一、公共管理内涵的变化与行政问责重要性的提升

新公共管理倡导进行行政改革,“这些改革的一个中心特征就是将商业部门的管理原则和实践经验应用到政府部门。”[5]这使得公共管理内涵发生了重大变化,政府管理工具更加复杂,也使得行政问责变得更为重要。首先,从行政组织重构的改革内容来看,受到私营部门“去中心化”的影响,公共行政在扁平化组织结构改造中需要借助问责加强对行政自由裁量权合理使用的控制。上世纪80年代以来,私营部门在市场竞争、顾客导向和信息技术发展影响下对组织结构进行了重组,在传统的集权化层级结构之外出现了扁平化组织结构,在扁平化组织中,“生产单位被赋予了企业家精神,它保持一定程度的自主性,以便能够快速和充满灵活性地进行生产,同时又对市场不断变化的要求保持高度敏感。”[6]在借鉴私营部门组织重构经验基础上,公共行政组织对集权化的层级结构也进行了改革,改革的重点是强调放松管制和权力下放。放松管制和权力下放意味着“公共行政责任出现分散和行政人员的自由裁量权得到增加”[7](P74),对这些自由裁量权的使用如何进行监督是从公共行政内部到外部各界普遍关心的问题。在扁平化组织中,管理者为了维持组织的有效运转,必须寻找新的控制方式,“管理者必须认识到反馈系统的重要性,因为它帮助人们掌握信息但又无须进行直接的业务控制。必须侦测到那些警告信号,知道需要什么样的帮助,或者是克服迟钝或者是应对不受人欢迎的趋势。”[6](P77)

私营企业依靠财务数据的反馈实施管理控制,而公共行政有效的反馈系统则是问责,如在行政组织重构的改革中强调对工作责任的明确分配并确定清晰的报告路径,这进一步加强了等级问责在行政内部或行政运行过程中的重要性及作用。其次,从行政人员的选择配备来看,越来越多的专家和技术型人才进入了行政部门,在行政管理职业化趋于上升的同时,更加需要相应的问责机制对复杂的职业化工作内容进行控制和了解。以美国为例,一方面,政府功能的扩展导致实际中政府工作人员急剧增加,“1960年,美国政府中有880万名政府雇员。到1990年为止,联邦政府的雇员已经上升到310.3万人。在同一时间,州和地方政府的雇员翻了一倍多,达到1545.2万人。”另一方面,大量专业技术人员纷纷加入政府部门,“我们已经看到政府服务的全面职业化———老式的政府职员已经被科学家、律师、工程师和持有MBA或MPA学位的一般管理者所取代。在州和地方政府一级,变化同样是巨大的。”[2](P26)

公共行政管理在向职业化方向发展的同时,也提高了管理的复杂性,这就增加了行政外部甚至行政内部不同部门之间对行政部门工作了解的难度,也同时凸显了行政部门及其人员对责任进行回应的重要性,在职业化群体的背后,只有通过有效的问责机制,才能对行政人员的工作进行更好的控制和了解。再次,从行政管理方法的改革内容来看,是强调借鉴私营部门的管理工具和管理方法,使行政管理更加复杂,从而也增加了相应的问责机制建设的重要性。新公共管理带来了行政管理方法的重大变化,从战略规划的制定(如采用SWOT分析工具)、绩效测评到具体的政府项目外包(如采用招投标方法)等,政府的改革是通过具体管理方法的改进得以实质性的推进。如全面质量管理(TQM)是私营部门不断改进产品和服务质量、扩大和占领市场的重要管理方法。从80年代后期,作为改进和提高政府部门工作和服务质量的措施,美国各级政府部门开始引入TQM的管理方法,史蒂文•科恩(StevenCohen)在介绍政府全面质量管理中虽然为了打消行政人员对复杂管理分析工具的畏惧,尽可能简化程序,但也说明作为基本操作手段,行政人员必须掌握五种基本工具:渔骨图、帕累托图、流程图、推移图和控制图表的使用方法[8]。

