宅基地改革工作方案范文第1篇

2020年9月中央农办、农业农村部批复我区为新一轮深化农村宅基地制度改革部级试点，其中河北省有4个，分别是邯郸市峰峰矿区、邢台市信都区、定州市、平泉市。下面就农村宅基地制度改革相关工作情况进行汇报。

一、农村宅基地制度改革的意义

农村宅基地制度改革，就是落实宅基地集体所有权、保障资格权、适度放活使用权，是一项重大的理论和实践创新、是实施乡村振兴的主要任务、是新形势下强村富民的现实举措，也是是破解用地矛盾、拓展发展空间的迫切需要。对于显化宅基地权能，盘活农村资源、拓展发展空间、激活宅基地蕴含价值、激发发展活力、推动乡村振兴具有重要意义。

二、为什么要进行宅基地制度改革

一是进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，明确各自权能，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局；二是探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，完善宅基地制度体系；三是探索宅基地“三权分置”，推动农村宅基地制度更加健全、权益更有保障、利用更加有效、管理更加规范。

三、农村宅基地制度改革的工作任务

中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，对全面深化宅基地制度改革作出部署安排。新一轮的改革重点在9个方面开展试点，即“五探索、两完善、两健全”。“五探索”是：探索宅基地农户资格权保障机制、探索宅基地使用权流转制度、探索宅基地使用权抵押制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、探索宅基地有偿使用制度；“两完善”是完善宅基地集体所有权行使机制、完善农村宅基地审批制度；“两健全”是：健全宅基地收益分配机制、健全宅基地监管机制。

四、外地农村宅基地制度改革经验

江西省鹰潭市余江区：坚持“一户一宅”、建新必须拆旧的原则，实行“一个号令”、“一把尺子”管到底的工作机制，通过宅改退出宅基地4.12万宗4946亩，释放了大量存量土地，彻底消灭了空心村，保护了有限耕地资源，实现了转移人口市民化。

浙江省宁波市象山县：围绕“确权、赋权、活权、保权”的工作方针，通过采取多元合作+农旅融合、古村保护+文化创意、古宅利用+乡村旅游、农房激活+研学基地等多种模式，引进开发乡村旅游、健康养老等产业项目42个，盘活利用宅基地2.11万平米，实现了闲置资源从无价值到有价值再到高价值的转变，推动了现代农业、乡村旅游、文化创意、健康养老等产业发展。

四川省泸州市泸县：坚守“三条底线”，按照统规自建、统规联建、统规统建的方式，实行法定无偿、跨区有偿、节约有偿、超占有偿和有偿退出制度，引进第三方合作建房，建立了宅基地共建共享、房地置换、置产经营、抵押融资等机制，新增建设用地指标约1.7万亩，取得农民、集体、政府、社会多方共赢效果。

五、外地农村宅基地制度改革成效

一是规范农村宅基地管理。落实“一户一宅”基本制度和法定面积标准，完善审批程序，将有效制约未批先建和违法用地。二是保护有限的耕地资源。借助宅基地制度改革实现空心村治理，盘活集体建设用地，有效保护耕地，促进节约集约用地。通过改革打开发展空间，加快产业导入，推动现代农业、乡村旅游、文化创意等产业发展。三是显化农民宅基地财产权益。推动“房地一体”确权登记，发证工作同时推进，探索农村房地抵押贷款办法、宅基地有偿退出使资产变成资本。四是推动新农村建设和发展。改革将激活市场要素，充分挖掘宅基地潜力，使得乡村资源变资产、资产变资金有稳定渠道，促进新农村发展。五是增强人民群众获得感。“一户一宅、多占有偿”的政策举措的实施，将使群众获得政治上的公平。

六、我区农村宅基地制度改革的实施节点

按照《河北省关于深化农村宅基地制度改革试点实施方案要求》试点工作从2020年9月开始，到2022年年底结束。总体上分为4个阶段。

（1）准备部署阶段（2020年9月-2020年12月）

成立三级工作机构，落实人员、经费、办公场所。开展宣传培训、宅基地信息调查、编制村庄规划、处理历史遗留问题、完善宅基地使用权确权登记颁证等基础工作。

（2）先期试点阶段（2020年12月-2021年6月）

根据实际情况，选择基础好、村两委班子团结、具有代表性且积极性高的乡镇进行先期试点，初步形成相关制度。

（3）全面推行阶段（2021年7月-2022年6月）

总结先期试点工作经验，在辖区内全面铺开试点工作，边试点、边研究、边总结、边提炼，不断完善宅基地管理制度和运行机制。

（4）完善总结阶段（2022年7月-12月）

完善宅基地审批、使用、管理等各项管理制度、健全管理机制。2022年9月底前，全面系统总结经验，形成总结报告和经验材料，报省委、省政府。

七、我区农村宅基地制度改革的方法

（一）高层推动抓改革。一是把宅基地制度改革工作作为“一把手”工程，统一思想，坚持顶层设计，成立由书记、区长任双组长，区委副书记任常务副组长，统筹协调，主管副区长具体抓，乡镇成立相应机构。目前区、乡镇、村农村宅基地制度改革工作机构已成立。二是建立定期组织推进、交流和调度制度。实行干部分包制“区联乡、乡驻村、村包片”；两办”加强督导，定期通报；书记亲自调度，传导压力，形成“党委领导、政府负责、部门协同、上下联动”的工作格局。三是成立专班队伍。区专班由农业农村局、自然资源和规划局信都分局、住建局、发改局、文旅局、区委办、政府办等单位组成，明确12人集中办公，各乡镇比照区专班，明确3-4人的集中办公，各级专班要明确目标、明确责任、确保自上而下统筹联动。

