行政监督制度

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行政监督制度范文第1篇

第二条本办法适用于全省各级价格行政执法监督工作。

第三条上级价格主管部门对下级价格主管部门的行

政执法行为进行监督。

第四条价格行政执法机关应当依法接受司法监督，自

觉接受社会监督。

第五条价格行政执法监督的范围：

（一）规范性文件的合法性；

（二）执法主体和执法人员资格的合法性；

（三）执法程序的合法性；

（四）具体行政行为的合法性；

（五）履行法定职责情况；

（六）行政复议情况；

（七）其他需要监督的事项。

第六条价格主管部门是价格行政执法主体，不得有以下行为：

（一）以非价格主管部门的名义对价格违法者实施处罚；

（二）违法委托价格行政执法或委托不适当；

（三）不具备价格行政执法资格，从事价格行政执法；

（四）不履行法定职责或者超越管辖权限执法；

（五）违反法定程序查处价格违法案件；

（六）妨碍价格行政执法监督工作。

第七条对有前条行为之一的，上级价格主管部门可采取以下行政措施：

（一）责令限期改正；

（二）通报批评；

（三）纠正其违法或不当行政行为，直至撤销；

（四）情节严重的，建议有关部门对主要负责人给予行政处分；

（五）取消或者建议取消规范化价格监督检查分局称号；

（六）取消或者建议取消其当年规范化价格监督检查分局参评资格；

（七）取消或者建议取消其价格主管部门当年的评优、评先资格。

第八条实行错案责任追究制度。对错案单位和责任人根据《**省价格行政执法错案责任追究制度》的规定追究责任。

第九条实行行政处罚备案制度。价格主管部门作出的行政处罚决定，应向上一级价格主管部门备案。

有下列行为之一的应逐级备案至省价格主管部门：

（一）没收违法所得50万元以上的；

（二）罚款10万元以上的；

（三）暂扣或者吊销收费许可证的；

（四）责令停业整顿的。

第十条实行价格监督检查案卷评查制度。依据《**省价格监督检查案卷评查规定》的规定，省级价格主管部门每两年组织一次全省价格监督检查案卷评查活动；市、县（区）价格主管部门应当定期组织案卷评查。

第十一条实行价格监督检查统计报告制度。下级价格主管部门应依照《价格监督检查统计报告制度》的规定，定期向上一级价格主管部门报告价格监督检查情况，不得虚报、瞒报、漏报。

第十二条价格主管部门应设立执法监督电话，邀请办事公正、熟悉法律法规和行政执法业务的人员作为价格行政执法监督员。

第十三条全省性价格行政执法监督检查工作，一般每两年开展一次。

第十四条对价格行政执法和价格行政执法监督工作成绩显著的，应予以表彰和奖励。

第十五条本办法由价格主管部门负责组织实施，其价格监督检查机构承担日常工作。

行政监督制度范文第2篇

第二条国家质量监督检验检疫总局(以下简称国家质检总局)、直属出入境检验检疫局、省级质量技术监督局实施行政许可委托适用本办法。

第三条实施行政许可委托，应当遵循合法、公开、便民、高效的原则。

第四条法律、行政法规和国务院的决定规定由国家质检总局实施的行政许可事项，国家质检总局可以根据实际需要，全部或者部分委托出入境检验检疫机构或者地方质量技术监督局实施。

法律、行政法规和国务院的决定规定由直属出入境检验检疫局实施的行政许可事项，直属出入境检验检疫局可以根据实际需要，全部或者部分委托所属分支机构实施。

法律、行政法规和国务院的决定规定由省级质量技术监督局实施的行政许可事项，省级质量技术监督局可以根据实际需要，全部或者部分委托下级质量技术监督局实施。

第五条委托行政机关应当在法定职责范围内实施行政许可委托。行政许可委托应当明确以下内容：

（一）行政许可委托的具体事项；

（二）委托行政机关的名称；

（三）受委托行政机关的名称；

（四）委托行政机关与受委托行政机关的权利和义务；

（五）行政许可委托的时限。

行政许可委托内容应当通过公告向社会。

第六条委托行政机关和受委托行政机关应当签订行政许可委托书。

第七条委托行政机关在行政许可委托的期限内需变更、中止或者终止委托的，应当及时向社会公告。

第八条委托行政机关实施委托后，申请人仍向委托行政机关提出申请的，委托行政机关应当告知其具体的受理机关。

第九条委托行政机关应当对受委托行政机关实施行政许可的行为进行监督检查，并对行政许可行为的后果承担法律责任。

第十条受委托行政机关应当在委托的权限范围内办理行政许可。

第十一条受委托行政机关应当以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

第十二条受委托行政机关超越委托的权限实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，自行承担法律责任。

