宅基地改革实施方案范文第1篇

2020年9月中央农办、农业农村部批复我区为新一轮深化农村宅基地制度改革部级试点，其中河北省有4个，分别是邯郸市峰峰矿区、邢台市信都区、定州市、平泉市。下面就农村宅基地制度改革相关工作情况进行汇报。

一、农村宅基地制度改革的意义

农村宅基地制度改革，就是落实宅基地集体所有权、保障资格权、适度放活使用权，是一项重大的理论和实践创新、是实施乡村振兴的主要任务、是新形势下强村富民的现实举措，也是是破解用地矛盾、拓展发展空间的迫切需要。对于显化宅基地权能，盘活农村资源、拓展发展空间、激活宅基地蕴含价值、激发发展活力、推动乡村振兴具有重要意义。

二、为什么要进行宅基地制度改革

一是进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间关系，明确各自权能，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局；二是探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，完善宅基地制度体系；三是探索宅基地“三权分置”，推动农村宅基地制度更加健全、权益更有保障、利用更加有效、管理更加规范。

三、农村宅基地制度改革的工作任务

中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，对全面深化宅基地制度改革作出部署安排。新一轮的改革重点在9个方面开展试点，即“五探索、两完善、两健全”。“五探索”是：探索宅基地农户资格权保障机制、探索宅基地使用权流转制度、探索宅基地使用权抵押制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、探索宅基地有偿使用制度；“两完善”是完善宅基地集体所有权行使机制、完善农村宅基地审批制度；“两健全”是：健全宅基地收益分配机制、健全宅基地监管机制。

四、外地农村宅基地制度改革经验

江西省鹰潭市余江区：坚持“一户一宅”、建新必须拆旧的原则，实行“一个号令”、“一把尺子”管到底的工作机制，通过宅改退出宅基地4.12万宗4946亩，释放了大量存量土地，彻底消灭了空心村，保护了有限耕地资源，实现了转移人口市民化。

浙江省宁波市象山县：围绕“确权、赋权、活权、保权”的工作方针，通过采取多元合作+农旅融合、古村保护+文化创意、古宅利用+乡村旅游、农房激活+研学基地等多种模式，引进开发乡村旅游、健康养老等产业项目42个，盘活利用宅基地2.11万平米，实现了闲置资源从无价值到有价值再到高价值的转变，推动了现代农业、乡村旅游、文化创意、健康养老等产业发展。

四川省泸州市泸县：坚守“三条底线”，按照统规自建、统规联建、统规统建的方式，实行法定无偿、跨区有偿、节约有偿、超占有偿和有偿退出制度，引进第三方合作建房，建立了宅基地共建共享、房地置换、置产经营、抵押融资等机制，新增建设用地指标约1.7万亩，取得农民、集体、政府、社会多方共赢效果。

五、外地农村宅基地制度改革成效

一是规范农村宅基地管理。落实“一户一宅”基本制度和法定面积标准，完善审批程序，将有效制约未批先建和违法用地。二是保护有限的耕地资源。借助宅基地制度改革实现空心村治理，盘活集体建设用地，有效保护耕地，促进节约集约用地。通过改革打开发展空间，加快产业导入，推动现代农业、乡村旅游、文化创意等产业发展。三是显化农民宅基地财产权益。推动“房地一体”确权登记，发证工作同时推进，探索农村房地抵押贷款办法、宅基地有偿退出使资产变成资本。四是推动新农村建设和发展。改革将激活市场要素，充分挖掘宅基地潜力，使得乡村资源变资产、资产变资金有稳定渠道，促进新农村发展。五是增强人民群众获得感。“一户一宅、多占有偿”的政策举措的实施，将使群众获得政治上的公平。

