海洋环境监管

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海洋环境监管范文第1篇

为保护海洋环境，促进海洋产业的可持续发展，国家先后制定了一系列法律法规以管理和规范包括海洋工程一系列的海洋开发活动。但由于个别的条例颁布时间过长，有些已不能适用，有些规定又与现在的条例内容冲突、重叠或交叉，故法律制度亟待完善。

1.1以科学界定海洋工程的定义为基础，实现对环境防治法律制度的完善。前面提到，对于海洋工程环境污染的定义一直未有明确的定义，而其基本的科学内涵，是污染防治得以实施的基本保障。笔者认为，想做到对海洋工程环境污染的定义，需要先对海洋工程的范围进行科学的定义，清晰的认识海洋工程和海岸工程的定义，科学的界定范围，保证相关法律的不重复、不交叉和不疏漏，才能有针对性的对海洋工程污染防治的相关法律问题进行完善，保证立法体系的系统性、科学性和严密性。

1.2开展海洋工程污染防治的专门立法工作。在海洋工程污染防治的相关法律制度方面，我国现行的法规包括《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《宪法》等，但法规之间存在很大缺陷和漏洞，另外，因为海洋工程的复杂性和多样性，一个笼统的法律规范显然是全面的，这就需要设立专门针对污染防治问题的立法部门，在海洋工程建设日益密集的今天，对相关法律进行详细的说明，跟上时代的脚步，使环境污染防治有法可依，起到法律该起的严肃作用。

1.3建立海洋工程污染损害的民事责任保险制度，对在海洋工程污染中受到侵害的受害人提供更为充分的救济，另外还可增加风险规避者的海洋环境侵权损害赔偿责任人的效用。制定相关法律，并对其进行真正的落实，在污染损害的潜在受害者利用和海洋工程建设方利益之间建立合理的平衡，针对此，可借鉴1976年《民事责任公约》的内容。

1.4海洋工程项目中环境行政法律责任制度的完善。海洋工程项目中的环境行政法律责任是海洋环境行政主体或者海洋工程项目企业违反相关法律规定时，不作为或者不履行义务，应当承担的法律责任。对行政法律责任制度的完善，是为了使其污染防治有法可依，重拾法律的尊严，具体来说，是需要行政主体的相关工作人员，在出现问题后，承担一定的行政处分，例如罚款、警告和责令停产停业等相关的行政法律责任。

1.5扩大海洋工程污染诉讼的主体范围。沿海的居民，特别是渔民，对于时代赖以生存的海洋受到污染，如果不能受到合理的保护，是不公平的，所以，需确定沿海渔民对渔业的资源枯竭拥有普遍的诉权，保障他们的权利，此外，也应赋予一些组织和其他地域居民对海洋环境污染提出诉讼请求的权利。基于环境的无主物的错误认识，鲜有人主张权利，所以，在海洋工程污染防治方面，赋予海域周围居民广泛的诉讼权是解决问题的主要途径之一。

2结语

海洋环境监管范文第2篇

一、总体目标

通过此次专项执法行动，全面掌控全市海洋环境保护动态，在海洋环境保护违法案件查处上实现新的突破；全面落实岸段负责制，完善海洋工程建设项目监管机制，逐步健全对海洋造成污染的污染源监控体系；探索建立海洋环境保护联合执法的长效机制，充分发挥海洋执法监察监督员的作用，进一步提高执法效率；加大海洋法律法规的宣传力度，进一步提高全社会的海洋环境保护意识；加强队伍建设，提高执法队伍海洋环境保护执法能力、监管手段，实现海洋环境保护执法检查工作的规范化、制度化、经常化，进一步推动海洋执法工作向纵深发展。

二、组织领导

为确保此次专项执法行动的有效开展，市局成立“碧海2009”专项执法行动领导小组，李爱学副局长任组长，副组长由市海监支队、市局海洋管理与环境保护科、海洋环境监测站有关领导组成，无棣沾化两县海洋与渔业局分管海监工作的局长任成员（名单见附件），负责组织领导和统筹专项执法行动的开展，研究执法政策，督办重大案件查处。领导小组下设办公室，具体工作由市支队承担。

无棣、沾化海监大队要成立相应的领导组织，制订辖区执法行动实施方案。

三、行动原则及组织形式

（一）统一领导与分级负责相结合。市支队统一领导此次执法行动，全市各级海监机构根据我市岸段负责制的要求，分级负责，具体组织实施。

（二）执法与审批相结合。按照审批权限，开展海洋工程建设项目的登记建档与执法检查工作。市支队负责对市级审批的海洋工程建设项目的登记建档与执法检查，县予以配合；各县海监机构负责对同级人民政府审批的海洋工程建设项目登记建档与执法检查。

(三)严格执法与服务海洋相结合。行动中，各级海监机构要贯彻《国家海洋局关于扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务保障工作的意见》精神，强化监督服务、力求通过开展监督检查实现事前介入、送法上门，积极宣传法律法规和国家政策，服务和指导海上作业活动者自觉遵守海洋环境管理规定，保护海洋资源和环境。

（四）对上级审批的海洋工程建设项目可以实行指定监管的原则，由有上级海监机构指定项目所在地的海监机构实施监管，上级海监机构实施监督。

四、行动内容

“碧海2009”专项执法行动定位为海洋环境保护专项执法行动。重点对海洋工程建设项目开展执法，同时对海洋自然保护区、海洋生态监控区、重点排污口等领域加强监控，查处违法行为。

（一）海洋工程建设项目执法

依据《海洋环境保护法》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境保护条例》、《*海洋环境保护管理条例》《*海洋行政处罚规程》等法律法规及规范性文件组织实施执法行动。重点任务：

1、在现有海洋工程建设项目普查登记所获得的本底数据的基础上，进一步核实海洋工程项目本底资料，按照规定要求完成海洋工程建设项目登记建档工作。

2、实施新建、改建、扩建海洋工程建设项目动态环境保护执法监管，重点对已审批开工项目逐一进行检查，主要检查项目遵守海洋环境影响评价制度情况、遵守环保设施“三同时”制度情况、围填海工程使用的填充材料符合有关环保标准情况、海沙开采工程污染防治情况、有效防治侵蚀和淤积海岸措施落实情况、污染物排放与处置情况、污染物事故预防和处理措施落实情况等。

3、依法查处各类海洋工程环境违法行为。按照有关海洋环境法律法规明确的职责，重点查处海洋工程建设项目环境影响报告未经核准擅自开工建设、环保设施未申请验收或经验收不合格即投入运行、违法向海洋排放或弃置污染物、违反规定造成重大海洋环境污染事故行为。

（二）海洋生态保护执法

依据《海洋环境保护法》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境保护条例》、《海洋自然保护区管理办法》等法律法规组织实施执法行动。

