一些规范主义学派的倡导者往往试图用政治学或政治哲学的理论知识来证明规范主义的优先性。如新公共行政学的代表人物弗雷德里克森主张公平至上，新公共服务学派的代表人物登哈特也强调公民权和公共服务比企业家精神更为重要。虽然这些学者的论证有一定的说服力，但往往冒着将公共行政学回归政治学的风险而容易遭到实证主义学派的攻击，从而使其理论观点不能真正让人信服。另外，从实证主义和与规范主义二者所关注的焦点来看，实证主义关注的是事实命题，是一种经验主义，侧重于从描述性的视角来看待公共行政问题；而规范主义则关注的是价值命题，是一种规范理论，侧重于规约性的视角来看待公共行政问题。实证主义与规范主义何者优先是无法直接进行判定的。就实证主义而言，虽然其在公共行政中占据重要的地位，但实证主义所倡导的科学主义取向也有其致命的缺陷。正如达尔所言：“科学不能证实道德价值之所在，它不能在“是”与“应当”二者之间架起一座桥梁。”［3］因而它在公共行政理论与实践中不能够完全袪除规范主义价值而享有优先权。就规范主义而言，虽然其维护了公共行政的合法化地位，但如今其在与实证主义的交锋中出现了一定程度上的“疲软”。正如达布利克所言：“规范主义者未能提高公共行政学在社会科学中的学科地位。从本质上讲，规范观点促进的是说服而不是研究。”［4］这样一来，“公共行政学中强大的规范主义立场的影响，降低了那些从事主流社会科学研究的人对我们领域的认同感。”［5］因此，如果我们从规约性的视角来证明规范主义对于实证主义的优先性同样也是难以获得广泛认同的。笔者赞同公共行政中规范主义对于实证主义的优先性，然而，要对规范主义的优先性进行有效证明则绝非易事。通过上述论争我们不难看出，学界关于规范主义优先性的证明往往面临着两大窘境：一是从政治学或政治哲学的视角来论证规范主义的优先性往往缺乏一定的理论深度；二是从规约性的视角来证明规范主义的优先地位也缺乏足够的说服力。笔者认为，造成此种理论困境的原因在于学者们并没有进一步追溯两大范式的哲学基础与理性之源，从而无法站在更高、更坚实的理论视角上来证明规范主义对于实证主义的优先性。而要追溯规范主义与实证主义的哲学与理性基础，康德的批判哲学无疑为我们提供了一个很好的分析视角。因此，笔者试图分析康德批判哲学中的实践理性与理论理性及其相互关系，寻找其与规范主义和实证主义相关联的理论根据，在论证实践理性对于理论理性优先性的基础上，进而有效地实现规范主义对于实证主义优先性的哲学证明。

一康德批判哲学的核心概念是纯粹理性，纯粹理性又分为理论理性与实践理性。《纯粹理性批判》论述的是理论理性，而《实践理性批判》则论述实践理性。理论理性和实践理性分别从属于现象界与物自体领域。“理论理性”，又名思辨理性，是指理性的认知功能和活动，其目标在于考察具有普遍性和必然性的知识如何构成及其能达到什么范围的问题。康德认为，理论理性要真正实现对自然界的认识，必须要将认识的对象限定为经验的领域，而不是超验的领域。人通过理论理性来把握自然界，建立自然科学的，支配大自然的，从而使自然科学的知识得以可能。由此可见，理论理性从本质上具有科学理性与技术理性的取向。与理论理性强调人为自然界立法不同的是，实践理性强调人为自己立法。实践理性是指理性的意志功能和活动，康德实践理性学说（即伦理学）的主旨就在于考察人的实践行为中，人类的伦理道德何以可能。实践理性强调善和恶的概念必须不先于道德的法则，而只在这法则之后并通过它来得到规定。康德认为自由是实践理性的前提条件。道德律建立在自由意志自律的基础上，而不是建立在权威的基础上。自由意志能够为自己立法，这样一种理性便是纯粹实践理性。由此我们可以看出，实践理性本质上具有价值理性取向。

