一、以善治型社会治理模式审视

当前的行政复议制度目前我国大陆行政复议制度存在着诸多缺陷，造成了“大信访，中诉讼，小复议”的格局。而在韩国及我国台湾地区诉讼愿制度却倍受民众青睐。究其原因，主要是我国大陆行政复议制度无法达到善治标准。下面援引善治九个要素对现行行政复议制度作出分析。

（一）认可度与服从度，行政复议比行政诉讼更便民、快捷，不收费用，审查时间短，审查范围更广但有学者统计，“有70%的行政纠纷未经复议直接进入了行政诉讼程序。”“根据公开的统计数据，全国各地行政复议的维持率基本上都在60%以上。有些地方的复议维持率高达90%以上。”低复议率，高维持率，低纠错率，决定了申请人不愿选择复议，或者虽选择了复议，但对复议决定不服，选则了继续上访或诉讼。行政复议之所以没有得到民众认可与服从，主要是因为行政复议性质定位错误。我国的行政复议主要是一种行政系统内部的层级监督制度而非公民权利的救济方式或纠纷解决方式。“在这一指导思想下，行政复议制度的运行也是行政性的，行政首长负责制也是行政复议的当然原则，所以复议机关能够成为行政诉讼的被告，复议机关要对自己的复议行为负责。”复议机关实际上不愿为自己的行为负责，因为它不愿做行政诉讼的被告，而维持原处理决定可以不用当被告，这就造成了高维持率，低纠错率的现象，并直接造成行政复议公信力的缺失。

（二）法治，在此指的是依法复议行政复议所依据的法律包括宪法、法律、法规、规章与规范性文件，是广义的法律。行政复议对法律依据的审查只限于规章以下（不包括规章）的规范性文件。对规范性文件的审查自己能决定的由自己审查，自己无权决定的报有权机关审查。但由于地方本位主义及部门本位主义，一个复议议机关的法制机构常常无法纠正错误的规范性文件，这就造成了恶法横行。

（1）行政复议不允许审查规章以上的法，造成规章以上（包含规章）的恶法长时间有效，有违法治原则。

（2）行政复议对规章以下（不包括规章）的规范性文件，有权决定的，自己进行审查，无权决定的，报有权机关审查，但由于部门利益及地方利益的原因，这些审查起不到自行纠正的效果，一些违反程序公正、与上位法冲突、侵害民众利益的规范性文件仍然大行其道。

（三）透明性对于行政复议而言，一是要允许申请人、第三人及人查询具体行政行为的法律依据及相关证据；二是要允许申请人、第三人参与到审理过程中来；三是审理过程要对社会公开；四是复议决定应当说明理由，除对申请人、第三人及人公开外，还要对社会公开，接受社会监督。行政复议法第二十二条规定确立了书面审查为原则，直接言辞为例外的审查方式。由于书面审查方式不透明，无法确保公正。此外，对社会公众参与复议的听审未作任何规定，无法保证行政复议审查过程的透明。最后，复议决定往往不向社会公开，无法接受社会监督。

（四）责任行政复议是指行政复议机关要对其所作出的复议决定负责。由于行政机关实行首长负责制，行政复议同样是首长负责，不管行政机关内部的法制工作部门审查后提出什么样的建议，最终决定的还是行政首长，这样行政复议机关就不愿意担责任，不改变原具体行政行为，从而也担不了责任，做不了被告。这是复议机关极不负责的表现，也是行政复议高维持率的重要原因之一。

（五）回应行政复议的回应主要指及时受理，及时审查案件并作出负责任的复议决定。目前我们行政复议决定大部分都是维持，还有一部分是和解或调解结案。有许多维持的复议决定不是因为行政行为正确而维持，而是因为维持可以避免复议机关成为行政诉讼的被告。这样的回应是不负责任的反映。和解与调解是一种很好的结案方式，但若被申请人敲了竹杠，而不顾正义与否，一味息事宁人，同样是一种不负责任的表现。行政复议期间被申请人改变原具体行政行为或撤销原具体行政行为，申请人及第三人接受的，如果新的具体行政行为合法并且不损害公共利益与他人合法权益，并就行政赔偿与申请人及第三人达成协议的，应当作出同意作出新的具体行政行为，终止行政复议的决定。这样既能节约行政复议资源，又能避免两个具体行政行为之间的冲突。

(六)有效对于行政复议来讲，不仅指办案的速度，更是纠错率与公正程度要求，应做到案结事了，降低信访率与起诉率，降低行政违法所带来的损失。我国大陆行政复议有效性较低主要体现在以下方面：