第十三条受委托行政机关应当按照国家质检总局统一制定的行政许可文书格式办理行政许可事项。

第十四条国家质检总局负责制定行政许可委托事项的工作制度，并负责行政许可委托事项的业务指导和培训。

第十五条法律、行政法规对行政许可委托已有规定的，依照其规定。

行政监督制度范文第3篇

第二条财政部监督检查局（以下称监督检查局）对部机关内具有行政许可职能的司（以下简称被检查单位）组织实施的行政许可行为进行监督检查，适用本办法。

第三条监督检查局实施行政许可监督检查，应当遵循惩防并重的原则。

第四条监督检查方式分为被检查单位自查和监督检查局重点抽查。

第五条被检查单位应按照监督检查局的要求对本单位组织实施的行政许可行为进行自查，自查的内容参见本办法第七条的规定。

第六条监督检查局组织实施重点抽查，一般结合年度内审工作计划进行。根据需要，也可专门对行政许可行为组织实施重点抽查。

监督检查局实施重点抽查，一般应当于实施检查7日前向被检查单位发出检查通知。

检查通知的内容包括：

（一）被检查单位名称；

（二）检查的依据、范围、内容和时间；

（三）对被检查单位配合检查工作的具体要求；

（四）检查人员的名单及联系方式；

（五）组织检查部门公章及签发日期。

第七条监督检查局应当根据国家有关规定，对下列情况进行检查：

（一）财政行政许可依据的合法性。主要检查被检查单位实施的行政许可是否有法律、行政法规、国务院决定依据，是否存在变相设立行政许可的情况等。

（二）财政行政许可实施主体的合法性。主要检查被检查单位是否存在以财政部内设机构名义实施行政许可的情况，是否存在以法律、行政法规以外的规范性文件的授权组织实施财政行政许可的情况，是否存在法律、行政法规、部门规章规定外自行委托实施行政许可的情况等。

（三）财政行政许可相关配套制度建设情况。主要检查被检查单位是否建立了财政行政许可事项的信息公示、实施程序制度；对有收费的，是否建立了收费管理等相关配套制度。

（四）财政行政许可实施的合法性。主要检查被检查单位是否依法履行下列职责：

1、对符合法定条件的行政许可申请予以受理；

2、在办公场所公示依法应当公示的材料；

3、向申请人、利害关系人履行法定告知义务；

4、申请人提交的申请材料不齐全或不符合法定形式时，一次告知申请人必须补正的全部内容；

5、不受理行政许可申请或者不予行政许可时，依法说明理由；

6、依法举行行政许可听证；

7、遵守有关法定时限规定；

8、在法定权限内，对符合法定条件的申请人准予行政许可；

9、有收费的，按照法定项目和标准收费；

10、其他应依法履行的职责。

第八条监督检查局在实施行政许可监督检查时，可以向被检查单位询问有关情况，并要求被检查单位提供有关材料，可以对有关材料进行复制。被检查单位应当予以配合。

第九条监督检查局实施行政许可监督检查，不得妨碍被检查单位正常业务活动，不得索取或者接受被检查单位的财物，不得谋取其他利益。

第十条监督检查局在实施行政许可监督检查时，应当将监督检查的情况予以记录，由监督检查人员签字后归档。

监督检查局应当根据有关单位自查和组织抽查的情况，提出监督检查报告，监督检查报告应当与被检查单位沟通。

第十一条检查中发现有违法违纪行为，需要追究行政责任的，应当依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国公务员法》和《财政部行政执法过错责任追究办法》（财法[2004]5号），追究有关单位和人员的行政责任。

第十二条财政部人事教育司（以下称人事教育司）、监察部驻财政部监察机构（以下简称驻部监察局）根据职责权限，具体负责对相关违法违规人员的查处工作。相关司局应当积极协助、配合。

