执行难工作汇报范文第1篇

关键词：外汇执法；监督制度

近些年来，随着外汇管理由直接向间接、由事前向事后的转变，外汇管理局对外汇违法违规行为的查处逐渐成为外汇管理工作的重点。但在外汇执法过程中，由于执法主体、执法对象以及执法方式等主客观原因，往往造成执法不力，进而影响到外汇管理目标的实现。本文将探讨影响外汇执法的原因，以及如何构建一个健康有效的外汇执法环境。

一、外汇执法中存在的问题

1、人员素质不到位，影响了外汇监管职责的充分履行。由于行政权力具有相当大的权威性，因此行政执法要求既懂法律又懂专业的人员来有效实施。但由于种种原因，外汇执法人员素质参差不齐，部分外汇执法人员的法律和专业知识尚显不足，缺少系统的法律和专业知识培训，外汇执法力量和水平欠缺。

2、缺乏执法检查监督制度，弱化了执法效果。外汇管理局作为一个行政执法部门，有责任依法查处一切外汇违法行为。但在执法过程中，由于工作责任心及执法能力等主客观原因，可能会出现执法检查过程中的不作为现象。因缺乏对执法者不作为现象的考核奖惩机制，容易造成有法不依、有案不查、违法不究等现象，从而弱化了执法效果。

3、人情关系的干扰，易造成违法不究。由于长期的业务往来，当地外汇局与辖内各外汇银行接触较多，关系较熟，在对其执法查处时难免会受人情因素的制约，加之其他人际关系的干扰，面对违法事实，往往难以完全秉公执法，可能因人情关系的压力而进退两难，甚至不了了之。因此处置好权与法、情与法的关系是公正和有效执法的关键。

4、法规设定的处罚金额太高，增加了执行难度。按照国务院规定：“国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但最高不得超过30000元，没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元。”但一些金融法规与部门规章设定的行政处罚相比，金额明显偏高。

5、执法力度的弱化，助长了违法现象的发生。当种种原因致使对违规行为制裁不力时，违法成本相对较小，法规的约束力减弱，就会助长违法人的侥幸心理，减弱其依照外汇法规办理外汇业务的自觉性和责任心。

二、如何增强外汇执法的有效性

1、加强学习，提高素质。外汇执法人员素质的高低，直接影响依法行政的效果。因此，必须高度重视行政执法队伍的建设和管理，进一步提高执法水平。一是加强培训。对现有外汇执法人员，要根据工作实际和形势需要，结合现实案例，组织执法人员适时进行相关的法律法规及外汇执法检查等知识的系统化学习与专题化研究，增强学习的针对性和实用性。二是勤于交流。定期组织召开座谈会或经验交流会，介绍成功案例的经验和错误案例的教训，然后一起认真讨论、剖析和总结，从中找出规律性的东西，在今后执法工作中加以借鉴和注意。三是整顿和稳定执法队伍，改善人员结构，充实执法力量。调离一些不适合从事执法工作的人员，把一些既有专业知识又懂法律的人员充实到执法第一线，加强执法力量，提高执法人员的知识水平、业务技能和执法素质，努力造就一支高效、廉洁、公正的高素质外汇执法队伍，提高执法业务水平，确保外汇执法工作的顺利开展。

2、完善行政执法责任制，实行奖惩制度。行政执法责任制的核心，是把国家法律、法规、规章设定的执法职权视为职责，以责任制约权力。行政执法责任制的考核应当注重对严格履行法定职责、创造良好金融外汇业务环境和法治环境的考核。也就是根据法律、法规或监管任务，确定执法主体，明确执法人员职责范围，对检查中流于形式、敷衍了事、有问题而未能发现，或发现问题后隐瞒不报、违法不究，并因此造成外汇风险和损失的，要严格追究相关人员的责任。对所承办案件定性的准确性、处罚的公正性、程序的合法性等进行事后审核。通过严格执行奖惩制度，避免执法人员疏于执法、徇私枉法、非公正执法等渎职行为，杜绝行政违法现象，提高执法的有效性。

3、组织全省性的统一或交叉大检查，提高执法力度。全省性的统一或交叉大检查，自上而下，统一部署，统一要求，统一行动，声势大，重视程度高，既减少人情干扰，又增强了执法力度。所以建议分局着眼于建立科学、合理、有效的检查制度和机制，在充分发挥各基层外汇支局执法权的同时，整合全省综合执法力量，多组织一些全省性的统一或交叉专项大检查，加强各中心支局之间的合作，形成地市间检查工作的科学有效互补，增强执法检查和处罚执行力度，同时互相交流学习各自的工作经验，提高外汇执法效率和执法质量。

