合同管理政策范文第1篇

关键词:合同节水;税收;政策

水资源是保障人类和一切生物基本生命活动、维持生态环境可持续演替发展的根本资源，也是维持人类经济发展和社会活动的必须投入。然而，我国却长期面临水安全困境，人均水资源量仅为世界平均水平的28%，正常年份用水供需缺口达400多亿m3［1］。随着城镇化进程快速推进，工业化水平不断提高，全球气候变化影响加剧，我国面临的水安全挑战愈加艰巨［2］。节水是应对我国水安全挑战优先采取的措施。早在2002年，我国就启动了节水型社会建设。经过十余年的努力，我国节水事业取得了一定成效［3］，近年来更形成了政府和市场两手发力的新时期工作思路，并在实践中创新了合同节水管理这一新型节水模式。为了培育尚在起步阶段的节水服务行业，内化节约水资源的正外部性，有必要出台相应的税收扶持政策支持合同节水服务行业的发展。这也是激励市场机制在节水事业中更有效地发挥作用，进一步提高水资源利用效率和效益的必要措施。

1合同节水管理模式内涵

合同管理模式起源于20世纪70年代西方发达国家兴起的基于市场运作的节能新机制———合同能源管理(energyperformancecontracting，EPC)。合同管理模式的本质是引进第三方专业的资源节约服务，与使用单位建立契约关系并提供资源节约改造服务，最终以节约的资源费来支付改造项目成本并为第三方服务公司产生收益。合同管理模式在我国的应用实例是合同能源管理模式的推广，1998年我国政府与世界银行、全球环境基金合作的“世行/GEF中国节能促进项目”是我国首次开展的大型国际合作合同能源管理项目。此后，这一模式在我国不断发展，2010年以来我国政府也出台了一系列政策支持合同能源管理服务业发展。不同于合同能源管理模式较早引入我国，合同管理模式在节水行业的应用是近年刚兴起的。经过十余年的节水型社会建设，我国节水事业取得了很大成效，水资源利用效率和效益得到了很大提高。但是，这种政府主导下的被动推广仍旧限制了节水长效机制和良性运行机制的建立［4］。充分发挥市场作用，调动社会资本的参与积极性成为推动我国节水事业发展繁荣的必然要求。这一要求也与我国近年来的节水治水思路相一致。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”;提出的新时期水利工作方针也强调“节水优先，两手发力”。在这一背景下合同节水服务行业作为市场力量主导下的节水模式开始发展。合同节水管理是在总结近期节水实践经验的基础上提出的创新节水模式，指节水(含水生态修复、水环境治理)服务企业通过合同管理的方式，对用水户指定项目募集资本，集成运用先进适用节水技术和节水产品进行相关制度安排，开展节水技术改造，建立节水管理机制，从而分享节水效益的新型市场化商业模式，有助于实现节水各方利益共享，促进节水减排，加快形成水资源节约保护和高效利用的倒逼机制，全面建设节水型社会。

2合同节水服务及相关行业税收政策的比较与借鉴

合同节水管理模式是新近提出的创新型节水模式，合同节水服务行业目前也处于探索起步阶段。因此，专门针对合同节水服务业的税收扶持政策尚属空白。合同能源服务业是一种基于市场运作的节能模式，具有与合同节水服务业相似的特点。2010年以来，国务院、国家发展和改革委员会、财政部等国家相关管理部门陆续出台了一系列支持合同能源服务业发展的优惠政策文件，对行业发展产生了显著的推动效果，也为合同节水服务业的优惠政策设计提供了重要参考。同时，国家已经出台的针对节水的相关支持政策也构成了合同节水服务业发展的宏观政策背景。

2.1合同能源管理服务业税收优惠政策分析

国家层面第一份支持合同能源管理服务业的文件由原国家经济贸易委员会于2000年［5］，主要内容是利用全球环境基金的赠款在我国推广合同能源管理这一节能模式。此后，我国政府虽然一直在鼓励和支持合同能源管理模式的推广，但并未进一步出台产业扶持政策。直至2010年《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》(〔2010〕25号)出台，随后财政部和国家税务总局了系列税收优惠政策实际操作性文件，才构成了涉及营业税、增值税和企业所得税三大税种的合同节能服务业税收优惠政策体系［6-8］。其中适用的税收优惠主要包括企业所得税“三免三减半”、所得税抵免、免征增值税、固定资产加速折旧四种形式。合同节水管理与合同能源管理的模式特点较为相似，均是引入市场机制解决资源节约利用问题。因此，合同能源管理服务业优惠政策的设计思路可以为合同节水服务业所借鉴，主要包括以下几点:①在市场价格不能充分反映资源节约综合效益的前提下，通过税收优惠政策鼓励企业的主动节约行为，并为服务企业创造合理利润。②税收政策设计考虑上下游企业之间的联动关系，不因针对某一类型企业的优惠而加重其他企业的税收负担。当然，节水服务业与节能服务业的特点也有一定差异，其中最重要的是服务项目的技术集成度和项目规模差异。合同节能服务公司可以通过少数几项节能技术或产品的应用实现改造目的，而合同节水服务公司则需要集成多项节水技术，通过器具换装、管网改造等措施完成节水改造。这就导致节水改造项目体量往往较大，资金筹集和工程管控要求较高，节水服务公司融资和运营压力较大。因此，合同节水服务业的优惠政策设计还应充分考虑本行业特点，针对合同节水服务业上下游企业的具体需求制定。

2.2节水政策分析

我国长期面临水资源制约，各级政府对节水问题非常重视，连续多年出台了大量相关的政策文件。相关研究也证实，我国正在有计划、有步骤地制定与节水经济相关的法律、法规、规划和行政政策［9］。但是，在大量的节水政策中具有实际操作性的优惠政策数量很少。这些优惠政策主要包括财政政策和税收政策两类。以农业节水为对象的财政政策是扶持政策的主体;税收优惠政策主要是企业所得税“三免三减半”、节水设备投资额的税额抵免两项。节水的税收优惠政策覆盖面十分有限，合同节水服务业涉及的大部分器具、技术和项目都不在优惠范围内。虽然我国企业所得税法中规定了对节水企业可采取减免税收的优惠政策，但是由于缺乏具有实际操作性的配套政策文件，能够切实享受这一优惠的节水项目和节水设备仍局限在较小的范围内。根据《财政部国家税务总局国家发展改革委员会关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录(试行)的通知》(财税［2009］166号)的规定，纳入优惠范围的仅包括城镇污水处理类，下分城镇污水处理和工业废水处理，并未形成对工业、农业、城镇生活和生态用水等节水全行业的优惠政策覆盖。而投资额抵免优惠范围内节水器具的类型也很少，根据《财政部国家税务总局关于执行环境保护专用设备企业所得税优惠目录节能节水专用设备企业所得税优惠目录和安全生产专用设备企业所得税优惠目录有关问题的通知》(财税〔2008〕48号)，享受此优惠的节水设备仅包括工业洗衣机、空冷式换热器、冷却塔、喷灌机和滴灌带(管)5类。合同节水服务业开展项目时所用节水设备有一大部分不在优惠范围内。此外，税收优惠政策也没有覆盖节水器具生产和节水技术研发企业。虽然我国已经出台多项支持科技创新的税收优惠政策，但是这些政策多集中在特定的高新技术行业(如软件业)和高新技术企业中，很多从事节水器具研发、节水技术创新的节水企业难以达到现有政策要求的门槛，无法享受已有的优惠政策。这就要求相关部门参照我国现行的针对高科技行业和企业的政策，明确更多针对节水企业的鼓励科技创新的税收优惠政策。

