基本农农田保护条例范文第1篇

浙江省九届人大常委会公告（第76号）

《浙江省基本农田保护条例》已于2002年10月31日经浙江省第九届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过，现予公布，自2002年12月1日起施行。

浙江省基本农田保护条例

（2002年10月31日浙江省第九届人大常委会第三十九次会议通过）

第一条、为了对基本农田实行特殊保护，促进农业生产和社会经济的可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》、国务院《基本农田保护条例》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条、本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

本条例所称基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

第三条、县级以上人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划。

第四条、基本农田保护工作实行政府领导任期目标责任制，并由上一级人民政府监督实施。

第五条、县级以上人民政府组织实施本条例。

县级以上人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责本行政区域内基本农田保护的管理工作。

乡（镇）人民政府负责本行政区域内基本农田保护的管理工作。

县级以上人民政府计划、建设、规划、财政、水利、林业、环境保护等部门按照各自的职责，协同做好基本农田保护的管理工作。

第六条、各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护列为规划的重要内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。

县级和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。

县级以上人民政府农业行政主管部门应当加强对蔬菜生产基地布局、建设、保护的指导和管理。在已确定的基本农田保护区内应当有与城镇居民生活需要相适应的蔬菜生产基地，保证必要的蔬菜生产能力。

第七条、符合国务院《基本农田保护条例》第十条规定的耕地应当划入基本农田保护区。

土地开发、整理后建成的标准农田和新增加的连片耕地、良种繁育基地以及其他按规定需要实行特殊保护的耕地，可以划入基本农田保护区。

第八条、基本农田保护面积实行指标控制。省人民政府划定的基本农田数量应当不低于国务院下达的保护数量指标，省以下各级人民政府划定的基本农田数量不得低于上级人民政府下达的保护数量指标。

县级以上人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内的基本农田数量不减少。

第九条、基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同农业行政主管部门组织实施。

划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，并由县级人民政府土地行政主管部门绘制图纸，登记造册，建立档案，抄送同级农业行政主管部门。属于蔬菜生产基地的，应当单独设立保护标志。

基本农田划区定界后，应当依法验收确认。

第十条、县级以上人民政府农业、土地、环境保护等行政主管部门应当按照各自职责，做好基本农田的地力分等定级、土壤肥力长期监测、环境污染监测和评价等工作，并定期向本级人民政府报告。

第十一条、基本农田保护区一经划定，任何单位和个人不得擅自改变或者占用。国家和省人民政府批准立项的能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址，确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，应当经省人民政府审核同意后，报国务院批准。其中涉及占用蔬菜生产基地的，报省人民政府审核前，应当征得省农业行政主管部门的同意。

建设项目占用基本农田经依法批准后，当地人民政府应当依法修改土地利用总体规划和基本农田保护规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。补充划入基本农田工作由省人民政府土地行政主管部门会同农业行政主管部门监督实施和验收。

第十二条、因城市总体规划调整或者国家和省重点建设项目建设经依法批准后占用基本农田，有关市、县在本行政区域内无法补充划入数量和质量相当的基本农田的，经省人民政府批准，可以在本土地利用总体规划期内，委托本省其他行政区域在当地划定相应数量和质量的基本农田代为保护（以下简称基本农田易地代保）。

基本农田易地代保的委托方应当向受委托方支付基本农田建设保护的补偿费用。补偿费用由受委托方纳入财政专户，专款用于基本农田建设保护，任何单位和个人不得侵占、挪用。

第十三条、基本农田易地代保的受委托方完成上级人民政府下达的基本农田保护数量指标后方可接受委托。

受委托方用于代保的耕地应当符合本条例第七条规定的条件。需要退耕还林、还湖的耕地、土壤贫瘠的耕地以及经上级人民政府批准的因城市建设和近期发展需要实行规划控制的区域内的耕地不得用于代保。

受委托方接受委托后，应当按照规定的条件和标准划定易地代保的基本农田保护区范围，设立保护标志，落实相应保护措施。

受委托方接受委托后，不得转委托其他行政区域进行基本农田易地代保。

第十四条、易地代保的基本农田划区定界后，由省人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照基本农田的条件和标准验收确认。验收不合格的，责令限期补划。

基本农田易地代保的委托方和受委托方共同的上级人民政府及其土地行政主管部门负责监督基本农田易地代保行为。

基本农田易地代保的具体管理办法由省人民政府制定。

第十五条、经批准占用基本农田用于非农业建设的，用地单位应当按照国家和省人民政府的规定缴纳耕地占用税、耕地开垦费等有关税费。

耕地开垦费统一纳入造地改田资金，具体收缴和使用管理办法按照省人民政府的有关规定执行。

第十六条、任何单位和个人不得在基本农田保护区内从事下列行为：

（一）、建窑、建房、建坟、采石、采矿、挖砂、取土、堆放固体废弃物以及排放、倾倒污染物或者其他破坏基本农田的活动；

（二）、侵占或者损坏基本农田保护区的设施；

（三）、破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。

第十七条、利用基本农田调整农业产业结构的，应当保护耕地种植条件。

第十八条、各级人民政府应当采取措施，加强基本农田保护区的水利、供电、道路等基础设施的建设。

各级人民政府应当引导、鼓励农业生产经营组织和农业劳动者增加对基本农田的资金、劳力投入，合理保养土地，提高地力，防止基本农田污染、破坏和地力衰退。

第十九条、违反本条例规定，有下列行为之一的，依照《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规的规定，从重处罚：