公共行政中的规范主义和实证主义在哲学与理性层面上与康德批判哲学中的实践理性和理论理性渊源极深。从规范主义与实践理性的关系来看，没有实践理性的存在，规范主义也就不可能产生。一方面，实践理性为规范主义提供了哲学基础与理性之源。康德的实践理性以自由作为其公设，从而使自由意志服从于自身所颁布的道德法则，即：“要这样行动，使得你的意志的准则任何时候都能同时被看作一个普遍立法的原则。”［6］康德的实践理性并非只限于道德领域，它还涉及宪法与法律领域。康德在《法的形而上学原理》中试图将道德法则扩展为权利的普遍法则，正如康德所言：“任何一个行为，如果它本身是正确的，或者它依据的准则是正确的，那么，这个行为根据一条普遍法则，能够在行为上和每一个人的意志自由同时并存。”［7］可见，康德的绝对律令展现出的个人意志的“可普遍化”倾向，这样一来，实践理性暗含了从道德领域走向规范取向的宪法、法律领域的意向。另一方面，规范主义是实践理性的外在表现。作为带有强制性的宪法与法律之所以正当，是因为这种宪法或法律在制定之前受到了具有自由意志的个人的理性认可，在伦理道德层面具有正当性。因此，人们的纯粹实践理性使得宪法和法律的制定是出于人们自由意志的结果，服从宪法和法律等于服从于人们自身的自由意志。这样一来，实践理性的内在要求是个人在宪法与法律的规定下行使权利。而个人权利必须受限于宪法和法律规定则正是规范主义的实质。规范主义所强调的自由本身是宪法、法律之下的自由，而道德法则与宪法、法律正是自由意志在实践理性作用下的必然选择。由此可见，实践理性和规范主义是一脉相承的。实践理性是规范主义的基石，而规范主义则是实践理性的实现形式；实践理性为规范主义提供了哲学与理性基础，而规范主义是实践理性在公共行政领域的具体应用。

从实证主义与理论理性的关系来看，一方面，理论理性为实证主义提供了认识论基础。康德的《纯粹理性批判》受科学主义，特别是牛顿物理学经验分析研究方法的影响较深。在科学主义的指引下，康德通过证明只有运用知性范畴把握经验事物，将因果性法则变为认识的先天原则，从而使因果关系由事实的必然性转为逻辑的必然性。因此，从本质上讲，理论理性一种科学理性、技术理性。康德的理论理性不仅包括自然科学，也包括一切关于技术实践方面的科学。基于实证主义之上的管理科学作为一门管理技术方面的科学，其价值理念必然被包含于理论理性当中。公共行政中的实证主义学派基于科学主义之上的精确原则、分解思维、受控实验、逻辑主义与规范形式等原则正是在理论理性的指引下，以科学理性与技术理性的方式认识人类行为和组织结构，从而达到精确测算与效率最大化的方式来实现管理的科学化与现代化之目的。因此，若没有理论理性的认识论基础，实证主义则会变成无源之水、无本之木。另一方面，实证主义是理论理性在管理领域的实现形式。受科学主义的影响，实证主义在其发展过程中无不印证理论理性的精神。例如传统公共行政对标准化、分工、分类、作业流程的追求，行为主义行政学中的技治主义取向，新公共管理对结果控制、成本核算、绩效评估等的重视，都体现了一种科学理性与技术理性的客观要求。因此，实证主义本质上是理论理性哲学在公共行政领域中的具体体现。总之，理论理性是管理主义的基石，而实证主义则是理论理性在公共行政领域的实现形式；理论理性为实证主义提供了认识论基础，而实证主义是理论理性在公共行政领域中的具体应用。

二康德批判哲学的核心是实践理性和理论理性，实践理性是伦理学上的“卢梭式革命”，理论理性是认识论中的“哥白尼式革命”。整个批判哲学，康德始终把“人是什么”等道德本体论问题一直置于首位与优先的地位，其中，实践理性优先于理论理性则成为康德批判哲学最重要的命题。正如康德所言：“在纯粹思辨理性与纯粹实践理性结合为一种知识时，后者领有优先地位。”［8］由于实践理性与理论理性分别是规范主义和实证主义的哲学基础与理性之源，因此，只要论证了实践理性对于理论理性的优先性，便可相应地证明规范主义对于实证主义的优先地位。现在我们来分析一下康德的实践理性对于理论理性优先性的三大根据，据此，我们也可以相应地对规范主义优先于实证主义进行逻辑证明。