3合同节水服务业税收扶持政策的设计

3.1政策扶持的必要性分析

合同节水管理模式是市场化和长效化实施节水项目的有效模式。合同节水服务行业的繁荣在集成先进节水技术、吸引社会资本投入节水事业、理顺政府和市场关系、进一步提高我国水资源利用效率和效益等方面有重要意义。然而，行业特点、行业发展现状、融资环境、制度环境等因素导致合同节水服务行业目前的发展无法完全依靠市场调节的作用，需要政府给予一定的政策扶持。从行业特点来看，以市场机制为主导和产品具有外部性是合同节水服务行业的两大特点。合同节水服务企业和用水企业的行为主要受市场机制调控，这就要求用水企业有充分的激励开展节水项目，同时节水服务企业也能够从中获得合理的利润。然而由于制度环境的限制，目前我国很多地区开展合同节水服务的市场条件并不成熟。节水服务具有正向的外部性，水资源的节约不仅能够为用水企业节约成本，而且有助于缓解我国面临的水资源供需矛盾和水安全问题，提高环境的可持续发展潜力［10］。但是企业并不能完全享受到节水服务带来的社会和环境收益，从而导致节水服务需求低于最优水平。从行业发展现状来看，合同节水服务行业尚处于起步阶段。一方面行业规模较小，且从业公司多为近年创立的新企业，或新近开展合同节水业务的企业。而合同节水项目普遍投资较大，投资回收期较长，对企业的资金管理要求很高。因此，节水服务公司普遍面临从业经验不足、行业认可度较低、资金压力较大、抗风险能力不足的问题。另一方面，我国亟须提高水资源利用效率的现实要求与尚未改革到位的水资源收费制度相矛盾。既无法通过合理的市场激励为合同节水服务行业提供发展空间，又亟待通过政府和市场两手发力的方式形成市场化运作的节水长效机制。因此，有必要采取过渡性政策扶持节水服务行业发展壮大，为节水事业的长期良性运行提供基础。从融资环境和制度环境来看，合同节水服务行业发展的外部环境尚待优化。一方面，传统的商业贷款模式主要面向重资产的制造业，对抵押担保品的要求高。合同节水服务企业多属于轻资产、科技型企业，可抵押资产少，缺乏良好的担保，合同节水项目实施后稳定产生的收入又不被银行认可为有效的担保品，导致合同节水行业普遍面临贷款难的问题。另一方面，我国的水价长期偏低，远远偏离水资源的真实价值［11］。在多数地区，节水项目的投资难以被收益所覆盖，企业节水意愿不强，社会资本投入节水行业的风险高、收益低。合同节水服务行业的上述特点要求政府在水价改革、水权制度建设、税收政策、金融政策等多个方面同时发力支持行业发展。在制度建设的过渡时期，税收政策可以作为效果直接、使用灵活的主要政策手段。

3.2政策需求分析

首先，节水服务的外部性决定了难以完全通过市场机制产生最有效的资源配置结果。这就要求政府部门将产品的社会和环境效益转化为经济收益，对私人生产者给予补贴。税收扶持政策正是政府解决这一市场失灵现象的有力手段，其政策目标是维持行业的合理利润水平，从而吸引社会资本投入，保障行业发展。由于节水服务的外部性持续存在，因此相应的政府补贴政策也应持续实施，从而为社会资本提供可预期的持续性激励，引导节水服务供给量维持在最优水平。其次，合同节水服务行业尚处于起步阶段，又面临艰难的融资环境和制度环境。这就需要政府让利于民，利用税收扶持政策减轻企业发展初期的资金负担，帮助企业增强抗风险能力，为企业创造良好的市场环境。这一类扶持政策是水价改革过程中配套的过渡性政策，可以随着节水服务行业的繁荣和融资环境的改善而逐渐减轻优惠力度，直至条件成熟时最终取消优惠。

4合同节水服务业税收扶持体系建设的政策建议

合同节水服务行业涉及的参与主体包括节水服务企业、用水企业和节水器具生产企业，行业的繁荣发展需要参与各方的共同发展。扶持合同节水服务行业发展的税收优惠政策应统筹考虑各方需求，通过综合性的政策体系构建形成对三方的协同鼓励和扶持，促进整个行业持续发展。

4.1节水服务企业的税收扶持政策建议

针对节水服务企业的税收扶持政策目标为:①弥补节水服务产品的正外部性，增加节水项目对节水服务企业的经济回报。②过渡性地解决水资源价格调整不到位的问题，增加节水项目的利润，吸引社会资本投入节水服务业。为实现上述政策目标，可以采取的税收优惠手段主要是降低企业税负，从而增大企业利润空间。在我国现行的税收法律法规框架下，节水服务企业能够享受优惠的主要税种是企业所得税和增值税。《中华人民共和国企业所得税法》第二十七条规定，“从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得可以免征、减征企业所得税”。《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第八十八条进一步明确了优惠措施为“三免三减半”。《中华人民共和国企业所得税法》第三十四条规定，“企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免”;《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第一百条做了进一步规定。《中华人民共和国增值税暂行条例》中虽未专门规定节水享受优惠政策，但明确“除前款规定外，增值税的免税、减税项目由国务院规定”。参照合同能源管理所享受的免征增值税优惠，合同节水管理也可适用此政策。因此建议主要围绕企业所得税设计增值税优惠政策，同时可以配以免征房产税和城镇土地使用税等扶助政策。我国现有的企业所得税政策中优惠力度最大的方式有两种，一是直接参考高科技企业所享受的15%低税率，另一种是享受税法中所规定的环保节能节水项目“三免三减半”优惠。通过计算可得，如果节水项目的存续期在11年以内，则采用“三免三减半”政策优惠力度更大。结合节水项目实践，同时考虑到项目初期节水服务企业的资金压力更大，采用“三免三减半”方式不仅能够实现更优的优惠力度，而且可以更好地减轻项目初期的资金压力。增值税优惠力度最大的方式是免征增值税，合同能源管理即享受这一优惠。由于合同节水管理是创新的节水服务模式，因此首先需要在政策中明确其是否适用于“营改增”改革。根据《财政部国家税务总局关于在全国开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点税收政策的通知》(财税〔2013〕37号)的精神，合同节水服务应划归现代服务业的范畴，适用增值税而非营业税，建议进一步制定合同节水服务行业享受免征增值税的政策。

4.2用水企业的税收扶持政策

针对用水企业的税收扶持政策主要目标是解决水价过低造成的企业节水动力不足问题，激励企业主动实施节水项目，培育节水服务市场。这一政策目标的实现主要依靠财政政策，通过依据节水量对用水企业进行补贴实现。为了激励用水企业投资节水设备，参与合同节水项目，应允许用水企业投资于节水设备的资金参与企业所得税应纳税额抵扣，同时这部分专用设备还可以按照税法要求进行加速折旧，从而进一步减轻企业的税收负担。《关于执行环境保护专用设备企业所得税优惠目录节能节水专用设备企业所得税优惠目录和安全生产专用设备企业所得税优惠目录有关问题的通知》(财税〔2008〕48号)中所包括的节水设备仅限于很窄的范围，包括水泵、洗衣机和灌溉器具。在制定针对合同节水服务的税收扶持政策时，应扩大能够享受所得税优惠的节水设备名单。企业所得税应纳税额抵免主要考虑平衡节水服务企业增值税减免为用水企业带来的税收负担增加。由于无须缴纳增值税，节水服务企业无法就用水企业为合同节水管理项目支付的费用开具增值税发票，由此造成的后果是用水企业缺少增值税的进项税抵扣，从而大大增加了用水企业缴纳增值税的税收负担。为解决这一问题，同时也为了鼓励用水企业采取合同节水管理方式开展节水项目，税收优惠体系中应规定:用水企业支付给节水服务企业的合理支出均可以在计算当期应纳税所得额时扣除。

