一、我国公民参与公共管理的现状

何谓公民参与?党秀云教授在《论公共管理中的公民参与》一文中认为:“公民参与就是公民通过一定的参与渠道,参与或影响政府公共政策或公共事务的行动过程。”随着我国民主政治的发展和公民参与意识的提高,公民参与公共管理的行为愈来愈多,公民参与中的问题也不断出现,比如公民参与出现参与冷漠与参与无序并存,参与渠道与方式偏少,参与制度和机制不健全,参与环境不利等诸多问题。具体而言,我国公共管理中的公民参与现状主要表现在以下几个方面。

1.公民参与意识不强,参与的热情不高随着我国政治体制改革的进一步深入,政府公共管理职能进一步强化。这就客观上要求政府提供的公共产品或服务尽可能满足公民的需求,但现有的政治、经济发展水平还不能满足公民的需求,必须借助于公民的集体智慧和力量,充分调动公民参与的积极性。而现实情况是我国当前的公民参与意识淡薄,参与热情不高。相当数量的公民都存在被动参与心态。被动参与心态具体体现在以下几种心态上:心态之一:“公共管理是国家的事,咱老百姓参不参与没有多大关系,相信政府能够管理国家”。这代表了相当部分中国人的参与心态。它一方面反映了公民对政府具有某种经验意义上的信任感,而另一方面也反映出公民的主体意识、权利意识、参与意识的缺乏和淡薄。在民主政治中,公民主动自觉地参与公共管理是对自己权利的行使和捍卫,也是民主政治的内在要求,而无论政府的行为如何。心态二:“参与政府公共管理只不过是个形式,最终还是领导说了算。”

这种心态反映了公民对公民参与公共管理的一种无奈和被动。公民的参与意识与其参与效能密切相关。当一个公民认为自己的参与能够影响政府决策时,他就会表现出较强而积极的参与意识。反之,他的参与意识较低甚至表现出某种程度的“冷漠”。我国公民参与意识的缺乏,很大程度上是因为,长期以来广大公民事实上几乎从来就没有感受到自己的参与对政府的决策有过什么影响,而更多的则是被动地接受和认可“上面”既定的决定。长此以往,人们便逐渐失去了对参与政府决策和管理的信任和信心,人们的参与意识也随之日渐减弱直至丧失殆尽。此外,这种心态也反映了中国公民参与“走过场”的现实。心态三:“领导让参与就参与,没有安排就不参与。”这种心态表明,许多公民缺乏参与意识、权利意识和主体意识。受这种心态的支配,无论是政治学习、开会讨论,管理国家公共事务,还是集会、游行,以及加入各种组织和每隔几年举行一次的投票选举,往往需要或依赖于领导的“安排”、“部署”、“组织”、“指导”、“许可”,除此之外,绝大多数公民很少有其他参与的渴望。心态四:“参与政府公共管理,只要有几个热心人当代表就行了,何必人人都插手呢。”依法参与政府公共管理不仅是公民的一种政治权利,也是民主政治内在地对公民所作的一种责任要求。但对于持这种心态的人而言,即便是一生都与国事政事无缘,也照样生活得逍遥自在。他们不愿意公开地表达自己的意志,而总希望让别人来代表自己,更有甚者,为了保全自己的脸面,维持高度虚荣掩饰下的自卑心理,把抛头露面为民呼号等行为视为可笑之举,更把直接向政府陈述己见视为出洋相。

2.公民参与的机制不健全,参与渠道和方式偏少虽然我国加快了政府职能转变的步伐,政府公共管理职能不断扩大,但政府提供的公共产品或服务的质量和品质还远不能满足公众需要。为提高政府公共服务的质量和品质,必须在现有的经济条件下,充分调动公民的智慧和力量,鼓励公民积极参与公共事务的管理。但我国的公民参与的机制不健全,公民参与渠道和方式偏少,难以满足公共管理实践的需要。具体表现在以下几个方面:

(1)传统的公民参与机制有待进一步完善。比如选举、政治协商会议、职代会、村民自治、公民监督等政治参与方式还存在许多不完善的地方。许多地方政府的选举还存在“走过场”现象,相当数量的公民认为地方政府的选举并未真正体现选民的意图,因此公民参与的热情普遍不高。政治协商会议的参政议政和民主监督大多限于政治参与,且参与的对象多是派人士,广大群众没有参与机会。而职代会和村民自治虽然为广大群众提供了参与机会,但这类群众组织的力量很有限,几乎对政府的公共管理产生不了多大影响。公民监督由于受到政府信息控制的影响,信息的不对称导致公民监督效率低下。

(2)政府公共管理中的公民参与渠道和方式缺乏创新。虽然近几年出现了民主评议政府、公示制、听证制等参与方式,但这些制度执行不到位,流于形式的多,有实际效果的少。比如公示的时间和范围很有限,公民监督的方式不利于操作;参加听证会的成员代表性不够,不能充分体现广大公民的利益诉求;民主评议政府也只限于有限的政府机构举行了民主评议,且参与评议的普通公民比例很低,大多是政府系统内部的官员和其它政府要员,评议的效率和效能很低。这样势必导致公民的利益难以表达,公民的利益诉求难以实现,从而影响了社会的稳定,阻碍了民主政治的发展。