（一）、未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田的；

（二）、超过批准数量非法占用基本农田的；

（三）、非法批准占用基本农田的；

（四）、买卖或者以其他非法形式转让基本农田的。

第二十条、基本农田易地代保的委托方违反本条例第十二条第一款规定，未经批准擅自委托基本农田易地代保的，委托行为无效，对负有领导责任的人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

基本农田易地代保的受委托方违反本条例第十二条第一款、第十三条规定，未经批准接受基本农田易地代保或者经批准接受基本农田易地代保后不按照规定条件和标准划定并保护基本农田保护区的，由上级人民政府责令改正，对负有领导责任的人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

基本农田易地代保的批准机关和其他有关监督管理部门违反本条例规定批准基本农田易地代保，或者对易地代保的基本农田未按本条例规定进行验收的，对负有领导责任的人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第二十一条、违反本条例第十二条第二款规定，侵占、挪用基本农田建设保护的补偿费用的，由上级人民政府责令退还，对负有领导责任的人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十二条、违反本条例第十六条第（一）项、第（三）项规定的，依照国务院《基本农田保护条例》的规定处罚。

基本农农田保护条例范文第2篇

我国“基本农田”一词的提出可以追溯到1963年，当年，国家召开“黄河中下游水土保持工作会议”，在会上提出“通过水土保持，逐步建立旱涝保收、产量较高的基本农田。”

我国对基本农田问题的重视源于20世纪60年代初的“三年自然灾害”。在湖北省荆州地区监利县周老嘴镇出现了引人深思的“人增地减”现象：即在1949年～1988年间耕地面积减少10万亩，同期人口增加10万人，人地比例关系严重失调。于是监利县委、县政府决定对耕地实行特殊保护，土地管理部门对耕地地块逐一登记造册，并在规整的地块旁竖上保护牌，这就是我国基本农田保护的发端。其实，在此期间全国范围内也出现“人增地减”的现象。

20世纪80年代初，我国农村实行土地承包制，极大地提高了农民的生产积极性，农业生产力得到飞速发展，粮食年年丰收，1984年全国粮食总产量达到4082亿公斤历史最高水平。但到了1985年，全国粮食总产量出现下滑至3791亿公斤，减少291亿公斤，与此同时耕地面积减少1500万亩，是1949年以来耕地减少最多的一年。

为此，中央对我国土地管理作出三大决策：即下发《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》、决定成立国家土地管理局和颁布实施《中华人民共和国土地管理法》，我国现代土地管理制度由此建立。

1989年5月，原国家土地管理局和农业部在监利县召开基本农田保护工作现场会，成为我国基本农田保护制度确立的标志。1994年8月29日国务院正式《基本农田保护条例》，标志着我国的基本农田保护制度正式步入法制管理的轨道。

1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第34条规定：国家实行基本农田保护制度。国务院重新修订《基本农田保护条例》明文规定：省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地面积的80％以上。确保本行政区域内耕地总量不减少。基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界。为了进一步加强基本农田保护工作，国土资源部会同农业部联合下发了《关于认真贯彻执行(基本农田保护条例)进一步做好基本农田保护工作的通知》，在全国统一部署，开展基本农田保护区调整划定工作。截至2002年末，全国调整划定基本农田保护区面积17.2014亿亩，其中基本农田面积16.315亿亩，基本农田保护率为83.64％。还包括2147万亩优质园地、苗圃等农用地及409万亩开发整理新增优质耕地。

党的十六届三中全会之后，进入最严格的保护新时期。2003年11月17日国土资源部颁布《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》中强调“切实加强耕地保护，坚决守住基本农田这条红线。”并要求依据土地利用总体规划，将基本农田落实到图上、落实到村组、落实到地块、落实到农户，通过签订保护责任书，落实基本农田保护责任。对严重破坏基本农田，造成基本农田大量减少的，要依法追究责任。

时至今日，我国已经形成完整的基本农田保护制度，其基本内容包括基本农田保护责任制度，基本农田保护区用途管制制度、基本农田占用审批制度、基本农田占补制度、基本农田保护区投入制度、基本农田保护区地力建设制度、基本农田污染监测制度和基本农田定期监督检查制度。

现行保护制度反思

我国基本农田保护制度实施以来，在保障我国粮食安全方面发挥了重要的作用。在纪念这项制度诞生20周年的今天，反思现行基本农田保护制度实施过程中的问题，是对今后工作更好的推动。

什么是基本农田?基本农田保护制度的客体是基本农田，涉及基本农田的概念。《基本农田保护条例》中规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特殊保护区域。省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。

《条例》中对基本农田的概念规定得相当明确，即基本农田是耕地的一部分，是耕地中之精华。但有讽刺意味的是，在现实中许多地方出现基本农田面积大于耕地面积的现象。原因在于为了落实逐级分级下达的基本农田面积指标，耕地面积不够，以其他非耕农用地(如园地、林地、养殖水面等)来凑足，导致基本农田概念泛化，计算基本农田保护率分母值扩大化，这一切均有悖其原义。

我认为，如果从食物安全角度而论，基本农田概念泛化现象是可取的。将耕地保护扩展为农用地保护，耕地总量动态平衡扩展为农用地总量动态平衡。这样每年土地利用变更调查时，就不会把注意力集中于耕地面积增减上。

谁来保护基本农田?《条例》规定，地方各级人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少。基本农田保护不仅是国土资源管理部门的职责，同时也是政府的责任，必须由政府一把手亲自抓。