六、我区农村宅基地制度改革的实施节点

按照《河北省关于深化农村宅基地制度改革试点实施方案要求》试点工作从2020年9月开始，到2022年年底结束。总体上分为4个阶段。

（1）准备部署阶段（2020年9月-2020年12月）

成立三级工作机构，落实人员、经费、办公场所。开展宣传培训、宅基地信息调查、编制村庄规划、处理历史遗留问题、完善宅基地使用权确权登记颁证等基础工作。

（2）先期试点阶段（2020年12月-2021年6月）

根据实际情况，选择基础好、村两委班子团结、具有代表性且积极性高的乡镇进行先期试点，初步形成相关制度。

（3）全面推行阶段（2021年7月-2022年6月）

总结先期试点工作经验，在辖区内全面铺开试点工作，边试点、边研究、边总结、边提炼，不断完善宅基地管理制度和运行机制。

（4）完善总结阶段（2022年7月-12月）

完善宅基地审批、使用、管理等各项管理制度、健全管理机制。2022年9月底前，全面系统总结经验，形成总结报告和经验材料，报省委、省政府。

七、我区农村宅基地制度改革的方法

（一）高层推动抓改革。一是把宅基地制度改革工作作为“一把手”工程，统一思想，坚持顶层设计，成立由书记、区长任双组长，区委副书记任常务副组长，统筹协调，主管副区长具体抓，乡镇成立相应机构。目前区、乡镇、村农村宅基地制度改革工作机构已成立。二是建立定期组织推进、交流和调度制度。实行干部分包制“区联乡、乡驻村、村包片”；两办”加强督导，定期通报；书记亲自调度，传导压力，形成“党委领导、政府负责、部门协同、上下联动”的工作格局。三是成立专班队伍。区专班由农业农村局、自然资源和规划局信都分局、住建局、发改局、文旅局、区委办、政府办等单位组成，明确12人集中办公，各乡镇比照区专班，明确3-4人的集中办公，各级专班要明确目标、明确责任、确保自上而下统筹联动。

（二）夯实基础筑改革。实施改革，规划先行。编制“多规合一”实用性村庄规划有条件、有需求的村庄应编尽编，。采取外业和内业调查相结合方式，全面查清宅基地数量、布局、利用状况等基础信息，建立台账。对历史上形成的各类宅基地问题进行系统排查摸底，逐一建档立册，提出相应的化解措施，妥善处理历史遗留问题。进一步细化农村宅基地使用权确权登记颁证的具体办法。依法依规加快宅基地登记颁证，2020年底前登记颁证率达到100%。

（三）强化措施促改革。一是加强经费保障。将农村宅基地制度改革试点工作经费及拆迁补偿等费用列入年度财政预算，整合人居环境整治、美丽乡村建设、乡村振兴等等涉农项目资金，提供资金保障。二是加强宣传培训。通过举办培训班、外出考察等方式，加强对乡镇、村干部业务培训。聘请有关方面专家组成改革指导组，对试点工作定期开展指导、培训，及时解答有关问题，按照试点任务为制度建设提出建议。三是建立激励容错机制。政府出台农村宅基地制度改革容错纠错办法，鼓励在政策制定、制度建设等方面勇于探索创新。在职务职称晋升方面，向参与改革的干部倾斜，对于成绩突出的干部同等条件下予以优先提拔使用。四是强化督导落实。将农村宅基地制度改革试点作为区重点工作，纳入考核建立定期交流、调度、督导通报制度，确保试点工作著有成效。

宅基地改革实施方案范文第2篇

从社会经济功能的视角来看，宅基地主要承担了三重职能：第一，财产功能，即可以通过流转、交易或抵押而获得收益；第二，保障功能，在国家的社会保障无法覆盖农村居民以及城乡收入差距扩大的情况下，宅基地承担了提供居住保障的职能。宅基地对于农民而言还具有生产资料的作用，如家畜饲养、农具和谷物放置场地，这是一种生存保障功能。纵观宅基地的制度变迁历史，在不同的经济社会发展阶段，财产功能和保障功能的相对地位也在不断发生变化。出于固定人口和稳定生产生活的历史要求，建国三十年来形成的宅基地制度安排更强调宅基地的保障功能。但改革开放后，城市化和市场化对要素流动性提出了新的要求，宅基地功能的重心已发生转移，财产功能急需激活。相应地，为了适应宅基地的功能转型，现有的宅基地制度体系急需变革。本文围绕宅基地的功能转型，分析了宅基地制度改革的原理、原则以及目标体系，强调了分阶段、分区域、分类型的改革路径。

