一、教育服务贸易发展的主要趋势

1.境外消费仍是教育服务最主要的提供方式

在第二种教育服务贸易交付方式(境外消费)上,1999年约有147万外国学生在OECD国家第三级教育系统学习,据对7个主要留学生进口国的统计(它们吸收了在OECD国家外留学生总量的57%),每个学生年均花费是20600美元(包括学费和生活费)。以此为估算,1999年OECD国家整个市场上,以境外消费方式进行的教育服务贸易额大约为300亿美元,约占OECD国家全部服务贸易额的3%。但这个数字不包括职业教育与培训、企业培训的数字,也不包括英语培训课程以及中小学教育境外消费的数字。目前,境外消费是教育服务贸易中的最大份额,统计指标目前也用这个数字来估算整个教育服务贸易额,随着跨境交付(远程学习)和合作培训等教育服务贸易形式的迅速发展,境外消费占的比例可能逐步下降。

2.跨境交付存在着巨大的增长潜力

随着电子商务和函授类的远距离学习的迅速发展,教育服务贸易中纯跨境交付形式将更多地与境外消费和商业存在形式结合,潜力很大。教育机构、出版商和信息传播技术公司正在协力开发各种科目的电子学习课程,大量公司也在发展教育与培训课程以便改进从业人员的技能,使他们能跟上时代的要求。

3.商业存在形式的教育服务贸易和机构会进一步增长

关于商业存在交付方式的统计资料很少,据澳大利亚大学校长委员会1999年5月的报告,35所澳大利亚大学开展了750个海外项目,这些项目主要集中在新加坡、马来西亚、中国和中国香港,在校学生31850人。另据英国统计,75%的英国大学至少开设了一门合法的海外课程,大约有135000-140000学生在学习这些课程。OECD的报告认为,商业存在形式的教育服务贸易机构和投资也会进一步增长,大学和其他高等教育机构会进一步寻求在国外建立校园和教学设施。

4.教育服务贸易市场出现多种类型的中学后教育和培训服务新的提供形式

过去十年来,国际间教育服务贸易有了显著的增长,特别是在高等教育领域和专门化的培训领域,包括各种供给方式,涉及到各种各样的不同形式的公立和私立部门的参与,无论在发达国家,还是发展中国家都是如此。下表列出了一个多样化的、具有革新性的和增长迅速的教育服务贸易“市场”,它将教育服务贸易市场划为六种类型。加拿大学者吉恩•奈特也概括了教育服务贸易的一些新趋势:提供高等教育机会的私立的营利性机构的数量在增长;利用信息通讯技术提供国内和跨境交付课程;在公私立学校就学的学生都面对着增加成本和学费;公立教育机构通过从事营利性活动或者争取私立部门的财政支持来获取其他来源的资金。这些趋势在发达国家和发展中国家都很明显。教育服务贸易的支持者欢呼关贸总协定(GATS)的存在给这些新趋势带来了巨大的商业利益,批评者认为它将导致产生更多的营利性办学者,产生出现质量问题的课程和以市场为导向的学习方式,这些都是对教育作为“公共产品”传统观念的挑战。①