4.3节水器具及技术生产企业的税收扶持政策

针对节水器具及技术生产企业的税收扶持政策有两个主要目标:一是鼓励企业生产节水产品、转让节水技术，帮助培育节水市场;二是鼓励企业投入节水器具和技术的研发，不断提高节水技术水平。对应于这两个目标，主要的税收优惠手段就是销售节水产品的收入减计、技术转让收入的免税、研究开发费用的加计扣除和增值税减免。技术转让的税收优惠已经在《财政部国家税务总局关于居民企业技术转让有关企业所得税政策问题的通知》(财税〔2010〕111号)中有所规定。研究开发费用加计扣除的优惠政策已经在《财政部、国家税务总局、科学技术部关于完善研究开发费用税前加计扣除政策的通知》(财税〔2015〕119号)中有所规定。因此无须出台新的优惠政策。销售节水产品收入的加计扣除可以降低节水产品的成本，在需求一定的情况下增加节水产品的销售量。参考国家对环境保护和资源节约综合利用行业普遍采用的政策优惠力度，针对节水器具生产企业的增值税减免优惠可以采用即征即退或先征后退的方式。考虑到减轻企业现金流压力，鼓励节水企业和生产企业发展，推荐采用优惠力度更大的即征即退方式。

参考文献:

［1］吴伟，吴斌．中国水资源经济安全初探［J］．水利经济，2012，30(6):55-57．

［2］马海良，徐佳，王普查．中国城镇化进程中的水资源利用研究［J］．资源科学，2014，36(2):334-341．

［3］马东景．节水型社会建设对我国水资源使用强度及其收敛性的影响［J］．广东社会科学，2013(6):13-20.

［4］朱厚华．我国节水型社会建设发展趋势分析［J］．人民长江，2014，45(2):224-226．

［5］关于进一步推广合同能源管理机制的通告［R］．北京:国家经贸委资源节约与综合利用司，2000．

［6］关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知［R］．北京:财政部，国家税务总局，2010．

［7］关于在全国开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点税收政策的通知［R］．北京:财政部，国家税务总局，2013．

［8］关于落实节能服务企业合同能源管理项目企业所得税优惠政策有关征收管理问题的公告［R］．北京:国家税务总局，国家发展和改革委员会，2013．

［9］李香云．基于节水优先的我国地方节水政策现状与分析［J］．中国水利，2017(11):5-8．

［10］李健，王博．基于政策工具的中国节水政策框架分析研究［J］．科技管理研究，2015(4):218-223．

合同管理政策范文第2篇

整体性可以界定为排除相互拒斥政策情境，促使同一政策情境中的行动主体能协同行动，联合使用稀缺资源，为目标受众提供无缝隙而非碎片化的服务。回应性一般指的是，“当面对一项对行动或者信息的要求时，服务提供商具有的反应速度和准确性。除了效率、效能之外，公共服务的准确性还必须考虑社会福利、公平、平等，以及将‘公共物品’公平分配给所有公民的问题”[1]。不管是出于整体性还是回应性的考虑，其目的就是要搭建一个政府与社会能进行良性互动的关系框架，其目标就是要维护社会的公平与正义，实现社会利益最大化。

政府社会管理的困境：碎片化与滞后性

现实情况是，顶层设计并没有在政府社会管理中得以践行，相反，出现了与社会管理的整体性与回应性价值诉求相抵触的局面：政府社会管理的碎片化与响应的滞后性。

政府社会管理的碎片化主要体现为，第一，认知逻辑上的偏差与整体思考的碎片化。政府按照分级管理、属地管理、分类管理等原则对社会进行管理，这种管理原则在一定程度上起到了积极作用，但是也带来了比如各地政府和部门之间各自为政、推诿扯皮、责任不明，管理效率低下等问题。各地政府与部门依循碎片化的属地管理等原则与自身的利益考虑，在立法时存在较为严重的部门主义，部分社会管理法律制度之间存在不协调、不一致，甚至存在矛盾和冲突。现今的社会日益复杂化与动态化，社会管理需要不同地区、不同部门通力合作才能完成，这就涉及到利益如何分配的问题。由于尚未形成统一、科学、协调、合理的利益分配机制以及碎片化的法律规范，使得各行动主体在参与过程中，考虑到自己的利益分配与参与付出之间不均衡，而未能充分发挥其固有的功效。

第二，资源分布缺乏整合与权力配置过于集中。在政府内部，社会管理的各种资源呈散状分布，缺乏整合力度。就部门层面上讲，由于社会管理事务的复杂性和广泛性，往往涉及多个部门。在这种情况下，如何在不同部门合理分配资源，是一个突出的现实问题。从地方层面上讲，社会管理的属地管理原则等使得社会管理出现缺乏统筹安排、无法协调一致的问题。在政府与社会层面上，政府正由管制型向服务型过渡，政府还没有完全向社会放权，尚未学会如何同第三部门共同致力于提供更完善的公共服务。

第三，政策制定与执行的碎片化。在认知与资源分布的碎片化作用下，政府社会管理的政策制定与执行也存在碎片化问题。在社会管理中，各级政府及各组成部门往往将注意力集中于本级政府或本部门内部，缺乏开放与合作的思想，导致了社会管理中的地方主义与部门主义，严重影响政策的衔接与执行中的完整性和统一性。“山头主义”的存在，信息的封闭与“私有”就有了存在的可能性。作为重要资源的信息对于管理意义重大，但是出于自身利益的考虑，各级政府会选择刻意去隐瞒特定信息，各部门也出于对各自部门利益的考虑而对利益相关人封闭信息，于是在社会管理中很难形成统一的政策体系与政策过程。

政府社会管理响应的滞后性则体现在，第一，目标群体需求回应的滞后性。“回应性”要求政府对处于变化当中的社会环境能做出及时适当的反应，把握目标群体的不同需求信息。而科层制的官僚组织体制将社会公众的多样性、多层次的需求视为单一性的，主张以一种“科学、标准、统一”的模式来进行处理。庞大而又臃肿的官僚层级导致政府行动僵化、反应滞后、效率低下、政策失灵，片面强调行政程序规则的重要性而忽视了公众的多样化需要，这使得政府的供给结构失衡，提供的社会管理服务与产品既不能满足公众的需要，又造成供给的过剩。

第二，响应了程序公正而难以保障实体公正。从法律上讲，公正包括实体公正和程序公正。从社会主义本质而言，实体公正就是要求政府保证社会资源得到公正的分配，需要提高政府对社会需求的回应性，简化社会管理程序与增强管理原则的弹性，注重政府和社会之间的交流互动，重视社会对政府社会管理提出的建议与批评。然而，现今行政组织注重层级结构，强调对程序原则的遵守。这样的规定可以让政府政策的制定保持合理性与科学性，减少政策偏差。但由于它的分级控制常强调制度规则而忽略灵活性，公民的利益诉求难以完全保证。官僚组织系统维护了程序正义的形式，却牺牲了实体公正。

政府社会管理问题症结：价值与行动缺陷

传统公共行政在价值观上追求的是效率，公共组织在运行过程中应该尽可能地追求高效率，这对于提高行政组织的社会回应性与赢得目标群体的认可是值得肯定的。但一味追求组织效率很可能牺牲社会对政府工作的参与。目前政府社会管理很大程度上片面追求效率，而忽略社会的参与，更重要的是忽视对正义、自由、平等等价值的回应度。价值的缺失体现为民主与参与不足，社会性与行政主体之间互动性不明显。

传统公共行政理论的价值困境包括，第一，官僚科层制理论效率与实际低效。“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的，特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果”[2]。然而，行政组织最终将成为一个训练有素的管理阶层，而该阶层随着时间的推移，将会逐渐丧失面对选民的责任。同时，“我们有着无与伦比的管理制度的历史传统，传统中的某些理念如组织中人格化关系和上下级的人身依附，与现代官僚制是格格不入的”[3]。尤其是乡土情节、人情面子观无疑会渗透到行政组织运行当中，造成官僚制的异化，降低其原本预想的运行效率。