由省总队联合*市支队、无棣县大队对*贝壳堤岛及湿地自然保护区开展联合执法。

（三）重点排污口监视

依据《海洋环境保护法》、《*海洋环境保护管理条例》等法律法规组织实施执法检查。重点加强陆源污染物入海排污口和深海离岸排放排污口监视。

五、政策要求

1、专项行动重点查处海洋环境违法大案、要案，以下两类违法案件列入“碧海案件”：对个人处以5000元以上，对单位处以5万元以上罚款的案件；严重损害海洋生态环境、社会影响恶劣的案件。

2、根据省总队下达的“碧海案件”查处任务，结合我市执法实际，要求市级海监队伍查处不少于2个“碧海案件”，县级海监队伍查处不少于1个“碧海案件”。

3、各级海监机构应积极争取海洋行政主管部门环保职能部门的支持与指导，加强与海洋环境监测等部门的技术支持与协作，强化行政审批与执法工作效果。

4、行动中，各县海监大队应于每月2日前将“碧海2009”阶段性工作，上报市支队，由市支队上报省总队。

六、行动方式及行动安排

（一）执法巡查和普查登记阶段：4月20日-6月15日

县级海监机构根据本《方案》制定具体实施方案，对辖区内环保执法领域开展执法巡查，同时对海洋工程建设项目登记建档，海洋工程项目登记建档工作应于2009年上半年全部完成，有关登记项目及拟作为“碧海案件”的情况，于六月初前报市支队。（《海洋工程建设项目检查登记表》由国家总队统一制作，待下发后使用）

（二）实施处罚阶段：6月15日-10月15日

在执法巡查过程中发现的海洋违法行为立案查处。立案情况及查处过程中遇到疑难问题要及时上报市支队，市支队予以指导协助，同时对案件的查处过程市支队将予以督察。

（三）行动总结：10月15日-11月15日

1、行动总结。各单位要对专项执法行动实施情况进行系统的总结，并于11月10前书面报市支队。

海洋环境监管范文第3篇

严重的海洋环境污染引起了舟山市人大代表的高度关注。2008年初的舟山市五届人大三次会议上，钱自行等代表提出了《关于加大海洋环境污染治理力度的建议》。

建议指出，浙江是海洋大省，舟山是海洋大市，舟山乃至浙江经济对海洋的依赖度非常高。而要建设海洋强省、海洋强市，保护海洋环境是先决条件。代表们建议，一定要加大保护海洋生态环境的宣传力度，增强全民对保护海洋环境重要性的认识，提高全社会的环保意识。同时，加强对污染源的控制，切实做好污染源的这标排放。包括对重污染行业进行重点监督检查，对污水直排入海的水产企业加大整治力度，对新建的工业园区必须先行建设油污水处理装置，加大港区航行作业船舶排污的专项整治，加快城区污水处理厂和截污管线的建设，尽快使城区的雨污合流管道分离。

另外，要建立健全的海洋环境监测网络，为海洋环境质量的评价和污染事故损失的索赔提供科学的依据；建立海域污染补偿机制，开展海洋生态修复。

办事结果　坚持标本兼治打造海上花园

代表的建议引起了舟山市政府的高度重视，舟山市环保局和市海洋与渔业局共同协作，进一步加大了海洋环境污染治理力度。

为强化环保宣传力度，增强公众环保意识，舟山市环保局着重对重点污染治理工程建设进程进行跟踪报道，对污染严重的企业进行曝光，并加大处罚力度，以引导企业正确处理好开发海洋和保护海洋的关系，从而提高全社会海洋环境保护意识。

其次，从源头上控制污染排放。着重加强对城市生活污水、水产品加工业及船舶修造企业等重点污染源、环境风险企业及工业园区的污染治理；加强对化工行业、油品业等高环境风险企业的监管力度，把有毒有害物入海污染的环境风险降到最低。2008年，舟山市先后新建、改造了5座污水处理厂，污水日处理能力这8万吨以上。同时，通过对全市56家涉污企业进行关停及结构调整等举措，较大幅度地减少了陆域污染物排海量。

目前，国家海洋局东海分局还在舟山成立了“舟山海洋工作站”，建成了岱山、嵊泗两个县级站和六横岛观测站，另有两个区级站和金塘、大巨岛观测站也已着手筹备。为加强对入海排污口的监督监测，强化对海洋污损事件及赤潮、风暴潮等海洋灾害的监视监测，还大幅增加了海域环境监测临时站点。据统计，监测站点已从2005年的23个，增至目前的100个，监测频次也从原来的每年1次增至每年2次。

与此同时，舟山市海洋与渔业局还在全省率先实施建设项目海洋生态补偿机制，由相关涉海企业出资，在有关部门的监管下，对特定海域进行渔业资源增殖放流等海洋生态修复。截至2008年4月，全市已对8家新建海洋工程建设项目引入海洋生态补偿机制，共筹集海洋生态补偿资金近300万元，并于2008年7-8月组织了一次大规模的资源增殖放流。