一、宅基地制度改革的原理

现行的宅基地制度体系是在解放后的三十年间不断调整而最终建立起来的，当时的整体经济发展战略形塑了制度最终落成的方向。首先，20世纪50年代确立的计划经济体制以国家统一分配资源为特点，特别是住房更被视为一种社会福利，发挥着固定人口、维持社会稳定的作用。在这一制度背景下，无论是城市住房还是农村住房都被赋予了无偿分配的特征。其次，解放初期的中国基本上是一个农业社会，农民生活、生产的稳定是政府施政的根本，这就决定了宅基地制度不仅要具有无偿分配性，而且必须禁止流转以防止土地兼并、农民流离失所的可能。再次，由于城市资源有限，优先发展城市和重工业的战略要求分割城乡社会，这要求宅基地制度能够发挥固着人口的作用。除了农地之外，住房是农民生存之根本。因此将宅基地无限期、无偿地分配给农民，是实现将农业人口长期固着在农村的有效路径。综合上述制度背景，解放后三十年间的经济社会要求宅基地制度以维持农业人口的生产生活稳定为主要目的，强调其居住保障的功能。这种功能是无法通过市场配置来实现的，由村、镇主导的行政配置成为关键的实现手段（如图1左侧所示）。

然而，改革开放三十年来，中国的经济社会环境发生了剧烈的变革，现有宅基地制度赖以生存的土壤逐渐松动。首先，市场经济体制的全面推进意味着，资源和要素的配置必须由市场而不是政府主导，而市场配置的前提是要素具有充分的流动性。只有具备了流动性后，市场的力量才有可能将要素从低效率用途配置到高效率用途，从而实现更高的价值。在城市，仅用了十余年时间，房地产市场、土地市场的恢复和发展所释放出的巨大价值已成为城市发展的强大支柱；而农村，宅基地制度仍在沿着计划经济时代的思路发挥作用，行政手段隔断了市场机制，大量土地资源利用粗放。其次，城市化的快速推进一方面受益于城市土地资源的资本化，另一方面也推动了土地要素相对价格的上升。在城市资源日益紧缺的情况下，更要求宅基地成为未来推动城市化进程的中坚力量。再者，在城市化硕果累累之余，相当一部分原农业人口和农村社会已发生了质的变化。2010年，我国城市化率首次突破50% （按城镇户籍人口占比计算），中国作为传统农业大国的刻板印象已被。改革开放以来，大量农村人口进入城市创造价值，形成了事实上的“非农化”，却仍被土地、户籍等政策所牵绊，只能扮演名义上的“农民”和城市中的“候鸟”，处境十分尴尬。而城市已完全有能力吸纳一部分事实上已脱农的“农民”，从而真正实现“人的城市化”。

在上述背景下，宅基地制度在过去承担的住房消费和保障功能和固定人口的功能已弱化，城市化和城乡统筹都要求激活宅基地作为物权的财产功能。然而，由于原宅基地制度体系以及行政配置的手段已经不能匹配上述要求，所以人们转向“灰色市场”和“地下交易”，通过自发构建非正式制度来规范宅基地资产交易，以此形式倒逼宅基地的财产功能。这些自下而上的诉求推动了宅基地制度的基层创新，而多种形式的基层创新需要宅基地制度体系整体框架的变革来规范和引导。这里就产生了宅基地制度体系改革的需求。图1简要地描述了宅基地制度体系改革的原理。

二、宅基地改革的基本原则

（一）产权明晰

自20世纪50年代初给农民颁发了作为成果的土地证之后，国家已数十年之久没对农村土地有提权确认和颁证服务。农村集体土地的登记工作从1984年开始一直延续至20世纪90年代末，但是这项全国性的土地登记工作却到行政村一级就戛然而止了，土地产权没有确认到每一个具有所有权的农民集体，而且，有的地区登记发证率仍然很低。何·皮特称这是一种“有意的制度模糊”。在旨在固定人口、禁止流转的原宅基地制度体系下，这种制度模糊所造成的混乱还不十分严重，一旦宅基地资产发生流动，主体缺位、权属不清所产生的问题就十分严重。尤其经过二十余年的地下交易后，宅基地事实产权的主体几经更换，利益的划分实难理清，其中还包含着权利的侵占，带来了大量的所谓“历史遗留问题”。所以在展开全面改革之前，必须首先理清宅基地上的产权关系，确定资产权利的归属，防止进一步的侵权行为，2008年，十七届三中全会提出的农村土地制度改革“十六字原则”中，“产权明晰”居首位，可见其重要性。土地确权不仅仅是要对未发生流转的、产权关系相对简单的农村集体土地进行颁证登记、划分权属，而且更重要的是要妥善解决上述“历史遗留问题”。