第二，行政两分法的理论效率与实际低效。在近现代政治理念中，立法应当是专门的立法机关的职能，政府的职能主要是执行议会制定的法律。威尔逊在其开山之作《行政之研究》中指出：“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政。[4]”政治与行政两分法能起到避免党政交叉与抵销行政组织功效的作用，有利于行政组织提高执行政治决策的效率。然而，社会管理环境日益复杂化与社会事务与日剧增背景下，立法机关已经无法满足政府管理对立法的需求，行政扩张的局面也随之出现，行政组织也相应拥有政治决策权限。问题是被任命的行政官员只对自己的政治“主人”负责，政治官员则是民选产生，质言之，政府只是间接对人民负责。这种回应责任的方式，无疑使得政府回应度降低，民主的治理要求得不到满足。

社会管理过程中的非社会协同性则包括，第一，党政组织社会管理行为不协调。我国政府决策与执行的实际结构是党政结构与结构相结合，并以党政结构为主导的二元结构。党委和政府并不是纯粹的“公共人”，而是由一个个具有理性逐利人特征的公务员和干部组成的客观共同体。政策实质上就是对社会利益的调整与再分配的过程，因而在政策执行过程中，如果出现利益分配不均衡现象，各主体都会运用其拥有的资源来牵制对方。由于党委在权力资源与权力势能等方面占有优势，必然会出现政府部门无法通过政策来履行职能；另一方面，行政系统内部各机构之间职能划分不清、责任不明是行政机构的通病，由此造成诸如机构膨胀、部门林立、推诿扯皮、效率低下等问题，且势必导致不同部门履行着相似的职能，不同机构围绕同一问题会制定出相互冲突的政策，同样在政策执行过程中会因利益矛盾而相互钳制，从而导致政策执行出现偏差。

第二，民主政治建设不成熟阻滞社会参与。公共政策的科学性在于在制定过程中能彰显出社会公众利益需求，在执行过程中能具有目标导向性实现政策目标。只有广大的社会公众参与到社会政策制定与执行中来，才能保证公共政策的科学性。社会广泛参与可以从不同视角为政策制定与执行提供大量及时有效的政策信息，并能集思广益，促进政策方案的优化与优选。由社会亲自参与制定与执行的政策能获得广泛的社会认可与支持，减少政策在执行中的阻力。总之，社会的参与可以提高政策的可行性，降低政策的执行成本，增加政策的社会收益与效用。传统的政策执行体制的特点是党政部门处于公共政策制定与执行的权力核心位置，其它的社会力量一直处在公共政策的执行体制边缘。尽管政府也在打造阳光政府、透明政府，但社会参与的渠道建设不配套，存在停留于概念层面的可能性。

提升整体性与回应性的进路分析

从宏观层面来说，对“政府提高社会管理的整体性与回应性”这一个宏大的社会课题进行研究，是一项要素众多、结构复杂、功能多样、涉及面广的系统工程。为了更好地完成这一系统工程，拟从整体性政府视阈构建整体型政府社会管理模式，这其中政府机构功能的“合”是其精神实质，各种方式的“联合”或“协同”、“协调”则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。

第一，重塑行政伦理，提升素质可行能力。行政组织的“公共人”假设具有一定的合理性，因为行政组织作为执行主体，具有为大众服务与促进社会公共利益的责任与义务。这个假设无疑为约束行政主体行为提供了一个较好的理论。然而，行政组织并不会因此摆脱理性逐利人的特性，“人们奋斗所争取的一切，都是同他们的利益有关”[5]。“政府也是经济人，有着自己的利益追求，只不过中国的社会制度和社会性质，要求政府利益与公共利益相一致”[6] 。可见要想真正发挥政府能力，让政府真正为老百姓谋福利，在价值取向上一定要坚持公共利益的首要地位。这对行政组织提出了行政伦理的要求，要求对政府及其工作人员的行政行为进行行政伦理的规制。行政伦理的重要向度是“公共性”与“公共精神”，要求政府及其工作人员的行政行为必须具有社会精神，履行好社会职能与社会责任、社会权利与社会义务。

第二，整体思考，革新指导理论可行能力。整体型政府社会管理模式应在吸收新公共管理理论关于公共服务效率的有益做法基础上，重视社会管理的公平公正价值。在行动主体方面，整体型的政府社会管理模式强调公共部门之间应实行跨边界与跨层级的整合，还注重公共部门、第三部门、私营企业以及公民之间的整合行动，从而实现政府社会管理由碎片化走向整体化，提高政府社会管理的整体效益；在社会管理的完整性方面，整体型政府社会管理模式强调整体性治理，“着重从整体上应对社会问题，而不是将公共部门的财政困难或人身侵犯犯罪发生率等视为毫无关联的问题来处理”[7]。整体型政府社会管理模式强调要注重社会管理对象、管理目标与社会管理问题的完整性与相关性；在社会管理的回应度方面，整体型政府社会管理模式注重新公共管理理论关于提高公共服务效率的有益做法，使得对于目标群体的诉求具有较高的社会回应度，更重要的是它更加强调社会管理过程中的公平正义价值。

第三，重视“整体人”，完整回应社会需求可行能力。“整体性政府当关注‘整体人’而不仅仅是关注协调相关住房与环境问题”[8]。政府社会管理要进一步实现社会的完整性需求，作为管理者的政府应基于“整体人”的完整需求来设计政府机构与社会管理模式，而不是先将管理职能进行结构化然后在实践中再寻求协调的方法。对待跨职能问题，整体型政府社会管理模式强调通过政策协调的方式实现整体性的社会管理，政府就必须从开始就以整合性政策方案来设计。John P. Burn认为，“政策协调指的是两种以上的政策能够得以融合演进，并形成共同的目标。政策协调的目的是为了防止政策冲突。[9]”Nina P. Halpern从两个维度界定了政策协调的含义，不同政府部门政策制定过程中的协调与不同的政策建议演进融合成为一项共识。[10]

第四，整合行动，优化行动结构可行能力。整体型政府社会管理模式意味着公共部门必须以跨越边界与层级的整合方式来进行工作，以一种目标价值共享与整体行动的方式回应特定社会问题，而这种跨边界的行动涵盖横向与纵向整合两个维度。具体的措施包括“逆部门化、大部门治理、重新政府化、重新加强中央过程、重塑具有公务支撑功能的服务提供链、集中采购和专业化、以‘混合经济模式’为基础的共享服务以及简化网络等”[11]。

另一方面，整体型政府社会管理模式的一个突出特点是社会管理方式方面的创新，“即利用发展联合的知识与信息策略，增大公共服务中供给主体之间持续地进行知识与信息的交换和共享，构成协同工作方式，为公众提供联合服务（joinedup services）”[12]。这是整体型政府社会管理模式和新公共管理分散化、独立化的社会管理最主要的区别。整体型政府社会管理模式“不仅着重强调公共部门间跨边界与跨层级整合，而且还包括公共部门、营利机构与志愿协会之间的联合行动”[13]，“利用协同与整合的方式实现公民的无缝隙的服务，实现公共服务的正义与公平”[14]。

（作者系华中师范大学管理学院硕士研究生）

注释

[1] 郑明明，谢永阳.政府公共关系与回应性的价值契合[J].党政干部论坛，2009（2）：20-21.

[2] [德]马克斯・韦伯.经济与社会（下） [C].北京：商务印书馆，1997： 296.

[3] 刘筱红.管理思想史[M].湖北人民出版社，2007：180.

[4] [美]伍德罗・威尔逊.行政之研究[J].国外政治学，1987（6）：30-35.

[5] 《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1956：82。

[6] 臧乃康.政府利益论[J].理论探讨，1999（1）：18-21.

[7] DunsireAndrew.HolisticGovernance [J].Public Policy and Administration，1990，1，：4-19.

[8] 孙志建.论整体性政府的制度化路径与本土化策略[J].广东行政学院学报，2009（9）：16-21.

[9] 王发读.整体性治理理论对我国干部人事制度改革的启示思考[J].湖北社会科学，2011（3）：33-37.