（二）夯实基础筑改革。实施改革，规划先行。编制“多规合一”实用性村庄规划有条件、有需求的村庄应编尽编，。采取外业和内业调查相结合方式，全面查清宅基地数量、布局、利用状况等基础信息，建立台账。对历史上形成的各类宅基地问题进行系统排查摸底，逐一建档立册，提出相应的化解措施，妥善处理历史遗留问题。进一步细化农村宅基地使用权确权登记颁证的具体办法。依法依规加快宅基地登记颁证，2020年底前登记颁证率达到100%。

（三）强化措施促改革。一是加强经费保障。将农村宅基地制度改革试点工作经费及拆迁补偿等费用列入年度财政预算，整合人居环境整治、美丽乡村建设、乡村振兴等等涉农项目资金，提供资金保障。二是加强宣传培训。通过举办培训班、外出考察等方式，加强对乡镇、村干部业务培训。聘请有关方面专家组成改革指导组，对试点工作定期开展指导、培训，及时解答有关问题，按照试点任务为制度建设提出建议。三是建立激励容错机制。政府出台农村宅基地制度改革容错纠错办法，鼓励在政策制定、制度建设等方面勇于探索创新。在职务职称晋升方面，向参与改革的干部倾斜，对于成绩突出的干部同等条件下予以优先提拔使用。四是强化督导落实。将农村宅基地制度改革试点作为区重点工作，纳入考核建立定期交流、调度、督导通报制度，确保试点工作著有成效。

宅基地改革工作方案范文第2篇

[关键词] 宅基地置换；制度完善

【中图分类号】 F32 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）07-126-2

宅基地，是我国独有的法律概念。根据法律规定，宅基地属于农村集体所有，但农民有权在该土地上建造住宅及其附属设施，即享有宅基地使用权。随着城乡二元经济体制的逐渐打破和农村土地制度的改革，宅基地使用权流转已经成为一个不容忽视的现实问题，流转方式主要有转让、出租、抵押、置换等。

宅基地置换模式是政府主导之下宅基地使用权流转的主要表现，指农民用宅基地使用权及其上面附着建筑物换取统一规划区内的住房，政府或集体把腾出来的宅基地先行复耕，后把节约产生的土地进行流转。简而言之，宅基地置换模式由宅基地换房和复垦宅基地流转两部分内容。

一、宅基地置换模式的理论依据

基于宅基地使用权承载的社会保障属性，我国长期限制其流转。但在新一轮土地制度改革的背景下，宅基地使用权流转试点如雨后春笋般出现。试点出现必然有一定的理论支持，宅基地置换模式亦是如此。

（一）法律基础：宅基地使用权的用益物权属性

用益物权是指用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。根据《物权法》规定，宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用的权能，但未明示其应否享有收益这一核心权能。学术界对此颇有争议。笔者认为，宅基地使用权具有完整的用益物权权能。用益物权的核心权能是使用和收益，宅基地使用权若没有这一核心权能又怎么能称为“用益物权”呢？只是宅基地使用权是一种特殊的用益物权，它的收益权能因社会保障属性受到限制，即当私益与公益冲突时，优先保障公益。但不能因为权利受到限制而称其没有权利。

农民享有宅基地使用权的收益权能，因此在法律、政策允许的情况下，能自由流转宅基地使用权。在宅基地置换模式中体现为以宅基地使用权为标的物签订宅基地置换合同。宅基地置换合同是宅基地置换模式中的首要法律关系。农民在政府的指导下，与开放商签订宅基地置换合同，通过放弃原有的宅基地使用权及其上面的建筑物换取安置房屋。

（二）政策依托：宅基地使用权自由流转

2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中首次明确提出了“完善农村宅基地制度，依法保障农户宅基地用益物权”；2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”。因此，我国政策上正在逐步放宽对宅基地使用权流转的限制，赋予农民更多的财产权利，探索农民增加财产性收入渠道，建立健全土地融资机制。

此外，宅基地置换模式也是基于城乡建设用地增减挂钩政策产生。具体内容是将拟整理复垦的宅基地与城镇建设用地共同组成建新拆旧项目区，先借用城镇建设用地建设安置房，然后用整理复垦后的宅基地等面积归还城镇建设用地，并将多余的土地转变为建设用地或农用地，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更为合理。

二、宅基地置换模式试点的实证分析

目前，以宅基地置换为突破口探索宅基地使用权流转的地方有天津、江苏、浙江、上海及广东等一些城市，其中天津“宅基地换房”和浙江嘉兴“两分两换”模式最为典型。

（一）宅基地置换模式试点

天津是最先尝试宅基地换房的试点，主要程序是：（1）乡镇政府根据土地利用总体规划制定实施方案；（2）组建投融资建设公司，负责项目投融资、土地整理和建设开发；（3）农民自愿参加示范小城镇建设，并签订宅基地置换房屋的书面协议。天津以宅基地换房建设示范小城镇，改善农民生活，促进城乡统筹发展。