4、合理设定处罚金额，提高执法可行性。对于在获取高收益的同时又会给社会带来高危害后果的违法行为，应设定高额的经济处罚，一旦违法就必须付出高额违法成本，以此达到遏止其违法行为的目的。但对于那些既难以获取高收益，又不会给社会带来太大危害的违法行为，其违法的原因多是对问题重视不够，责任心不强造成的，经济处罚的目的主要是起警示教育作用，这样的情况就不应该设定太高的罚款金额，否则违法者觉得难以接受，执法者也难以痛下决心，结果很可能是不了了之。与其如此，倒不如根据危害程度设定适当金额的经济处罚，罚金虽低，但也能起到警示教育作用，达到执法目的。

5、加强反馈，注重效果。执法工作如果只搞“雷声大雨点小”或“一阵风”的形式主义，势必会产生短期效应。在执法检查后，要让被检查单位认识到自己工作中的不足和问题，并明确专人负责拟定整改意见，督促其整改检查出来的违法问题，及时反馈整改意见的落实情况，督导整改效果，复查整改情况，增强其知法守法意识。对再次重犯者加大处罚力度，对重视和支持外汇管理工作的单位和个人进行表彰，为提高外汇管理工作水平奠定坚实的基础，促进执法工作的有效开展。

6、加强宣传，标本兼治。开展外汇执法要将注意力放在宣传教育上，将执法过程作为普法契机，引导广大外汇从业人员自觉遵守外汇法律法规，提高学习外汇法规的积极性和有效性，坚持预防为主，做到“监督、教育、惩处”相结合，把查处违法行为作为中心环节用力去抓，把教育、监督作为重要的治本措施坚持不懈地去抓，进一步增强涉外部门和人员的法制意识，最终达到标本兼治的目的。对于知法犯法者，应加大执法力度，以儆效尤，维护国家利益和外汇法规的严肃性。

作者单位：外汇管理局安阳市中心支局

参考文献：

执行难工作汇报范文第2篇

各位领导、同事们好！

今天，非常荣幸作为先进代表发言，在此要先感谢我的领导*总，20**年底技术管理工作由研究院并入企业发展部，感谢*总对我的工作也给予了最大的帮助和支持。还要感谢**总，我在20**年底从智能交通事业部应聘到技术质量部，作与技术管理相关工作近十年了，谢谢您对我工作的信任、支持。感谢企发部同事们和各个关联处室的同事们对我的帮助和支持，谢谢你们。还要感谢*总、*书记、**总等公司领导的支持、信任、包容，感谢领导给我们创造了融洽的工作环境和宽容的发展空间，谢谢你们。

自己每天做着再平凡不过的工作，一下子让我说，还真的不知道说什么？从那里说？在这里借此机会和大家共同分享我对下面几个词的理解和感悟。

第一个词：执行

我认为不管是公司规模大小，执行就是方向、是制度、是办法……不管我们做什么工作，在那个岗位，执行就是工作的开始、是工作中的一种状态，对工作我们应该无条件的去执行，要创造条件的去完成任务。

项目申报、资质管理是我负责的主要工作，其中项目申报的工作难度大，特别是每个项目申报时的可行性研究报告的编制工作量很大。通过申报可获得政府对产业项目的资金支持。近两年，在领导的鼓励和帮助下，自己克服困难，发挥各个关联处室的资源优势，完成的项目可行性报告编制的内容，如果打印出来有一尺高，为公司节约了2、30万元的项目咨询和编制费用。有时自己觉得真的很累，可项目获得了资助后，觉得很有成就感，累也值了。

执行说说容易，但是做起来的确需要付出很多努力和辛苦，执行就是对工作的一种态度，让我们从执行开始，获得属于我们自己的那份成就。

第二个词：责任

我们从十八岁成人到步入社会，从参加工作到组建家庭，责任就伴随我们人生整个轨迹。工作中我们经手的琐碎事务是如何完成的？是否积极的想办法去解决呢？每项工作又完成的怎样呢？有的工作我们有标准去衡量，但大多的管理工作是无法量化的，此时的责任心尤为重要。

自从三网园列入中关村科学城重点项目后，临时性汇报的工作量大了，平均每月都要准备汇报资料，填写汇报报表，光园区的产业规划方案自己也不知修改上报了多少次？本职岗位工作要做，临时性的工作要做，都不能耽误，我对自己的要求是：必须作的工作一定保质、保量、守时的完成，配合协调的工作不推、不拖、不撂，领导安排的紧急工作加班熬夜也要保证完成。