(3)公民的合法参与途径未充分发挥作用。我国宪法第三十五条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。虽然宪法中有以上多种公民参与方式和渠道,但公民真正运用的不多。就其原因,我认为主要是对这些方式的实施缺乏相应的制度和法规保障。比如我国的公民集会和结社还受到许多限制,公民参与集会和结社的顾虑较多,集会和结社的积极性不高。根据西方发达国家的经验,集会和结社是十分普遍和有效的公民参与方式。特别是结社能为广大公民参与公共管理提供更多的参与平台,从而为实现公民的利益诉求奠定了基础。而我国的结社虽然近几年有了较快发展,但总体发展水平还很低,社团组织的数量和质量都满足不了现实需要。这就容易导致一些非法参与的无序发展,给国家和社会的稳定带来隐患。

3.公民参与公共管理的素质不高,参与能力不适应社会发展的需要

有效的公共管理要求公民要有参与公共事务处理的能力。一个参与的公民必须具备公共事务相关的知识与资讯,行政机关应保障公民的知情权,使公民具有获得信息的可能,具备参与的能力。而我国的公民参与公共管理的能力普遍不强。具体体现在以下几个方面:(1)多数公民对参与政府公共管理过程的权力和义务缺乏了解。同时对哪些渠道可以参与、哪些渠道不能参与也缺乏认识。(2)许多公民对政府的信息缺乏了解渠道或对了解渠道认识不足。加之政府的信息公开也很有限,公民了解政府信息的渠道不多,导致公民与政府的信息不对称,从而影响了公民参与的信心,进而影响了公民参与能力的提高。(3)现有的经济条件限制了公民参与能力的培养。我国的经济发展水平不高,还有六千多万贫困人口为解决温饱问题而奔波,根本无暇顾及政府的公民参与。同时政府所提供的参与技术手段落后,而许多公民无条件加入到先进的公民参与方式(如互联网)中来,因此无法实现自己的参与愿望。

4.公民参与的法制建设滞后,公民参与缺乏相应的法制保障

虽然我国宪法和法律对我国公民的政治参与权力都作出了原则规定,但对公民参与的具体制度、程序、方式及渠道并未作出具体的可操作性的规定,这就导致我国的公民参与缺乏相应的法制保障,因此给我国的公民参与带来了许多的问题。比如对我国公民的结社问题,法律没有具体规定,也没有相应的制度作保障。我国公民的言论自由在多数情况下是实现不了的。还有我国的村民自治和职代会在公民参与方面缺乏明确的法律保障。

二、我国公民参与公共管理的制约因素

对上述我国公民参与公共管理的现状分析可知,我国公民参与公共管理的问题还很多,公民参与还受到体制、机制及环境等因素的制约。具体表现在以下几点。

1.体制方面的制约

首先是政治体制的制约。我国正处于社会转型期,与计划经济的体制相适应的政治体制对公民的影响一直持续到今天。政治参与模式还未根本改变,传统的参与模式、参与观念难以在短期内消除。加之政治体制改革一直滞后与经济体制改革,公民参与的有关政治制度的完善还不够。其次是经济体制的制约。由于计划经济体制的影响,商品经济欠发达,一方面国家将用绝大部分财力用于满足经济发展的需要,而用于文化、意识形态建设方面的资金必然受限,使公民参与管理的基础设施建设受到国家经济实力的限制。另一方面,由于商品经济欠发达,致使个人专断、个人崇拜、家长制等封建专制主义的思想意识盛行,这就不可避免地对政治发展尤其是对社会成员的价值观念产生某种消极影响,从而影响公民的参与。

2.机制方面的制约

首先是政府提供的公民参与机制单一,只有传统的几种参与机制(比如选举、政治协商会议、职代会、村民自治等),缺乏一种政府与公民互动的参与系统。虽然互联网的参与方式是一种较好的参与方式,但互联网的参与受到诸多条件的限制,难以成为普遍的参与方式。其次是公民参与的协调沟通机制未建立起来。公民的正当利益诉求难以表达,以至于发展到公民的无序参与。比如各种社团组织的发展缓慢,数量和质量都难以满足公民参与的需要,加之政府缺乏对社团组织发展的政策引导,因此公民通过社团参与的机会很少。

3.传统政治文化环境因素的制约

一是中国传统政治文化是在封闭式的自然经济时代生长起来的,村落家族文化的血缘性、聚居性、等级性、礼俗性、封闭性、稳定性特征构成了这种传统政治文化的人文基质。加之分散、落后的自给自足的自然经济的制约,造就了权威崇拜、宗法观念、等级观念、清官思想、安于现状、与世无争等复杂的以小农意识为主体的政治意识和政治思想,这些至今仍严重地影响着人们的政治心理和政治行为,从而降低了公民参与政府管理的热情。二是对政治权威的盲目崇拜是传统中国人的心理特质。中国自古就有敬重英雄、崇拜英雄的传统心理,而这种崇敬之情则又往往发展为将现实的英雄神化。这就导致了我国公民参与的冷漠心理。三是依赖盲从的政治心态是传统中国人的心理痼疾。长期以来,政治的高度集权和文化的一元专制,严重扼杀了中国人的创造精神。在政治生活中,中国人普遍缺少独立的政治见解和鲜明的政治个性,导致公民参与的盲目性。