嘉兴“两分两换”模式是指将宅基地与承包地分开，搬迁地与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。原来的宅基地经复垦后，必须经过省级国土部门依法审批，转变为国有土地后才可以投入工业使用。

（二）宅基地置换模式试点取得的成效

经过近几年的试点探索，宅基地置换模式已经积累了一定的经验，取得了相当的成效。

1.节约了大量土地面积。通过置换，原本零散的宅基地复垦成为集中的承包地或建设用地，它与严格规划建造的新住房之间会产生大量的“新土地”。以嘉善县姚庄镇为例，该镇共有农户4805户，户均宅基地面积1.163亩；按照该镇的置换方案，公寓式安置房户均占地0.245亩，自建安置房户均0.354亩，户均节约用地0.8-0.86亩，如果全镇农户全部置换可节约土地3800亩。

2.促进了农村土地流转。政府或者集体经济组织把置换后腾出来的农民宅基地先进行复耕，对节约出来的土地再以农用地或建设用地的形式进行流转，促进农村土地流转。到2010年底，嘉兴已经批准9个镇街道试点，流转复垦后的土地承包经营权6000公顷，土地节约率在50%以上。

3.推动了城乡一体化发展。宅基地置换唤醒了沉睡的农村资产，还原了宅基地用益物权属性，农民通过宅基地置换流转，增加了财产性收入渠道，获得了经济利益。同时，通过宅基地置换，农民居住更加集中化、规模化，住宅区的设计更加科学合理，配套设施建设完备齐全，环境卫生整洁，逐渐向城市居民转型，提升了生活水平和生活质量。

（三）宅基地置换模式存在的问题

宅基地置换，在性质上，是一项改革性的措施；在内容上，是一项系统化的工程。鉴于宅基地置换模式的摸索性和复杂性，它在具体实践过程中，不可避免地会产生一些问题。笔者总结了以下几点：

1.农民自愿与政府强制的冲突。众所周知，宅基地置换是建立在农民自愿的基础之上，所有的宅基地置换政策和方案都以此为原则。但在具体实施中，农民“被自愿”的现象并不少见，有些地方官员为了追求政绩和利益，以各种方式对农民施加压力，强行实施宅基地置换。例如，天津华明街道委员会曾《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》，要求与贯庄未搬迁户有亲属关系的工作人员、贯庄村两委会成员、基层党支部书记等要主动做好亲属工作，促使他们在规定时间内搬迁，否则将面临停发奖金乃至辞退的措施。

2.农民支持率与政策目的的矛盾。实施宅基地置换的政策目的之一是促进农村经济发展，提高农民生活水平，使广大农民也能分享社会发展的成果。如此惠民利民的方案提出至今，也不过几年时间，但农民支持率却明显下降。既有已经置换的农民不满情绪渐长，也有尚未置换的农民表示不愿意参加。其原因多样，集中表现为农民对置换方案没有实际话语权，导致大家对实施过程、置换标准、收益分配、后续保障等各方面都不满意。

3.宅基地置换方案不尽完善。宅基地置换是一项十分复杂的系统工程，它从调研准备自实现置换的过程，会涉及财政支持、城乡建设、土地管理、社会保障等各个方面，各试点的置换方案总存在一些欠缺，并在实施中逐渐显现。如资金的缺乏，很多方案都没有具体筹措资金的方案。又如将复垦后的土地转变为国有土地再流转，与法律规定的国家除征收之外不能改变土地性质相违背。

三、宅基地置换模式的制度完善

十八届三中全会提出的“383”改革方案和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为集体土地入市交易提供了政策支持，农村宅基地使用权能够自由流转已没有争议。宅基地置换作为农村宅基地流转的模式之一，也应当遵从政策的导向，并结合实施经验和存在问题，完善制度建设。

（一）宅基地置换中应当遵循的原则

宅基地置换应当遵循的原则贯穿于整个宅基地置换的实施过程中，必须严格遵守。

1.农民自愿与国家适度干预相结合原则。在法律意义上，宅基地置换是公法行为和私法行为的结合，在实施过程中应当以农民自愿为基础，以国家适度干预为保障。农民自愿是基于民法的意思自治原则，农民作为宅基地置换的直接主体，有权根据自己真实的意愿实施行为，包括是否置换和如何置换。政府或地方官员不能以任何形式向农民施加压力，迫使农民“被自愿”、“被上楼”。国家适度干预是为了保障农民利益和社会公共利益，引导和监督置换过程。

2.所有制不变原则。根据相关法律规定，国家只能为了社会公共利益，依法征收集体所有的土地。即国家只能通过征收改变集体土地的性质，使其变为国家所有。而宅基地置换只是宅基地使用权流转的模式之一，并不涉及土地的性质。如今，集体土地入市交易已经没有阻碍，能与国有土地平等进入交易市场，更应当维持其集体所有的性质，保护集体经济组织的所有权。