工作来了，即使不是职责内的，要做，因为那是一份责任；工作来了，即使再多困难，承担了，那就是一份责任；工作来了，即使没有褒奖，接受了，因为那是自己的一份责任。

第三个词：执着

这个词可以说让我感触颇深。为什么这么说？因为受过挫折和打击，屡败屡战的人才能更深的体会执着的魅力。

我曾经做过市场工作，跑过销售，参加过若干大小投标，现在负责项目申报工作，当了一辈子乙方，可以说种种困难、失败一直伴我前行。但是我坚信对于执着的人来说，总会等到成功时的那一刻。我最初负责项目申报工作可以说成功率很低，我也曾抱怨过自己怀疑过自己，但是我就是个不服输的人，做市场时历练的执着劲，推着我向前。我及时总结经验、加强与政府、各地方部门的沟通、从项目报告编制入手，从资料上把关，逐渐摸索，项目申报的成功率逐步提高，近两年申请了9个项目，有7个项目获得了资助，申请各项资金超过2000万元。

执着就是不要轻言放弃；执着就是再多一分的付出；执着就是面对挫折的勇气。让我们都多一分的执着，成功就在明天。

执行难工作汇报范文第3篇

关键词：企业所得税；管理；税源监控；纳税评估

企业所得税是我国现行税制中最主要的税种之一，也是诸多税种中业务性最强、涉及财务、会计、税收政策等最广的税种，有行业之别、权限之别、内外资之别，因此对企业所得税进行有效管理也就成了税务工作中的一个难点。

目前所得税管理的基本现状是：从制定和执行的所得税税收政策上看有沿袭成规的也有适应市场而新制定的；从管理方式上看有据实申报征收也有核定征收、定率征收的；从所得税的税收收入看，无论是个人所得税还是企业所得税基本上是一年一个台阶，成为税收收入总量中不可缺少的税种，起到了举足轻重的作用。从执法、被执法者的社会反响看有严格执法守法的，也有人认为政策过多过杂、不宜掌握、不便操作、政策界限不严密、不切合实际，经过多年的工作实践，我认为目前企业所得税税收管理中存在着许多亟待解决的问题。

1目前的所得税税收管理中存在的主要问题

1.1税源控管方面

1.1.1对现行征管范围划分政策的理解存在分歧。目前国、地税征管范围的划分是按照国家税务总局下发的国税发[2002]8号和国税发[2003]76号文件规定，按照企业在各级工商行政管理部门办理设立（开业）登记的日期和性质确定国、地税务机关所得税征收管理范围。调查中发现，实行新的所得税收入分享体制后，进一步规范了中央、地方之间的分配关系。但是由于国、地税务机关对其所得税征收管理范围的理解不一致，户籍管理数据没有实行实时共享，缺乏相互间的配合、协调，税源管理手段薄弱，导致管理上产生不该有的“盲区”，出现个别漏管户和国、地税重复征管户，增加了日常事务性的工作量，给纳税人造成不该有的麻烦和负担，难以开展深层次的税收管理服务。

1.1.2社会团体、民办非企业单位控管存在很大难度。按现行企业所得税有关规定，社会团体和民办非企业单位应纳入所得税征管范围。伴随着我国对事业单位企业化的改革，经过几年的努力，我省国税系统对事业单位的所得税管理已逐步走上了正轨，并积累了一定的经验。而社会团体、民办非企业单位作为一种从事社会服务、社会公益事业的非盈利性的组织，由于其成立之日起就不是以盈利为目的，不同于企业，这就决定了本身征管的难度；如果不纳入管理范围，将违背国家税法规定；如果纳入征管，管理又会遇到很大的阻力。

1.1.3有关部门信息交流不畅。所得税收入分享体制改革不仅涉及税务部门，也与工商等相关部门联系密切。当前绝大多数基层国税机关与这些部门都缺乏横向联系，信息资源无法共享，信息交流不畅。个别地方国、地税税务登记数与工商、民政等主管部门登记的企业、事业单位及社会团体数目存在较大差异，导致税收征管出现空档，产生新的漏征漏管户。