但另一方面，发展又是政府的第一要务，发展才是硬道理。所以一些地方政府只重视GDP增长，不重视基本农田保护，对基本农田保护表现积极性不高。有的地方甚至认为，保护基本农田就是保护落后。而一些基本农田保护好的地方也不敢大胆宣传，担心这样会影响招商引资。

由于中央政府和地方政府对基本农田保护重视程度存在差异，常常是不同的两种声音和两种态度。作为拥有基本农田使用权的农民个人，对于基本农田保护的态度也是复杂的。由于农业生产的比较利益低下，理论上讲土地是农民的生存基础和依赖，但出于增加家庭收入考虑，农民则更希望农地非农利用。在这种形势下，基本农田保护成为不同保护主体的博弈对象。结果是：实际保护主体模糊。

用什么方法保护农田?理论上，基本农田保护是为了全社会的长远利益，将基本农田作为准公共物品，限制其利用方向，只允许进行社会需要的粮食等农产品生产，而不允许其非农利用。这实质上是国家控制了基本农田的发展权，而没有进行适当的经济补偿，导致基本农田的保护者承担了全部的保护成本，社会无偿享受基本农田保护的外部性效益，造成社会不公正，直接影响基本农田保护工作的持续开展。基本农田保护者只能目睹拥有非基本农田使用权的农民获取高额的土地开发收益。缺乏保护激励机制直接影响我国基本农田保护政策的预期效果。因此，当前我国基本农田保护制度中引进有偿保护机制迫在眉捷。普遍认可的办法是筹建基本农田保护基金，使基本农田保护者收益提高，体现保护基本农田的发展权的经济补偿。

如何“质量相当”?伴随我国基本农田保护政策，国家实行占用耕地补偿制度。非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当

的耕地。由于“质量相当”缺乏可操作的量化指标控制，“占补平衡”则变成了没有质量标准的数量平衡，最终导致耕地和基本农田的隐形减少，有悖“占补平衡”的初衷。众所周知，城市郊区是优质耕地集中布局的地区，但也是城市用地规模扩张的首选地区；经济发达的地方也往往是优质耕地集中布局的地方，更是农地非农化程度较高和建设用地需求旺盛地方，从而导致建设占用的多为优质耕地的基本农田，而补充的耕地则位于区域、地形和质量均差的地区，表面上耕地和基本农田数量未减少，但质量在下降，直接影响基本农田综合生产能力。

完善基本农田保护制度的建议

任何一项制度都有进一步完善的必要，我国基本农田保护制度也不能例外。为完善我国基本农田保护制度，特提出如下建议：

协调基本农田相关法律与政策。1998年颁布的《土地管理法》第34条规定，国家实行基本农田保护制度。1999年国家重新修订和颁布《基本农田保护条例》。这是我国基本农田保护方面重要的法律法规，在其之后制定的相关法律法规有关基本农田保护理应不得与之冲突，并对已颁布的相关法律法规进行梳理，删除与其不相协调的条款，以保证我国基本农田保护制度得以顺利实施。

现实中却时常发生相关法律法规相互不协调的问题。如《土地管理法》在规定占用基本农田需经国务院审批的同时，又规定土地利用规划的调整权在地方政府。这样，给地方合法地规避“占用基本农田由国务院审批”的法律规定，使占用基本农田合法化提供了法律空间。又如《农业法》规定，农民对承包经营的土地拥有自主经营权。《退耕还林条例》第16条规定，因生态建设需要，经国务院批准并依照有关法律、行政法规规定的程序调整基本农田保护范围后，可纳入退耕还林计划。《基本农田保护条例》第17条和《土地管理法》第36条规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。上述相关规定体现不同部门之间的政策冲突矛盾，必须加以协调，否则不利于基本农田保护制度的顺利实施。

合理确定基本农田保护面积。基本农田保护面积及其保护率是基本农田制度实施中约束性的控制指标，数量与质量并举，但数量是基础，质量也是通过数量来体现和发挥作用的。

我国基本农田保护率太高，一些地方存在着基本农田面积大于耕地面积的现象，我认为，追究其根源在于耕地面积基础数据不实所造成的。由于历史原因和土地利用变更调查的不规范致使我国耕地面积存在国土资源部、农业部和统计局三套数据。耕地面积偏大，据此计算的基本农田面积偏多。在基本农田布局时只好采用扩大其内涵，将非耕农用地视作基本农田一样保护。目前正在进行全国第二次土地调查，要求对基本农田的数量、质量与布局展开调查，建立基本农田档案(图、表、册)，开展基本农田登记，明确基本农田的保护主体及其责任和权力，是实施基本农田保护制度的基础性工作，在此基础上确定的基本农田保护面积，是完善我国基本农田保护制度的重要内容。

基本农农田保护条例范文第3篇

1、为什么要制定条例，条例的颁布实施，对于促进农田水利健康发展、保障国家粮食安全，将会产生什么样的影响?