行政监督制度范文第4篇

关键词：环境行政执法；司法监督；完善措施

一、行政执法司法监督相关概念分析

（一）环境行政执法监督概述

1、定义。从广义的角度看，环境行政执法监督是指依法拥有监督权的国家机关、社会团体、组织和公民个人等作为监督主体，对开展的监督行为。狭义的角度分析，是指依法拥有监督权的国家机关对环境行政执法公职人员的环境行政执法活动，开展的具有法律效力监督行为，并依法追究违法人员的责任。最狭义的定义则特指环境行政机关内部的层级监督和督察。本文倾向于从广义的角度理解这一概念，认为这更能体现出我国环境行政执法监督的现况及未来发展趋势。

2、多种分类

一是国家监督与社会监督。依据赋予监督主体的权力范围、性质不同进行划分，国家监督是国家部门在法律法规授权下，在规定的范围内实施的监督行为，其结果具有法律效力。社会监督，是指社会团体、新闻媒体、人民群众对环境行政执法行为实施的监督，是对国家监督的必要补充。

二是内部监督和外部监督。这是依据监督主体与监督对象是否属于相同的体系框架进行的划分。内部监督，意味着在环境行政执法系统内部进行的监督，是一种内在防控机制，如行政系统内部层级监督等。外部监督是指由行政机关外部的组织、个体作为监督主体开展的监督活动，如社会舆论的监督等。

三是对行政部门的监督和对行政人员的监督。按照监督对象是整个行政机关还是具体执行人员进行划分，前者是指对行政机关做出的行政行为是否合法、合理进行的判断与监察，后者侧重于对行政执法人员在从事公务行为过程中有没有、缺位、越位以及是否等等行为的监督。

四是合法性与合理性的监督。合法性监督，主要是监督执法主体资格、程序与形式、权限与范围、内容与依据等方面是否符合法律法规。合理性监督，重点则是在法定范围内行政执法行为是否客观有效、适度合理、遵循公平正义等，是对行政裁量权的一种评价和约束。

（二）环境行政执法司法监督要素分析

1、环境行政执法司法监督的概念、作用。环境行政执法司法监督是指具有国家司法权的机关，如检察院、法院等依照法律规定要件，对环境行政机关的环境行政执法行为进行的监督行为。主要作用是：一是对环境行政机关的违法行为进行预防和纠偏，二是督促环境行政机关及其公务人员依法正确履职。

2、环境行政执法司法监督的程序。一是调查，司法机关通过调查、侦查等途径，全方位了解环境行政机关执法行为过程及后果。二是评价，司法机关在调查结束后，基于事实，依于法律法规，作出的分析和评价，由此产生后续的措施和程序。三是处理，司法机关对环境行政执法机关行政行为作出的反应和措施，包括批评权、纠正权、撤销权等。四是惩戒，根据法律的授权，对违法的环境行政执法机关进行处分、警戒以及处罚，属于否定式的处理。

3、环境行政执法司法监督程序的重要意义。首先，程序的设置，对权力过度膨胀设置了障碍壁垒，可称之为一种前置性控制或外在性限制。其次，司法监督程序是实现司法监督的重要载体。只有通过程序上实施法律救济，才能对相关环境行政机关及其公务人员的违法行为进行纠正或是惩处，才能有效保护行政相对人的合法权益。三是司法监督程序具体规定了监督主体、内容、步骤、权限等要素，对于规范监督行为，实现法律监督效力具有现实意义。

二、国外司法监督借鉴

（一）美国法院监督模式

为遏制政府过度行政，限制其不必要的职能权限，美国早在上个世纪初期，就通过修改联邦行政程序法，有效控制了行政膨胀。目前，美国法院体系的各个组成部分，都可以进行行政诉讼。而且除了法律规定不予审查的情形或自由裁量行为审查，其他的行政行为都可以受到法院的审查。其特点可概括为：一是监督主体来自一般法院，并没有设置专门的行政法庭；二是监督内容仅限于合法性，对于具体行为的合理性不作干涉；三是具有十分严格的审判监督程序。四是监督不涉及抽象性的行政行为。五是作为法律救济制度，判决方式具有强制性。