1.2征收管理方面

1.2.1核定征收矛盾突出。长期以来，国税系统征管的企业财务核算较为健全，基本实行查账征收所得税方式。新办企业纳入国税系统征管，遇到新的矛盾和问题。主要有：一是纳税人的经营方式、经济性质、经营规模等方面将发生很大的变化，单一的查账征收方式已难以适应；二是总局规定应税所得率操作起来难度很大。一方面各区、各行业的营利水平难以准确测算有失公平，另一方面存在与地税征管户税负不均衡的问题，否则，造成同一地区同一行业税负差距明显，影响到税务机关的执法形象。

1.2.2汇总纳税单位地方监管乏力。对保险、邮政、电信等机构改变会计核算办法变为非独立核算单位的，集中到市级核算。监管成员单位上划后，对企业所得税管理工作的影响主要是：县局由于企业已上划，不便监管，而核算地税务机关由于对企业特别是在县区的非独立核算单位的具体经营不很了解，监管力度比就地监管时要差。其原因是：地方政府发展经济兴办企业，而创造的所得税收入又汇总到上级财政收入，地方没有财政收入的好处，大大挫伤地方政府支持热情。因此建议，取消企业所得税的汇总缴纳，改为就地缴纳，年终汇算清缴总机构汇总缴纳凭在当地缴纳入库的完税证明抵缴税款。

1.3政策制定方面

1.3.1个别政策规定滞后。由于企业所得税收入分享体制改革的有关政策与征管实践不能统一，给税务机关执行政策和纳税人办理有关涉税事宜带来较大困难。例如：如何加强饮食、娱乐、交通和运输等服务行业的管理，如何对财务不健全的中小企业进行核定征收，如何规范名为集体实为个体承包纳税人的税负核定等，政策都没有明确规定，从而导致产生税收征管漏洞。另外，纳税人对部分税收优惠政策意见较大，主要还是政策规定与现实脱节。

1.3.2政策规定不方便基层操作。如国家税务总局《核定征收企业所得税暂行办法》（国税发[2000]38号）第十条规定：“企业经营多业的，无论其经营项目是否单独核算，均由主管税务机关根据其主营项目，核定其某一行业的应税所得率”。也就是说，实行“核定征收”方式征收企业所得税的，其应税所得率的确定应按其主营项目而定。这里同样有一个如何确定其主营项目的问题。特别是对新办第1年的企业，因为无法确定某项收入占全部营业收入的比例，则只能按工商登记的主营项目确定其应税所得率，年终再以企业某一纳税年度的某项收入占全部营业收入比例重新确定其应税所得率，进行所得税汇算清缴。这在一定程度上加大了基层征管工作量。

1.4征管力量方面

机构分设以来，基层税务机关普遍没有专设所得税岗，所得税管理队伍不同程度地存在“断层”，熟悉所得税业务的管理人员严重不足，“疏于管理，淡化责任”的现象依然存在。据了解，大部分地级市国税部门税政科（股）专门从事所得税管理工作的人员仅有2～3人，县局更多是兼职，致使一些工作处于应付状态，有关政策落实难以到位，工作质量难以保证。由于受税收管理体制的影响，基层税收征管的注意力往往集中于增值税等流转税方面，所得税处于边缘化的状态，大部分国税干部的所得税政策业务不熟练，工作力不从心，成为制约所得税管理工作“瓶径”。

因此，根据实际情况我认为，应围绕“管好税基、完善汇缴、加强评估、分类管理、强化预缴”来落实科学化、精细化管理的要求，以加强企业所得税的日常管理。

2加强企业所得税管理的若干措施

2.1以税收管理员制度为依托，加强户籍管理，强化税源监控，实行分类管理

2.1.1摸清纳税人底数是税收征管工作的基础和前提。如对房地产业、服务业企业所得税征管，由于营业税由地税部门征管，国税部门对其所得税管理的重视程度不够，仅满足于这些企业的按期申报，对其申报的准确性缺乏必要的监控，甚至有部分企业开业很久，依然没有纳入正常的税务管理。对此，应该结合税收管理员制度的落实，加强税收管理员的巡查和调查，调查核实分管纳税人税务登记事项的真实性；及时掌握纳税人合并、分立、破产等信息，了解纳税人外出经营、注销、停业等情况，掌握纳税人户籍变化的其他情况；调查核实纳税人纳税申报事项和其他核定、认定事项的真实性；了解掌握纳税人生产经营、财务核算的基本情况，对当年或当期申报的涉税信息重点进行分析、评价，并与同行业、同规模企业的纳税情况进行比对分析，及时掌握纳税人的生产经营、财务核算和纳税的变化情况，提高企业所得税征管质量和效率。