在行政管理方法日趋复杂的背景下,没有健全的问责机制和专业化评估方法(如审计、政府部门绩效评估),外人对行政运作过程和结果的了解及评价将无从下手。最后,从公共行政社会形象的改革内容来看,是强调以有效清廉的政府形象来赢得社会公众的支持,因此,在政府部门和社会公众之间建立起有效的责任回应机制就显得更为重要。在美国的新公共管理改革运动中,克林顿政府20世纪90年代提出了“建立成本更少、服务更好的政府”的行政改革目标,对联邦和地方政府的服务提出了更高的责任要求。围绕政府所追求的目标,政府和社会各界在两个方面达成了共识:一方面是加强政府的责任(responsi-bility)意识;另一方面是完善行政问责(accountabili-ty)机制,以确保公共部门对其工作结果接受质询、承担责任[9]。

二、政府服务理念的变化与行政问责动态性的转变

在传统的行政问责机制中,公众问责主要依赖于选举机制,受到选举周期的影响,公众对行政直接问责的实现程度比较低,而在90年代,“以市场为导向的行政改革改变了行政部门及管理者的角色,行政管理者的工作被看作是满足‘顾客和消费者’需要的市场服务,在这种新的环境下,公众问责的实现程度得到加强。”[10]公众开始寻求多种方式参与问责,“公众和社会团体在传统上是通过投票这样的垂直问责(vertical-accountability)方式来参与问责,现在则开始趋向于通过平行问责(horizontal-account-ability)方式来参与问责。”[11]“顾客导向”最显著的应用是上世纪80年代后期美国和英国的一些地方政府在公共教育领域采用的选择制度,这一制度随后在新西兰等国家得到广泛应用。学校选择制度的核心是改革以前的将教育资金划拨到学校、学生定点入校的做法,而将大部分教育经费改为按人口进行计算,按学生人数计算的资金不是拨给学区,而是拨给家长所选择的学校,也就是说,通过教育经费按人口计算或教育代币券的办法,教育资金是跟着学生对学校的选择走。在这种制度下,学校面临着竞争压力,必须进行教学和管理制度改革,以提高质量和满足学生及家长需要来争取学生,获得发展资金。顾客选择制度类似于私营企业在竞争中通过提高服务质量来赢得顾客的做法,在公共教育领域获得成功后随之应用到其他领域,“教育部门并非政府使用顾客选择制度的惟一部门。例如,在保健、住房、职业培训、日托以及娱乐项目等,选择制度也非常普遍。”[12]

新公共管理所倡导的“顾客导向”的政府服务理念使得传统的“责任政府”更加细化,要求行政部门和行政人员对问责作出及时的回应,其面临的问责内容也相应增加,并由此带来了不同的问责形式在行政部门的动态性的转变。罗美泽克(BarbaraS.Romzek)将其变化特点归纳为4个方面:一是多种问责形式(等级问责、法律问责、职业问责和政治问责)同时出现在一个部门的可能性大大增加。二是对同样的问责对象来说,当其行政行为面临着不同的方面的行为期待时,他们会发现面对着不同的问责要求和问责主体,“这些期待可能一时强调等级服从,另一时强调职业准则、法律规章或社会回应,行政人员必须随着这些期望值的变化运用不同的内容和标准去回答相应的质询。”[3](P29)三是来自于不同问责主体的问责要求相互之间可能会有冲突。这方面最为突出的是特殊要求与一般制度规定之间所产生的冲突,“当行政人员按规章制度行事时,他们会难于对来自公众的一些特殊要求作出回应。”[3](P30)四是一种问责形式内容的变化会对其他问责形式的内容产生相应的进行调整的影响。如克林顿总统在1993年的12862号行政执行令中要求给行政部门的一线管理者更多的自由裁量权对外部质询给予及时的回应,这就导致行政部门的主要官员必须对其等级问责等机制做出相应的调整。新公共管理的变革措施影响到了行政问责的动态变化程度和变化趋向,当行政管理从传统的严重依赖制度和程序的管理方法向增加弹性管理、放松管制和借鉴企业方法转变的时候,“也就意味着行政问责将从传统的强调等级问责、法律问责向提高职业问责和政治问责进行转变。”[3](P31)