海洋环境监管范文第4篇

作者：叶良芳 单位：浙江大学

“执法懈怠”:防治船舶溢油污染刑法缺位的原因剖析

1．船舶溢油污染刑事究责不存在立法障碍不少学者也注意到中国环境犯罪防治刑法失效的现象，但大多将其归结为立法原因，诸如环境犯罪没有独立成章、罪名设置分散化、罪名规制范围较窄、没有规定危险犯、没有引入严格责任、没有规定推定原则、没有规定资格刑、缺乏非刑罚措施的配套使用等等［5］。就立法完善而言，上述观点不乏值得肯定之处。但从严格执法角度来看，如果一味将刑法缺位的原因归结于立法缺陷则容易沦为执法懈怠的遁词。问题的关键在于，对于重大环境污染行为是否真的“无法可依”或“有法难依”而无法将有关责任人员绳之以法?对此，答案应当是否定的。对于船舶溢油等污染海洋环境行为，中国普通刑法和附属刑法均规定要追究刑事责任。1982年《海洋环境保护法》第44条规定:“凡违反本法，污染损害海洋环境，造成公私财产重大损失或者致人伤亡的，对直接责任人员可以由司法机关依法追究刑事责任。”1999年《海洋环境保护法》第91条第3款重申:“对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，依法追究刑事责任。”1979年刑法虽未规定环境犯罪，但1997年刑法、2011年《刑法修正案(八)》均明确规定了重大环境污染事故罪和污染环境罪。以渤海溢油事件为例。该案最可能触犯的法条是刑法第338条。1997年刑法关于该条的表述是:“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金;后果特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。”根据最高法院最高检察院司法解释的规定，该条罪名为“重大环境污染事故罪”。2011年2月25日通过的《刑法修正案(八)》将本条修改为:“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金;后果特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。”根据最高法院最高检察院司法解释的规定，该条罪名为“污染环境罪”。两相对照，法定刑未作任何变动，只是构成要件的表述有变动:其一，删除了“向土地、水体、大气”等排放场所的规定;其二，将“其他危险废物”修改为“其他有害物质”;其三，将“造成重大环境污染事故”修改为“严重污染环境”;其四，删除了“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”。显然，《刑法修正案(八)》规定的污染环境罪的构成要件更为严格，入罪门槛更低。由于渤海溢油事件发生在《刑法修正案(八)》施行之后，因而应当适用修正后的法条。能否入罪，需要判断四个方面的问题:第一，康菲公司有无违反国家规定?《海洋环境保护法》第50条第2款规定:“海洋石油勘探开发及输油过程中，必须采取有效措施，避免溢油事故的发生。”渤海油田属于盆地构造，其地质油藏特点是构造破碎、断层发育，地层封闭能力差，这就要求石油勘探作业者注意区分各层注水压力和注水量，防止由于地层压力不一形成超压乃至地层破裂。然而，由国家海洋局、国土资源部、环境保护部、交通运输部、农业部、安监总局、能源局共同组成的蓬莱19－3油田溢油事故联合调查组经调查却认定:“康菲石油中国有限公司在蓬莱19－3油田生产作业过程中违反总体开发方案，制度和管理上存在缺失，明显出现事故征兆后没有采取必要的防范措施，由此导致一起造成重大海洋溢油污染的责任事故。”①换言之，由于作业方没有尽到审慎作业的责任，在作业管理过程中“违规作业”、“风险意识不强”、“疏忽大意”，因而使一起本来“完全可以避免”的事故不幸发生［6］。既然这是一起违规作业引起的人为责任事故而非意外事件，既然有关人员和单位对事故的发生存在重大业务过失，那么就具有刑事归责的基础。第二，石油是否属于其他有害物质?对一种物质是否有害的判定不能机械地查看《国家危险废物名录》有无收录，而应结合特定的时空条件来判定。石油在一般场合下可以说是无害或者中性的，但排放、倾倒至海洋则会导致海洋水质下降、海洋生物窒息死亡、海洋生物链断裂，其危害性不言而喻。事实上，由于石油的基本成分是烷烃、芳香烃等碳氢化合物，因而其具有这些烃类化合物的毒性，只是毒性相对比较微弱。《海洋环境法》第33条第1款亦明确规定:“禁止向海域排放油类、酸液、碱液、剧毒废液和高、中水平放射性废水。”同时该法第95条第6项规定:“油类，是指任何类型的油及其炼制品。”第三，康菲公司有无排放行为?《海洋环境保护法》第95条第8项规定:“排放，是指把污染物排入海洋的行为，包括泵出、溢出、泄出、喷出和倒出。”显然，这里的“排放”是一种纯客观行为，不考虑行为人主观状态。本案中，康菲公司虽然没有实施故意排放行为，但至少存在过失排放行为。第四，有无严重污染环境?石油是不溶于水的化合物，进入海洋中的石油会在海面上形成大面积的油膜，使大气与水面隔绝，减少进入海水的氧的数量，这不仅会导致大量海洋生物窒息而死，而且会弱化海洋的自净能力。此外，被污染海域内的鱼、虾等生物体内的致癌物浓度会明显增高，既毒害海洋生物本身，也可能通过食物链最终积聚在人体内，对人类健康造成严重危害。渤海是一个半封闭性的海域，海水交换程度较低，因而一旦发生污染事件，其污染程度往往比开放性海域更为严重。联合调查组认定，“溢油事故造成蓬莱19－3油田周边及其西北部面积约6200平方公里的海域海水污染(超第一类海水水质标准)，其中870平方公里海水受到严重污染(超第四类海水水质标准)。”除海水环境外，事故还导致沉积物、岸滩受到污染，“海洋浮游生物种类和多样性明显降低，生物群落结构受到影响”。②综上所述，就实体规定而言，康菲公司涉嫌构成污染环境罪应无异议。在《刑法修正案(八)》颁布之前，对类似的船舶溢油行为应当适用重大环境污染事故罪的规定。就司法认定而言，重大环境污染事故罪与污染环境罪虽同属结果犯，但对危害后果的要求不同:前者不仅要求造成重大环境污染事故，而且要求造成公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果;后者仅要求严重污染环境，并不要求造成财产或人身损害，也不要求污染行为达到重大环境污染事故的程度。就船舶溢油而言，这里的“重大环境污染事故”按照2009年9月9日国务院颁布的《防止船舶污染海洋环境管理条例》第36条确定的船舶污染事故等级标准，是指“重大船舶污染事故”，即船舶溢油500吨以上不足1000吨或者造成直接经济损失1亿元以上不足2亿元的船舶污染事故。这里的“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡”，根据2006年7月21日的《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条、第2条的规定，是指“致使公私财产损失30万元以上的”，“致使1人以上死亡、3人以上重伤、10人以上轻伤，或者1人以上重伤并且5人以上轻伤的”，“致使传染病发生、流行或者人员中毒达到《国家突发公共卫生事件应急预案》中突发公共卫生事件分级Ⅲ级情形，严重危害人体健康的”情形。从以往发生的一些船舶溢油事故来看，所造成损害结果都远远超过上述构罪标准。2．船舶溢油污染刑事究责的障碍在于执法环节笔者认为，在防治船舶溢油污染过程中刑法之所以缺位，根本不在立法层面，而在执法层面。