（二）宅基地置换模式的制度要求

1.土地利用规划科学合理。土地利用总体规划是现代土地管理体制的核心之一，土地规划是否科学合理，将严重影响到宅基地置换和农村建设。土地利用规划包括新居民点选址、布局，原宅基地复垦、利用规划等方面。村镇规划要贯彻有利生产、方便生活的原则，住宅建设用地必须选择自然环境良好，空气、水质不受污染，符合居住卫生的地段。复垦后土地应当在坚持集体所有性质不变的基础上，尽量不改变土地用途，发展有机农业、绿色农业等规模化的现代农业，调剂为建设用地的也必须符合土地利用规划。

2.房屋产权合法明晰。《物权法》规定，不动产物权采取登记生效主义，其设立、变更和消灭，经依法登记，发生效力。但是，同样作为不动产的宅基地和农村房屋却没有物权法意义上的统一登记制度。“383”改革方案提出了建立以土地为基础的不动产统一登记制度，在某种意义上赋予了农村房屋和城镇房屋同等的法律地位，还原其物权属性。不动产统一登记制度包括确权、登记、颁证三个程序。对于原宅基地及房屋，需要明确其面积，对超出标准的宅基地面积不予确认，这是宅基地置换标准的基础。对于换取的新住房，应当明确其产权归属，采取登记生效主义，并且由房地产权属管理部门颁发房地产权证。

3.土地增值收益分配公平共享。土地增值收益是指原宅基地复垦后的成片集中土地经使用权买卖、租赁、承包经营等方式流转所获得的收益。合理分配土地使用权的流转收益，才能实现公平与效率的兼顾。土地增值收益的分配主体有：使用权人农民、所有权人集体经济组织和政府。政府有权分配土地增值收益，不是指土地增值收益归政府所有，而是将这笔资金用以弥补宅基地置换过程中的建设资金、拆迁安置补偿、社会保障金等巨大的资金缺口。

为了促进社会的共同发展、缩小城乡居民差距，在增值收益分配中，应当倾斜性保护，即由农民享有土地增值收益的主要部分。农民分配土地增值收益的方法有两种：一是租赁，农民按照土地使用权份额定期收取租金；二是股份，将土地价值量化为股权，在土地承包经营权发包给企业后，农民通过收取股息和红利获得收益。

（三）健全农村居民社会保障体系

宅基地置换模式与其他宅基地使用权流转相比，其优势在于保障农民的生活居住，不会使其成为生活无着落的流民。此外，还为农民提供了农村居民最低生活保障补贴、医疗保险、养老保险等基本生活保障。

健全农村居民社会保障体系，除了继续落实农民基本生活保障外，还应当建立农民就业保障。一方面要对农民进行就业指导和培训，提高就业能力，另一方面要开拓渠道为农民创造更多的就业机会，以保证农民有基本的收入来源，真正改善和提高农民的生活水平和生活质量。

参考文献：

[1]陈小君，蒋省三.宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应[J].管理世界，2010，（10）.

[2]扈映，米红.经济发展与农村土地制度创新――浙江省嘉兴市“两分两换”实验的观察与思考[J].农业经济问题，2010，（2）.

[3]陆心月，等.嘉兴市农户参与“两分两换”政策状况及其影响因素分析[J].浙江农林大学学报，2013，（5）.

[4]曹沫天.宅基地使用权流转法律问题研究[M].北京：法律出版社，2012：117.

宅基地改革工作方案范文第3篇

中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》近日印发。文件指出，今年的农业农村工作要按照稳粮增收、提质增效、创新驱动的总要求，继续全面深化农村改革。文件提出了七项改革任务：加快构建新型农业经营体系、推进农村集体产权制度改革、稳步推进农村土地制度改革试点、推进农村金融体制改革、深化水利和林业改革、加快供销合作社和农垦改革发展、以及创新和完善乡村治理机制。

专家分析称，中央一号文件之所以将提升生产效率作为重中之重，是因为内外价差和补贴约束等问题已经非常严峻。为了达到推进农业现代化的目的，完成一号文件提出的七项改革任务，落实此前制定的包括“三块地改革”在内的十大方案将是今年最主要的工作。

有负责编制一号文件的权威人士告诉记者，近年来农业连续增产，农产品市场价格逐步走强以及最低收购价和临时收储价格逐步提高都起到了关键作用，调动了农民的生产积极性。但是，中国的农业发展今年却到了不得不全力提质增效和节本降耗的时候，这是因为“两块天花板”和“一块地板”的矛盾已经不可调和了。

“两块天花板”分别是指国内主要农产品价格超过了进口价，继续提价遭遇了“天花板”，以及生产补贴因世贸规则所限而遇到的“天花板”。“一块地板”问题则是指农业生产的成本不断上升。因此，要在价格不提、补贴不增而成本上升的局面下调动生产积极性，保障粮食供给，只能依靠每一项推进农业现代化、深化农村制度改革的工作。

上述负责编制一号文件的权威人士告诉记者，为完成一号文件提出的七项改革任务，2015年中国农业农村的主要工作是精心组织和实施已出台和马上出台的一系列改革方案和试点方案。