2.1.2要根据掌握的情况及时调整征管手段，采取分类管理的办法。一是要抓住重点，改进方法，更加全面、准确地掌握重点税源户的情况，不断调整不同时期的重点税源户，在日管中予以重点监控。二是加强行业管理，在充分调研的基础上合理制订出行业的平均赢利水平，以便对照分析。三要对财务核算不健全的企业试行核定征收企业所得税等方法保障税款的及时足额入库。

2.2强化纳税评估、日常检查和税务稽查，密切相互之间的联系和信息共享

纳税评估是税源管理的一个基本环节和重要手段，也是加强企业所得税管理的一项主要工作。现行的纳税评估比较侧重于对增值税纳税情况的评估，而对所得税的评估则比较欠缺。由于企业所得税以应纳税所得额为计税依据，以会计利润为基础，所以，企业常常通过种种方法缩小税基或隐瞒收入、虚列或扩大成本。这就要求我们在日常的征管中要注意信息的采集、分析和研究，密切关注企业的生产经营全过程，加强对企业税前扣除的成本、费用、损失的真实性审核管理，对企业超出税前扣除范围或标准的，一律不得税前扣除；加强对企业费用、购入资产的原始发票的合法性审核，对不能提供真实、合法、有效凭据的支出、不规范的原始凭证（发票），坚决不予进账；加强对企业成本核算的监督，对那些亏损大户，更要具体分析，查清原因。对纳税评估和日常检查工作中发现的偷税情况移送稽查，加大对违法行为的威慑力，从而使纳税评估、日常检查和税务稽查构成一个完整的管理体系，对企业的涉税业务进行全面监控。

2.3要改进汇缴方式，提高汇缴质量

2.3.1要加强对税务机关执法人员的业务培训和对企业税法宣传的力度，提高征纳双方所得税征税、办税综合素质和技能。在日管中，虽有明确的相关规定，企业在扣除项目方面依然存在着误区，如在工资、福利费及开办费摊销等项目税前列支时不符合税法规定。因此只有统一掌握政策执行尺度和标准，着力提高征纳双方汇缴综合素质和技能，才能确保所得税政策得到及时、准确的贯彻和实施。

2.3.2要改变现行的汇缴方式。在现行制度下，企业所得税在年后15日内申报，4个月内汇算清缴。由于企业户数多、时间紧，汇缴的质量难以保证。为此可以把一部分汇缴工作（如应纳税所得额比较小的企业）由有资质注册税务师来完成（注册税务师更多地是按照税法的规定来处理相关会计业务），以确保税务机关有足够的精力和人力对重点企业的汇缴进行审核。

2.3.3要加强对有关事项取消审批后的后续管理。应重点检查事前审批改成事前备案的项目、税收优惠政策享受是否符合规定等，确保所得税征管重大事项执行得正确规范，防止企业混水摸鱼、自行扩大扣除项目范围等现象的发生，以严格管理挖掘税源，从源头和根本上遏制住恶意偷逃税违法行为，进一步加大所得税秩序的规范和整治力度，净化税收的社会环境。

参考文献

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[2] 刘力.加强中小企业所得税管理[N].中国税务报,2006.

[3] 赵华挽 陆静波李进.浅谈企业所得税定率预征的运用[N].江苏经报,2004.

[4] 陈效万困扰企业所得税管理的五大问题 DB/OL.江苏:江苏国税网2006.4.23.

[5] 郭利光加强企业所得税管理的几点思考DB/OL石家庄:中华会计网2006.6.23.

[6] 甘肃省国家税务局企业所得税管理规程[N].甘肃经济日报,2006.

[7] 张伟.应势而变强化企业所得税管理[N].衡阳日报,2005.

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[9] 齐蕴聪 张丽红.内资企业所得税汇算清缴四项注意[N].深圳商报,2006.