现行立法已经规定了相关罪名，司法解释也相对明确了构罪标准，因而在适用上并不存在特别的疑难。但在执法层面，由于执法懈怠，导致刑法在防治船舶溢油污染时一直处于边缘地位，难以发挥有效的作用。执法懈怠的存在既有客观原因，也有主观原因。以下予以简要分析。从客观原因来看，主要有两个方面:其一是机制障碍。根据中国当前政府机构的职责设定，海洋行政主管部门负责对海洋环境污染违法行为的调查和处罚，公安机关负责对海洋环境污染犯罪行为的侦查和移送。“与一般刑事犯罪案件的来源不同，第一时间介入海洋环境犯罪案件收集证据的不是公安机关，而是海洋行政执法机关，他们对涉嫌环境犯罪的案件实施行政处罚之前首先应考虑案件是否需要移交到公安机关，而移送案件等于将案件平移到另一个刑事侦查机关———公安机关，公安机关本身对环境污染案件不具备侦查和取证的能力，而是依靠环境行政执法机关的侦查和取证，之后还要将案件移交到检察机关，由于增加一个诉讼环节，导致案件重复侦查、重复移交。”［7］这样的一种制度设计不仅存在司法资源浪费的问题，更重要的是，如果海洋行政主管部门不移送，公安机关就不能启动刑事侦查程序。虽然从理论上说，对于涉嫌犯罪的海洋环境污染行为公安机关不经海洋行政主管部门也可以直接、主动介入侦查，但从实践来看，却没有任何因素能够激励公安机关如此行动。这是大量污染海洋环境犯罪行为被消化在行政执法环节的最重要原因。此外，即使海洋行政主管部门决定移送涉嫌犯罪的案件也存在一定的程序障碍。一方面，具体由哪个海洋行政执法部门移送不明。根据《海洋环境保护法》第5条的规定，负责海洋环境行政监管的部门是多头的，包括环境保护部、国家海洋局、国家海事局、国家渔业船舶检验局、军队环保部门等多个部门。这些部门机构重叠、职能交叉、职责不明，极易形成争利推责的局面。譬如，对涉嫌犯罪的污染海洋环境案件的移送，具体应当由哪个部门负责就不明确。另一方面，缺乏配套的案件移交细则。即使能够明确具体由哪个海洋行政监管部门(如海事局)负责涉嫌犯罪案件的移送，也缺乏相应的移交细则。国家环保总局、公安部、最高人民检察院2007年5月17日联合的《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》对走私废物罪、重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪等环境犯罪案件的移送问题进行了具体规范，但这一规定仅针对环保部门和公安机关之间的案件移送，并不适用于其他海洋环境监管部门和公安机关之间的案件移送，这方面的操作细则尚付阙如。其二是证据障碍。重大环境污染事故罪和污染环境罪均是结果犯。要证明海洋环境污染行为构成犯罪，既要证明污染行为违反国家规定，又要证明污染行为造成一定程度的损害结果，还要证明行为人主观上至少存在过失。这些都需要收集相应的证据来证明。但证据收集需要大量的实地测量和考察工作，而海洋环境污染行为发生在水面，现场证据极易灭失，因而证据收集较之陆地要困难得多。而且，执法人员还应当具有较高的业务素质和法律素质。如要认定污染行为“违反国家规定”和行为人存在“过失”，执法人员就应熟悉相关的船舶运输或海上作业等法律法规、熟悉相关的行业惯例、熟悉正当冒险行为与业务过失的区别等。此外，要证明污染造成“一定的损害结果”，则通常需要借助专业鉴定机构的力量，包括溢油鉴定、生态损害鉴定和养殖渔业损害鉴定等。溢油鉴定是国际上处理船舶溢油事故广泛采用的一种技术手段。它通过开展油指纹鉴别，确定溢油来源、种类和数量，缩小嫌疑船舶范围，提高事故调查效率。但中国海事系统溢油鉴定的现状是机构少、鉴定机制不完善、海事执法人员缺乏鉴定意识。除个别港口采用溢油鉴定作为调查事故的手段外，多数污染事故调查没有进行溢油鉴定［8］。这种状况不仅影响船舶油污事故的民事处理，而且也使许多案件因证据不充分而难以认定其是否涉嫌犯罪。此外，生态损害和养殖渔业损害的认定涉及油污海域的具体面积、受影响的海域养殖的面积，还涉及对海洋生态、海洋鱼类、海洋水质影响程度等问题，认定都是相当复杂的。对此，一般人很难精确计算，需要专业人员操作，而这方面的机构和人员却非常缺乏。从主观原因来看，也有两个方面:其一是观念障碍。动用刑罚惩治海洋环境污染行为，执法人员存在以下观念障碍:首先，认为船舶溢油属于过失行为，不需要动用刑罚。刑法以惩治故意犯罪为原则，以惩治过失犯罪为例外。实践中，对于故意犯罪在动用刑罚时通常不会存在观念障碍，但对于过失犯罪往往缺乏必要的思想认识。船舶溢油等污染海洋环境行为绝大多数是因业务过失造成的，而船舶运输、海上石油开采等活动本来就是高风险的作业，为此追究有关人员或单位的刑事责任执法人员往往下不了手，通常会网开一面。其次，认为对未致人伤亡的污染行为不值得动用刑罚。从刑法规定来看，重大环境污染事故罪是结果犯，作为构成要件的结果既可能是致人伤亡，也可以是造成公私财产重大损失。因此，只要人员伤亡或者财产损失达到一定的标准即应启动刑事诉讼程序。但从实践来看，被追究刑事责任的污染事故要么是污染行为已经导致人员伤亡结果的，要么是污染行为严重污染饮用水水源造成居民生活困难的。而船舶溢油等海洋环境污染行为一般并不会造成人员伤亡，也不会严重干扰居民生活，其所造成的损害主要是养殖渔业、海洋生态等难以精确计算的衍生损失。由于这种损害与人的生命权、健康权、生活安宁权缺乏直接的关联性，执法人员通常也就缺乏动用刑罚的能动性。最后，认为船舶溢油污染行为是在经济活动中发生的，不应当动用刑罚。船舶溢油等海洋环境污染行为是在发展经济过程中发生的伴生现象，如果动用刑罚则会扼杀经济的活力，阻碍经济的发展。如许多国家已经禁止或限制单壳油轮进入特定海域，但中国为了促进海洋运输和国际贸易仍允许这种单壳油轮靠港。当惩治环境犯罪和发展经济发生冲突时，执法人员在心理认同、价值选择上最终都会倒向后者。其二是动机障碍。海洋行政主管部门之所以不愿移送涉嫌犯罪的船舶溢油污染案件也有自身的利益考量。首先，许多环境污染行为之所以酿成重大事故往往与环保部门执法人员日常监管不严、执法不到位有着莫大的关系。从查处的重大环境污染事故来看，许多是企业持续性的大量排污及至最终大规模的水污染爆发所致。在这当中，执法人员监管不力或收受贿赂占有较大比例。如云南阳宗海案、江苏盐城水污染案和四川沱江水污染案，这些案件无一例外在追究企业责任人员刑事责任的同时，也追究了环保部门执法人员的渎职责任。类似的渎职现象，在海洋环境执法活动中恐怕也不少见。其次，对于涉嫌犯罪的污染海洋环境行为，如果将案件移送公安机关则无形中会增加大量的额外工作。行政处罚讲究效率，对于证据要求相对刑事诉讼要低得多。对于一起污染海洋环境行为，如果止于行政处理阶段，则案结事了、干净利落。因为对于行政处罚，被处罚主体极少提起行政复议或行政诉讼;即使提起，绝大多数也会被驳回。而如果将案件移送给公安机关则因涉及刑事诉讼，公安机关必然要严格审查证据，提出较高的证据收集要求。而囿于专业所限，进一步的调查取证工作必然又落在海洋行政执法部门身上。因此，海洋行政主管部门通常不会主动移送案件。再次，对于涉嫌犯罪的船舶溢油等污染案件，如果移送公安机关则非但不能给本部门增添业绩，反而有可能抹黑。基于“家丑不可外扬”、“报喜不报忧”的心理，除非万不得已，否则海洋行政主管部门不会轻易移送案件。最后，不移送涉嫌犯罪案件并不会带来任何不利后果。虽然刑法第402条规定了不移交刑事案件罪，但“”这一构成要素足以保证执法人员免受刑事追诉。执法人员可以轻松辩解其所以没有移送刑事案件是因为真诚地确信根据现行法律规定，被执法主体的行为不构成犯罪，或者根据现有证据，难以认定其构成犯罪。