（二）激活宅基地财产功能

宅基地财产功能的激活是新的制度环境对改革的要求，也是改革的核心内容。“激活”的关键在于赋予宅基地合法的转让权，这样才能使得宅基地由流转而实现更高的潜在收益。从改革的动力机制来看，宅基地资产“激活”而带来的高收益是各利益群体推动改革的根本动力所在；从改革的效果来看，宅基地资产价值的实现能够提高资产利用效率。因为宅基地存在“房”、“地”所有权主体不一致的问题，财产功能的激活可从宅基地使用权和房屋所有权的激活开始。激活的边界由规划统一控制，地方政府规划部门和村集体执行严格的监管权，因此，激活宅基地财产功能的原则也可总结为“放开一部分（财产功能），收紧另一部分（加强监管）”。

制度改革势必将调整原制度体系下的利益相关者关系，因此在激活宅基地财产功能之前，必须理清两个问题：一是改革的主导是谁，也就是转让权的归属；二是改革的收益如何划分，也就是收益权的归属。事实上，在新的权属关系尚未通过法律重新划分的情况下，原制度下的权属拥有者很有可能抓住改革的先动权。在这种情况下，这些原权属拥有者正是基层地方政府和有权威的村集体。在已有的制度创新实践中，乡（镇）、村干部往往成了宅基地流转权的权利主体。若地方改革的初衷不是为民谋利，那么增值收益权往往也掌握在基层政府手中，这是最糟的情况：权力的制衡消失了，改革变成了另一种形式的廉价城市化，或者是对农村的二次“剥夺”。广为诟病的“宅基地换房”、“土地换社保”、“农民上楼”的疑点就在这里。农民作为宅基地财产的主体地位是毋庸置疑的。从私产的角度而言，可以市场交易，但不能变相剥夺；可以合理引导，但不能强制执行。因此，对于流转权和收益权主体的问题，我们的观点是，基层地方政府掌握宅基地的规划管理权，规范流转底线，引导改革方向；同时通过税收等手段来调节收益分配，而不是主动参与。村集体和农民掌握宅基地的流转权和收益权，在法规和政府规划部门的指导下主导改革的方向。

（三）严格土地管理

市场机制的一大弊病是在资源保护和公平分配等方面存在市场失灵。因此，即使在土地市场高度发育的美国，以规划和用途管制为核心的土地管理制度也处于十分关键的地位。我国的土地管理主要包含以下内容：第一是统筹规划，即农村宅基地位置、形态的变化要与事先的统筹规划相匹配；第二是分类管理，即按土地用途分类进行管理；第三是用途管制，即设定宅基地用途转换的边界条件；第四是严格审批，即对宅基地申请、流转、退出等环节，建立规范而严格的审批程序。宅基地制度改革的“放开一部分”，必须对应着“收紧另一部分”。所谓的“另一部分”包含了耕地保护、用途管制、农民最低居住保障等政策底线，也是“放开的那部分”的底线。任何改革方案，若找不到“收紧另一部分”的有效机制，就必然难以被决策层接受。从十七届三中全会提出的农村土地制度改革“十六字原则”便可发现，“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的四条原则中，两条是关于土地管理的。