（二）法国法院监督模式

与美国模式不同，法国实行双轨模式。即普通法院负责一般的民事刑事案件，而处理行政案件的则是相对平行的行政法院，它对于行政诉讼具有终审力。作为特殊的监督系统，法国的行政法院体系由最高行政法院、若干个上诉行政法院以及地方行政法院组成，组织架构、职责分工已相当完备成熟，其模式影响到西班牙、土耳其、荷兰等多个国家。行政法院的基本职责可是：一是影响行政立法，在对行政法规合法性争议的审核中，有权作出行政立法无效的决定；二是受案范围主要限制在于政府行政有关的领域，同时包含对行政部门决定不服提交的诉讼；三是负责为政府决策提供必要的咨询建议；四是协调、处理行政、司法部门之间的争议；五是对行政部门内部的争议进行协调或裁决。

（三）检察机关监督弱化

在西方，法国最早实施了检察制度，当时的检察官承担着犯罪公诉和封建土地监督的双重职责。17世纪之后，检察机关的职责主要转向诉讼刑事犯罪、监督审判等职能，同时也逐步参与民事案件监督，如德国的公益代表人、日本检察总长非常上告等制度。但总体来说，大部分发达国家并没有将检察机关列入法律意义上的专门督查行列，组织体系、法律地位等并不突出，检察监督机制并不发达。

三、我国环境行政执法司法监督的现状及不足

（一）现状分析

1、检察机关对环境行政执法机关的司法监督。作为宪法授权的国家的法律监督机关，检察机构的监督作用体现在各个法律领域，当然，这里也包含了对行政机构以及相关公务人员执法行为的监督。人民检察院组织法中就有对此的明确规定和要求。也有观点认为，检察机关应当在这一方面进一步加强监督职能，发挥更加积极主动的作用，特别是对于那些无人或是由于种种原因未能提讼的违法行为。此外，检察机关还可以对审判机构作出的行政裁决进行抗诉，也是对行政活动进行监督的一项重要手段。

2、审判机构对环境行政执法机关的司法监督。一是非诉讼式监督，即在对具体行政行为执行前的审查。如《环境保护法》中对于行政复议的规定。二是诉讼式监督，是指基于行政相对人的，对具体行政行为进行合法性审查并进行裁决，是审判机关对环境行政执法机关司法监督的主要形式。如《海洋环境保护法》、《矿产资源法》等多项法律中对相对人提起行政诉讼都有明确规定。

（二）存在不足

1、检察机关司法监督存在的不足。一是滞后性，在整个司法监督过程中不够主动。在当前“事后监督”模式下，检察机关只能是在确实存在环境行政执法错误，且有诉讼实体的情况才能发挥司法监督功能。而对于行政执法的事前、事中控制，行政审判的及时参与等方面不能起到很好的监督。二是司法监督不能完全独立。尽管我国法律规定了检察机关独立行使监督权，确定了司法与行政的分离机制，但实际中却没有得到很好的落实，甚至在个别地方出现了权大于法等令人堪忧的现象。这些问题的存在，严重损害了检察机关司法独立和法律权威统一。三是预防职务犯罪的法定职责缺失。在现行的法律体系中，没有明确规定要求检察机关在预防职务犯罪上应尽的职责，也就限制了检察机关在环境行政执法中进行事前防控的监督。而且关于预防职务犯罪的规定大多是一些原则性的要求，操作性不强等。

2、审判机关司法监督存在的不足。一是监督范围边界不清，容易出现司法监督真空。按照我国法律规定，审判机关的司法监督仅针对于具体行政行为。而从法理学上，具体行政行为和抽象行为并没有十分明确的划分，在实际中更难分辨清楚。从另一方面来说，抽象环境行政行为依然会造成相对人的权益受到损害，但却受不到应有的法律保护。二是受案范围过窄，不利于保护行政相对人的合法权益。实际中，只要具体行政行为不涉及相对人人身权或财产权，尽管侵犯了其他合法权益，仍然无法。同时，对于财产权与人身权的划分目前尚未有一致认识，直接影响到具体案例中是否适用于。三是司法监督未能包括合理性审查。根据我国行政诉讼法有关规定，审判机关司法监督仅适用于合法性审查原则。而对于具体行政行为是否合理，是否恰当不作裁决。这实际上就是将环境行政机关自由裁量权排除在司法监督范围之外，放任了相关公务人员主观意识所导致的非公平。

