官员和录用更多公务员;一旦进入角色,这些人又会立即着手扩大预算,减少单个人的工作量,任用更多的人,支持更多的支出项目”。政府的过度扩张不仅抑制经济增长,而且很多政府活动被证明是无效的。这往往使得政府体制对公共管理中的新问题和突发问题反应迟缓,进而导致管理失效。

3、政府也可能是不公正的。在现实生活中,国家中的各个利益集团、各个党派的利益争夺会影响着政府的行为。国家权力可能为某些人、某些社会集团或某些社会阶层或阶级所掌握,所以,政府公权有可能为了少数人的利益而被私用。而且,公共管理与行政管理不同,行政管理的主体,也可以说唯一主体是政府。而公共管理与行政管理的职能是交叉的,因此,不能简单地说公共管理的主体就是政府。传统公共行政的一个误区在于,它错误地认为“政府一旦介入到某一个政策领域内,它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者”。现在看来,官僚制组织并不是政府提供商品和服务的唯一方式,对那些属于政府“天职”的公共服务,政府应该是一个安排者,决定什么应该通过集体去做,为谁而做,做到什么程度或者水平,怎样付费等问题。至于服务的生产和提供,完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。这是建构公共管理理想形态的认识基础。

三、公共管理的理想形态

1、强调“公共”意识公共价值观是公共管理文化的核心。中国的传统文化也强调“公”的概念,但是,中国古代传统文化注重人与人、人与社会的和谐统一,主张群体性高于个体性。因此,其“公”的涵义取向更多的是“民族”和“国家”等比较笼统和抽象、具有浓郁政治含义的概念。而公共管理中的“公共”理解为“大家”,它的基本含义是指社会个体成员的集合。与前者相比较,其政治和阶级的色彩比较淡化,是一个相对具体而确定的概念。公共管理所强调的这种“大众化”的公共意识,是公共管理理念的出发点和立足点。

2、合理引入市场竞争机制政府之所以成为现实社会公共管理的最主要主体,关键在于一直以来,大多数人认为公共物品和服务的生产与提供不能通过市场在资源配置方面的基础性作用来解决,只有政府才能成为公共服务的唯一提供者。因此,在探讨改善公共管理的途径时,人们往往着眼于政府本身,包括改善公共行政、职前教育、在职培训、公务员制度改革、绩效预算、零基预算、定量方法、目标管理、全面质量管理等等。所有这些曾经或者将来还会有效,但他们未能意识到政府是公共服务的唯一提供者这一最根本的结构问题,恰恰是政府服务绩效不佳的最主要原因。我们强烈反对私营部门垄断,这是因为如果缺乏竞争和自由选择,公众利益就会受到损害。但在公共部门我们却反其道而行之,偏偏依靠政府这一垄断机构来提供公共服务。是否因为垄断者是政府,它就会自然而然地为公共利益服务呢?我认为,在相同的制度约束下,公共垄断者很可能与私营垄断者的行为趋同。所以,只有在公共管理中合理引入竞争机制,打破政府的垄断地位,才能更好地维护公共利益,更好地提供公共产品与服务。公共管理中引入竞争机制要有意识采取一些战略措施,创造服务中的自由选择机会,大力发展包括社会中介组织在内的非政府组织,完善竞争环境,在公众中培育接受和支持多样化选择的态度。可以采用委托授权,比如合同承包、特许经营等,或政府撤资,把一部分原属于政府的公共产品生产权出售给企业、非政府组织、公众等形式,改变政府在公共产品生产中的垄断地位。

3、强调民主观念“民主”的含义有两层:一是“大家的事大家办”,强调政府是有限责任的政府,提倡合理运用社会资源,发挥非政府机构和社会中介机构的作用,充分调动和发挥社会成员的积极性和能动性,实现公共事务的公共管理。二是“阳光政府”,强调公共管理和公共行政在决策、程序和监督等方面必须坚持公正、公平、公开的原则,最大限度地尊重社会成员个体对公共事务的知情权、选择权和管理权,做到依法、透明。

4、强调服务观念“服务”是现代社会公共管理最主要的手段和职能。现代社会主张的公共管理责任就是为社会成员提供公共产品和公共服务,为公共事业提供有利的运作平台和政策支持,通过服务的最大化和最佳化促进公共管理形成良性循环。特别需要强调的是,公共管理所需服务的提供也应该是以市场需求为导向,可以为民众自愿选择的。而在我国,目前政府提供的公共产品和服务,却有很多属于强制性提供,如外语教育、城镇职工基本医疗保险等,并非根据公众需要提供,但政府通过制定政策的方式,迫使接受服务者放弃选择权,只能无条件接受服务。这并不是我们所期望和倡导的服务观念。新公共管理要求政府必须实现由“管制型”政府向“服务型”政府的转变。