（四）分类改革

由于社会经济发展阶段、农村和农民所处区域与特点不同，我国的宅基地问题不能一概而论，所采取的改革路径也应因地制宜，这时分类思维显得很重要。对于高市场化的农村和非农化的个人而言，宅基地的保障功能已显得更为弱化，若仍然强调单一的居住保障功能，农村和个人的发展都将反受桎梏。这时宅基地的社会经济功能的合理化就需要激活宅基地的财产功能，而弱化其保障功能；相反，在仍然以农业生产、生活为主的内地传统农村和传统农民，宅基地的保障功能仍然十分重要，因此应在完善其居住保障功能的前提下，探索构建其财产功能的实现载体，如土地发展权制度等。分类改革的思维具体而言，是构建分阶段、分区域、分类型的改革路径。“分阶段”指的是，依据经济社会的发展水平，在整体的制度层面分阶段地推进改革；“分区域”指的是，依据城市和乡村的互动关系变化，在政策实施层面按区域不同，落实不同的改革重点；“分类型”指的是，依据农民个体差异及其对宅基地功能需求的差异，在政策实施层面以农民自愿选择为前提，给出不同的改革方案。

三、宅基地制度改革的目标体系

（一）总体目标

从改革的决策层来看，宅基地制度改革的出发点是城乡统筹和提高土地资源配置效率；从改革的实施层来看，土地和房屋是人们最重要的资产，农民要求宅基地能在保障居住的同时，实现资产的资本化。因此，自上而下的发展战略（城乡统筹）与自下而上的诉求（住房的消费和投资）都要求宅基地制度改革的最终目标是：完善保障功能，激活财产功能。完善保障功能指的是，保持并完善宅基地对于农民的基本居住保障功能，但形式不再是单一的统一无偿分配，而是多种政策组合形式，最重要的是，给农民以选择权；激活财产功能指的是，宅基地资产的行政配置主导地位转变为市场配置为主，归还宅基地流转的权利，通过市场化流转以实现宅基地合理配置和财产性收入。

（二）功能匹配与制度体系

宅基地保障功能的实现需要行政配置手段；而财产功能则需要资产的市场化流动得以实现。从这个意义上来讲，两种功能下的制度体系安排是有很大差异的。宅基地的保障功能要求一次利分配的供应制度，而财产功能要求实行有偿供应；保障功能满足的是农民的基本居住需求，因此不存在交易的需要，而财产功能正式要求允许宅基地的流转、交易、抵押，从而实现财产性收入；在保障功能下，由于宅基地是无偿提供的，因此当宅基地拥有者不再有被保障的必要或资格，宅基地的退出也应是强制性的和无偿的。而在财产功能下，宅基地能够为拥有者提供财产性收入，是一种私产，若想要拥有者退出宅基地，必须采用市场化的有偿退出方案。

上述差异并非意味着两种功能是“非此即彼”的关系。多方调查显示，目前农村的人均宅基地用地面积远远超过了150平方米的上限，已远离了居住保障的范围。“保障底线”是宅基地保障功能的题中之义，其提供的依据可以是人均收入、家庭人口或者范围更广的集体成员权，分配的标准可以是人均基本居住面积，在有条件的地区，亦可采用货币补偿等多种方式。2009年的数据显示，农村建设用地总量是城市建设用地的5倍。在宅基地面积存量巨大的情况下，确保居住保障的底线，并对超出该底线的面积赋予完全的财产功能，这是实现“完善保障功能，激活财产功能”的总体目标的路径。因此，由供应制度、使用与流转制度、退出制度组成的宅基地制度体系整体改革应当考虑上述功能匹配的关系（如表1所示）。改革实现手段的设定也应遵循“分层”的逻辑：属于基本保障的部分采取行政配置主导的方式，其他部分遵循市场机制的规则，行政性的用途管制、土地管理制度的作用是设定宅基地供应、使用与流转、退出的边界。

（三）分类改革的目标模式

随着城市化推进和经济社会的发展，当前的中国农村和农民已高度分化。在这种情况下，他们所面对的利益诉求、土地问题都是十分不同的。因此，依据经济社会、农村和农民个人市场化程度的高低，改革的重点和目标模式都应有所差异。