执行难工作汇报范文第4篇

先进性教育活动整改内容

整改事项

整改思路

整改目标

整改责任人

整改时限

1、班子创造性开展工作不够问题

加强政治理论和业务学习，大胆开创工作，组织领导到外地学习先进经验

班子的理论素质和业务水平有所提高，创新意识有所加强，推进工作力度加大。

20*～20*年

2、班子成员深入基层调查研究少，指导基层工作少问题

形成班子成员调查研究制度，每个班子成员每个月至少深入各县市区局或二层机构1-2次，尽力帮助需要解决的问题和困难。

班子的工作作风得到转变，形成求真务实的作风，基层的一些问题和困难得到有效解决。

20*.5.31前

3、机关作风问题

制定和完善机关管理制度，杜绝上班迟到、早退和上班时间玩电脑游戏等现象。

机关作风得到明显改变，党员干部的组织纪律明显增强，机关面貌有所改观。

20*.5.31前

4、小车管理问题

制定和完善小车管理制度，建立出车审批、车辆用油、车辆维护制度。

解决干部职工用车难，难用车问题，减少车辆经费开支，节约单位经费。

20*.6.20前

5、职工大院水电增容问题

通过与有关下属单

位协商，争取加大水管和改造线路方法增加职工大院水电容量

解决职工正常生活用水、用电问题，真正体现为职工办实事好事。

20*.6.30前

6、基层畜牧兽医队伍培训问题

每年举办1-2次乡镇兽医站和村级防治员培训班，不断学习新业务新知识。

提高基层兽医队伍的业务水平，提高全市动物防疫的整体实力。

20*～20*年

7、动物防疫检疫内部工作问题和逃检漏检问题

通过召开有关县市区局会议，协商解决，充分发挥全市动物防疫执法队的作用。

统一检疫收费标准，打击逃检漏检行为，提高动物防疫检疫的质量。

20*.12.31前

8、养殖业项目建设中遇到的问题和困难

向市人大汇报，建议市人大作一次专题调研，协调解决这些问题。

确保养殖项目顺利实施，为加快我市养殖业发展增加农民收入发挥应有作用。

20*.5.31

9、动物防疫监督力度不够，重布置，轻监督问题

加强动物防疫监督，畜牧行政执法队加大执法力度，对动物防疫违纪案件进行严肃查处。

严肃动物防疫内部纪律，提高动物防疫队伍的战斗力。

20*.12.31前

10、渔业行政执法薄弱问题

通过争取上级对渔业执法的支持，完善相关执法工具，组织有关部门开展联合执法行动，打击渔业违法行为。

提高执法队伍的素质，严厉打击渔业违法行为，维护正常的渔业生产秩序。

20*.12.31前

11、个别科室、干部工作作风不扎实问题

执行难工作汇报范文第5篇

关键词:基层央行;依法行政;金融秩序

文章编号:1003-4625(2010)09-0113-03

中图分类号:F832.31

文献标识码:A

法的作用大体有两种,一是规范功能,二是社会作用。法的规范功能体现在法律具有预测、指引、评价、强制和教育的功能,法的社会作用体现在法律在经济和政治以及社会公共事务方面的规范和影响力。中国人民银行是我国的中央银行,肩负着制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的职能。在基层,人民银行的执法理念在操作层面上主要体现为有法必依、违法必究,就是根据授权,对在工作或检查中发现的问题依法进行处罚,以此规范行政相对人的行为,维护良好的金融秩序,促进货币政策目标的实现。但在市场经济进一步发展的今天,在中国特色环境之中,这种被动执法的理念实际上是远远不够的,不足以解决现实中的矛盾和问题。我们有必要对这一理念进行重新思考。

一、基层央行行政执法中的矛盾和问题

(一)基层央行行政执法与地方利益之间存在的矛盾

执法过程中,有两个因素是回避不开的,一是利益,二是人情。基层人民银行是我国中央银行的派出机构,实施的是国家和中央的宏观决策意图,中央银行又是国家宏观调控部门中最市场化和规范化的间接调控机构。理论上讲,市场的调控往往是逆市场调节,因而难免与以经济增长为主要取向的地方利益产生冲突。比如落实适度宽松的货币政策,适度的宽松并非完全的敞开,在货币信贷政策的把握上,也是突出重点,有保有压,但在具体的工作中,鼓励银行多放贷,帮助地方疏导融资渠道,企业和政府都欢迎,因为,相对于宏观的指标、间接的形势,这种现实的利益对地方更有意义。但如果要落实“压”的内容,无论方法多么科学,论据多么有力,都难以得到地方政府和企业的真正理解和配合。那么,在地方上信贷投放较多,为地方贡献较大的金融机构,则很容易得到地方政府的支持,其行为即使存在违规,也往往会受到地方政府的庇护,央行的依法行政必然受到行政的和人情等方面的干扰。