农田水利具有很强的公益性、基础性和战略性。我国人多地少水缺、水旱灾害频繁、水土资源不匹配的基本国情，决定了农田水利建设在粮食生产和农业发展中具有极其重要的地位。我国在占耕地面积一半的灌溉农田上，生产了占全国总量约75%的粮食和90%以上的经济作物，农田水利对提高农业综合生产能力、促进现代农业发展、保障国家粮食安全作出了重要贡献。近年来，我国农村生产方式发生深刻变革，农村大量劳动力进城务工，土地流转加速推进，农村税费改革取消“两工”后劳动动员机制弱化，农田水利建设组织难、投劳难、管理难等问题十分突出。当前和今后一个时期，农田水利投入不断加大，建设任务十分繁重，但目前主要依靠行政手段推动工作，管理基础较为薄弱，建设投入、规划统筹、运行维护、用水管理等制度不够健全，立法缺位的问题在一定程度制约了农田水利建设和管理长效机制的形成。因此，全面总结多年来农田水利工作实践经验和地方立法经验，研究制定《农田水利条例》，把中央关于大兴农田水利的方针政策和实践中行之有效的做法用法规的形式固定下来，建立健全农田水利基本制度和长效机制，为农田水利发展提供法治保障，是十分必要和紧迫的。

《中华人民共和国水法》对农业节水、灌溉排涝、农业灌溉水源和灌排工程设施保护等作了原则规定，但难以满足引导规范保障农田水利发展的需要。条例是新中国关于农田水利的第一部行政法规，是一项开创性和填补空白的立法，是水法规体系中具有支架作用的重要法规。条例明确了农田水利工作的基本原则和政府责任，建立了农田水利规划制度，强化了农田水利工程建设管理，完善了农田水利工程运行维护机制，规范了农田灌溉与排水管理，规定了保障扶持措施和法律责任。条例充分体现新发展理念和新时期水利工作方针，立足于促发展和保民生，其颁布实施，在农田水利史上具有里程碑意义，对于切实推动农田水利事业全面步入法治轨道、从根本上扭转农田水利建设明显滞后的局面必将发挥重要的保障作用。

2、 科学规划是农田水利发展的重要基础，条例对科学规划作了哪些规定?

当前，涉及农田水利建设的部门较多，这对充分发挥各方面作用、支持农田水利发展是有利的，但要注意避免各有关部门按条块体制多头管理、工程建设投入分散、重复建设、资金使用效率低等问题。为此，条例把“科学规划”作为发展农田水利的一项基本原则，明确农田水利规划的法律地位，增强规划的约束力，并着重建立了规划统筹机制，作了以下具体规定：一是明确农田水利规划由各级水行政主管部门编制，征求同级有关部门意见后，报本级人民政府或者授权的部门批准;二是规定编制农田水利规划应当统筹考虑经济社会发展水平、水土资源供需平衡、农业生产需求、灌溉排水发展需求、环境保护等因素，并广泛征求基层组织和农民的意见;三是强调经批准的农田水利规划是农田水利建设和管理的依据，县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关部门按照职责分工负责实施;四是规定编制土地整治、农业综合开发等规划涉及农田水利的，应当与农田水利规划相衔接;五是要求县级人民政府应当根据农田水利规划组织制定农田水利工程建设年度实施计划，统筹协调有关部门和单位安排的与农田水利有关的各类工程建设项目。

3、为了解决农田水利领域的“重建轻管”问题，条例对农田水利工程运行维护与管理作了哪些规定?

我国农田水利基础薄弱，许多地方建设任务重，投入需求大，工程管护经费不足。多年来，各方面反映农田水利“重建轻管”问题比较突出，一些小型农田水利工程存在“有人用、无人管”现象。为解决这些问题，条例把“建管并重”作为发展农田水利的一项重要原则，并作了以下具体规定：一是明确各级政府及有关部门在农田水利管理中的责任，为强化农田水利管理提供了组织保障;二是区分不同情况规定了农田水利工程运行维护主体，建立健全运行维护制度，明确运行维护责任;三是建立运行维护经费合理负担机制，要求工程所有权人落实农田水利工程运行维护经费，保障运行维护工作正常进行;四是强化县级以上人民政府水行政主管部门和农田水利工程所有权人对农田水利工程运行维护工作的监督;五是规定危害农田水利工程设施的禁止行为，明确因开发建设占用农业灌溉水源、农田水利工程设施应当经过同意并予以补偿;六是建立健全基层水利服务体系，为农田水利管理提供技术指导与服务。

4、农业是用水大户，为贯彻落实中央提出的“节水优先”方针，条例对农业节水作了哪些规定?

农田灌溉用水在各类用水中占有较大比重，农业节水发展相对滞后，无序用水、大水漫灌、计量设施不完善等情况在一些地区比较突出，用水管理是农田水利的重要环节。为加强用水管理，促进节约用水，条例在总则中将节约用水作为有关单位和个人在农田水利工程建设、经营和运行维护中的一项重要义务。同时，作了以下具体规定：一是规定农田灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，各地依照法定权限和程序制定并公布农作物灌溉用水定额;二是明确农田灌溉用水应当合理确定水价，实行有偿使用、计量收费，通过市场机制和水价政策促进农业节水;三是在灌区范围内实行计划用水，灌区管理单位应当根据有管辖权的水行政主管部门核定的年度取用水计划，制定灌区内用水计划和调度方案，与用水户签订用水协议;四是规定加强对农田灌溉用水的水质监测，控制和合理利用农田排水，防止农业面源污染;五是鼓励推广应用节水灌溉技术和措施，要求根据水资源条件规划建设商品粮、棉、油、菜等农业生产基地。

5、投入不足是制约农田水利发展的突出问题，为了做到“两手发力”，条例对鼓励民间投资作了哪些规定?