在制度推进层面，宅基地制度改革应分阶段推进，宅基地财产功能的实现程度是阶段划分的依据。第一个阶段是确权与历史遗留问题的解决，这一阶段的改革目标是明晰宅基地产权，并采用多种方式解决小产权房、违规用地和建筑等历史遗留问题，建立起统一的宅基地财产权利的认定标准。第二个阶段是将宅基地流转范围限定在农民内部，这一阶段改革的目标是完善宅基地的保障功能，促进宅基地在农民内部的流动，在促进其财产功能部分实现的同时，达到保障异地流动农民住房的目的。第三个阶段是宅基地流转全面推进，这是建立在城乡统一的住房保障体系已经构建完全基础上的。这一阶段改革的目标是建立多种形式的如指标交易、金融证券等交易平台，推动宅基地财产最高流动性的实现，进而实现城乡土地资源整合。

在政策实施层面，从空间维度来看，宅基地制度改革应采取分区域的路径，城乡互动关系的程度是区域划分的标准。首先，在城市建成区内，宅基地制度改革的目标是通过城中村改造，完全承认和释放宅基地的财产功能，将城中村彻底城市化。其次，在城市建成区以外、城镇规划区以内，宅基地制度改革的目标是对于城市扩张速度快的地区，通过实行撤村建居，避免城中村问题的出现；同时完全承认和释放宅基地的财产功能，促使社会资本投入宅基地资产运作而主动实现城市化。最后，在城镇规划区外的乡村，宅基地制度改革的目标是保留和完善居住保障，在维持现状的基础上，通过土地整理和村庄整理等方式实现土地集约利用，配合指标交易等交易工具来实现宅基地财产功能的释放。

另外，在政策实施层面，从农民个体差异的角度来看，宅基地制度改革应采取分类型的思路。第一类是户籍、生产和生活都已离开农村的家庭，宅基地制度改革的目标是通过补偿谈判的方式，收回其拥有的宅基地财产；第二类是有农村户籍的迁移家庭，宅基地制度改革的目标是，在承认其宅基地财产的转让权后，提供宅基地流转或退出方案，村集体享有优先收购权，农村家庭享有选择权；第三类是户籍、生产、生活都在农村的家庭，宅基地制度改革的目标是，保留和完善宅基地的基本居住保障功能，并激活宅基地的财产功能。

参考文献：

1.北京大学国家发展研究综合课题组.还权赋能：奠定长期发展的可靠基础.北京大学出版社.2010

2.何·皮特. 谁是中国土地的拥有者？——制度变迁、产权和社会冲突.社会科学文献出版社.2008

3.王文 洪亚敏 彭文英. 集体建设用地使用权流转收益形成及其分配研究.中国土地科学.2009

宅基地改革实施方案范文第3篇

（湖南师范大学，湖南长沙410081）

［摘要］十八届三中全会以来，新型城镇化已经成为各方关注的焦点，如何推动城乡统筹、城乡一体、产城融合成为区域经济发展的关键问题。本文以《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》为切入点，结合宁乡县发展特色，以推动城乡规划、基础设施、公共服务、产业发展、生态环境、管理体制“六个一体化”为基本线索，提出了宁乡县新型城镇化发展思路。

［

关键词 ］新型城镇化；城乡统筹；宁乡县

［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.22.277

2015年2月，国家发改委《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》，要求在试点地区以建立农业转移人口市民化成本分担机制、建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式、改革完善农村宅基地制度等任务为重点，开展试点探索，为全国提供可复制、可推广的经验和模式。

宁乡县隶属湖南省会长沙，面积2906平方公里，辖29个乡镇和4个街道，人口138万，2014年县域经济基本竞争力为全国百强第50位。近年来，宁乡县深入探索“以新型工业化推动新型城镇化，以新型城镇化支撑城乡一体化”的发展路径，构建了“一主两轴四中心多特色”的新型城镇发展格局，被评为湖南省首批新型城镇化示范县。

为进一步对接政策，推进新型城镇化建设，宁乡县可结合自身发展特色，从以下几方面着手。

1建立农业转移人口市民化成本分担机制

农业转移人口市民化成本是城镇化建设投入的主体，概括起来主要包括三个方面：一是配套的基础设施和公共服务建设投入；二是相应的社会保障成本；三是农民变市民相应增加的个人生活成本。近年来，宁乡城镇化率年均提高2.3个百分点，年均新增城镇人口3.7万人。按当前物价测算，农业人口转移到城镇的人均社会保障成本为41356元，配套市政基础设施和公共服务设施等相关投入人均约为10万元。预计未来10年宁乡城镇化率将接近70%，将新增30万左右的城镇人口，仅新增的配套投入就在300亿元以上。巨额农业转移人口市民化成本，已成为制约城镇化发展的首要瓶颈。