[10] Nina P.Halpern.Information Flows and Policy Coordina-tion in the ChineseBureaucracy.In Lieberthal and Lamptoned. Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post-Mao China，1992：125-146.

[11] [新西兰]理查德.诺曼.新西兰行政改革研究[M].北京：国家行政学院出版社，2006：52-58.

[12] Bath Priory. Towards a Common Framework-DeliveringJoined-up Services through BetterKnowledge and Infor-mationManagement.KM Review.Sep/Oct2005，Vo.l 8，Issue 4，33-33.

合同管理政策范文第3篇

 

(一)公共组织的基本理论

 

目前对于公共组织的内涵学界已基本达成共识，即公共组织是指以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共产品和公共服务、管理公共事务为基本职能。

 

政府经过百年的发展演变,公共部门组织的管理更加广泛，呈现出公共服务组织再造、公共部门组织变革、公共组织绩效管理、公共组织领导能力的提升等多方面的特征。如今的公共组织理论研究的是公共组织性质、结构、设计方式、组织过程或组织行为、组织环境、组织变革与发展一类的组织问题。

 

(二)公共组织领域的问题研究

 

在借鉴西方公共组织理论研究成果的基础上，我国公共组织理论研究的重点是构建中国公共组织理论的基本框架。涉及公共部门的角色、公共部门战略管理、公共组织中的领导、公共组织人力资源管理、公共组织信息资源管理、公共服务的绩效管理以及公共组织文化等方面的主题。

 

2011年1月1日至今，在CNKI上查询涉及公共组织主

 

题的文章共有242篇,其中行政学及国家行政管理类的占85篇，公共组织领域关注的问题主要有：

 

1.公共组织冲突

 

公共组织冲突主要是指以行政组织为主体的公共组织内部以及公共组织与外部环境之间的的紧张状态。在公共管理领域中，长期缺乏一种能够激发活力的冲突管理机制，这样会抹杀公共组织的活力。我国关于公共组织冲突的研究比较缺乏，现阶段看来，主要是对国外公共冲突管理概念、模型、策略等的介绍及引进。关于公共组织冲突的代表性的是齐明山等的《论公共组织冲突管理机制的嬗变》，他提出了和谐社会以协作为主导的三元公共组织冲突管理。朱玉芹和朱丹凤的《公共组织冲突管理研究综述》梳理和归纳了国内外关于公共组织冲突管理的概念、冲突过程模型、冲突升级模型以及冲突管理策略。

 

2.公共组织整合

 

现代社会是一个高度组织化的社会，社会公共事务的管理过程实际上已经成为一种组织活动的过程。张康之教授早在《论组织整合机制中的信任》一文中说到“关于组织的宏观理论研究应当集中在组织的整合机制上”。3在社会治理中，公共组织整合不仅包括内部的整合即公共组织之间、组织各部门之间以及部门内部各机构之间的整合。4杨艳在《公共组织整合机制与行政人格的塑造》一文中认为,公共组织整合是通过行政人员的行为实现的，它与行政人格的生成相伴而行,在权威、价格和信任三维有机的组织整合机制中，行政人员自我同一性与组织同一性达到有机统一。

 

3.公共组织的绩效考核

 

公共组织及部门的绩效管理是一种管理理念创新，一般而言,组织的绩效包括投入、过程和产出三部分内容。标杆管理作为改进组织绩效的有力工具，其应用领域不断从企业向公共组织扩展，而标杆选择问题一直是标杆管理中的关键。杜娟在《公共组织标杆管理选杆探新与实证研究》指出将组织有效努力程度作为标杆，以此剔出客观条件差异因素的影响。张成福等在《公共组织及运行评价的国际经验与启示》中则这样认为，对公共组织而言，运行过程的评价比“结果导向”的绩效考核更为重要。卓晓宁以另_种观点看待公共组织进行自我更新的绩效变革，在《绩效管理视域的文化再造——公共组织创新之路》中谈到，重视绩效管理是保证组织存续与发展的核心内容，同时较强的公共组织文化可以形成公务人员对组织的价值观、行动准则和相应符号的认同，从而协调公务人员、政策受众和利益相关者之间的相互关系，最终增进政策执行的效果。但上述的成绩并不是说公共组织进行绩效管理就是完美的，它也存在很多问题。隋欣在《公共组织绩效管理存在的问题及对策研究》中进行的归纳，她还提出了对应的建议及对策。

 

4.合作治理研究

 

在如今经济全球化、区域_体护化的大背景下，公共问题的跨界性和关联性增强，作为对实践的回应和思考，合作治理问题吸引了不少学者。在合作治理问题上，有很多优秀的文章，比如高建华《区域公共管理视阈下的整体性治理》、麻宝成《中国地方政府间合作的动因、策略及其实现》等等。邹继业和李金龙借助集群治理理论进一步加强促进地方政府间合作的机制，以避免区域合作者由于信息不对称和不完全契约关系而采取的机会主义行为。5曹发军在《大郑州都市圈政府间合作问题研究》一文中指出，在我国现有的政治体制下，政府合作对于促进都市圈内城市间经济融合的作用是无可替代的。区域合作的目的是达成组织间的共赢，但是由于合作理念、相关法律、组织机构和合作协调机制等方面的缺失，我国地方政府间的合作存在着很多问题，陈俊星的《我国地方政府间合作问题研究》对上述问题进行了分析。

 

二、政府改革与治理

 

现代社会的经济生活蓬勃发展,扩展的社会的多元需求，这在客观上要求政府加强公共治理体系的建设，通过不同治理模式与管理自主权的结合，满足公众的需求，提高政府的回应性。当前政府改革与治理领域关注的主要问题如下：

 

(一)关于政府职能转变的研究

 

政府职能转变是深化我国行政管理体制改革的重要任务，就目前而言，我国政府职能并未能实现根本性的转变，因此，本部分主要关注政府职能转变的方向及相关理论。

 

迟福林在《以公共服务建设为中心的政府转型》中指出，下一步改革的重点是以公共服务为中心进行政府转型，确立民富优先的改革导向。6赵聚军在《两个平台、四个支柱：略论构建服务型政府的前提条件》中提出了服务型政府建设的前提条件:较高的经济发展水平和政府管理水平以及成熟的市场经济、第三部门的全面成长、法治国家的建成和积极成熟的公众，这更加明晰了政府进一步改革的方向。

 

朱光磊注意到政府公信力的问题《在转变政府职能的过程中提高政府公信力》一文中他指出，要通过制度建设、政府建设、政策制定与管理创新、政府过程改善、提高沟通质量等五个层面进行改革，以此提高政府公信力。魏姝主要关注干部分类的改革，其《从控制到治理绩效：中国党政干部分类制度改革研究》一文就是对干部制度改革问题的探讨，指出党政干部分类改革应当向治理绩效导向转化。

 

(二)关于政府管理的研究

 

政府的存在就是要进行一系列的管理活动以达成政府的目标，对于政府管理的研究成果可谓是颇为丰富的，备受关注的有以下几个方面：

 

1.网络时代政府管理

 

这是一个改变政府管理环境和内容的时代，对信息和信息技术的掌控能力将成为政府管理的重要组成部分，学者们对网络政府的研究也十分活跃。王继荣的《网络问政——互联网时代的政府管理创新》中关注的是我国电子政务实践的创新形式网络问政。刘相谦、于清波的《网络时代政府创新研究》分析了网络时代政府管理面临的机遇与挑战。中国行政管理学会课题组在《以电子政务创新推进行政改革和政府管理创新》一文中提出了应在电子政务发展方式、资金项目管理、系统建设等诸多方面做整体性规划，并通过电子政务系统的水平整合和垂直整合，落实国家重大战略决策，同时还要解决好政府网站的管理,统一互联网安全出口管理等问题。

 

2.政府责任公共性缺失

 