农田水利是公益性事业，要切实发挥政府主导和财政的主渠道作用，同时也要按照中央要求和农田水利发展实际，不断拓宽投资渠道，特别是鼓励和引导社会力量参与农田水利建设与经营。为此，条例作了以下具体规定：一是规定国家鼓励和引导农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民和其他社会力量进行农田水利工程建设、经营和运行维护，依法保护农田水利工程投资者的合法权益。二是明确农田水利工程建设实行政府投入和社会力量投入相结合的方式，将社会力量投入作为农田水利投入的重要渠道。三是强调县级人民政府应当及时公布农田水利工程建设相关信息，引导社会力量参与农田水利工程建设;支持社会力量通过提供灌溉服务、收取供水水费等方式，开展农田水利工程经营活动，保障其合理经营收益;县级以上地方人民政府水行政主管部门应当为社会力量参与建设、经营农田水利工程提供指导和技术支持。四是从补助、信贷、用电、培训等方面对社会力量参与农田水利建设与经营给予扶持。

6、条例将于20xx年7月1日起正式施行，为保证条例的各项规定落到实处，将采取哪些措施?

条例的颁布实施，将开启农田水利工作新纪元。各级水行政主管部门要切实抓好条例的贯彻落实工作，以此为契机，促进农田水利再上新台阶。重点做好以下几方面工作：一是加强学习，深刻领会。通过多种形式的学习和培训，充分认识条例制定和实施的重要意义，准确把握条例的基本原则和主要制度，切实提高依法推进农田水利事业的能力和水平。二是面向社会，加强宣传。采取通俗易懂、灵活多样的方式，面向社会开展广泛深入的宣传，要让社会各界、相关行业都了解和遵守条例，为条例的有效实施营造良好的社会氛围。三是加大力度，确保落实。各级水行政主管部门要把条例的贯彻实施作为当前和今后一段时期水利工作的一件大事，制定切实可行的工作计划，按照条例的规定组织开展各项制度和措施的贯彻落实工作。同时，抓紧制定条例的配套法规和政策措施，有条件的地方加快推进农田水利专门立法。

基本农农田保护条例范文第4篇

〔关键词〕 基本农田保护补偿，法律规制，困境，原因，完善

〔中图分类号〕D912.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）05-0125-04

基本农田是耕地中的精华，保护基本农田对于强化农业基础地位、维护农业生态以及保障粮食安全具有重要意义。我国土地管理法、农业法规定国家实行基本农田保护制度，国务院依据土地管理法的授权专门颁布《基本农田保护条例》，规范基本农田的划定、保护、监督管理行为。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对基本农田保护提出了两个全新理念，其一是划定永久基本农田，其二是建立保护补偿机制，以确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。各地积极推动永久基本农田保护区的划定，对基本农田保护行为进行补偿。与实践的积极推动相比，基本农田保护补偿作为一项重要法律制度，现有研究对其存在的困境明显缺乏关注，笔者以“基本农田保护补偿”作为主题词，在中国知网上仅搜索到6篇相关文献，现有研究显然无法为划定永久基本农田保护区的实践提供理论支撑。鉴于此，本文通过分析基本农田保护补偿法律规制面临的困境，探究法律规制面临困境的原因，最后提出完善基本农田保护补偿法律规制的思路。

一、当前基本农田保护补偿法律规制面临的困境

（一）基本农田保护补偿的目的不明确。2008年以来，国家一直在积极推动划定永久基本农田保护区，建立保护补偿机制。但当下关于基本农田保护的补偿目的仍存纷争。汕头市《基本农田保护补贴资金暂行管理办法（暂行）》规定补偿的目的在于平衡建设用地和基本农田间的巨大利益差距，以此增加农民收入，激励农民保护基本农田，保障粮食安全；广州市《基本农田保护补贴资金管理试行办法》规定补偿的目的是要落实基本农田保护任务，从而形成基本农田保护的激励机制；成都市《耕地保护基金使用管理办法（试行）》规定保护补偿的目的在于更好地保护耕地，提高粮食综合生产能力。从这些地方性规范文件来看，其规定的补偿目的过于笼统，并未认清基本农田保护与一般耕地保护的本质区别，使法律制度构造缺乏科学性与可行性，必然导致补偿效果欠佳，徒费纳税人资财。

（二）基本农田保护补偿的相关主体难以确定。基本农田保护补偿相关主体可分为补偿主体和受偿主体。基于基本农田在维护农业生态和粮食安全的功能，国家作为公共利益的代表，应负有补偿的义务。但具体承担补偿义务的主体为中央政府抑或是地方政府，并不确定。实践中，地方政府负担全部补偿资金的方式对于基本农田保有量较多的地方政府无疑会增加其财政负担。而从受偿主体来看，补偿给集体经济组织抑或承包经营权人，亦难以确定。若土地承包经营权流转之后，确定适格的受偿主体则会更加困难。

（三）基本农田保护补偿标准不统一。现行各地基本农田保护补偿标准并不统一，成都市规定对于一般耕地保护补偿金额是每年每亩300元，基本农田保护补偿金额为每年每亩400元；广州市规定根据地域不同分为每亩每年500元、350元和200元；汕头市规定的补偿标准较低，每年每亩仅30元，同时，规定补偿依据社会经济发展水平每3年原则上调整一次；佛山市《基本农田保护补贴实施办法》规定不同地区设定每亩每年500元、200元等不同标准，并与汕头市要求相同，需依据社会经济发展水平每3年原则上调整一次。基本农田保护补偿标准应在激励农户保护基本农田的积极性与不对政府财政构成过重的负担之间寻求平衡，补偿标准的不统一，造成受偿主体之间的不公平，十分不利于永久基本农田保护区的划定。