“让刑法归位”:防治船舶溢油污染的应对策略

1．对船舶溢油污染动用刑罚的必要性长期以来，航运界有一个不成文的惯例，即对于船舶溢油等污染行为只能追究有关人员的民事责任，而不能追究其刑事责任。而且，即使是民事责任也通过海上保险、船东责任限制等制度将其降到最低程度。在航运业发展初期，海事凶险，海难多发，这种“刑事责任绝对豁免”的做法有其一定的合理性。但随着科技的发展，航运业抗风险能力已今非昔比。在这一背景下，如果仍一味强调保护船东的利益、强调降低航运业的运营风险而无视公众的海洋生态利益，显然已经不合时宜。特别是当今世界已经步入一个“石油时代”，即石油的开采区域不断扩大，船舶运输日益频繁，集中储备规模持续上升。在这种情况下，船舶油污事故发生的概率也在不断增加，给海洋环境带来巨大的生态风险。为此，各国除提高船东的民事责任外，开始注重利用刑法手段保护海洋生态环境。英国、法国、德国、日本、加拿大、澳大利亚、新加坡、中国香港等国家和地区纷纷进行相应的立法，并严格执行。其中，尤以美国最具代表性。作为世界头号发达资本主义国家，美国之所以在保持经济稳速发展的同时还能拥有一片蔚蓝的港湾，与其一以贯之以刑罚威慑船舶溢油污染行为不无关系。美国建国历史并不长，但在环境立法方面却走在世界各国的前列。20世纪三四十年代美国在迅猛发展工业的同时，也饱受其所带来的环境危害之苦。为此，联邦政府开始了环境保护立法的进程，先后颁布了大量管制和预防环境污染的法律法规，逐步建立起完善细密的环保法律体系。其中，在海洋环境污染控制方面，主要涉及《1899年废物法》、《1918年候鸟条约法》、《1972年海洋倾废法》、《1977年清洁水法》、《1978年港口和油轮安全法》、《1980年环境反应、赔偿和责任综合法》、《1980年海洋保护、开发及制裁法》、《1990年油污法》、《2000年防止船舶污染法》等。这些法律不仅规定了有关责任主体的民事责任、行政责任，同时也规定了刑事责任，从而扫清了对海洋环境污染行为动用刑罚的立法障碍。但在执法层面，美国真正开始对船舶溢油污染行为动用刑罚则始自“埃克森•瓦尔迪兹”(EXXONVALDEZ)号触礁案。该案开创了美国在海难中对衍生环境污染予以刑事处罚之先例，对海洋环境执法产生深远影响。自此以后，美国司法部在运用行政手段、民事手段惩治海洋环境污染行为时，亦积极运用刑法手段，充分发挥刑罚的威慑功能。据统计，自1998年起至2006年间美国司法部针对本国籍及外国籍船舶及其船队违法排放废污油水的刑事判决，罚金总额为1．8亿美元、个人监禁刑期总计约19年、数以百计的船舶受到法院监督执行3～5年的环境改善计划。同时，自从《1990年油污染法》公布施行后，美国水域内因油轮意外泄油量已由每年平均7万桶大幅降到4000桶，约大幅削减了95%之多［9］。而在2010年墨西哥湾溢油事件中，美国司法部亦第一时间介入调查，动用了刑事程序、民事赔偿程序和行政程序，迫使英国石油公司拿出200亿美元作为赔偿基金。仔细研究美国海洋环境污染执法案例不难发现，其是一个“民事赔偿优先、刑事制裁断后”的执法模式。一方面，对于污染海洋环境行为，执法机关特别注重适用各种民事程序，充分保证被侵害权益的填补和复原。各种民事赔偿金、生态补偿金、民事罚款、行政罚款、惩罚性赔偿金等累加起来往往都是天文数字，足以使违法主体得到应有的处罚。另一方面，对于涉嫌犯罪的污染海洋环境行为绝不吝啬动用刑法。虽然与民事处罚相比，刑事罚款、刑事监禁相对要轻得多，特别是刑事监禁通常为一至两年，但由于刑罚的必定性得到保证，逃避责任的概率极小，因而仍能发挥极强的威慑作用。民事手段与刑事手段交错并用、互相配合(民事赔偿锱铢必较，绝不含糊;刑事处罚罪责相当，注意节制)组成一个立体的执法模式，较好地实现了私权保护和正义维护之间的平衡。反观中国“重行轻刑”的执法模式，则与美国大为不同。一方面，执法机关作出的行政处罚威慑力相当有限。根据《海洋环境法》第88条的规定，对于从事水上和港区水域拆船、旧船改装、打捞和其他水上、水下施工作业造成海洋环境污染损害的，可处以5万元以上20万元以下的罚款。根据第91条的规定，对于造成海洋环境污染事故的单位，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门根据所造成的危害和损失处以罚款;罚款数额按照直接损失的30%计算，但最高不得超过30万元。且不论上述规定存在法条冲突，即使都按照最高额30万元处罚，对于从事航运和石油开采的上市公司、跨国公司来说简直是九牛一毛，根本没有任何威慑作用。另一方面，污染主体应承担的民事赔偿责任通常也难以充分、足额地兑现。海洋环境污染行为主要有两个方面的损害，即海洋生态损害和养殖渔业损害。根据《海洋环境保护法》第90条第2款的规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。但在实践中，由于各种原因，有关部门极少提出这方面的赔偿要求。而中国又缺乏相应的环境公益诉讼制度，公民个人、社会团体等第三方又不能代位提出赔偿要求，因此，污染责任主体往往逃过这方面的赔偿责任。养殖渔业损害虽然有明确的被侵害人，但由于人员众多、损害分散、取证困难，权益主体也很少单独提讼。即使提出，法院通常又不受理，而由行政部门采取行政调解的方式一揽子解决。这种纠纷解决方式虽然高效、快捷，但赔偿数额往往远远低于实际损失。民事赔偿、行政处罚、刑罚处罚是一个相互关联、相互补充的处罚体系。刑罚虽然处于这一处罚体系的最后一极，但却绝非可有可无，而是在必要时一定要以某种方式显示自己的存在。唯有如此，整个处罚体系才是良性运转的，各自的功能也才能得到充分的发挥。如上所述，由于立法的原因，对于污染海洋环境行为的惩治，行政手段、民事手段均存在先天缺陷，难以体现应有的威慑功能。在这种情况下，更需要刑法介入，填补这两种手段难以规制的空隙。但令人遗憾的是，由于刑法在海洋环境污染治理中完全、彻底缺位，中国海洋环境防治已经陷入恶性循环、屡禁不止的怪圈之中。为此，让刑法就位待命、在必要时重拳出击应当是防治海洋环境污染的一个重要命题。诚然，“刑法如两刃之剑”，刑法机能的两重性要求刑法谦抑，非迫不得已不得用之。然而，刑法的谦抑，不等于刑法的缺席。对于触犯刑律的重大污染海洋环境行为，刑法必须发挥作用。无需赘言，中国仍然是一个发展中国家，发展经济仍然是当前的重心，但绝不应当以此为借口而放任环境污染行为的发生;恰恰相反，我们更应利用后发优势，避免发达国家在海洋环境污染整治方面付出的惨痛教训，吸取成功的治理经验。2．对船舶溢油污染动用刑罚的制度应对如上所述，中国立法层面并不存在追究船舶溢油污染刑事责任的障碍，真正的障碍来自执法层面。其中，机制障碍是最根本的，是整个问题解决的瓶颈。理顺了执法机制，证据障碍、观念障碍和动机障碍自然可迎刃而解。因此，以下着重探讨执法机制的应对问题。执法机制调整和创新的关键是要建立权责一致的海洋环境执法机构，让海洋环境行政部门真正承担起监管之责。一方面，明确职权，充实人员和经费，提供基本的执法保障;另一方面，对于懈怠渎职、惩治不力的，则要追究相应的法律责任。双管齐下才能激发海洋环境监管部门的执法积极性，并视污染行为的轻重程度分别适用行政、民事和刑法措施。对此，有以下三种设计方案。