政府管理内在着公共精神品质和内涵，这决定其具有其他机构不可替代的生存空间和管理样式，而现代政府管理的深层危机在于责任公共性的缺失。荀明俐的《政府管理责任公共性诉求的基本问题》一文就是针对现代社会责任危机的分析。他人文,政府管理责任公共性具有共存性、规范性与社会性的基本特质，其诉求实现了对多元个体性责任与同一的普遍性责任的双重超越。

 

3.政府管理绩效研究

 

在借鉴西方国家相关改革经验在推进行政管理体制改革时,将“政府绩效”的概念和政府绩效管理的经验介绍到国内，这引起各级政府及政府各部门的关注。

 

王臻荣和任晓春在《我国地方政府绩效模型的构建与分析》中构建了地方政府绩效模型的一般形式和特殊形式，并对其分析，得出在能力转化力为正的情况下，政府的绩效才有可能提高，并且在公示政府绩效的情况下能够激励政府提高其绩效。吴建南、马亮、杨宇谦在进行实证研究分析时得出,效能建设的本质是一项政府绩效改进活动，其核心是政府采用和实施的_系列创新组合，其旨归与服务型政府构建—脉相承。

 

为了在可持续发展诉求下推进公共部门绩效管理，评估成为绩效管理的关键环节，而第三方评估是政府绩效管理的重要形式。徐双敏在《政府绩效管理中的第三方评估模式及其完善》中说到，第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用。从另一角度对政府绩效评估做探讨的还有胡春萍的《地方政府绩效评估信息来源的未来使用趋势——基于德尔菲法的研究》,文中认为绩效信息是政府绩效评估的关键因素。

 

4.政府管理创新研究

 

中国政府管理创新是推进中国社会发展的重要影响因素,政府管理创新是指用新的思想理念和技术方法对管理系统进行改造与重构，促进管理系统的动态发展，达到不断提高组织管理效能的目标的活动。竺乾威在《政府管理创新若干问题的思考》一文中探讨了中国政府管理改革和创新面临的一些主要问题，并认为对这些问题的认识影响着中国政府管理改革和创新的未来走向和发展。王燕萍在《探析政府管理创新及其当代思考》一文中从不同的角度分析了政府管理创新面临的主要问题。王澜明在《继续推进政府管理创新进一步建设服务型政府》一文中指出，根据中央精神和新要求，对政府管理创新的研究应当首先着眼如何巩固发展现有的成果，然后在此基础上探索适应“十二五”规划的要求，从而改进政府管理的新理念、新思路、新途径、新办法。

 

(三)关于政府改革的研究

 

在全球化变革的背景下，面对复杂多变的行政环境和持续显现的治理危机，政府改革可谓是应对的唯一途径，这也是各国政府的选择。因此，我国政府必须深化行政体制改革，改革原有公共部门的管理模式，从而提高政府行政效能。

 

李军鹏在《论中国行政体制改革的总体战略》中指出推进中国行政体制改革，必须制定行政体制改革的总体规划。具体说来，应实施“三坐标的公共行政体制建构战略”。即以满足不断提高的社会公共需求为轴心，分段建设公共服务型政府的建构战略;以适应社会主义市场经济发展与国际化进程为轴心，收缩干预权力、提高治理能力的法治政府与效能政府建构战略;以适应社会主义民主政治发展为轴心，强化政治责任、拓展人民责任的渐进型责任政府建构战略。薄贵利对此基本持相同的观点，在《建设服务型政府必须深化行政体制改革》一文中他指出，建设服务型政府是我国行政体制改革的本本质要求。

 

我国地方政府机构改革也是一个热点问题，在“多元——参与”的当下，将多方参与的公共治理理念引入地方政府机构改革就有重要的实际意义，柳家富和张杰的《公共治理视角下我国地方政府机构改革分析》就对此进行了分析。

 

三、公共政策的理论与实践

 

公共政策是随着公共权力机关的产生而产生的，虽然它产生的时间不长，但是它的出现俨然代表了解决公共问题，达成公共目标，实现公共利益的一种重要力量，公共政策是科学的、理性的。制定和执行公共政策是政府管理的重要活动，对于公共政策的研究也是公共管理学的一个重要领域。近来，公共政策的研究途径日益多样化，政策研究的主题不断拓展，当前值得关注的理论问题有：

 

(一)公共政策主体参与的研究

 

政策主体，是指在整个公共政策运行的周期中，在政策制定、执行、评估和监控上对政策过程乃至政策目标的实施上起直接或间接影响的个人、团体或组织。

 

在现实生活中，公共政策要处理和解决的对象是社会问题或具有社会特性的问题。在处理这些问题时，决策主体会出于各种各样的自身利益，直接或间接地参与公共政策的制定。金利和刘建国的《试析公共政策决策主体之间的政治互动》讨论了决策主体之间的政治互动关系，并指出这种关系是最终公共决策形成的基础。肖军飞的《博弈决策视域下的精英与公民参与》在传统的与公民隔绝的精英决策中融入了“将公民考虑进去’、“与公民一起工作”的新型决策模式。在承认公民参与有助于政策质量提高的基础上，还必须正视目前公民参与政策制定的局限性，焦占勇的《公共政策制定中公民参与的作用及其局限性分析》_文对此进行了分析。

 

公共政策参与主体多元化是大趋势，在政策制定的过程中必须要协调各方利益，刘玉和马树颜的《浅析社团组织参与公共政策的几个基本问题》指出了社团组织参与的必要性，吴先宁的《我国的党际协作与公共政策过程》提出要加强对公共政策过程的党际协商，以彰显中国特色政党制度的价值和优势，回应时代和形式的挑战。

 

(二)公共政策执行力的研究

 

公共政策执行力就是指在不断变化的公共政策执行环境中，政策执行主体依据一定的理论、原则和模式，采取一定手段和方法,能动的利用各种资源，把公共政策转化为预期目标的能力。公共政策执行力作为管理领域的新概念，它不仅决定着政策方案能否实现，以及实现的程度和范围，也是衡量政策运行质量的重要指标。

合同管理政策范文第4篇

【关键词】社会管理；创新；社会政策

长期以来，我国比较偏重于经济发展，而忽视社会发展，使经济与社会发展不协调。当前我国社会正处于深化转型时期，社会转型是指社会从传统社会向现代社会转变的过渡过程，由于转型社会是传统因素与现代因素杂然并存且共起作用的社会。所以，转型社会是一种极易出现失序状态的社会。社会转型时期导致中国社会结构从“整体性的社会”转变为“一个多元化的社会”。社会结构的转变带来了社会发展中的各类失序、失衡问题。在目前的社会背景下，伴随主要社会问题遍布于教育、医疗、住房、养老、就业等领域，可以集中表述为社会民生问题。即许多人的生存条件和福利状况水平与国家经济发展水平相脱节，居民收入差距不断拉大，分配不公日益严重，弱势群体受到严重的权利剥夺。从而影响社会的和谐稳定，也制约着经济的持续发展。这些社会问题的长期积累与集中凸显，如果处理不好，不仅会激化社会矛盾，并会由此导致经济社会发展的中断或倒退。创新社会管理能够有效化解社会矛盾，社会管理创新的最终追求就是达到社会秩序的和谐稳定。在此背景下，中国政府提出了“社会管理创新”的目标，加强社会建设，推进社会管理创新，是我国和谐社会建设的重要主题。我国迫切需要把加强、改进和创新社会管理置于更加突出的位置，社会管理创新在目前的国情中显得尤其重要和紧迫。同时创新社会管理是为当前的经济发展创造良好环境，逐步化解社会快速发展积累的社会问题与矛盾冲突，为转型社会建构相应的社会管理机制所必需的。