（1）虽然有第三人制度，但缺少类似行政诉讼中的共同诉讼与集团诉讼的共同复议与集团复议制度的完整设计，造成复议效率低下，甚至同样的案件出现相互矛盾的处理。

（2）行政复议初衷是高效、便民，但现行行政复议制度，存在诸多缺陷，难以实现公正，其高维持率、低纠错率，造成申请人选择起诉与信仿，最终既不高效，也不便民。

（3）不停止执行为原则，停止执行为例外，造成巨大的资源浪费。(七)参与在行政复议中是指被申请人、申请人及其人、第三人、证人、鉴定人、勘验人充分参与到案件的审理中来。我国的行政复议制度实行书面审理为原则，言辞审理为例外，很难实现申请人及其他复议参加人的参与权。如今行政复议制度参与制度的缺失，不仅造成了大量上访事件，而且增加了社会维稳成本。一是保证一个公正的第三方审查行政复议，从而提高复议决定的公信力；二是保证行政复议不会成为政府的一言堂；三是保证政府不被强势利益集团所控制，造成权为钱所用，形成权钱交易；四是法律专家与专业人士的参与更能够确保复议决定的合法性与合理性；五是可以培育公民社会，还政于民，实现官民共治。最后，证人、鉴定人、勘验人因对事实认定非常关键，也应当参加审理。审理过程要向社会公开，接受社会监督。

（八）稳定对行政复议而言，主要是案结事了，不至于转为诉讼与上访。由于行政复议制度无法确保公正，低纠错率，高维持率，造成诉讼与上访甚至命案与群体性事件。

(九)公正包括实体公正与程序公正。具体而言，复议程序存在以下几个主要问题：第一，程序过度行政化，复议案件的办理按照普通办件的内部流程逐级报批，复议程序没有体现复议活动以解决行政争议为内容的特点。第二，程序中立原则缺失，没有规定回避制度。此外，复议工作人员与被申请机关工作人员之间沟通频繁，而申请人很难有机会向复议工作人员陈述意见，二者没有得到同等对待。第三，程序参与原则缺失，没有为申请人参与复议过程作出制度安排，在程序构建上体现为较强的复议机关主导色彩，强调通过复议工作人员的努力去查明事实真相，并不重视申请人与被申请人之间的对抗对复议过程的推动。此外，参与原则的缺失使得律师在复议中发挥作用的空间极其有限，不利于复议专业性的提升和案件审理质量的提高。第四，直接言词原则缺失，复议案件的审理原则上实行书面审，不进行言词辩论，只在申请人提出要求或者复议机构认为必要时，听取申请人、被申请人和第三人的意见，没有体现裁决争议行为应当具有的两造对抗、居中裁决的基本程序构造。第五，程序理性原则缺失，将行政复议的灵活、便捷优势简单化为过度简化程序，对调查与证据制度的规定过于简单，导致办案人员无所适从，复议决定的理性基础欠缺制度保障。第六，程序公开原则缺失，行政复议过程封闭、不透明，不向社会公开，复议决定书不向申请人和被申请人作出详细的理由说明。行政复议由于实行书面审原则，不公开举行，公众无法旁听，既不利于对复议活动的监督，也使其公正性难以得到当事人和社会的认同。”

二、善治型社会治理模式下的行政复议委员会改革与完善

我国目前行政复议的改革在善治的角度，取得了以下成就：认可度与服从度，也就是善治的合法性大大增强。参与性与公正性有所增强。两造对抗的言辞审理方式，既保证了当事人的参与，又增强了公正性。社会稳定与和谐程度大大提高。行政复议委员会改革试点地区，对行政复议案件的起诉率与信访率降低。从目前改革的成果来看，行政复议委员会基本上达到了善治之目标。但是，从长远来看，需要从以下方面加以完善，方能达到善治目标：

（一）完善议决方式，确保行政复议委员会独立于政府之外，从而达到善治之公正性目标目前普遍的做法是行政复议委员会下设办公室，行政复议委员会主任由复议机关行政首长担任，副主任由复议机关法制机构负责人担任，常任委员来自各法制机构，非常任委员来自法律专家与专业人士。办公室负责受理案件，负责调查取证，下达复议通知书，根据审理结果制作复议决定书并转交行政首长签字，送达复议决定书，制作调解书，负责采用简易程序对简单案件进行书面审查，其它日常事务。

（二）确立上下级指导关系，确保上下级相互独立，从而达至善治之公正性目标现在对此尚无任何规定。建议在国务院设立行政复议委员会，负责国务院最终裁决与行政复议案例的整理与发行，行政复议委员会委员的任职保障等工作，并对全国各级行政复议委员会进行工作指导。省、自治区、直辖市设省级行政复议委员会，设区的市一级政府设立市级行政复议委员会以及县、县级市、自治县和市辖区一级政府设立县级行政复议委员会，它们之间在管辖权限上的分工，对应于各级行政机关，各级行政复议委员会之间是指导关系。

（三）收取行政复议费，确保财务独立，从而实现善治之公正目标报酬问题，目前各地方没有统一标准。如果行政复议的费用都由行政复议机关出，那么行政复议就会成为复议机关的一个负担，行政复议机关当然不会舍得多花钱去养一帮专门跟自己作对的非常任委员。如果允许行政复议委员会像法院那样去收复议费，那就好办了：复议越公正，复议案件就越多，复议案件越多，创收越多，创收越多，非常任委员的报酬越多，非常任委员的报酬问题就解决了。但是，复议费应当向那些捅了漏子的被申请人收。行政复议委员会如能实现自我创收，就能够保持财务上的独立性，从而实现其公正性。

作者：钟雪丹单位：金华市中级人民法院