三、绩效评价的变化与行政问责标准新的发展趋势

政府的治理目标和绩效评价标准构成了行政问责的主要问责标准和问责内容。“在传统公共管理观念中,行政问责主要是关注对行政投入的监督,即监督公共部门如何正确地使用行政资金,这种问责意识曾广泛地被理论界所接受并在实际中运用。”[9](P1)在新公共管理中,政府的治理目标和绩效评价标准发生了改变,并由此引起了行政问责标准和内容的转变,这是新公共管理对行政问责内涵产生的最重要的影响。

对新公共管理绩效评价标准变化的原因,戴维•奥斯本在其提出的政府再造的五项战略中给予了解释。戴维•奥斯本认为,在传统公共行政中,在政治行政两分和官僚体制影响下形成了选任官和职业公务员队伍两个群体,就选任官来看,“由于民选官员一直处于回应利益集团需求的压力之中,因而他们关心只是公共资源消费到什么地方,而不是利用这些公共资源能购买到什么样的结果。”就公务员来看,“公共管理者和雇员逐渐只需对遵循公务员规章制度负责。因此,管理者只要求负责遵循这些规章制度,并负责对民选官员所划拨的资金进行开支。几乎没有任何人被要求对结果负责。”新公共管理所实行的顾客导向战略则提出了新的评价标准,“顾客战略通过将一些责任转向顾客,从而打破了这种模式。它赋予顾客选择公共服务提供者的权力,并为这些组织设置必须达到的顾客服务标准。”[12](P43)公共组织对顾客负责,这就改变了其行为模式,具体来说,顾客导向战略就是以结果评价公共管理的绩效。新公共管理绩效评价标准发生变化的同时,也给行政问责内涵带来了新的影响,并自20世纪90年代以来引起了许多学者的关注。一方面,学者们认为行政问责已经形成了新的标准,“新的问责标准可以归纳为3点:建立结果导向型标准;关注于人的发展;简化问责的循环过程。”[11](P135)

另一方面,学者们认为行政问责的内容也发生了改变,“在新公共管理中,行政问责的内涵已经不仅限于政府就公共资源的一般管理及使用做出说明,它还包括政府必须围绕如何有效率和有效果地管理及使用公共资源做出说明并承担政策及决策的责任。”[13]新公共管理对行政问责标准和内容的影响主要表现在“使得问责重点从行政过程问责(processaccountability)转向更为重要的行政结果问责(resultsaccountability)”[14]在此背景下,一些学者为了区别新公共管理阶段的行政问责与传统公共管理阶段的行政问责在绩效评价上的不同,提出了“结果导向型行政问责(Results-BasedAccountabilityorOutcome-DrivenAccountability)”的新概念,“这种结果导向型行政问责的转变趋势不仅出现在发达国家,而且在一些发展中国家如巴西、墨西哥、马来西亚等国家也正在进行中。”[15]对于“结果导向型行政问责”的内涵,美国学者豪斯契(KarenHorsch)在哈佛大学的一项研究报告中进行了较为详细的解释,豪斯契认为,“在新公共管理观念中,‘结果导向型行政问责’虽然以行政过程为起点,但其关注点最终落在行政结果上,它有两层涵义:一是公共部门必须清楚地向公众说明,纳税人的钱是否被花在了与公众生活有关的公共服务和公共产品上;二是行政问责主体如何能够更有效率和更有效果地去监督公共部门履行这样一种职责并能够及时地纠正公共部门的错误以提高其工作成效。”

豪斯契认为“结果导向型”行政问责体系的特征表现在5个方面:(1)有明确的行政所要取得的结果;(2)有清晰的行政结果是否完成的判断指标;(3)有推进行政结果实现的绩效评价体系;(4)建立了常规的相关资料收集方法;(5)建立了对行政内部决策和公众质询周期性的信息收集和分析体系。[9](P1-2)“结果导向型行政问责”在实际执行中又具体表现为两个过程。第一个过程是要求公共部门接受3个方面问题的质询:公共部门工作计划的预期工作结果是什么?工作计划是如何执行的?工作计划的预期工作结果是否被实现?第二个过程是依据在第一个过程中得到的回应,要求公共部门继续接受三个方面问题的质询:公共部门是否实现了预期工作结果的原因何在?哪些意外因素干扰了预期工作结果的实现?如何进一步改进工作以实现预期工作结果?由此可见,“结果导向型行政问责”的本质不是为公共部门的决策提供政策咨询,而是评估公共部门的工作是否实现了预期的结果,在行政问责内涵变化的同时,行政问责的范式由传统的“对责任的回答范式”被重新定义为“期望管理范式”,即“问责是在公共行政人员和其相关联的授权群体之间通过相应的问责机制、程序和战略设计去传达后者的期望。”[16]西方国家从90年代开始兴起的政府绩效评估就是这种理念在实践中的具体反映。