四、加强我国环境行政执法司法监督对策分析

（一）丰富行政诉讼相对人权益保护内容。健全完善行政法律救济机制，改变只针对人身权、财产权的诉讼受理机制，将行政相对人劳动权、受教育权、休息权等合法权益都纳入诉讼受理范围，确保其在受到行政主体违法侵害后，得到及时救助。应迅速开展对行政诉讼法的修改，改变保护权利的限制，扩大相对人受保护权利的范围，以确保行政诉讼与行政复议受案范围。

（二）拓展行政诉讼原告资格。一是赋予相关社会组织环境行政权。在授予社会组织环境资源行政权方面，应采取的措施主要有：在其合法环境资源权益因环境资源行政行为受到非实质性的损害时，授予他们以行政权；在消除环境危险的诉讼中，建立社会团体和与本案无直接利害关系的环境资源行政诉讼的制度。二是授予行政相对人代表未来受影响人群的环境资源行政权，确定当代人代表后代人的环境资源行的范围、内容以及行政主体资格。三是探索建立公益诉讼激励机制，资金来源可从讼诉成功后行政主体支付的赔偿中提取或是由地方政府出资专项设置。这样，一方面可以弥补原告的诉讼成本，另一方面，有利于增强社会大众维护社会公益的积极性和主动性。

（三）赋予检察机关提起环境行政公益诉讼权力。一是将抽象行政行为纳入环境行政执法司法监督范围，当环境行政部门某一政策措施可能对公众环境产生危害而有没有特定的人群作为原告时，检察机关代表国家对环境行政执法主体提讼。二是将具有潜在危害环境公益的行政执法行为纳入诉讼范围。提高检察机关事前控制参与度，在该行政行为实施前或实施中，尚未对环境造成实质损害的时候，由检察机关进行监督，真正起到未雨绸缪的效果。三是加大对程序违法的监督。程序违法指的是行政执法主体在实施行政行为过程中没有按照行政程序法或其它有关法规要求的程序开展，在违法行政活动中占有相当比例。开展程序合法性审查，有利于促进环境行政执法行为公正公平，有效防止权力寻租等现象。

（四）建立专门行政法院。可以结合我国实际，借鉴法国行政法院的模式，建立具有中国特色的行政法院。首先，行政法院要独立于地方行政机构，脱离行政机构序列体系，以确保其独立的司法审判地位。其次，健全行政法院层级体系，在最高法的领导下，分别建制国家、省、地级市三级行政法院，对县级法院行政庭职能进行整合和兼并。三是建立行政法院高素质人才队伍。录用人员列入公务员序列，建立严格的培训考核机制，行政法官任命前须经过专业理论考试以及特定工作年限锻炼。此举一是可以尽量减小改革阻力，在国家政治制度整体框架下完善法院的体制模式，较容易为社会公众接受，不会产生较大的波动；二是可以很好的保障司法独立性，由于垂直的人事领导关系，较之于其他法院，专门法院较少的受到地方政府的行政影响，对于当地环境行政部门的执法行为可以起到更为公正客观的监督作用；三是可以有效的兼顾行政审判的专业性与司法监督的统一性，专门行政法院人员具备较强的法律专业知识以及行政业务知识，这在传统法院体制中是不容易做到的。

（五）强化环境行政执法机关职务犯罪的预防措施。根据宪法和有关法律的规定，各级检察机关拥有对政府及其工作人员在从事行政管理活动过程中是否严格依法办事、廉洁奉公开展监督的权力，而对于检察机关在参与民事行政案件的审判活动中，怎样行使法律监督权却没有提出明确具体的规定。这也是健全我国行政法制监督体系的一项十分重要的内容。笔者认为，一是要赋予检察机关在环境行政机关制定政策或出台改革措施时的审查权力，确保行政行为在源头上合法合规；二是要赋予检察机关对环境行政机关开展预防职务犯罪的情况时询问、调阅有关文件、资料的权利，确保检察机关及时获取客观信息；三是赋予检察机关在环境行政机关存在管理漏洞、预防措施不力以及存在职务犯罪隐患情况下发出限期整改的检察建议，相关环境行政机关必须在规定的时间内将整改情况答复检察机关。