上述权威人士表示，除了已经开始运行的土地确权登记颁证改革试点和农产品目标价格制度改革试点外，政府还投入很多精力制定了十项重大改革方案和试点方案，包括农村土地征收改革、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点、稳步推进农村集体产权制度改革的意见、发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点、农村产权流转交易市场指导意见、国有林场林区的改革方案及改革指导意见、水权登记确权试点方案、供销合作社改革、农垦改革等。

“如果说2014年农业工作的重点是中央政府完善顶层设计，花大力气连续出台了一系列改革文件的话，那么2015年中国农业工作的第一要务就是将这些文件落到实处。”一位农业部官员告诉记者，政府对落实这些改革方案有一个总体思路，那就是试点先行的同时及时总结经验，看看是否能够形成可复制可推广的改革成果。也就是说，监管层对于这一系列的改革能对发展农业现代化起到多大促进效果仍持观望态度，但是现在必须要先行先试。

2015年要落实的十项农村改革方案中，涉及农村征地、经营性建设用地人市和宅基地等三项土地制度改革最为引人注目。除中办和国办联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》外，中央一号文件第23条也对这“三块地”的改革作了统一安排：制定缩小征地范围的办法；赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、人股权能：依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制等。据国土资源部部长姜大明介绍，这项改革坚持小范围试点，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展，封闭运行，确保风险可控，到2017年底要完成试点工作。

而农村产权改革方面，除了国办近期的农村产权流转交易市场指导意见外，稳步推进农村集体产权制度改革的意见、发展赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案也将在近期推出，据农业部副部长陈晓华介绍，这项改革的重要目的是发展农民股份合作，核心任务是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能，解决过去由于集体资产归属不清、管理不严导致的种种问题。

宅基地改革工作方案范文第4篇

农村宅基地管理的问题与对策

农村宅基地管理是国土资源管理最基层、最前沿的工作，直接涉及到农民的切身利益，事关农村的社会稳定与和谐。近年来，随着农村经济的快速发展，农民生活水平不断提高，加上新农村建设、土地综合整治、集体土地流转等新方针政策的出台与实施，农村宅基地管理成为了国土资源管理的重点、热点和难点问题之一。

一、现状与问题

经过二十余年土地管理法律法规的贯彻实施，农村宅基地管理基本走上了法制化、规范化的轨道，对于保障农民居住权利、加强耕地保护等方面发挥了重要作用。随着经济社会的不断向前发展，农村宅基地本身性质以及面临的环境发生了很大变化，农村宅基地管理也不断显现一些问题，有的问题还表现得比较突出。加快对宅基地管理的改革创新成为当前社会各界关注与热议的重点，当前有些地区探索实施的一些改革模式也招致评论与争议。归纳起来，当前宅基地管理存在的问题主要有：

1、建房布局散、乱，用地贪大求全。目前，农村建房缺乏统一规划，尽管在推进新农村建设过程中有些地方制订了村庄建设规划，但规划的控管作用并不明显，加上农村村民居住历史就较为分散，受各种因素影响，农民建房选址比较困难，现实当中往往出现公路修到哪、自己的责任田在哪，房屋就盖到哪里的随意现象，造成“满眼新屋却不见新村”。由于农民大多属单门独院选址建房，加上在宅基地供应上现行的是集体所有、农民无偿获得和无偿使用的制度，造成农村宅基地供应上的“大锅饭”，让农民有多占地、占好地的冲动，在占用土地上贪大求全，除修建房屋外，还要修建畜舍、厕所等附属设施，加上房屋四周堆占破坏影响的土地，占地面积往往会突破各地规定的标准。另外，农民图进出方便，各家各户还要独修建道路，这样占用的土地面积就更大了。

2、违法占地现象多，查处屡陷困局。由于受各种观念影响和条件限制以及现实需求与土地法规政策约束之间的矛盾，农民想建、能建的地方难批，能批的地方又建不了或不想建，只能铤而走险；有的相互攀比，一户多基，少批多占；有的私自转让宅基地和买卖房屋；还有的就是能批、能建的地方，农民不等批准“先斩后奏”。这些都导致农村违法建房案件易发多发。在农民建房违法案件查处当中，法律规定只能补办手续或，而农民违法所建的房屋按照规定能补办手续的仅为少数，大部分要。但真正要拆除农民用大半辈子乃至一辈子心血盖起来的房屋，现实情况中是很难行得通的。正因为违法建房难以拆除到位，违法者形成有恃无恐的心理，造成违法建房恶性循环。

3、流转遭遇瓶劲，改革势在必行。随着近年来经济社会的快速发展，农村人口逐步向城镇集中，一些在农村拥有宅基地的人，希望能将因各种原因长期空置的房屋给予变现处置。另外在某些情况下，如城市郊区、城乡结合部以及经济较发达的农村，城镇人口和贫困地区的农民希望跨地区、跨城乡购买宅基地，这些年出现的“小产权”房就是鲜例。按照现行的土地管理法律法规，这些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驱使，这些年农村宅基地私自转让和房屋买卖时有发生，自发形成农村宅基地非法流转的隐形市场。加快集体土地管理改革创新，促进集体建设用地有序流转已迫在眉睫。