（四）对基本农田保护监管乏力。实践中对于基本农田保护行为的监管，受偿主体一般要与补偿主体签订基本农田保护责任书，约定双方的权利义务。但所谓的基本农田保护责任书往往是一种软约束，受偿主体履行基本农田保护义务的行为难以监督。众多分散的农户是否在维护基本农田的质量，在有限的执法资源之下，执法部门面临沉重的执法负担，导致执法部门实际上根本无力监管基本农田保护行为。基本农田补偿发放之后，受偿主体是否按照法定和约定的义务履行基本农田保护义务，亟需健全基本农田保护监管机制。

二、基本农田保护补偿法律规制面临困境的主要原因

（一）现有研究无法为实践提供正当性基础。基本农田补偿目的的研究在于对相关法律制度的构建提供有意义的导向，有学者认为永久基本农田保护区的划定属于对土地发展权的限制，基于此种限制应给予农户补偿。〔1 〕 （P104 ）此观点可称之为“土地发展权受限说”。有学者则认为永久基本农田保护区内土地权利人丧失土地开发机会，承受本应由全社会承担的土地开发机会丧失的成本，构成管制征收，土地权利人因其“特别牺牲” 应有权获得额外的公平补偿。〔2 〕 （P77 ）此观点可称之为“管制征收说”。此两种观点显然皆无法为基本农田保护补偿实践提供正当性基础。

主张“土地发展权受限制说”的学者注意到我国永久基本农田保护区的划定使集体土地所有权人和土地承包经营权人利用土地的行为受到限制，但我国的农用地是否存在所谓的“土地发展权”？如果我国现行土地制度并不存在土地发展权，何谈土地发展权的限制。一般认为，土地发展权指的是土地所有权人发展或开发土地的权利，是为保护农用地、环境敏感地区而实施的政策性工具。〔3 〕 （P133 ）但在我国土地使用权利生成之时，权利人并没有取得所谓的改变土地用途以获取更大收益的权利，一旦土地规划之后即产生权利内涵明确的土地使用权，权利本身界限已经明确。依法取得的土地使用权，仅取得该幅地块当时的法定使用类别、强度的权利，并未包括未来变更使用的土地发展权及其所带来的发展价值。〔4 〕 （P2-35 ）集体土地所有权人和土地使用权人皆不可能改变土地的使用用途。因此，笔者认为我国土地权利人并不享有土地发展权，更谈不上对土地发展权的限制，“土地发展权受限说”无法为基本农田保护补偿提供正当性基础。

农用地划定永久基本农田保护区的限制是否超出特别的界限而构成“特别牺牲”，达致与“征收”同样的效果，从而构成“管制征收”？美国经过司法判例逐步发展的管制征收理论认为如对不动产的管制已达到类似征收的效果应考量是否予以补偿。管制性征收理论认为必须衡量私人利益和公共利益的重要性，衡量的本质是评估公共利益和加诸财产所有权人的负担，具体可以分为四点：管制性的法律是否为了合法的公共利益，此种法律是否合理地促进此项公共利益，加诸财产所有人的负担是否过大，此种负担是否不成比例。〔5 〕 （P159-167 ）《基本农田保护条例》第17条第2款禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，是否使权利人承担远超过农用地社会义务的负担，有否侵害农户的经营自？根据土地管理法第四条和2007年颁布的《土地利用现状分类》国家标准，可知农用地根据土地的地形、灌溉设施等情形，具有不同的农业用途，基本农田作为耕地中的精华应在其上种植农作物，发展林果业和挖塘养鱼应在林地、园地和养殖水面上进行，方符合土地的最佳利用。因此，对基本农田施加的限制并没有超出社会容忍的限度，本身属于基本农田社会义务范围之内，并不会构成所谓的“管制征收”。永久基本农田保护区划定的“永久”是否会达到过度的限制呢？根据《基本农田保护条例》第12条规定，划定永久基本农田并不会影响土地所有权和土地承包经营权。因此，即使划定为永久基本农田保护区，并不会对土地权利人造成不可容忍的负担，不构成“管制征收”。 “管制征收说”显然同样无法为基本农田保护补偿实践提供正当性基础。

（二）未考量基本农田保护补偿对地力提升的重要价值。基于基本农田对于农业生产和社会经济可持续发展的重要性，我国对基本农田实行特殊保护。《基本农田保护条例》对基本农田保护法律规制的方式，主要包括通过规划确定基本农田保护区严格保护，将基本农田保护纳入国民经济和社会发展规划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上一级人民政府监督实施。对基本农田的转用和征地审批不考虑数量多少一律由国务院批准；在划定永久基本农田保护区的地方，建立基本农田保护目标责任考核制度，地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书。通过层层目标责任分解，明确具体的保护主体。《基本农田保护条例》还设定禁止规范，严格禁止在基本农田之上进行破坏基本农田的活动。通过建立基本农田保护监督检查机制，收集基本农田保护的信息。但总体而言，现行立法仅注重从基本农田数量的维持上保护基本农田，而对基本农田地力的提升这一攸关基本农田粮食生产综合能力的因素熟视无睹。从法律实施来看，我国土地法律制度实施中遇到的重要问题，一是建设行为违法占用耕地，另一个就是耕地地力下降，两个问题对粮食安全皆会带来极大威胁。城市化进程中必然面临的现象是建设行为不断挤占农业用地的空间，在耕地数量不断下降的情况下，确保耕地的质量显得尤为重要。确保耕地数量可保障粮食安全，通过不断提高基本农田的地力，保障耕地的质量，同样亦可保障粮食安全。现行基本农田保护法律对于基本农田地力的提升缺乏规范，必然导致在受偿主体的确定、补偿标准以及基本农田保护行为的监管等方面出现困境。