海洋环境监管范文第5篇

【英文摘要】Section 2，Article 90 of China’s Marine Environmental Protection Law provides for the legal remedy for marine ecological damage. But due to the too simple provision of this clause， many issues arising in practice. Those existing international treaties on the oil pollution damage by ships don’t cover the marine ecological damage. Meanwhile， some domestic courts of some countries have had relevant judicial practice. So， it is urgent to establish a set of new rules on marine ecological damage in China， specifying the exact claimants， the scope for compensation and the measure of indemnity， with the aim to provide an effective legal remedy for marine ecological damage.

【关键词】海洋生态损害；法律救济

【英文关键词】marine ecological damage; legal remedy

【正文】

随着经济的持续快速发展，我国水上交通、石油勘探开发、海洋渔业等生产活动日益繁忙，船舶突发事故引发的重大溢油风险不断加大。另一方面，近年来，随着石油消耗量的急速上升，我国已经成为石油进口大国。庞大的进口石油主要通过海上船舶运输进入我国境内，因而在我国海域发生溢油事故的概率大幅上升。国家环境部公布的2006年和2007年中国近岸海域环境质量公报显示，2006年全国沿海发生船舶污染事故124起，总溢油量1216吨，其中50吨以上的石油和化学品污染事故5起。2007年全国沿海发生船舶污染事故107起，其中发生0.1吨以上溢油事故38起，总溢油量748~898吨，50吨以上重大溢油事故5起。频发的船舶溢油事故使我国海域本就令人堪忧的生态环境状况雪上加霜。

一、海洋生态损害的涵义

客观地说，目前学界尚没有对“生态损害”这一术语有一个统一的界定。国外有许多学者试图为生态损害下一个学理定义。如拉恩施泰因(Lahnstein)博士认为，“生态损害指对自然的物质性损伤，具体而言，即为对土壤、水、空气、气候和景观以及生活于其中的动植物和他们间相互作用的损害。也就是对生态系统及其组成部分的人为的显著损伤。”[1]

从国内外相关立法和学者们所使用的措辞来看，“生态损害”(ecological damage) 、“纯生态损害”(pure ecological damage) 、“环境本身的损害”(damage to the environment per se) 、“环境损害”(environmental damage) 、“纯环境损害”(pure environmental damage) 、“环境损伤”(impairment of the environment) 及“自然资源损害”(natural resource damage ， NRD) 是经常被混合使用的术语。

其中“生态损害”是欧洲学者所经常使用的，而“自然资源损害”是美国法上和美国学者经常使用的一个概念。如美国1990 年的《油污法》(Oil Pollution Act ， 简称OPA)第2702 条b 款第2项所使用的“自然资源损害”，指“对自然资源的侵害、破坏、丧失或者丧失对自然资源的使用，包括对损害评估的合理费用”。

而“纯生态损害”、“纯环境损害”和“环境损伤”通常被用来指代对环境本身的损害，其侵害行为的对象一般指那些无主的生态环境要素。冠以“纯”字以后，它们都特指那些不以受害者的人身伤害或财产损害为条件而产生的损害。[2]

海洋环境包括海水、溶解和悬浮于水中的物质、海底沉积物和生活于海洋中的生物。根据我国《海洋环境保护法》第95条第1款，海洋环境污染损害是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。笔者认为，其中的“损害海洋生物资源”、“损害海水使用素质”及“减损环境质量”这些有害影响就是海洋生态损害的具体表现。

二、立法过于原则带来实践中的困惑

对海洋生态损害的救济问题我国法律已有规定。《海洋环境保护法》第90 条第2款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区， 给国家造成重大损失的， 由依照该法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。但该款规定过于简单原则，可操作性不强，造成实践中的诸多困惑和无奈。

例如，2002年11月23日，马耳他籍“塔斯曼海”轮装载8万吨原油在渤海湾与中国籍“顺凯1号”轮相撞，约200吨原油泄漏，造成我国渤海海域的大面积严重污染，对海洋生态环境构成了巨大的威胁。由此引发了一场历时两年，涉及十个案件1500余个原告、涉案标的达1.7亿元人民币的油污损害赔偿纠纷案件。由于此案是我国加入《国际油污损害民事责任公约》后，第一例根据该《公约》向外国公司保险人进行索赔的案件，也是我国海洋行政管理部门在法律框架内提出首例涉外海洋生态侵权损害民事索赔的案件，开创了维护我国海洋生态环境权益的先河，因此此案当时引起全国媒体的普遍关注。

经过多次开庭审理，在事发两年后，2004年12月30日，天津海事法院对该案的10个案件依法做出一审判决，判令被告“塔斯曼海”轮船东及伦敦汽船船东互保协会连带赔偿原告天津市海洋局海洋生态损失近千万元（其中海洋环境容量损失750.58万元，调查、监测、评估费及生物修复研究经费245.23万元，共计995.81万元）；赔偿天津市渔政渔港监督管理处渔业资源损失 1500余万元；赔偿遭受损失的 1490名渔民和养殖户1700余万元，此次索赔案的最终赔偿金额共计 4209万余元。[3]但由于涉及海洋生态损害赔偿的两个案件，即以天津市海洋局和天津市渔政渔港监督管理处为原告的两个案件，原、被告双方均不服一审判决，上诉至天津市高级人民法院，时至今日，目前仍在审理当中，未有最终判决。

又如阿提哥号案。2005年4月3日，一艘满载原油的葡萄牙籍油轮阿提哥号，在进入大连新港时意外触礁，导致大量原油泄漏，海域受污染，附近114家养殖企业和个体养殖户提请索赔诉讼，起诉标的额一度高达近10亿元。经过历时3年多的审理，到2009年5月已经陆续有104家养殖企业和个体养殖户与被告方达成调解协议。但是，由大连市海洋与渔业局代表国家提出的海洋生态损害赔偿诉讼，目前仍在大连海事法院等待判决。[4]

当前，在中国海域发生的吨级以上溢油污染事件越来越频繁，但提起海洋生态损害赔偿诉讼的案件并不多。而这些屈指可数的起诉案件却往往陷入旷日持久的争讼，久拖不决，悬而未决。这充分暴露出我国海洋生态损害索赔制度存在的问题。从表面上看，当事双方争议的焦点主要是海洋生态价值的评估问题，即海洋生态损害赔偿民事诉讼的证据制度问题，其实从更深层次说明了目前我国该诉讼制度不健全的问题，包括实体法的欠缺， 比如诉讼主体地位不明确赔偿标准尚不完备等问题。而这导致的后果是因为海洋生态损害的无人买单而使我国本已恶化的海洋生态环境更加脆弱不堪。因此完善我国海洋生态损害救济制度迫在眉睫。