二、关于教育服务贸易方面新的GATS磋商建议

OECD要求各成员就新一轮教育服务贸易磋商提出建议。直至2002年5月,仅有澳大利亚、日本、新西兰和美国政府提交了建议,提出了新一轮GATS磋商回合教育服务的谈判目标。美国的建议主要是:教育服务贸易是主要针对高等教育、成人教育与培训部门的私立教育服务,提出“私立教育与培训将继续补充而非代替公立教育体制”。建议澄清分类问题,提出教育服务的分类应该明确包括和区分为两类服务:培训和教育考试服务。它列出了阻碍实现教育服务贸易的障碍,如禁止由外国实体提供教育服务,不允许在一个成员境内授权建立和颁发授予学位机构,不允许进行有经济回报的测验等等,建议各成员国做出入市场准入承诺时以及制定涉及国内部门规章的附加承诺时将这些问题考虑在内。澳大利亚的建议承认政府在财政、供给和制定教育规章中起着重要作用。然而,作为在所有国家提供给个人的一种范围广泛的教育选择方式,它支持进一步的教育贸易自由化。而且,它建议,有必要让教育服务谈判在整个服务业回合的谈判框架下进行。新西兰的谈判建议明确指出减少教育服务贸易的障碍不等于削弱公共教育体系的核心地位与标准。国际教育服务贸易可以对国家教育政策目标提供补充和支持。它认为对教育服务贸易在层次上不应该加以限定。日本的谈判建议也鼓励WTO成员“通过放宽市场准入,确保国民待遇,削减国内规章来促进教育服务部门的自由化”,但日本的建议也强调需要确立保障措施,改进服务的质量,保护消费者免受境外低质量教育提供者的损害。GATS的主要关注点是以市场为导向的高等教育服务的贸易与投资。教育服务同视听服务、能源服务一样,是GATS成员最少承诺的部门,这反映了在大多数国家,部门规章防范性强,对这个问题政治敏感性很高,也表明教育服务由政府提供的重要性。以四个WTO成员国——澳大利亚、日本、新西兰、美国提出的磋商建议为例,他们都认为GATS在促进教育服务的国际化上能够起到有效的作用。四国建议的共同点是在尊重每个国家在制定规章和监管公立教育方面作用的同时,也寻求清除高等教育合作的障碍。因此在资助教育和涉及入学、奖学金、助学金、学费和课程内容等有关政策问题时,不受GATS谈判的束缚,期待政府在教育上继续发挥强有力的作用。美国的建议仅限于高等教育和培训服务,澳大利亚和新西兰的建议要求教育服务贸易适用于各级教育,日本的建议强调保持高质量教育和保护消费者利益的重要性,同时也关注使学历与文凭国际互认等值应采取的措施。

三、教育服务贸易涉及的主要政策问题

OECD为华盛顿“教育服务贸易论坛”起草的一份工作报告列出了当前教育服务贸易涉及的几个重要的政策问题,分述如下。

1.缺乏高教质量保障和认证的国际体系至今还没有一个国际公认的高教质量认证体系。因此,外国学生对他们所受高等教育的质量没有信心,也不能确定他们获得的学历资格在劳动力市场上是否有价值。对于建立这样一种体系,人们也曾做过几次尝试,但迄今为止只达成了几个范围相当有限的地区性的协议,用于定义高教提供者的国际标准,同时保护消费者(学生)利益。

2.网上教学提供者对现有高教市场的影响网上教学可能对教育服务贸易的未来发展造成很大影响。第一,它极有可能增加学习国外课程,然而至少是部分时间仍留在本国的学生的数量。第二,它凸显了质量保证的必要性,因为新的跨国网上教学机构在许多国家只有学生,却没有实体,因此很难服从于当地的质量认证体制。第三,如果那些著名的大学决定大力投资网上教学,它们在劳动力市场上能得到更多的优势。最后,网上教学可以降低国际间学生流动的增长率。

3.中等后教育国外提供者的管理许多政府希望通过教育实现某些国内目标,它们认为来自国外提供者的竞争会削弱自己这方面的能力。在国际通用的中等后教育和培训服务的质量认证体系还没有建立的情况下,国内对如何管理外国中等后教育提供者肯定会有一些担心。日益增长的跨国境网上教学活动最有可能加重这种担忧。然而,对于外国提供者的管理又会引发“与国内提供者同等待遇”的问题。针对这些疑问,OECD工作报告的制定者科特•拉尔森等人认为,GATS明确地承认各国政府对教育服务实施管理以达到国家政策目标的主权。此外,协议本身的灵活性不但允许成员国选择他们希望给予市场准入的部门和服务提供方式,还允许它们决定市场准入的条件,如果待遇不同,还可提出给予国民待遇所需的条件。

4.学习材料的知识产权随着高教服务贸易的增加,大学和其他高教机构的国际间竞争也日趋激烈。在这种情况下,各大学都试图用知识产权来保护它们的知识、学习材料和名誉。但也有相反的例子:麻省理工学院最近宣布,它将于今后十年间把所有的课程资料在网上免费公开。但是,免费的知识并不等同于免费的学习。将课程资料在网上公开并不能使世界各地的网上学习者得到那些大学的在校生所获取的知识——一门课程的学习所包涵的内容远比仅仅提供一套材料要丰富得多。

四、对WTO/GATS的置疑及澄清

对教育服务贸易自由化的疑问包括:外国教育服务机构进入他国必然享受国民待遇;私立教育机构势力过大,从而破坏公共部门对教育服务的提供;政府参与市场或潜在的市场,将对私人市场构成障碍,因此必须予以控制;一旦某国政府同意将某一领域纳入到这些协议中,它就不可以再从这些协议中退出等等。关注主要集中于以下两点。