从社会政策角度看，社会管理即权威决策者通过社会政策设计与实施来解决社会问题的过程。从这个层面理解，社会管理创新就是社会政策设计与实施的创新。社会政策是政府为了满足公众需求向社会提供的公共产品，社会管理创新的目的是改善和保障民生，这两者的目的都是一致的。社会政策存在的依据是推动所在地域和国家解决所必须解决的社会问题，由此形成了社会政策更多地注重具体问题的特征。所以社会政策要加强研究与社会实践的结合，因此社会管理创新与社会政策是相互分不开的。

一、社会管理创新的内涵

邓伟志在书《创新社会管理体系》中指出社会管理创新，是指围绕实现社会管理新目标、新任务，运用现有的各种资源和力量，以先进的、有效的社会管理理念、方法、手段、体制、机制等，对陈旧、落后、不合时宜的管理模式、方式、方法进行改造、改进、改革，构建适应形势发展变化的社会管理框架、机制和制度的行为及过程。杨建顺教授也指出社会管理创新是以社会管理为基础的一种创新活动，是在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。从这些定义可以看出社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，都强调新的理念、新方法和新手段等对旧的管理模式进行改革。其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序。

二、社会管理创新强调对社会政策设计的完善，同时能促进社会政策的创新

社会管理的有效与否，主要取决于决策者对社会问题的准确理解与社会政策的合理设计。社会管理的失效或社会管理的滞后，才强调社会管理的创新，而社会管理的实效或滞后很大程度上源自社会政策设计的不合理、不完善。社会管理系统并不是一个封闭固化的结构体系，而是一个不断发展与演化的开放性系统，它会依据社会政治经济的发展而不断地做出调整，并不断的促进社会政策的改善和创新。当前我国特别强调“社会管理创新”，主要是因为伴随社会现代化的发展，我们在就业、教育、医疗、养老、收入、机会等发展型方面存在的社会问题比以往任何时候都更加突出。如果静心观察，会发现所有这些社会问题都是由于社会政策不完善、不合理、不配套造成的结果。我们对多元发展、错综复杂的社会利益关系，缺乏有效的干预和协调政策，也是当前社会管理面临的难题。社会政策体系建设相对于社会管理明显滞后，所以才提出要进行社会管理的创新。社会管理的创新实际上就是强调对社会政策设计的调整与完善。

（一）社会管理创新强调管理主体的多元化，因此对社会政策的设计主体要求多元

社会管理创新，强调管理主体应多元化，对社会管理的主体要倾向于政府、企业、市场、社会组织等多元治理。因此，需要对社会政策的制度也提完善：应该建设起社会公共政策的公众参与机制，通过专家咨询、社会公示与听证、决策评估等形式，保证公众参与，消除政府与公众的隔阂，提高政府管理社会的能力。

随着公共服务市场化改革的推进，通过合同方式将原属政府直接提供的公共服务外包给私人部门或非政府组织正成为我国地方政府公共服务提供的一种新机制。比如东莞改变了过去由政府包办的模式，按照政府治理结构转型与公共服务市场化发展趋势的要求，探索公共服务多元供给模式。2011年2月，东莞市出台了《东莞市政府购买社会工作服务实施办法（试行）》和《〈东莞市政府购买社会工作服务考核评估实施办法（试行）〉》，实行政府购买社工服务，同时，政府委托第三方评估机构具体实施评估，检验购买社会工作服务成果。该案例充分说明了我国社会管理的主体正在向多元化的模式推进，该合同制供给已经成为近年我国地方政府面对居民日益增长的公共服务需求与政府资源配置能力相对不足的矛盾的改革策略，这需要政府从治理模式转型的战略高度推进合同制供给制度的完善，同时需要关注公民和非政府组织作为权利主体在社会政策设计中的作用。

发挥政府主导作用，又要鼓励和支持社会各方更加积极、有效地参与社会管理，发挥多元主体的作用，尽快从传统的一元管理转向时代要求的多元治理。积极的社会管理只有通过政府与社会的合作和共治才能实现，政府、企业、社会组织在内的多种组织的资源进行有效配置，积极探索政府、非政府组织与公众等多元主体相互合作的新型社会治理模式。社会管理创新的重要途径是发挥民众参与在社会管理和公共服务中的基础性作用，发挥政府的主导作用，培育与发展社会组织的参与机制。

（二）社会政策的完善是社会管理创新的核心任务

社会政策的完善或重建是社会管理创新的核心任务，创新社会管理的实质则是社会政策的不断完善与重建，旨在构建一套与市场经济体制相适应的社会支撑体系。我国社会管理滞后，与我国的社会政策不完善、不健全有密切的联系。 所以，进行社会管理创新，就必须要提出社会政策的完善要求，完善社会保障政策、就业政策、医疗政策、教育政策、住房政策、社会服务政策等，进而引导社会建设方式或体制的改变。社会管理涉及广大人民群众切身利益。推进社会管理创新，必须适应人民群众公共需求的新变化，加快推进公共服务均等化，更好地保障和改善民生。在我国，一些与公众利益直接相关的社会政策，如就业政策、医疗政策、失地补偿政策、拆迁政策等，在制定过程很少甚至没有相关的社会成员参与以充分地表达意愿，从而为以后的冲突和矛盾埋下种子。所以公众参与社会政策的设计和制定应当是社会管理创新的基石。社会政策是社会管理的一种工具，也是社会管理的支持和保障，所以完善社会政策是社会管理创新的核心任务。

当今社会，我国突发性事件的发生频率也极大提高，但是社会有效治理能力的缺乏，一旦应对不当，就容易从单个领域迅速升级为综合性危机，严重影响到社会的安稳与和谐。转型时期，我国应对危急事件的能力较为薄弱，危机管理能力不足，对突发事件没有一套成熟的应急社会管理政策。比如2013年4月20日，四川省雅安市芦山县发生7.0级地震。很多热心人士一腔热血，赶去救灾，也有很多名人明星前往，但有些明星排场比用场更大。很多热心人士发现其实能派上的用场并不大，对于灾民的帮助很有限。在去往重灾区的路上，有一些志愿者车抛锚了，结果车坏了堵住了救援队的路，堵住了救灾的生命通道，妨碍了救灾工作，可以说他们带来的麻烦比带去的帮助还多。在巨大的灾难面前，是需要动员全社会力量去救助的，但更要周密系统地协调救灾工作。日本由于频繁遭受地震灾害，所以把重点放在防灾救灾领域，在发生地震灾害后的物资供应和人力动员方面，建立了一套比较完整的体系。他们在救灾过程中，限制非紧急救援人员进入灾区，由训练有素的专业人员、军队承担主要救援工作，必要时实行强制管制措施，把损失降到了最低。

我国目前缺乏统一的应对公共危机的基本社会政策，各级政府以及政府各部分的权利和责任缺乏明确的界定，这不利于突发性事件的应对和管理。所以在社会管理的经验累积中进行社会管理的创新，更要进一步完善应急体系建设，这样才有利于社会管理的创新。

三、社会管理创新要在社会政策的制定与实施中实现，需要社会政策的支持与保障

从社会政策角度来看，所谓社会管理，实际上是制定和执行社会政策的整个过程。在某种程度上说，社会管理创新离不开社会政策的支持与保障，社会政策的模式决定了社会管理的模式，有什么样的社会政策就有什么样的社会管理方式。所以社会管理创新要在社会政策的制定与实施中实现。

我国社会管理体制落后，与我国的社会政策不健全有密切的联系。 所以，进行社会管理创新，就必须首先从社会政策的制定和实施着手，完善社会保障政策、就业政策、医疗政策、教育政策、住房政策、社会服务政策等，进而引导社会建设和管理的改变和创新。可以说，以社会政策为引领，是提高社会管理创新的自觉性和科学性的重要保证。提高社会政策的有效性，提高社会政策能力，有效的社会政策使社会利益分配逐渐趋于公平，提高社会公正度，从而为社会的稳定和谐提供了一张有效的安全网，更能促进社会管理的创新。只要具备了良好、完备、有效的社会政策体系，社会就不存在管理的难题，社会管理创新就更加得到保障。