四、思考与启示

行政问责并非一种单一的制度,而是由等级、职业、法律和政治问责构成的一个体系[17]。我国行政问责体系建设才刚刚起步,在其建设过程中,新公共管理阶段行政问责所出现的变化特点应该值得我们关注,在把握其发展趋势中结合我国实际,以构建更加完善的行政问责体系。

一是随着我国公共管理逐步走上法制化建设轨道和面临的责任政府建设的艰巨任务,行政问责的重要作用会愈加突出。2005年4月27日颁布的《中华人民共和国公务员法》为公务员队伍的职业化建设奠定了法制基础,随着公务员职业化管理水平的提高,公共管理也会更加复杂,需要相应的行政问责机制对复杂的职业化工作内容及过程进行控制和了解,同时,中国政府已经提出了责任政府的建设目标。从新公共管理改革过程看,在行政改革和责任政府建设过程中,必须重视行政问责的重要作用,缺乏有效的行政问责机制,责任政府只能停留在理想化的口号状态。同时,要充分认识到行政问责从体系构成到具体方法日趋职业化和复杂化的趋势,加强相关部门(如审计)业务水平的提升,研究职业化的政府部门绩效评估方法,以行政问责建设推动责任政府建设,塑造良好的政府形象。

二是随着社会进步和公众参与社会事务要求的提高,我国行政部门正面临着逐渐增加的来自于公众的监督和问责压力。公众参与行政问责的意愿越强烈,对问责路径和方法的要求也更加趋向明晰和具体化,随着我国改革和发展的深入推进,上述现象已经逐渐显现,从2003年4月由SARS事件所引发的社会对“官员问责制”的广泛关注,到此后的价格听证和医疗卫生、教育改革,公众关注的程度越来越深入即是此种趋向的反映。因此,政府部门需要转变观念,认识到行政问责的增强是社会发展和公共行政改革的必然结果,进而从行政内部和外部的不同途径加强问责机制建设,以主动的姿态做好责任回应工作。

三是要顺应行政问责发展的新趋势,在我国行政问责体系建设中既要重视基础制度建设,也要把握公共管理改革的方向,突出对行政结果的问责机制建设。当前,中国行政问责体系的构建面临着艰巨的任务:一方面,中国行政问责建设实际上仍然处于连行政过程问责还是刚刚起步的初始阶段;另一方面,从新公共管理阶段行政问责变化特点来看,我们又不能仅仅关注行政过程的问责机制建设,必须顺应发展趋势,同时考虑行政结果的问责机制建设。因此,我国正在建设的行政问责的内涵应该更多地体现为对公众权力的积极保护,其主要功能在于帮助实现公众所关注的行政工作结果,以更好地改善和提高公众生活的质量和水平,推动和谐社会建设。

四是在我国“结果导向型”行政问责体系建设中,要特别注重有关环节的把握,主要表现在4个方面:

(1)行政问责不能仅停留在质询过程上,而必须对行政部门工作改进产生实质性的影响,因此,如何建立一套行之有效的问责体系就至关重要。在当前,我国要特别重视审计和政府部门绩效评估制度建设,从新公共管理发展过程看,行政问责在从传统的注重过程问责向结果问责转变中,“特别重视能够进行量化和指标测评的评估方法的建设”[18];

(2)在行政问责体系建立过程中,要重视对技术人员的吸收和对现有人员的培训,建立一支符合要求、胜任工作的专业化人员队伍是推进行政问责开展的至关重要的环节;

(3)必须重新构建各级政府之间、政府与人大、政协之间和政府与公众、媒体、社会团体之间的新的信任关系,在观念上将质询和监督视为一种正常的现象;

(4)新的行政问责体系建设既不可能一蹴而就,也不能循规蹈矩,必须在系统的体系研究基础上,突出重点,加快推进。