(二)央行与有关部门之间的法律法规存在不协调因素

实施经济管理是政府的主要职责之一。而经济管理是由多个部门配合完成的,在实际操作中,各个经济管理部门的管理法规之间往往缺乏协调与配合。比如在外汇管理上,企业在办理外商直接投资登记时,按照程序应先由发改委立项,由商务部门批准,到工商部门注册登记,最后再到外汇管理部门进行外汇登记。由于工商、商务部门对企业资料审核重点不一,比如企业的资本金变更,如果注册资本总额没有变化,工商部门无需进行注册变更,但企业注册资本中的结构如果发生变化,则需要进行外资外汇登记变更。而且,企业在注册登记时,工商部门对外方企业的股东并不要求审查,但按照外汇管理规定,外国投资者不能直接或间接被境内居民个人、境内机构持股或控制,如以特殊目的公司名义返程投资的,还需要办理个人境外投资登记并获得返程投资许可。而这些,工商和商务部门则没有要求审查相关材料。

现实中,经常会遇到这样的问题,地方政府和部门为了招商引资,不仅承诺为外商提供现实的便利,而且往往大包大揽,不按照规则运行而进行“跨越式”或“跳跃式”办理商务项目批文、工商注册及变更等有关审批,最后到外汇局审查时,却发现企业不符合外商投资条件甚至明显违规,这时无论怎么解释,企业和政府都难以理解外汇政策。这时外汇管理就遇到两难:办理外汇登记手续,则违规;不予登记,则会被地方各部门误认为是阻碍地方经济对外开放和快速发展等等。

(三)法规内部协调性不够,基层执法操作难

基层央行在行政执法过程中,还存在法规内部协调性不够,或相互矛盾或出现真空,从而影响行政执法。比如安阳有一家公司A,于2006年9月1日取得商务部门批复及批准证书,同意英属维尔京群岛一家境外公司B以现汇购买A公司原股东所持有共计95%的股权。2007年1月A到当地外汇局办理外商投资企业外汇登记,并按照规定作出“本公司外国投资者没有直接或间接被境内个人、境内机构持股或控制”,“外资新股东与出让股权的原中方股东之间无任何直接或间接的股权和资产关联,也不存在其他重大利益关联和违反外汇管理规定的内部交易行为,不存在隐瞒监管部门私自交割的违法行为”的法律声明。外汇局审核后,按照操作规程为其办理了《外商投资企业外汇登记证》。2007年12月,A公司中方持股人提出申请补办境内居民个人境外投资外汇登记,并提交一份香港另外一家公司C的“代持声明”,称c公司是A公司的中方股东持有其外方股东B名下的注册股东,持股比例为100%,也就是说,A公司的所有中外方股份,实际均为中方股东持有。而这份“声明”完全否定了A公司在办理外商投资企业外汇登记时的各项承诺,其外方并购实施者实际为境内居民所设立或控制,与并购标的企业拥有同一管理层,而且没有办理境外投资登记。

当地外汇局发现这一情况后,决定对其进行处理并按照A公司申请,在对其骗取外汇登记行为处罚后,为其中方持股人办理个人境外投资登记。但查阅了《外汇管理条例》以及其他金融法律法规及规范性文件,并没有发现对骗取外汇登记行为进行描述和处理的规定。只有《中华人民共和国行政许可法》第六十九条、第七十九条的描述与此相近,规定“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的应当予以撤销”,“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,行政机关应当依法给予行政处罚”。但是,该企业一方面是本地政府重点支持的明星企业,而且“生米已成熟饭”,2892,75万元的“外资”已全额注入A公司,撤销行政许可难以操作;另一方面,对于企业的行政处罚也没有相关的规定,虽然新的《外汇管理条例》第四十八条对“违反外汇登记管理规定”的行为有处罚规定,但按照“法不溯及既往”和有利于相对人的“从旧兼从轻”原则,也无法对其进行行政处罚。也就是说,按照操作规程的规定,不对“骗取外汇登记行为”进行处罚,就无法为企业“补办个人境外投资登记”,但所有的法规,又没有对“骗取外汇登记行为”的准确描述、定性和处罚。如果严格按照规定,那么,对曾有“骗取外汇登记行为”者补办个人境外投资登记的规定本身就不可能实现。

(四)外汇管理法规变化频繁,基层行政执法人员适应难

外汇管理的法规在操作过程中多是以规范性文件作为依据。但由于形势变化等因素,外汇管理政策的规定变化较快,内容繁多,往往旧的规范刚适应,新的规范已经下发。比如2008年,为了适应国际国内经济形势,应对国际金融危机,国家的外汇管理政策从“宽进严出”到“宽出严进”再到“均衡管理”,政策取向在一年内经历三次大调整,外商投资企业实行电子化管理,实行出口收结汇联网核查,进行贸易信贷及外债登记等,频繁的外汇管理政策调整,基层行政执法人员应接不暇。