二、原因剖析

困扰当前农村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有机制体制方面的原因。

1、现行法规政策欠完善，操作性不强。至今，我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规，农村宅基地的管理只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，数量少，效力层次低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理方面的立法明显滞后，并且操作性不强。如对农民非法占用土地修建房屋必须予以拆除的规定，在字面上看是极为严肃的，但从多年的执法实践来看，在以人为本的执法环境中，此规定执行难度很大，可操作性不强且难以执行到位，导致村民违法占地建房得不到有效制止。

2、规划管理滞后，农村陋习影响深远。长期以来，在规划管理上普遍存在重城镇轻农村的思想，对农村规划投入很少，大多数乡镇村庄没有规划，导致农村住宅建设无章可循，杂乱无序。总体上来看，农村宅基地只在土地利用总体规划上确定一个数字规划，与实际差距较大，没有落实到具体村庄和地块的点面上，村庄规划和控制性详细规划普遍缺乏。近些年来，少数经济条件好的乡镇虽然搞了规划，但大都不够成熟，有的规划不是十分科学合理，只注重新房整齐划一，而忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性。另外，农民建房受农村一些陋习的影响十分深远，如农民在修建房屋时，就坐向、看风水、讲龙脉相当盛行，选宅基地不是先请基层国土资源所人员察看，而是先请“风水”先生，“风水”好了就行，哪怕法律禁止也要强行修建，特别是“风水”好的地段甚至出现抢建现象。

3、执法过于疲软，监管存在缺位越位。虽然近些年来，国家对土地管理的重视程度一度上升，监管政策也相继出台，但在土地执法上，还一直处于“软肋”状态，主要表现在土地强制执行力弱。国土资源管理部门只能向违法主体下发《责令停止违法行为通知书》，作为一种约束性行政行为，法律法规未赋予土地执法监察人员一些必要的强制执行方面的权力。土地问责过松过软。对农民违法建房大都采取罚款方式变通了结其违法行为，真正拆除违法建筑物、追究法律责任的寥寥可数。在监管问责上，失之过宽，究之过软，起不到应有的警示作用，在基层干部职工心中，对农民建房管理“因公违法”、“法不责众”的心理普遍存在。有些地方土地问责的地方保护主义还比较突出。在日常监管方面，存在缺位越位的现象，如有些国土资源部门处于唯钱管地的状态，出于部门利益追求和生存考虑，忽视、放松甚至“放纵”农民建房用地管理；有些乡镇政府在国土资源管理体制改革后，对农村土地管理重视不够，履责不到位；有些村干部以土地所有者和管理者的双重身份，越权、越位审批；另外，涉土管理的相关部门在政策衔接和工作步调上也不是很协调有序。

三、工作建议

加强新形势下的农村宅基地管理，必须对当前宅基地本身的性质、功能以及环境有一个正确的认识，从而把握好改革的方向。要从完善法律法规、机制体制入手，勇于创新，大胆探索新形势下的宅基地管理方式。

1、健全宅基地管理法律法规。要借《土地管理法》修改之机，加快农村宅基地立法工作，国家可出台《农村宅基地管理办法》、《农村集体建设用地流转管理办法》等法律法规，同时要配套建立完善的违法处理、管理收费、失职问责等方面的政策文件，综合运用法律、经济、行政的措施，使农村宅基地 的使用和管理全面纳入法制化轨道。另外，对现有关于宅基地管理方面的法规政策要进行修改完善，特别要注重其可操作性，增强法规政策的执行力。

2、加强宅基地规划管理。严格按照控制建设用地总量、合理布局、改善居住条件、保护耕地的原则，因地制宜，科学制定适合农村宅基地发展的村庄建设规划，合理地规划村庄、农村居民点的数量、布局、范围和用地规模，同时要结合新农村建设，加大农村基础设施建设投入，创造农民集中成片建房、节约集约用地的平台。要本着节约集约用地的原则，加强农村宅基地用地计划控制，严格控制新增宅基地用地计划，严格控制新增宅基地用地标准，把农村宅基地[文秘站:]新增用地计划指标和农村建设用地整理新增的耕地面积挂钩，对宅基地实行总量控制。

3、规范宅基地审批管理。要加强乡、村、组三级的审核作用，基层国土资源所要全程参与农村宅基地从申请到确权登记的整个过程，真正做到“三到场”。要严格控制农村宅基地申请条件，认真贯彻“一户一宅”的法律规定，坚决贯彻各地农村宅基地面积规定标准。规范农村宅基地申请报批程序，对农村村民需要申请宅基地和经依法批准的宅基地，要在其所在地的集体经济组织或村民小组张榜公示。要加强农村宅基地的初始、变更登记工作，对农村宅基地登记实行动态管理，加强农村宅基地档案建设，推行电子档案管理信息化，充分发挥地籍档案在农村宅基地监督管理上的作用。

宅基地改革工作方案范文第5篇

关键词：土地流转模式；比较研究；重庆

中图分类号：F037 文献标志码：A 文章编号：1673－291X（2008）10－0099－03

随着我国经济的高速发展，“三农”问题成为制约经济发展的瓶颈，成为关系国家稳定的重大问题。党的十六大报告指出：“全面建设小康社会，重点和难点都在农村”。农村、农民、农业问题解决得好不好，关系到国家的长治久安。坚持科学发展观，促进城乡、经济社会、人与自然的又好又快发展，构建和谐社会，重要的路径之一就是实行“城乡统筹改革”。党中央、国务院高度重视“三农问题”，并进行了大胆而富有创新性的“城乡统筹综合配套改革”，其目的就是要解决好“三农问题”。土地流转不但是“城乡统筹改革”中的重点，更是“三农问题”的重中之重。重庆市是一个以农业为主的西部直辖市，属于国家确定的“城乡统筹综合配套改革试验区”之一，所以对重庆市的土地流转模式进行比较研究，对“城乡统筹改革”的顺利实施，对“三农问题”的顺利解决具有重大意义。

