一、现阶段存在的主要问题

1失业保险覆盖对象偏窄，对失业者保障功能有限2013年人社部统计公报显示，2013年末，全国就业人员76977万人，失业保险参保16417万人，排除第一产业就业和灵活就业人员，失业保险参保人数仅占就业总人数的40%左右，参保覆盖面有待提高。从制度层面分析原因，国务院《条例》规定失业保险参保对象应为城镇企事业单位、城镇企事业单位职工。《条例》中未将所有企业、社会团体、民办非企业单位、城镇个体工商户及与其形成劳动关系的职工，国家机关及与其形成劳动关系的合同制职工纳入失业保险费征缴范围，严重制约了失业保险参保人数的快速增长。此外，现行失业保险制度，从建立伊始就明确了保障生活和促进就业功能，对促进就业作了比较严格的限制，只有职业培训和职业介绍两项补贴，造成失业保险基金支出十分有限。近年来，浙江、江苏、上海等发达省市虽扩大了失业保险基金支出项目，但该政策并未得到国务院《条例》支持，同时扩大基金支出政策仅在部分省份实施，实施效果仍有待加强，全国绝大多数地区失业保险基金结余依然偏大，并由此引发人们对失业保险缴费比例偏高的质疑。

2城乡失业人员参保比例缩小，失业保险待遇差别较大近年来，城乡人员失业保险参保和失业登记人数差别逐步缩小，但失业保险待遇差别依然普遍存在，存在社保待遇享受矛盾激化风险。根据《条例》《浙江省失业保险条例》相关规定，农民工失业保险待遇原则上按城镇工40%以上确定，为保持与中央及全省政策的一致，各地在设定待遇享受标准时往往按最低标准执行，如丽水、舟山等市规定符合享受失业保险待遇条件的农民工，其一次性生活补助以相同缴费年限的城镇工可享受失业保险金总额的40%确定。此外，城镇失业人员可由失业保险经办机构为其缴纳失业期间医疗补助金并免费享受职业技能培训，在享受失业保险待遇期间或者期满后的失业期间生育子女的给予一次性生育补助，在领取失业保险金期间死亡的给予一次性丧葬补助金和遗属抚恤金，而农村失业人员只能享受一次性生活补助。现实情况是，全国近80%的地区城镇工与农民工缴费金额相差1.5倍，待遇享受金额相差3倍，存在较为严重的缴费义务与享受权利不对等现象，加剧了社保待遇享受领域的社会矛盾。如衢州市2013年办理失业登记的农民工占失业登记总人数57%，但待遇支付额仅占支付总额的34%，因待遇享受的差距造成的落差心理在部分农村失业人员中蔓延，农民工对现行失业保险制度区分城镇和农村人员的待遇享受机制较为不满。

3失业保险制度未在稳定过剩产能职工队伍中发挥作用国家统计局统计报告显示，二季度全国氟硅、有色金属、水泥、钢铁、玻璃等过剩行业产量增速放缓。随着过剩产能行业企业经济负效应的持续发酵，势必加重以上述行业为主导产业地区的人员就业难度。如衢州市今年二季度人力资源市场求人倍率同比下降0.25，劳动者就业难度有所加大。该市职工人数减少较多的行业集中在钢铁、水泥、玻纤、有色金属加工等行业，涉及职工2000人左右。如何发挥失业保险基金在稳定过剩产能企业职工队伍中的作用，成为当务之急。然而，由于国务院《条例》和各地失业保险条例中未对失业保险基金支出作扩大规定，失业保险基金管理机构扩大支出项目时缺乏政策依据，从而加剧了基金结余速度。2008年前后，国家虽然出台了中小微企业社会保险“五缓四减三补贴”政策，但该政策受惠企业必须是符合产业转型升级要求的中小微企业，未将产能过剩大企业及其职工转岗培训作为补贴对象，存在扩大失业保险基金支出二次分配不公问题，也与大企业稳岗贡献不相适应。如衢州市用工和失业动态监测的478家企业监测数据表明，产能过剩大企业职工岗位稳定度明显高于同类中小微企业，稳岗作用更为突出，产能过剩大企业开展转岗培训的愿望较为强烈，这些均与“五缓四减三补贴”政策稳岗初衷相背离。

二、对策及相关建议

首先，扩大失业保险参保缴费范围。参照浙江、江苏、上海等地失业保险条例相关规定，打破城乡界限，将所有企业纳入失业保险征缴范围，并将社会团体、民办非企业单位、城镇个体工商户及与其形成劳动关系的员工纳入征缴范围。适当降低失业保险缴费比例，由原先用人单位按职工工资总额2%、个人按本人工资1%缴纳失业保险金，农民工本人不缴纳的缴费方式，调整为用人单位按职工工资总额1.8%、个人按本人工资0.2%缴纳失业保险费。这样一方面可缓解失业保险基金结余过多面临贬值风险的现实困局，另一方面可减轻用人单位和个人社保缴费压力。

其次，统一城乡失业保险制度。建立统一城乡职工失业保险缴费标准、失业登记制度、失业保险待遇、失业人员管理的失业保险制度。统一缴费标准，即无论是城镇职工还是农民工均执行统一的个人缴费标准；统一失业登记，即农民工与原用人单位解除或终止劳动关系后，按照城镇职工相关规定办理失业登记手续，核发失业登记证；统一待遇水平，即农民工失业后享受城镇职工同等的失业保险待遇；统一失业管理，即农民工可凭失业登记证免费享受职业培训、职业介绍、职工医保、小额贷款贴息等城镇失业人员待遇。在制定城乡统一失业保险制度中，设定时间节点，该节点之前失业保险金发放标准按老办法折算，确保失业保险待遇享受的历史公平性。

最后，扩大失业保险基金支出范围。在国务院《条例》中，将符合产业转型升级条件的过剩产业企业稳岗补贴和职工转岗技能培训补贴纳入扩大失业保险基金支出范围。同时，取消现有社保补贴政策中要求受补贴企业均为中小企微业的条件限制，补贴对象扩大至全部私有制企业和部分符合产业转型升级条件的国有企业。此外，加大对失业人员再就业产业项目和吸纳失业人员人数达到一定比例企业的政策、资金支持力度，通过资金支持第三产业及劳动密集型产业项目发展、加大政策扶持本地企业吸纳失业人员再就业等措施，切实发挥失业保险基金预防失业、促进就业功能。

作者：马兆柱陈琪单位：浙江省衢州市就业管理服务局