参考文献：

[1]蔡守秋著：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社，2000。

[2]周坷著：《生态环境法论》，法律出版社，2001。

[3]吕忠梅著：《环境资源法》，中国政法大学出版社，1999。

[4]田凯著：《行政公诉论》，中国检察出版社 2009 年版。

[5]邹雄著：《环境侵权救济研究》，中国环境科学出版社 2004 年版。

[6]余俊著：《环境权的文化之维》，法律出版社 2010 年版。

[7]徐祥民、胡中华、梅宏等著：《环境公益诉讼研究——以制度建设为中心》，中国法制出版社 2009 年版。

[8]赵秉志、王秀梅、杜澎著：《环境犯罪比较研究》，法律出版社 2004 年版。

[9]何建华著：《宪法》，法律出版社，2006年。

行政监督制度范文第5篇

作为国家政治制度的重要组成部分,行政监察制度在维护国家政权、保持政治稳定中发挥了重要的作用。中国封建行政监察制度形成于先秦时期,发展于唐宋元时期,完善于明清时期。在其发展过程中,形成了一系列颇具中国特色的机构、职能和监察法规,切实起到了在国家政权运作中的制衡作用。中国两千多年的封建社会史证明,虽然封建监察制度是建立在封建专制主义中央集权基础上、服务于以皇帝为代表的地主阶级,但是在纠察百官、保证吏治清明方面也起到了积极作用,不仅对历代封建王朝兴衰产生过重大影响,而且作为一种重要的国家制度,迄今仍有一定的借鉴意义。

一、中国封建社会行政监察制度的历史沿革

1.行政监察制度的形成时期———先秦至魏晋南北朝时期

先秦时期。在夏商周三代的国家事务中已有监察的因素或监察的活动。到了西周时期开始设有专职的监察官员,称为小宰、宰夫或御史,分属于天官家宰及春官宗伯之下。春秋战国时的御史已兼有监察的使命。虽然这个时期尚未产生专职的监察机构,作为一种严格意义上的监察制度还没有建立。但是御史的职能有扩大的趋势,而且出现了中央监察与地方监察的萌芽。所有这些,都为秦汉时期行政监察制度的形成奠定了基础。秦汉时期。秦汉封建王朝建立,初步形成了御史制度和言谏制度相结合的行政监督制度格局。秦朝的监督机关是政府的重要组成部分,对行政和司法负有监督之责。中央监督机关是御史府,其长官是御史大夫。御史大夫是副丞相。一方面带有中央政府秘书长的性质,一方面有秦朝最高监察长的性质,对包括丞相在内的百官按法律进行监督,御史大夫和丞相、太尉全称三公。魏晋南北朝时期。魏晋南北朝的中央监察机构仍承袭东汉的御史台,但东汉时御史台受少府节制,三国两晋南北朝时期成为皇帝直接掌握的独立机构(南朝称南司,北魏称御史中尉,北周称宪司)。御史中丞为御史台的长官。御史中丞权力很大,与司隶校尉分督百僚。随着御史台地位的上升,司隶校尉逐渐向行政官转化。此期给谏制度由了很大发展,监察机关的职权不断加强,组织不断扩大,对御史的人选更加严格。这说明地主阶级在长期的政治时间中认识到:监察机构对加强整个国家的统治效能是有益的。