一、有关对土地流转模式的研究进展

近年来，在我国农村土地使用权流转模式已经发生了巨大的变化，产生了很多新鲜事物。

例如，在浙江、广东、江苏、山东、四川等地，生产要素流动十分活跃，农民与土地的关系正悄然变革，杨学城、罗伊.普罗斯特曼和徐孝白归纳了诸如反租倒包、有偿转包或转让、土地投资入股、土地信托服务、土地互换等流转模式，并以此作为实现农业产业化、现代化和农村城镇化的基础。邓大才提出对不同地方应实行不同的土地流转模式，提倡在东部经济较为发达和城郊非农机会较多的地区使用股份合作经营模式、承包土地资本化模式、承包土地证券化模式；在经济条件不太好，农民非农就业机会不多的地区采用承包土地反租倒包模式、团体租赁经营模式、托管经营模式。

刘海云、李改英提出了可资借鉴的四种模式，即土地换保障型模式、土地入股型模式、留地和就业相结合模式和集中开发模式。

洪增林、薛惠锋则更加细化地提出集体土地流转的三种模式：国有化转制模式、保权让利模式、“一村两制”流转模式。秦秀昌阐明了农村土地的“两田制”流转模式和抵押流转模式。根据对土地使用权的利用情况,杨德才将现有的土地流转模式分为以下几种情况：股田制、股份合作制、出租、反租倒包、转包、转让、拍卖、互换、代耕。

以上诸多土地流转模式都是基于改革开放以来不断产生的，十六大、十七大的胜利召开，面对中国的“三农”问题日益突出，对我国社会经济发展提出一些新的要求，尤其是城乡统筹这一具有重大历史和现实意义的新要求，因此，如何根据新的经济发展形势下，选择符合当代农村经济发展的土地流转模式显得尤为必要。

二、重庆市目前在进行城乡统筹改革中实行的几种土地流转模式的简要介绍及比较

（一）重庆市目前在进行城乡统筹改革中实行的几种土地流转模式的简要介绍

1.社会保障换承包地模式

社会保障换承包地方案是指用社会保障代替土地保障的方案。农民年老进入小城镇定居，拥有稳定的非农收入来源，又自愿出让其原先承包经营的土地和宅基地使用权，可以申报为城镇居民户口，与城镇居民享有同等的社会保障和子女入学政策，并对其购买养老保险、医疗保险等给予适当补助，并纳入城市廉租房范围，实行就业扶持。该种模式的土地流转各区县政府要统一实施征地，统一各补偿政策，统一办理失地农民农转非和养老保险，并对不同年龄阶段的农民实施不同的补贴和社保政策。

2.宅基地换住房模式（城乡建设用地增减挂钩模式）

宅基地换住房方案是指用集中兴建新型农村社区或城镇住房替换农村宅基地的方案。按照土地集中、城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的思路，农户将土地承包经营权通过入股、联营、出租或租赁、转包、转让等方式实现集中，农户获得租金、薪金、股金三重收入，同时，农户可以退出其宅基地使用权进入新型农村社区集中居住或进入城镇购买经济适用房或商品房，政府给予旧房拆迁补偿，并将增加的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用土地出让金等收益对农民购房进行补贴。

3.集体经济发展型模式

集体经济发展型方案是指以股份合作制为特征的方案。将集体土地和农民土地承包经营权折价入股，组建股份经济合作组织或公司制企业，对集体资产进行经营，农民可以到合作组织或公司制企业投劳打工，获取租金、薪金、股金三重收入。

该模式可以把辖区农民的土地和集体建设用地集中起来，实行集中开发、连片种植，将农村划分为农业生产区、工业开发区和群众商住区，依此实施统一规划和经营。

（二）三种土地流转模式的比较

1.从预期收益的角度看

在社会保障换承包地模式下，农民所获得的预期收益的稳定性则取决于政府的执行力度和相关的配套的社会保障体系的完善程度以及农民转为市民后在就业竞争中的竞争力强弱。这主要是因为农民退出承包地后，并且由农民转变为市民，其收入来源于政府的生活补贴和一些其他的政策优惠以及进入城市工作所得到的工资（这部分工资并不稳定，因为政府是不可能直接为这部分农民提供工作岗位）。另外这部分农民转变为市民后，其住房则是一笔非常大的开支，尽管政府提供廉租房，但如果这部分新市民的收入来源极为有限，同样也会承受不起。而宅基地换住房模式与社会保障换承包地模式相比，解决了农民急切希望改善居住这一重要问题，其预期收益的大小与土地流转市场的完善程度密切相关，而且宅基地换住房这种模式是建立在实现土地承包经营权大规模的流转的情况下才具有一定的可行性，而就当前我国土地制度来说，要实现这一条件则还需要进一步对土地制度进行改革和完善。第三种土地流转模式――集体经济发展型模式，其获得的预期收益取决于三部分，即：租金、薪金、股金。这三部分收入中租金与宅基地换住房这种模式一样是建立在土地流转市场比较发达的条件下才能较大程度地实现；薪金取决于再次就业时所从事的工作与工作所在地的工资水平；股金则取决于土地进行折价入股后组建的股份经济合作组织或公司制企业的经营效益的好坏。