（三）忽视基本农田保护补偿中的国家责任。基本农田保护补偿不是政府的恩惠，而是国家应该承担的责任。基本农田保护所负载的利益除农民从事农业生产所获得的经济利益之外，更多的是其产生的农业生态利益和维护粮食安全的社会利益，此生态利益和社会利益为全社会所享有，而作为利益的生产者的农民并未从利益享受者处获得其应支付的对价，形成正外部性。对于正外部性内部化的途径一般认为有征税和补偿，对基本农田保护正外部性的内部化，征税并不适用，因此，对承担保护基本农田的农民进行补偿是正外部性内部化的合理途径。从基本农田保护中获得利益的为不特定的社会公众，不可能与作为利益生产者的农民达成补偿协议，国家作为公共利益的代表理应负有补偿农民因产生农业生态利益和社会安全利益而付出的成本。在具体补偿主体的确定上，不可把补偿的责任全部推至地方政府，基本农田保护是全社会的义务，若仅由地方政府承担补偿责任，势必造成拥有基本农田数量较多的粮食主产区为其他拥有基本农田数量较少的经济较发达地区承担责任，形成区域间的不公平。忽视基本农田保护补偿的国家责任必然导致补偿主体难以确定、补偿资金投入不足，难以形成基本农田保护补偿的长效机制。

三、完善基本农田保护补偿的法律规制

基于基本农田保护补偿法律规制所面临的困境，“土地管理法”和《基本农田保护条例》修改时应进一步完善基本农田保护补偿法律制度，以推动永久基本保护区划定工作，实现基本农田保护的目标。

（一）明确基本农田保护补偿的目的在于提升基本农田的地力。耶林指出“目的是整个法律的创造者，并不存在不源于目的（即一个实际动机）的法律规则。” 〔6 〕 （P54 ）基本农田保护补偿既不是对农民土地发展权限制的补偿，也并未因为过度管制基本农田利用行为而构成“管制征收”。以“土地发展权限制”和“管制征收”作为基本农田保护补偿目的的实质是以私人土地所有权的保障作为基点，而进行法律制度的构造，与我国土地公有制的国情并不相符。因此，若盲目引进以私人土地所有权为基础的西方经验，不仅忽视了我国的制度基础，而且必然会导致基本农田保护补偿法律规范在行为调整上的困境。以地力提升作为基本农田保护补偿的目的，有利于塑造基本农田保护的长效机制。依此目的，基本农田保护补偿的法律制度构建应以地力提升为价值目标，法律制度实施效果的评估亦应以地力提升程度作为考量因素。

（二）充分考量基本农田保护补偿的经济激励功能。基本农田保护补偿是对农户所为保护基本农田公益行为的利益诱导，内含有经济激励功能。利益法学派的代表人物赫克认为，“立法者必须探究、关照及评价需要规范的生活关系及利益冲突，这些探究、关照及评价在每个规范都不相同，因为它取决于不同的利益状态。我们应该去寻找个别的利益，并且认识到是何种冲突处于对立状态，这可以说是一种信息搜集工作。” 〔7 〕 （P251 ）基本农田上负载有农民的生产利益，通过在基本农田之上从事农业生产，农民的生存权和发展权才有物质基础；基本农田之上亦负载有全社会的公共利益，其中既包括每一个人获得粮食安全的保障，也包括良好的农业生态、优美的农业景观等。一方面，农业生产中农民维护基本农田地力的行为与公共利益的实现具有一致性；另一方面，如果农民过度追求自己的生产利益，一味削弱地力，将有损公共利益。认识到农户的行为选择与公共利益实现密不可分，就涉及到如何选择规制农户行为的手段问题。在命令式和激励式手段之间，命令式手段在规制农户维护地力行为方面效果不佳。因为对于基本农田质量的保护不但要求农户消极的不为，更重要的是如何激励农户积极的为。因此，应充分考量基本农田保护补偿这一利益诱导机制，激励农户选择提升地力，从而更好的实现公共利益。

（三）凸显基本农田保护补偿的国家责任。基本农田保护产生的农业生态利益和粮食安全利益受益者为全社会，国家作为公共利益的代表必须承担长期以来被忽视的补偿责任。补偿不是政府对农民的恩惠，而是农民基于其提升基本农田地力的行为而应享受的合法权益。中央政府在财政预算中应将基本农田保护补偿资金投入列入预算科目，保障补偿资金的来源。国家还应建立基本农田保护补偿资金的增长机制，以使基本农田保护者获得的补偿资金随着社会经济发展水平而增长。中央政府承担基本农田保护补偿资金投入的主要部分，地方政府应从土地出让收入中提取相应的比例投入到基本农田保护基金，以调动地方保护基本农田的积极性。