根据一：本体优先于现象。本体与现象作为康德哲学中的一对基本范畴分别属于实践理性与理论理性的对象。在康德看来，现象是“物自体”作用于人的感官，从而产生的一种表象。而本体作为物自体则是产生现象的终极本原。现象是受制于机械因果律的，而本体则不然，它是一种无根据的存在，即它的存在不以任何外在的东西为理由，其本身是一种超验的无限。因此，在康德看来，现象是受制于本体的表象，本体与现象之间的关系是一种主动与被动，原因与结果的关系。因此，本体作为最终极的原因要优先于作为结果的现象。本体优先于现象，也就意味着实践理性优先于理论理性。同样，根据康德的批判哲学，我们也有理由认为规范主义与实证主义作为公共行政的两大范式分别属于本体与现象领域。宪法与法律本身是作为自由意志的人自己为自己制定的，人们服从宪法与法律实际上是服从于其自身的自由意志。因此，作为本体领域的规范主义本身是不受机械因果律限制的，自由意志本身是一种超验的无限。而实证主义则不同，实证领域的各种规则与经验技术本身属于现象界领域，是受因果性范畴所支配的。不仅如此，作为规范主义本体领域中的自由意志也是实证主义现象领域的终极本原，因为实证领域的各种规则与技术本身是作为具有自由意志的人在现象界领域活动的必然结果。由此我们不难看出，实证主义的经验技术规则应服从于规范主义中的人的自由意志的，因而，规范主义相对于实证主义而言具有优先性。

根据二：目的优先于手段。康德指出，人是意义的载体，如果没有人类，整个世界就会变成一片荒野。世界只是因为有了人才变得有意义，这便是“自然向人的生成”。“自然向人的生成”，即指人是自然界的“最终目的”。［9］可见，在康德看来，人是作为目的本身而存在的，人具有绝对的价值，这是任何其他的手段所无法替代的。理论理性所强调的是科学理性与技术理性，而科学理性与技术理性是作为手段而存在的。如果人只有理论理性，就跟动物没有什么区别了。人之所以高于动物，在于人是道德的存在体，具备实践理性。因此，作为道德存在体的人能够摆脱自然欲望的束缚而成为有独立“人格”的主体，从而与动物本质地区别开来。由此我们可以得出，以人的道德本体为研究对象的实践理性就必然要优先于基于人的感性现象的理论理性。作为实践理性和理论理性在公共行政中的具体表现的规范主义和实证主义之间也存在着目的与手段的关系。规范主义注重平等、公平、自由等理念，具有价值理性的特性。价值理性是作为主体的人在实践中形成的对价值及追求的自觉意识，是在理性认识基础上形成的对人的价值及价值追求的自觉理解和把握。价值理性本身强调人的主体性，并将人视为目的。而实证主义则注重效率、效能、经济等理念，具有工具理性的特性。工具理性通过精确计算功利的方法最有效达至目的的理性，是一种以工具崇拜和技术主义为生存目标的价值观，所以工具理性又称之为功效理性或者说效率理性。价值理性和工具理性不仅反映了人类实践活动过程中的目的和手段的辩证关系，而且还反映了人类实践活动过程中的终极利益和现实利益的辩证关系。因此，规范主义必然优先于实证主义，否则，人就会丧失平等与自由等道德本体价值而沦为感性欲望的工具和奴隶。