三、法律适用问题

在《国际油污损害民事责任公约》和《设立国际油污损害赔偿基金公约》多 年的实践和发展中，就溢油导致的海洋生态损害赔偿而言，公约的条款规定经历了：从未明确考量该问题，到原则上排除环境本身的损害，仅赔偿“合理”的清除费用和环境恢复费用的发展。[5]对此，曾有著名的国际环境法学者评论道：“无论环境保护国际公约的目的是预防，还是减轻对环境本身的损害，但多数民事责任国际公约的目的并不是建立对环境损害的赔偿责任，而是对通过环境损害（这个媒介）导致的人类、他们的财产和他们的经济状况的损害的赔偿责任。在那些被搁置于图书馆的公约中，对环境本身的损害通常仅通过‘清除危险物质费用’和‘环境恢复费用’的赔偿等术语予以反映，这固然可以成为可能；但当无法清除和恢复时，对环境本身损害的赔偿却成为不可能。”。[6]

笔者认为，《国际油污损害民事责任公约》和《设立国际油污损害赔偿基金公约》及其系列议定书设立的目的是为油污而造成的船舶之外的损失和损害提供救济，这种损失和损害仅指人身损害和财产损失，这种民事责任所奉行的是补偿性和责任限制原则。由于受其设计初衷所限，这些公约并没有考虑对生态损害（或环境损害）的救济问题，其规定也不适用于对生态损害提供法律救济。例如，生态损害赔偿不适用责任限制原则。这一点在2008年5月起施行的《最高人民法院关于审理船舶碰撞纠纷案件若干问题的规定》中已有体现。[7]可以说，目前在海洋溢油生态损害赔偿方面尚没有可以有效适用的国际公约。欲对海洋溢油生态损害提供有效救济，只能转而寻求国内法的有关规定。

事实上，已有一些国家的法院有过相关的司法实践，如意大利1985年的Patmos案、1991年的Haven案和澳大利亚1995 年的ok Tedico案。这些国内法院都承认：海洋环境损害可以作为一类独立的可赔偿项目；海洋环境损害赔偿既包括可计量性的，也包括不可计量性的因素等。

在Patmos案中，意大利政府（海商部）基于海洋环境损害赔偿提起了上诉请求，1989年意大利Messina地区上诉法院支持了该项上诉请求，援引了于1987年作出的第641号判决，就上诉人意大利政府作为国家遗产的受托人所提出的合理的环境损害赔偿——“公众忍受了丧失享受的乐趣的痛苦”予以了确认。该判决中还援引了国内法——意大利1982年第979号法案第21条和1986年第349号法案第18条的规定。[8]

又如 “塔斯曼海”案中，两被告共同辩称：原告索赔的环境容量损失和生态服务功能损失不存在，不是《国际油污损害民事责任公约》1992年议定书认可的污染损害；即使此次漏油事故造成海洋生态环境损害，原告索赔的环境修复费用在该议定书下也不能得到赔偿；原告主张的海洋生物恢复费用和评估费用不成立。

天津海事法院驳回了被告要求适用《国际油污赔偿基金索赔手册》和《CMI油污损害指南》的要求，主要适用中国国内法进行审理。法院认为，中国《海洋环境保护法》第6 条规定了重点海域排污总量控制制度，且按照“渤海碧海行动计划”和《中国海洋二十一世纪议程》的规定，被告造成的溢油海域属于执行该项制度的重点海域。本案涉及到的轻质原油入海， 不管是否造成多大面积的污染超标， 都使渤海湾中增加了轻质原油， 占用了渤海排污的控制指标， 客观上造成了渤海湾的环境容量损失，因此天津市海洋局关于海洋环境容量损失的诉求获得一审法院的支持。[9]

由此可见，在没有可以直接适用的国际公约的情况下，我国要对海洋溢油生态损害进行有效规制，就必须健全和完善以《海洋环境保护法》第90 条第2款为基础的相关国内法规定，以使其法律救济有法可依。

四、索赔主体

《海洋环境保护法》第90条第1款规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。第2款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。法律对污染海洋环境造成损害和破坏海洋生态造成损害的赔偿责任分两款分别做了规定，说明二者之间是存在明显区别的。其中污染海洋环境造成的损害，指的是污染海洋环境的行为造成的人身损害或财产损失，属于民事侵权法上的环境侵权责任，索赔主体是其利益直接受到侵害的单位或个人。而规定在该法第90 条第2款的海洋生态损害行为，如破坏海洋生态、海洋水产资源和海洋保护区的行为，所侵害的对象是不属于任何私人所有的海洋生态环境要素，它归属于国家利益的范畴，这就决定了海洋生态侵权者所承担的责任有别于传统民事侵权法上的责任，不以特定受害者的人身伤害或财产损害为条件。任何私人都无权提起海洋生态损害赔偿的诉求，而只有国家行政管理部门作为国家利益的代表者才有权提出此类诉求。

根据该第90 条第2款，依照《海洋环境保护法》规定行使海洋环境监督管理权的部门有权代表国家对责任者提出生态损害赔偿要求。而从《海洋环境保护法》第5条的规定来看，海洋环境监督管理部门主要包括国家环境保护部门、国家海洋部门、国家海事部门、国家渔业部门和军队环境保护部门。但是由于有上述多个管理部门对海洋环境都负有监管权，特别是在某些事项上几个部门存在监管权的重叠；此外，当生态损害波及相邻的多个区域时，是由源发地有管辖权的机关还是这几个不同区域内有管辖权的机关分别起诉，相关规定没有明确，实践中让人无所适从。

由于规定不明确，学者们对谁有权代表国家提起海洋生态损害赔偿诉讼也有不同看法。例如有学者认为，在普通商用油船发生漏油事件时，有权代表国家行使损害赔偿请求权的适格主体通常是国家海洋行政主管部门，而不是其他部门。[10]

这就为在具体的海洋生态损害案件中究竟哪一个或哪一些管理部门有权代表国家诉讼带来了不确定性，也会造成国家海洋生态损害索赔权的落空。笔者认为，各不同国家行政管理部门在代表国家行使索赔权时其原告地位的确定应以各不同部门的职能划分为基础，以《海洋环境保护法》为指导，同时结合《渔业法》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《海洋倾废管理条例》等法律、法规对各管理部门在海洋环境监管权方面的分配来确定由哪个部门来担当海洋生态损害索赔案的原告代表国家进行诉讼。

当然最终的解决方法应当是在《海洋环境保护法》中将海洋生态损害加以类型化，明确规定各个管理部门针对哪些类型的海洋生态损害进行索赔。例如借鉴“塔斯曼海”案的一审判决，明确规定海洋管理部门有权代表国家针对海洋环境容量损失，为确定溢油事故导致的海域污染程度、污染面积支出的调查、勘验、评估费用，为研究修复被污染的海洋环境发生的合理费用而提出索赔。