2.行政监察制度的发展时期———隋朝至元朝时期

隋唐时期和宋代中央集权不断加强,官僚系统进一步完善,监察制度也随之进一步得到发展。隋唐时期。隋文帝改革了原有的监察体制:恢复御史大夫制度;扩大监察机构的规模;废除御史直属官制度;恢复地方巡察制度等。唐则进一步健全、完善了监察机构。总体上说,唐代的监察机构分为谏官组织和御史台两部分。谏官负责规劝皇帝;御史台负责监督百官。御史台实行分署办公,成立台院、殿院、察院,三院在御史大夫(御史台长官)率领之下各司其职,构成一个严密的中央监察系统。唐朝不仅在中央建立了庞大而系统的监督机构,而且在地方上也建立了严密的监察制度。唐朝对地方实行巡按制度亦即“道察”制度。它同监察院遣地方临时工作的监察使共同构成地方的监督网络。宋朝时期。宋代的监察机关沿袭唐制,中央设御史台,御史台以御史中丞为长官。宋初还在唐朝谏官的基础上,于门下省设立谏院,但其主要职掌不是规谏君主,而是举发臣下的不法行为和对政府各部门的措施提出“谏正”。谏院和御史台并称“台谏”。宋代于地方建立的通判,也负责对地方官吏的监察。皇帝有时委派转运使、观察使、按察使、外任御史等官,兼理地方监察事务。随着专制主义制度的强化,不仅监察机关的地位有所提高,制度也逐渐严密。主要表现在:第一,皇帝亲自掌握御史的任命权。第二,未经两任县令者,不得为御史。第三,允许御史“风闻弹人”,不一定要有实据,奏弹不当也不加惩罚,从而助长了御史弹劾权的滥用。元朝时期。元朝的监察机关中央为御史台,地方划分二十二道监察区,设肃政廉访使(即监察御史)常驻地方。由于元朝是蒙古贵族操纵下的封建政权,因此虽利用汉族地主官僚实现对全国的统治,但又害怕他们拥权自重而采取防范的政策,主要是通过监察机构严密监视地方官吏的活动。元朝提高了监察官的品级,特别是御史大夫一职必须由蒙古贵族担任。一般汉族官员是不能充当地方监察御史的书吏。元朝的监察机关执掌纠察百官善恶,政治得失。御史台除监督司法机关活动外,被控官吏可以赴御史台自陈冤抑,如属实则罪被告,不实则加等治罪。民间有“冤滞”也可以“赴恕于台”。地方各廉访司官员定期“录囚”和“按治”。官吏有过,罪状明白者,六品以下由廉访司论罪,五品以上申台奏闻。监察官如有犯赃行为,则加等治罪,虽不枉法亦除名。

3.行政监察制度的完善时期———明朝至清朝时期

明清时期,封建统治者为挽救其衰亡,一方面要发挥监察机构的作用,另一方面又要采取各种措施操纵和防范监察官员。明初废丞相,设六部,把御史台三院合并为都察院。其监察机构包括都察院和六科给事中,实行地方分区监察和中央按系统监察相结合的二元制。都察院是中央监察机关,其职责是“纠劾”官吏。为加强对地方的控制,设十三道监察御史,分掌地方监察。除此之外,明朝还设有厂卫特务机构,负责秘密监察各级官吏。明朝中后期,厂卫横行,实际已掌握监察实权。清朝沿袭了明朝的监察制度,但采取一些措施纠正明朝监察制度的缺陷,使监察制度更加严密。清朝的监察机关地位进一步提高,左都御史(从一品),左副都御史(正三品)均为长官,主管都察院的监察事务,又称“堂官”。而右都御史和右副都御史并不在京任职,专作总督、巡抚的加衔,右都御史由总督兼任。六科给事中变成了都察院主要的下属机构,分吏、户、礼、兵、刑、工六科,长官称为掌印给事中。十五道是都察院另一个重要的下属机构,其职责是监督各级官吏(主要是地方官吏)。为加强对皇族的监督,还设置宗室御史,负责监察宗人府,又称“稽查宗人府衙门”。自唐朝以来的台、谏并列体制至此合二为一,监察机关实现统一。

二、中国封建社会行政监察制度的特点

中国的行政监察制度在其漫长的发展历程中,经历了一个逐步发展和完善的过程。中国封建时期的行政监察制度主要是为皇权服务的,所以存在着诸多的弊端和局限性。但是,从历史的角度来看,中国封建社会行政监察制度的理论与实践是一脉相承的,在其发展演变的过程中形成了自身的特点。#p#分页标题#e#

1.建立了较为系统的行政监察体制

秦始皇建立统一的中央集权专制之初,就在中央设置了御史大夫,在地方设监御史作为专职的监察官员。以后各朝代都坚持设置并不断完善监察机构,从西汉开始到宋朝在中央设御史台,到明清时改为都察院。西汉至东汉设置御史台、司隶校尉、州刺史,都直属中央,部门行政监察既相互配合又相互制衡。这三套监察机构,形成一套较为严密的行政监督体系。唐朝的“三院制”、明朝的“六科给事中”等机构和官吏的设置,都有利于各司其职,分工负责,相互配合,相互制衡的严密的监察网络的发展和完善。从而使包括监察官员在内的百官,都处于严密的行政监察体系之内。