根据三：自由优先于必然。康德认为，作为实践理性的自由与作为理论理性的必然是根本对立的两极，必然（知识）属于现象界，而自由（道德）则属于超验的物自体或本体。本体与现象是原因与结果、作用与被作用的关系，因而自由要高于必然。同样，作为实践理性表现形式的规范主义本身是自由意志的产物，而作为理论理性表现形式的实证主义所具有的方法、技术与规则属于现象界的产物。基于规范主义的自由意志本身要求人们摆脱实证主义的自然机械因果律的束缚，强调人们只服从于自己意志所制定的宪法和法律。因此，规范主义本身强调人的道德主体地位，这种主体地位必然要超越实证主义所依托的技术理性与科学理性的限制。否则，在公共行政的理论与实践中，一味追求与强调实证主义的技术理性与科学理性，必然会忽视人的绝对价值而使公共行政陷入合法化危机。因此，公共行政的首要任务在于维护人的价值与自由，在不违背平等、公平、自由等人的价值的前提下满足效率、效能等技术理性的诉求。因此，公共行政中的规范主义必然要优先于实证主义。总之，实践理性对于理论理性的优先性主要基于三大理由，即本体优先于现象、目的优先于手段、自由优先于必然。由于规范主义与实证主义是实践理性与理论理性在公共行政中的具体体现，因此，三大理由同样也是规范主义优先于实证主义内在根据。

三公共行政中规范主义和实证主义在哲学与理性层面上分别属于实践理性和理论理性，因此，在公共行政实践中，二者在相互结合时必然会产生矛盾冲突。通过对实践理性优先于理论理性的有效论证，我们能够推导出规范主义对于实证主义的优先性。这对于公共行政的理论与实践具有重要意义。

第一，强调规范主义对于实证主义的优先性有利于维护公共行政学的公共性。由于公共行政学建立的初衷是基于效率、效能、经济等科学实证主义价值的考虑，这使得公共行政在其发展过程出现了重效率、效能而轻平等和公平的发展趋势。无论是传统公共行政学、行为主义行政学，还是当今盛行的新公共管理都无一例外过于注重实证主义价值。实证主义这种理论理性价值的过度发展必然会使公共行政的实践理性价值处于边缘化的境地，其结果会使公共行政学因忽视公共部门与私人部门的本质差异而彻底丧失其公共性。因此，强调规范主义对于实证主义优先性的目的在于捍卫公共行政学的公共性价值，避免公共行政学极端地追求技术理性取向。

第二，强调规范主义对于实证主义的优先性有利于捍卫公共行政的合法性。规范主义强调自由、公平、公正等政治正义价值，并以公共行政的公共性为基点，以维护公共行政的合法性为目标。过于强调理论理性，使得科学实证主义的本体论基础———“效用最大化的理性人假设”存在着严重的缺陷与不足。它过于追求政府效率及政府管理的工具理性，从而使公共行政陷入合法化危机。如美国前总统尼克松的“水门事件”就是公共行政合法化危机的重要体现。因此，只有强调规范主义对于实证主义的优先性，才能重塑公共行政的自由、平等与公平等价值，从而达到维护公共行政合法性之目的。

第三，强调规范主义对于实证主义的优先性有利于凸显“人本位”的价值理念。康德的实践理性告诉我们要将人看作目的和绝对价值，因此，与实证主义中的理论理性过于强调政府效率的工具化取向相比，规范主义强调人本位的实践理性取向。这主要表现为两点：一是要求公共部门作为公共利益的代表者与人民权利的受托者的身份严格按照法律————人民的意志与契约来管理国家公共事务，否则就将他们换掉甚至追究他们的法律责任；二是要求政府扩大公众民主参政的渠道，以保护公民主权的地位。因此，强调规范主义对于实证主义的优先性能够促使公共部门更加凸显“人本位”价值理念，从而有效地保障公民基本的自由、权利与平等的实现。第四，强调规范主义对于实证主义的优先性有利于完善政府权力制约机制。康德的实践理性告诉我们，宪法与法律本身是作为自由意志的人自己为自己制定的，人们服从宪法与法律实际上是服从于其自身的自由意志。要实现对公民权利、程序正当、人民主权的维护性作用，必须要诉诸于规范主义的规约性功能。因此，强调规范主义的优先性，有利于完善政府权力制约机制，保证政府按公共的意志行事，以增强行政伦理道德规范意识，从而更好地保护公民的自由与民主权利，达到公共行政的善政与善治。

作者：刘耀东单位：湖北工业大学管理学院公共管理系讲师