二、对重塑央行行政执法理念的思考

如果按部就班被动落实央行各项政策规定,就事说事开展行政执法工作,往往难以摆脱这些矛盾和问题的困扰:现实的利益矛盾无法回避,法规自身的漏洞不能随意修补,央行执法时的被动不能寄希望于法规自身的完善。但是,主动灵活的工作,却可以有效规避这些矛盾和问题,弥补法规自身的不足,做到防患于未然。就是说,要从操作层面做出努力,变被动为主动,重塑行政执法理念,提前做好法规的落实。具体讲,改变原来的有法可依、违法必究的被动的行政执法理念,变为以“路径提示”、“预防教育”为主的主动的行政执法理念,主动为银行、企业和个人提供执法帮助,在关键环节、关键问题上提供方向指引,使其按照执法路径的提示安排自己的行为,以行政相对人的不违法和执法素质的提高实现基层央行的执法目标。这样也能有效避免行政执法过程中的尴尬与矛盾。这就要求我们认真落实科学发展观,使工作具有主动性、前瞻性,方法具有科学性、灵活性,操作体现原则性、合法性,认识要有全局性、宏观性。按此理念,重点做好以下几个方面的工作:

(一)加强对金融机构及社会的金融法规教育

法制教育是行政执法的基本职责之一。要通过教育和指引,使行政相对人能够更清楚地预知自己行为的后果,明白自己能做什么和不能做什么,从而对自己的行为作出正确的选择,使其尽量符合法规的规定,降低违规成本。另外从经济学的意义上讲,良好的法规意识和执法习惯,能够促进社会经济行为的有序化,有效降低社会交易成本,提高社会整体效率。而在实际执法实践中,随着社会法治意识的增强,及时充分的法规教育,也更容易被金融机构和社会各界所接受和认可。

(二)加强与地方政府及有关部门之间的信息沟通,有针对性地对行政相对人进行“路径提示”

法规的作用,如同修筑公路。在路上,在交通规则之内,人可以无拘无束,“法无禁止即可行”。道路给人提供行走条件的同时,也提供一种规则。但如果不按规则走,不沿道路走,结果则可能是驶出路面“跌入深渊”或与他人冲突形成事故纠纷。行政执法的作用,是规范所有走路行为,使其按路走、守规则,减少影响自己和他人的因素,避免“跌进深渊”或形成无序。按照以往的行政理念,基层央行执法主要的工作是处理事故、处理违规,但效果却不尽理想。有效的办法是在“路上”设置必要的人力物力,为“行路人”提供尽可能详尽的道路指引和规则提示,使“行路人”抬头间就明白自己能做什么,不能做什么,应该怎么做,从而有效避免发生各种违规风险及成本。当然,具有主观故意的违规和破坏秩序仍然不可饶恕。

(三)加强相关法规之间的协调

为了切实搞好“路径提示”,基层央行必须精熟有关法规,这就要求我们要主动加强对现有法规的研究和分析,深入开展行政执法调查研究,发现问题及时上报,为上级完善法规提供决策参考,提示法规的制定机关,注重法规之间以及法规内部相关规定和操作规程的协调,理顺操作规程,避免法规内部的不协调。特别是内部变动较频繁的外汇管理方面,有关部门在制定相关政策和规定的过程中,既要保持法规政策的连续性、不断档,又要很好适应形势和经济发展要求,落实中央决策意图;既要考虑规定本身的合理性,又要考虑与相关法规的衔接;既要考虑全局的政策取向、法规原则,又要考虑到具体问题的处理方法;既要体现宏观性、科学性,又要具有操作性。

(四)加强行政执法人员的素质教育,提高行政执法水平

主动灵活高效的行政执法需要高素质的行政执法人员。搞好基层央行的行政执法,要求基层央行执法人员既要有良好的职业道德和责任观念,又要有良好的法律素养,还要有科学的执法理念。这要求我们一是抓好学习,将新知识、新业务、新法规做到了然于胸;二是要善于调查研究,解决问题,尽量多地掌握实际情况,提高解决实际问题和应对各项突发事件、特殊情况的能力,要加强与商业银行、与企业的沟通,熟悉新情况、新问题、新矛盾,掌握新方法;三是要培训基层行政执法操作层面上的专家,行政执法人员既要通晓法规,还要精熟专业,不断提高行政执法效率,减少工作失误和偏差;四是加强职业道德培训,增强行政执法人员的责任感和服务意识,树立大局意识和发展观念,使行政执法人员能够科学理性处理好行政执法过程中的各项问题,提高央行权威,提高执法效率。

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