1.关于政府提供服务问题。即在公私立教育服务共同存在的情况下,使得公共服务作为“政府行为应排除在GATS的范围之外”这一规定受到质疑。GATS并未对公有和私有机构的具体作用作出任何强制性的规定,各国有权自主决定保留哪些部门由国家或国有的机构承担。GATS认为:运用政府权利提供的服务项目是排除该协定的适用范围之外的。协议第一条第三款(B)规定,协议适用于“除政府当局提供的任何部门、任何服务”。第三款(C)规定,“任何服务,如果不是提供商业基础之上,也没有受到一个或多个提供者的竞争”,就属于运用政府权利提供的服务。实际上在混合教育体制中,很难将私立教育和公共教育做明确区分,公立和私立提供者在社会服务中共存的现象十分普遍。政府对公共服务领域资助的程度因国家而异,主要取决于国家依据社会和政治倾向在这些提供服务中所发挥的作用。某些政府服务要收费,但并不是使这一服务提供于“商业基础之上”。一些成员建议,政府有管理的权利,以满足国内教育目标,GATS条款与此并无冲突。

2.有人认为GATS威胁了政府制定和推行社会政策目标的主权。担心GATS条款导致教育服务贸易过分自由化,削弱了政府管理的权限。文件制定者辩解说,政府进行管理以实现国家政策目标的权利在协议的序文中已得到明确承认,“各成员国为了推行其国家政策目标,有权对在其本土上提供的服务项目实施管理,并制定新的管理规则”。成员国有充分的自由选择他们愿意做出市场准入承诺的部门和方式,承诺的内容和限制的范围也完全由他们自己决定。GATS以及周期性谈判的目标是逐步实现服务贸易的自由化,而非取消管制。将“自由化”和“取消管制”等同起来是错误的。就其本质而言,服务自由化通常是需要管理规则或者重新制定管理规则的。GATS赋予各成员国根据国家政策目标为国内服务部门制定规则,避免在任何具体的部门或提供方式上均做出自由化承诺,保留或指定垄断的部分,保留为本土的服务活动提供补贴、实行部分政府定价的权利。

五、对策思考

对入世后的教育服务问题及其应对措施,我国教育主管部门给予高度重视并做了认真的准备工作,我国的教育服务正在进一步走向依法办教育、规范管理的轨道。世贸组织是以规则为基础运行的,只有学习和掌握了其规则,才能深入把握和灵活运用规则。面对加入WTO后教育服务贸易面临的新情况,教育工作必须抓住机遇,加快发展,深化改革,迎接挑战,为增强我国的国际竞争力做出应有贡献。笔者认为,入世后,我国教育服务贸易应采取如下对策。

1.改进政府职能,注重克服体制性障碍我国的教育体制是在长期的计划经济体制下形成的。十多年来,教育体制改革虽有了突破性发展,但教育观念、运行机制,管理体制、教学内容和方法等仍比较陈旧,和经济社会发展的需求有较大差距,某些体制性障碍成了制约教育发展的羁绊。加入WTO后,要在教育领域引入新的竞争机制,促使一批学校提高质量和效益。要借鉴国外先进经验,推动我国教育改革的深化,使我国教育更适应社会主义市场经济的要求,顺应教育发展的世界潮流。要进一步改变政府与学校的关系,转变政府的宏观管理职能,建立和完善新的行政管理机制,如质量认证机制、拨款机制、法制约束机制、评估机制等,积极委托中介机构运行。中介机构构成了介于政府的法律管理和企业自主管理之间的一种群体的自律管理,是社会管理的必要补充。政府重在提供一个宽松的发展环境,该放权的一定要放,要减少行政审批,增强政府服务意识;充分发挥市场的调节作用,努力构建良好的学校、社会环境和秩序,保护和促进公平竞争。