（四）维护直接从事基本农田保护者的合法权益。依据地力提升理论，基本农田保护补偿的受偿主体应是切实有助地力提升的基本农田保护者。根据土地管理法和《基本农田保护条例》的规定，负有基本农田保护职责的主体包括地方人民政府、村集体经济组织或者村民委员会、承包基本农田的农户。首先，地方人民政府作为行政主体承担的为法定的行政职责，其不得放弃保护基本农田的行政职责，否则会构成行政失职，地方人民政府不可能作为受偿主体，而应是补偿主体。其次，村集体经济组织或者村民委员会是基本农田的发包主体，对基本农田保护具有管理职责，但在家庭承包经营制下，基本农田一般已经发包至本集体成员，村集体经济组织或者村民委员会并不直接从事农业生产，将其作为受偿主体激励效果不彰，无法实现地力提升的补偿目的。最后，承包基本农田的农户直接在基本农田之上从事农业生产，是基本农田地力的“养护者”和农业生态利益和粮食安全利益的生产者，而农户从农业生产中所获的收益与由其生产的为全社会所享有的利益相比存在巨大利益差距。因此，应将其作为受偿主体，维护直接从事基本农田保护者的合法权益。

（五）健全完善的基本农田保护监管机制。基本农田补偿发放之后，必须通过完善的监管机制，监督农户在基本农田之上所为的农业生产行为有利于地力提升。首先，完善基本农田地力分等定级制度和地力档案制度，根据地力分等定级情况确定补偿标准，相同地力等级应统一补偿发放标准。其次，应在现行受偿主体与补偿主体签订基本农田保护责任书的基础上，设计完善的基本农田保护合同条款，进一步明确双方的权利义务。在合同中依据地力分等定级标准，明示受偿主体所承包地块缔约之时的具体质量等级并约定补偿期间应达到的质量等级。最后，建立地力等级抽查制度，地方人民政府土地行政主管部门有权对受偿主体的地力提升情况进行随机抽查，对未达到基本农田保护合同约定地力等级的农户，要求其限期治理，治理期间内暂停补偿发放，若经治理仍难以符合地力等级标准的农户取消其基本农田保护补偿资格。

参考文献：

〔1〕蔡银莺，张安录.规划管制下基本农田保护的经济补偿研究综述〔J〕.中国人口·资源与环境，2010，（7）.

〔2〕杨 惠，熊 晖.农用地管制中的财产权保障——从外部效益分享看农用地激励性管制〔J〕.现代法学，2008，（3）.

〔3〕John C. Danner. TDRs——great idea but questionable value〔J〕.The Appraisal Journal，1997，（4）.

〔4〕许文昌，等.土地政策〔M〕.台北：高点文化事业有限公司，2007.

〔5〕谢哲胜.财产法专题研究（二）〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2004.

基本农农田保护条例范文第5篇

《农田水利条例(草案)》于4月27日经国务院常务会议审议通过。田学斌强调，该条例的制定，对促进农田水利事业步入法治轨道、从根本上扭转农田水利建设明显滞后的局面必将发挥重要的保障作用。

田学斌指出，我国农田水利历史悠久，都江堰、郑国渠等工程著称于世、泽被子孙。新中国成立后，党和政府领导人民大兴农田水利。到202019年底，全国建成各类水库9.8万座、大中型灌区7700多处、小型农田水利工程2019多万处，农田有效灌溉面积由新中国成立之初的2.39亿亩增加到9.68亿亩，全国粮食产量由新中国成立之初的1132亿公斤增加到6071亿公斤。在占耕地面积一半的灌溉农田上，生产了占全国总量约75%的粮食和90%以上的经济作物，农田水利对提高农业综合生产能力、促进现代农业发展、保障国家粮食安全作出了重要贡献。

田学斌强调，我国党和政府历来高度重视农田水利事业发展。保障国家粮食安全，解决13亿人的吃饭问题，根本的一条是大兴农田水利。由于历史原因，我国农田水利欠账较多，当前和今后一个时期，农田水利建设任务十分繁重。要真正把农田水利建设搞上去，就必须花大气力补齐短板。既要重视大型水利工程这样的大动脉，也要重视田间地头的毛细血管，解决好农田灌溉最后一公里问题。但目前农田水利建设的组织发动、建设投入、规划统筹、运行维护、用水管理等制度还不够健全，立法缺位的问题在一定程度制约了农田水利建设长效机制的形成。因此，全面总结多年来农田水利实践和地方立法经验，制定《农田水利条例》，建立健全农田水利基本制度和长效机制，为农田水利发展提供法治保障，是十分必要和紧迫的。

田学斌详细介绍了《农田水利条例(草案)》的主要内容。一是明确了农田水利工作的基本原则。规定发展农田水利坚持政府主导、科学规划、因地制宜、节水高效、建管并重;二是建立了农田水利规划制度。规定编制农田水利规划应当统筹考虑经济社会发展水平、水土资源供需平衡等因素，广泛征求基层组织和农民的意见;三是强化了农田水利工程建设管理。规定县级人民政府应当统筹安排农田水利工程建设，工程建设单位应当对工程质量负责，强化有关部门和基层组织对工程质量的监督;四是完善了农田水利工程运行维护机制。区分不同情况规定了工程运行维护主体和维护责任，建立了运行维护经费合理负担机制，规定占用农业灌溉水源、农田水利工程设施应当予以补偿;五是规范了农田灌溉与排水管理。规定农田灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，合理确定水价，加强水质监测、控制农业面源污染，鼓励推广应用节水灌溉技术和措施;六是规定了保障扶持措施。规定农田水利工程建设实行政府投入和社会力量投入相结合的方式，鼓励社会力量投资建设农田水利工程，国家从金融信贷、基层水利服务体系建设、技能培训等方面对农田水利发展给予扶持。此外，还针对有关违法行为设定了严格的法律责任。