而索赔主体如果在法律上没有得到明确，在实践中很容易产生重复索赔问题的争议。如“塔斯曼海”案中，面对原告的巨额索赔，两被告认为众原告的索赔请求相重复。天津海事法院经过调查取证后明确表示，天津市海洋局请求的是海洋环境生态污染破坏和生态恢复的索赔；河北省滦南县和天津市汉沽、北塘、大沽渔民请求的是因污染造成的海洋捕捞停产损失、网具损失和滩涂贝类养殖损失；天津市渔政渔港监督管理处请求的是渔业资源损失。因此各方当事人索赔的范围和内容界定明确，彼此独立，不存在重复索赔的问题。[11]

此外，笔者认为，由相关管理部门代表国家提起的海洋生态损害赔偿诉讼是一种特殊的为公共利益而提起的民事诉讼，有别于一般的民事诉讼案件。在这种民事法律关系中，管理部门代表国家作为一个特殊的主体，在诉讼中行使权利等方面与私人参加诉讼应当有所区别。例如，依民事诉讼法的权利处分原则，对是否提起诉讼，权利人有决定的权利，而对负有海洋环境监督管理职责的相关管理部门来说，生态损害索赔权既是其权利，更是其职责，是其必须作为的，不能放弃，此时便不能适用民事诉讼法的权利处分原则。又如，提起此类诉讼的管理部门本身不是财产所有人，其能否在生态损害赔偿上代表国家与污染责任人达成和解，放弃部分或者全部权利，其与污染责任人达成的和解协议是否要经过其他权力部门的批准等，法律上都应有明确规定。

五、索赔范围和赔偿标准

在海洋生态损害的索赔范围方面，我国法律规定尚付阙如。在这方面，美国的立法和司法实践可资借鉴。

美国没有加入任何船舶油污损害的国际公约，其关于油污损害赔偿范围的规定见于1990 年的《油污法》。该法中规定的污染损害赔偿范围包括两个部分:第一是清除费用;第二是损害。其中可以索赔的油污损害包括了六个方面:自然资源损坏，动产或个人财产损坏，自然资源生活用途方面的损失而遭受的损害，税、费、收益，利润和赢利能力，公共服务费用。这些方面几乎囊括了可以想象到的全部损失，包括所有为了恢复、复原、替代及因自然资源遭到破坏而需还原的费用，在未能还原恢复期间的自然资源的贬值损失，对该损害进行评估、计算、量化的合理费用等。可见对生态损害的赔偿自然被考虑在内。

1989年美国EXXON石油公司的超级油船“EXXONVALDEZ”(21.5万载重吨)在阿拉斯加的威廉太子湾触礁搁浅，3.6万吨原油泄漏，此次事故致使1609km海岸、7770km2海域被污染，美国法院根据《油污法》判决:EXXON石油公司为该起事故支付罚款、清污费、赔偿费(包括生态环境损害赔偿费用)及其他费用约合80亿美元。

关于海洋生态损害的赔偿标准，我国《海洋环境保护法》第90 条第2款没有涉及，但这是一个实际纠纷案件中无法回避而且是至关重要的问题。目前国内相关规定可资引用的只有农业部1996 年颁布的《水域污染事故渔业损失计算方法规定》。如根据该规定第2条，天然渔业资源损失额（属于海洋生态损害的范畴，笔者注）的计算，由渔政监督管理机构根据当地的资源情况而定，但不应低于直接损失水产品的3倍。

在“塔斯曼海”案中，对于天津市渔政渔港监督管理处作为原告所诉求的天然渔业资源损失如何计算和是否赔偿的问题，在《国际油污损害民事责任公约》及其议定书没有做出明确规定的情况下，天津海事法院根据黄渤海监测中心的监测结果得出的天然渔业资源经济损失属于客观存在的事实，在按照农业部《水域污染事故渔业损失计算方法规定》所确认损失的基础上，作出一审判决，被告英费尼特航运有限公司赔偿原告天津市渔政渔港监督管理处渔业资源损失 1465.42万元，调查评估费 48万元，并承担上述款项的利息；被告伦敦汽船船东互保协会承担连带赔偿责任。[12]当然，由于该案目前还未有最终判决生效，一审法院依据这种简单的赔偿标准所作出的这一判决是否正确还未有定论。

2007年4月9日，我国参考美国的油污损害机制所制定的《海洋溢油生态损害评估技术导则》由国家海洋局正式，有望为海洋溢油生态损害赔偿案件的顺利处理提供有效的技术保障。

结语：

由于海洋生态损害有别于传统的人身损害和财产损失，目前尚未有可直接适用的关于赔偿责任方面的国际公约。而坐视海洋生态损害于不顾，无人为海洋生态损害的后果买单，只会令我国海洋环境状况更加不堪，令国家的海洋权益遭受严重践踏。已经有一些国家的司法判例根据其国内法对海洋生态损害赔偿给予支持。为此，我国急需在现有《海洋环境保护法》第90 条第2款规定的基础上，探索建立有别于普通的环境侵权制度的新的海洋生态损害赔偿制度，补充完善相关法律规定，为海洋生态损害提供有效的法律救济。

【注释】

[1] Lahnstein Christian ，“A Market - Based Analysis of Financial Insurance Issues of Environmental Liability Taking Special Account of Germany ， Austria ， Italy and Spain”， in Faure Michael ed. ， Deterrence ， Insurability ， and Compensation in Environmental Liability : Future Developments in the European Union ， New York : Springer – Verlag/Wien ， 2003 ， p. 307.

[2] 参见竺效：《反思松花江水污染事故行政罚款的法律尴尬-以生态损害填补责任制为视角》，《法学》2007年第3期。

[3] 《“塔斯曼海”案一审宣判》，《中国海洋报》2004年12月31日第一版。

[4] 《油轮触礁漏了油，海事索赔第一案3年没打完》，hilizi.com/2009-05/14/content_313031.htm，2009年7月1日查。

[5] 参见竺效：《论在“国际油污民事责任公约”和“国际油污基金公约”框架下的生态损害赔偿》，《政治与法律》2006年第2期。

[6] De La Fayette Louise， The Concept of Environmental Damage in International Liability Regimes in Environmental Damage in International and Comparative Law， Oxford University， New York，2002，p.156.

[7]如该规定第9条规定，因起浮、清除、拆毁由船舶碰撞造成的沉没、遇难、搁浅或被弃船舶及船上货物或者使其无害的费用提出的赔偿请求，责任人不能依照海商法第十一章的规定享受海事赔偿责任限制。

[8]参见竺效：《论在“国际油污民事责任公约”和“国际油污基金公约”框架下的生态损害赔偿》，《政治与法律》2006年第2期。

[9] 参见天津海事法院（2003）津海法事初字第.183号民事判决书。

[10]赵劲松、赵鹿军：《船舶油污损害赔偿中的诉讼主体问题》，《中国海商法年刊》第15卷，2005年。