2.正确把握教育服务贸易的开放度对中国来说,制定教育服务贸易政策就面临着一个正确把握教育服务贸易开放度的选择问题。我们要借鉴国外教育发展的有益经验,学习先进的教学理念、教学模式、教学内容和教学方法,加速为本国培养紧缺人才,促进国家教育体制的革新和发展,大胆地引进国外优质的教育资源,如品牌、课程体系、教师、教学方法、教学手段、管理模式、评估体系等,创造更加开放的条件。同时我们要维护国家基本的政治文化经济利益,坚持党和国家的教育方针,保持和弘扬中华民族优秀文化传统,这就要通过制定比较严格的法律规章,设定一定的技术门槛来保护我们的教育市场。要把握好教育开放和国际合作的政策界限和尺度。因此,在制定和修订涉外教育法规时,要经得起WTO规则的司法审查,要切实保证合作人的合法权益,尽量提供较为宽松的良好合作的制度环境。同时,新的法规一定要把握“扩大开放,依法办学,规范管理,促进发展”的准则,坚持国家法律在规范教育服务贸易活动中应有地位,对教育服务贸易按照法定程序实行审批、实施监管和评估。

3.适应经济结构调整的需要,及时调整教育结构和人才培养结构在考虑教育服务贸易开放度的同时,必须同步着眼于和立足于国内人才的培养。入世后人才的结构性矛盾是一个突出问题。为了解决急需的紧缺型人才问题,我们必须坚持以高层次人才培养为重点,下大力气抓好以学术带头人为代表的高层次人才队伍的建设,形成一支在国际竞争中阵容强大的国家队;同时还要坚持以培养年轻人才的创新能力为重点,建设比较完善的与市场经济体制相配套的人才管理体制。为尽快提高急需人才的培养水平并建立适应经济建设发展需要的新学科,特别要支持鼓励我国高等学校和国外高水平的大学采取多种形式合作办学,迅速培养能够适应国际竞争的管理、金融、法律、高新技术等方面的紧缺人才。

4.加强对职业培训服务贸易市场的开发,促进终身教育体系的建立当前要着重发展与新型服务业相适应的新型职业教育与培训,培养高素质的劳动力和实际工作第一线的专业人才,满足提高企业竞争力的需求和外资企业大量进入对人才的需求。从教育服务贸易发展的现状来看,各国比较公认的是成人教育领域有最广阔的发展空间,更适合于市场化的运作。目前各种培训机构如雨后春笋般遍及全国,英语培训、计算机培训、考研培训,都具有极其广阔的市场。尤其各种跨国公司举办的各种认证培训、资格培训、特许经营培训更是风靡全国。这些培训满足了人民群众多层次、多样化的教育和学习需要,但商业性也很强,往往有较高的利润回报率。这些非学历性的教育服务贸易机构投资者可以取得合理回报,但前提是进行企业注册,执行企业的会计制度,合法纳税,不享受非营利机构的税务优惠待遇。同时政府也要为低技能劳动力提供大量的免费就业或转岗培训。未来社会将是一个学习化社会,因此,必须建立正规教育与非正规教育与培训并行的,更为开放灵活的社会化教育网络,为建立终身教育体系奠定牢固基础。

5.积极推进双向留学服务,逐步改变教育服务贸易进口大国的状况随着综合国力的增强,我们教育服务贸易的努力目标不仅要实现留学人数的“顺差”,也要逐步实现教育服务贸易额的平衡,从教育服务贸易进口大国变为出口国。加入WTO并作出有关教育服务承诺,将使我国教育开放的程度进一步加大。我们要始终不渝地坚持“支持留学,鼓励回国,来去自由”的留学政策,对自费留学生给予更多的关怀和引导。同时要考虑对公派留学政策适时进行调整,提高针对性和实效性。

6.以跨境交付方式进入我国的教育服务贸易要给以高度重视从华盛顿会议得到的信息来看,依靠网络进行的远程教育将是教育服务贸易最具有发展潜力的部分。目前,信息技术已达到网络化和数字化阶段,在发达国家,第二代因特网和信息高速公路正在迅速扩展。尤其网络学习与教学实践、网上虚拟教育的飞速进步,促进了教学形式产生根本性变革。不言而喻,国外机构会通过网络教育、远程教育以非设立方式越来越频繁地介入我国的教育服务领域,由此引发的学历资格认证、教学质量等问题也可能会日益增多,对它所带来的利弊要给以充分的重视。

7.及时建立教育预警机制作为WTO成员,我们要认真遵守WTO规则,认真履行义务和承诺。但GATS的一些规则和协议规定本身就是比较笼统含糊的,有一定弹性,有些是多方谈判妥协的产物,有些是新一轮教育服务贸易谈判待解决的问题。要警惕某些大国对国际规则采用双重标准,在国际交往中保持清醒,在全球化形势下,要提高国际交往能力,把握好教育国际化的尺度。另外,亟需建立教育产业的预警机制。以避免突然出现争端时措手不及。