2.监察官员是皇权的御用工具,皇帝拥有最高监察权

监察机构是“天子耳目,风纪之司”,监察的对象是各级官吏,而皇帝是不受任何形式监督的。谏官虽则在“匡正君主”,但前提是不可触动皇权。皇帝拥有最高监察权,整个监察过程,都必须请旨进行,最后由皇帝裁决。在封建社会,皇帝是国家的主宰,他既可一言兴法,也可一言废法,任何制度和法律都缺乏维持其连续性和稳定性的机制。皇帝的喜怒哀乐对监察制度的存废具有决定性的影响。监察的效果公正与否则取决于“明君贤相”还是“昏君奸臣”,而破坏监察制度的往往首先是不受监督的最高当权者———皇帝。因此,皇帝的个人因素,对整个社会的监察效果具有较大的影响。这样使监察的效力弱化,导致行政监察存在着极大的不稳定性。

3.监察官员职卑位尊,监察权力日益扩大

在封建社会时期,历代统治者对监察官员的地位处置都十分微妙。在中国的封建社会,监察官员作为驾驭臣民的工具,实际上是皇帝的御用私臣和特使。“官小而权之重,职卑而命之尊”,是中国封建行政监察史中的一个显著的特点。为使监察机构具有震慑百僚的权威,首先给监察机构或台官以高位。秦朝和两汉的于是大夫位居副丞相,与丞相、太尉并为三公。东汉御史中丞,司隶校尉朝会时与尚书令一样独坐,号称“三独坐”。元朝御史台与中书省、枢密院并为三大府。明清都察院与六部并重。一般御史职卑权重。如唐代的监察御史为正八品上,但有权监督六部尚书,奉旨巡案,气派震慑州县。与此同时,历代王朝又采取厚赏的办法,鼓励监察官用于劾举。由于监察官员直接对皇帝负责,所以不受其他官员约束;遇到特殊情况,监察官员还可以先斩后奏;此外,监察官吏可以“风闻言事”、“风闻劾人”。

4.形成了较为规范的监察官员选任考核制度

封建王朝在完善监察机构的同时,还严格监察官员的选拔和任用。中国封建社会行政监察制度在各个朝代中都具有十分重要的地位,监察官员位卑权重,“以卑察尊”,“典正法度”,“举劾非法”,肃正纲纪。监察官员由于其职责重大,其素质的优劣直接关系到监察制度是否能有效发挥作用,其选任考核均有严格的程序规定。对监察官员人选有严格的要求:一是具有清正刚直、疾恶如仇的品质。二是具有较高的文化素质。如明朝规定,监察官必须进士、举人出身。三是强调回避制度。早在汉朝就已实行地域回避制度,规定刺史均不能为本籍人。宋朝时,监察官的任免权集中在皇帝手里,宰相不得推荐御史,凡与宰相沾亲带故之人均不得任御史之职。具有实际经验和工作能力。如宋朝规定凡未经两任县令者,不得为御史。其次,历代对监察官员都有考核奖惩办法。如唐朝监察官员的任期和升迁具有短而固定的特点。监察御史的任期一般为二十五个月,殿中御史十五个月,侍御史十二个月。御史升迁他官只要三考,一般官员则须行四考。而到了元朝,每年年中由有关机关“考其功效”。功效即我们现在所说的绩效、效能等。

三、中国封建社会行政监察制度的现实借鉴意义

监察制度是中国封建政治体制中非常重要的制度。它以其悠久而又丰富的内容为我们提供了十分重要的“鉴古明今”的历史经验,对我们现在进行行政监督体制改革,完善行政监督制度具有重要的借鉴意义。

1.从思想上充分认识加强和完善行政监督制度的重要性自中国古代监察制度产生以来,历朝统治者都十分重视监察制度和监察机构得建设。中国封建社会的监察制度最具特色的地方就是以权力制约权力。行政监察制度的运作之所以能够长期延续下去,主要是因为权力的相互制衡。以监察权制衡相权,以相权制约监察权,两者之间的权力最终在皇权手中得到平衡,这样皇权专制得以延续,从而实现了社会的稳定和发展。中国封建监察制度在古代社会、政治、经济发展过程中起到了较好的作用。在当前得社会形势下,为保障我国社会主义市场经济建设得顺利进行,必须进一步加强和改善现行的行政监察体制。为此,首先是必须在思想上充分认识加强和完善我国行政监察制度建设的重要性与紧迫性。