2.从可持续发展的角度看

仅从所耗费的成本来说，集体经济发展型模式比较适合于中国绝大部分地区社会经济发展情况，这主要是因为集体经济发展型模式政府所投入的成本相对于另外两模式来说要小得多，农民所承担的风险也比这两种模式要小得多。从重庆市目前对江北区、渝北区及九龙坡区所采用的三种模式的实践情况来看，采用经济发展型模式所花费的成本是社会保障换承包地模式的1/10，是宅基地换住房模式所耗成本的1/6。如果从所获得的预期收益大小来说，根据重庆市统筹城乡发展系列研究课题组的研究报告，采用社会保障换承包地模式，每户农民可得到的预期收益（即与土地相关的利益加上变为市民的利益）为282 017元；若采用集体经济发展型模式，每户农民可预期的收益（即与土地相关的利益加上保持农民身份的利益）为86 094元。若采用宅基地换住房模式，按照农民宅基地置换城镇住宅的集体土地流转模式，则每户农民的宅基地置换收益约为73 500元。由此可以得出，从所获得的预期收益大小看，社会保障换承包地模式>集体经济发展模式>宅基地换住房模式。

3.从城市化进程角度看

社会保障换承包地模式下，农民可得到城镇居民户口和相对较好社会保障政策照顾，比如农转非优惠政策、子女入学优惠政策和养老保险、医疗保险等。由此可知，此种模式能使农民在城市里安定生活，非常有利于加快城市化进程，而且城市化的稳定性较好，不易出现逆城市化现象。在宅基地换住房模式下，不及社会保障换承包地模式发展速度，集体经济发展型模式是三种流转模式相对于另外两种模式来说其城市化速度更为缓慢，因为集体经济发展型模式主要是通过提高农民向城市的转移“能量”来促进城市化发展。一旦集体企业经营不善，城市化也就无法推进。总之在对城市化进程的积极作用方面，社会保障换承包地模式大于宅基地换住房模式，宅基地换住房模式又大于集体经济发展模式。

4.从社会稳定的角度看

如果政府财政支持不到位，则社会保障换承包地模式很容易给社会稳定性威胁，农民既没有能力购买住房，也没有政府提供保障性的收入。尤其是在医疗和养老保险金不能到位的情况下，将会造成社会动荡不安。而宅基地换住房模式，相对社会保障换承包地模式来说，情况要稍微好些，因为这种模式只是给原有农民进行耕种时可能带来不便，如果土地流转市场比较完善，那么这种模式对社会稳定将不会有多大影响。在集体经济发展模式下，农民一方面可以获取租金、薪金、股金三重收入，另一方面，农民仍然对所承包的土地具有部分收益权和处分权。因此这种模式相对于政府还没有足够的财政实力时不失为一种可以考虑的模式。当然，众所周知，集体经济发展型模式同样也存在经营风险，股金和薪金都有可能化为泡影，因此，这种模式对社会稳定有一定的隐患。

（三）选择土地流转模式时应注意的相关问题

从以上分析可以看出，在城乡统筹改革中选择什么样的土地流转模式并不能盲目照搬照抄，而是要具体问题具体分析。总的来说，选择什么样的土地流转模式能够更加适合社会经济发展，则需要综合考虑以下几个方面的因素：经济实力的强弱、社会保障制度的完善程度、法律法规的健全程度、农村土地市场的发育程度、非农产业吸纳农村剩余劳动力的能力、农业企业产业化程度、政府政策及政策的执行力度。就目前重庆市在进行城乡统筹改革试验中所推行的三种土地流转模式来看，社会保障换承包地模式对政府的财政实力，相关的法律法规体系及土地市场特别是城市土地市场和农业劳动者的技能等方面的要求都非常高，否则推行该种模式将会给社会带来极大的不稳定性；宅基地换住房模式只是对土地市场尤其是农村土地市场的发育程度要求相当高，而对政府的财政实力、相关的法律法规体系等方面与社会保障换承包地模式相比，其要求稍微要低。集体经济发展型模式目前基本上在全国各地采取的比较普遍的一种模式，但是与转包、代耕这类模式相比，其所要求的条件又更苛刻。

参考文献：

[1]杨学城，罗伊・普罗斯特曼，徐孝白.关于农村土地承包30年不变政策的实施过程的评估[J].中国农村经济，2001，（1）.

[2]邓大才.论农户承包土地流动的条件和模式[J].南方农村，2002，（2）.

[3]刘海云，李改英.可资借鉴的四种失地农民安置模式[J].集团经济研究，2007，（6）.

[4]洪增林，薛惠锋.城中村集体土地流转模式及其收益测量研究[J].陕西师范大学学报（自然科学版），2007，（12）.