（一）社会管理创新要在社会政策的制定和实施中实现，否则就会阻碍社会管理的步伐

社会管理创新离不开社会政策的制定与实施，如果社会管理创新没有社会政策的实施，就比较难进行。比如，加强社会管理创新，促进社会工作人才建设已得到中央与福建省委的明确肯定与支持。但福建省在推动社会工作发展方面，政府购买社会工作服务政策还没有得到落实，导致社会工作机构发展缓慢，专业社会工作人才无法找到专业就业岗位。福建省要推动社会工作人才大发展，就急需落实政府财政购买社会工作专业服务的社会政策。

这个案例充分说明了只有以社会政策的制定与实施才能夯实社会管理创新的基础，是保证社会稳定与实现有效社会管理创新的必要条件。目前我国很多社会管理创新就是没有得到社会政策的制定与实施，才会阻碍了社会发展，社会管理的步伐。所以要进行社会管理的创新，就必须要进行社会政策的完善制定与实施，才能保证社会管理创新的顺利进行。

（二）只有社会政策的支持与保障，才会促进社会管理的创新

在政策支持方面，以深圳市为例，2007 年深圳市委常委会议审议通过“中共深圳市委、深圳市人民政府关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见”以及七个配套施行文件中明确了财政资金对社会工作发展的主渠道地位和导向作用，提出建立以“政府购买”社会工作服务为主要形式的财政支持机制，合理界定了政府提供社会工作服务的范围。同时，要求将政府购买社会公益性民间组织服务纳入政府购买序列统一管理，推行招标投标制度，保证购买行为的公平、公正、公开。社会工作才人队伍的建设，是社会管理创新的范畴，深圳市的社工机构发展相对比较比较快速，与深圳市的社会政策支持机制分不开，这说明了社会管理创新只有社会政策的支持与保障，才能快速发展。

以政策创新带动制度创新的经验对于社会管理体制改革和创新仍然具有重要意义，用社会政策创新带动社会管理体制创新。通过不断完善社会政策体系积极回应和满足社会管理创新的需要，保障人民的福祉随着经济发展而不断得到发展。为此，社会管理创新必须重视社会政策的引导作用。通过社会政策的制定和实施切实保障社会管理的创新。以社会政策为引导的社会管理创新，能充分体现以底层群众利益为依归的政治价值基础，让公众更好地分享经济改革和发展的成果。

四、结语

社会管理创新离不开社会政策，社会政策的制定与实施与社会管理创新有着密切的关系。政府作为现代社会管理中最主要的组织结构，拥有人民赋予的权力，掌握着大量公共资源，处于经济社会管理者的特殊地位，在构建和谐社会进程中承担着重要职责。政府的根本任务就是提供高效优质的公共服务，这就迫切需要政府与时俱进，进行社会管理创新。社会管理创新和社会政策的完善在我国显得尤为重要，具有很重要的现实意义。

参考文献

[1] 邓伟志.创新社会管理体系[M].上海：上海社会科学院出版社，2008.

[2] 徐顽强.社会管理创新：理论与实践[M].北京：科学出版社，2012.

[3] [苏]奥马罗夫.社会管理——某些理论与实践问题[M].杭州：浙江人民出版社，1987.

[4] 王思斌.社会行政[M].北京：高等教育出版社，2006.

[5] 风笑天.社会管理学概论[M].武汉：华中科技大学出版社，1999.

[6] 杨红娟.社会管理创新：社会学与社会管理[M].北京：中共中央党校出版社，2011.

[7] 熊跃根.社会政策：理论与分析方法[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[8] 郎友兴，汪锦军，徐东涛.社会管理体制创新研究论纲[J].浙江社会科学，2011（4）.

[9] 孙立平.走向积极的社会管理[J].社会学研究，2011（4）.

[10] 岳经纶，邓智平.社会管理创新的理论与行动框架——以社会政策学为视角[J].探索与争鸣，2011（10）.

[11] 陈华.社会管理视野中的社会政策：体系、过程和功能的解读[J].学术论坛，2012（4）.

[12] 林淼锋.我国社会管理创新的重点及对策研究[D].中国社会科学院研究生院，2011.

合同管理政策范文第5篇

关键词：民办高校  税收管理

0 引言

民办高校的的兴起，对弥补国家办学资金不足，解决不少适龄青年接受高等教育作出了突出的贡献，顺应了改革开放以来我国对发展大众化高等教育的需求，在《民办教育促进法》的推动下，更是迎来了民办教育的春天。许多民办高校对《民办教育促进法》中所确立的与公办学校具有同等的法律地位欢欣鼓舞，对税收优惠政策充满期待，但整整五年过去了，至今没有具体的政策，税收政策管理中存在的的问题不得不引起我们的重视和思考。

1 税收管理存在的问题

1.1 国家对民办高校缺乏统一的税收政策，税收管理明显滞后 民办高校在我国已有三十年发展历史，是一个集公益性与一定产业属性的经济实体，其单位性质在《民办教育促进法》中明确界定为“民办教育事业，是社会主义教育事业的组成部分”，属于非营利的公益事业单位。《民办教育促进法实施条例》第三十八条“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”，但整整五年过去了，至今此政策内容几乎空白，税收政策明显滞后于民办高校的发展，至今国家对民办高校没有形成统一明确的税收政策，也没有一套全国相对统一的税收具体实施的条款。

1.2 现有税收政策，有些条款与《民办教育促进法实施条例》存在政策差别 从目前与民办高校相关的税收政策来看，主要有[2004]第39号《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》和[2006]第3号《关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》，其他很多民办高校可能会涉及的税种，如企业所得税、房产税、城镇土地使用税、印花税、耕地占用税、契税、关税等，没有具体的单列的税收条款及政策解释。从税务主管部门层面讲，如真正将公办高校与民办高校作为同等法律地位，的确没有单独出台税收制度的必要，但问题是[2004]第39号《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》中出现了政府举办与非政府举办之分，如第一条第五款“对政府举办的高等、中等和初等学校（不含下属单位）举办进修班、培训班取得的收入，收入全部归学校所有的，免征营业税和企业所得税”明显因办学主体不同适用不同的税收政策，显然与《民办教育促进法实施条例》第三十八条 “捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”相矛盾。第十一条第十款“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税”与《民办教育促进法实施条例》按是否合理回报来享受公办同等待遇也存在着政策差别。

1.3 税收政策概念模糊，管理滞后，全国各地执行不一 尽管[2006]第3号《关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》对[2004]第39号文件作了补充，进一步将“政府举办的高等、中等和初等学校”明确为“从事学历教育的学校”，界定为“普通学校以及经地、市以上人民政府或者同级政府的教育行政部门批准成立、国家承认其学员学历的各类学校”，并明确“上述学校均包括符合规定从事学历教育的民办学校”，较好地进行了修整，但有些概念还较模糊，如对[2004]第39号第一条款“对从事学历教育的学校提供教育劳务收入，免征营业税。”以上可理解为：由于学校从事学历教育，因此产生的承认学历教育的学费收入免征营业税。也可理解为：只要是举办学历教育的学校，相关的学费收入、住宿收入、非营利性质的就餐收入、罚款收入、培训收入都可称为“从事学历教育的学校提供教育劳务收入”，都可以享受免征营业税优惠。对[2004]第39号第十一条第十款“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税”，而民办高校期盼的是能及早明确取得合理回报与否的税收政策，及早确定举办方与学校方的利益分配关系，但税务部门没有单行规定对出资人要求取得合理回报的民办学校的税收政策，这样易被理解为对出资人要求取得合理回报的民办学校的税收优惠，当前和公办学校、出资人不要求取得合理回报的民办学校适用统一的税收优惠，今后有关部门制定了相关规定，出资人要求取得合理回报的民办学校再按照新的税收政策执行。但这种理解是缺乏政策依据的，而且对促进民办高校的公益性是不利的。