在此背景下，应该在新型城镇化建设过程中，坚持以政府为主导，以市场为主体，实现经济以民营为主，投入以民间为主，事业以民办为主，构建多元化可持续的农业转移人口市民化成本分担机制。一是深化农村土地制度改革，使入城农民更有能力分担相应成本。把农民市民化与农村土地制度改革有机连接，通过市场化手段，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将其变现为可交易、能抵押的资本，让农民带着资产进城，帮助跨越市民化成本门槛。二是财政向新型城镇配套建设倾斜，逐步推行财政转移支付规模与吸纳农业转移人口相挂钩、基础设施配套规模与吸纳农业转移人口相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口相挂钩的“三挂钩”政策。三是探索加大对中心镇（村）的产业扶持，增强城镇自身的造血功能，推动中心镇发展，做强产业支撑，解决“空心化”问题，扩大农民创业就业。四是给予实体经济有效帮扶，保障企业和职工对农村人口市民化成本的分担。在当前宏观经济持续下行、企业运行压力加大的情况下，扶持企业尤其是中小微企业渡过难关、做大做强，有利于企业及时足额分担“五险一金”等社会保障成本，有利于推进产城融合，让企业更多的分担城镇基础配套和公共服务设施建设成本；有利于提高企业职工收入，保障和提升其分担相应成本的能力。

2建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式

行政管理创新和行政成本降低是应有之义，其中简政放权、转变职能、理顺关系、优化机制又是重点。应该进一步加强县级市行政管理创新，推动行政成本降低，扩大县级市经济社会管理权限，建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

主要包括两个方面：一是顶层设计方面，应该进一步简政放权。严控新增行政审批事项，减少不合理的行政审批事项，实现市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；直接面向基层、由地方管理更方便有效的经济社会事项，以及凡不涉及跨地市区域的有关审批事项，一律下放属地管理，进一步取消和下放投资领域的项目审批事项，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。二是基层创新实践方面，注重机制的理顺和服务的提升。近年来宁乡县大力探索以“主体产业园区带乡镇”、“以主体产业园区带乡镇园区”的管理模式，推进城乡同建同治，细化乡镇、村、社区的职权职责，强化城市管理和社会规范治理，推进撤乡镇设街道和新型社区建设等工作，严格执行定机构、定职能、定编制“三定”方案，坚决克服流于形式、人浮于事的现象。在此基础上，应该以改进生产关系进而推动生产力发展为目标，推动行政管理创新和行政成本降低，对各线各块的体制机制全面梳理和完善再造，全面推进行政管理“扁平化”改革，为加快新型城镇化建设释放机制活力。同时，应该切实推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，从“管理型”政府变为“监理型”政府、“服务型”政府，切实减少时间、空间和经济成本。

3加快农村宅基地制度改革

十八届三中全会《决定》报告和2014年中央一号文件都对改革完善农村宅基地制度进行了安排部署，提出要完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。改革完善农村宅基地制度，是我国农村发展现实的客观需要，是当前形势下保障农民权益的迫切要求。

对此，应该抓好两方面的工作：一是进行确权登记并加强规划引领。落实农村宅基地登记制度，强化宅基地登记工作，摸清家底便于宅基地的管理，分析农村用地节约利用潜力，合理安排未来农村居民用地。完善农村居民点发展规划。近年来新农村建设推进，基础设施建设和公共服务配套等都得到明显改善，农户住房规划应该配套跟上。拆迁并点改造推动区域居民点合理布局，有利于整体水平上挖掘潜力。二是扩展宅基地使用权权能。农民房屋无法产权化，限制了农民房屋的财产所有权权能，进而限制了农户房屋财产的经济功能，使农户房屋财产权益无法在经济上充分实现，不能进入社会财产增值体系和流动体系，不利于农户房产增值及实现增值收益，不利于保障农民的财产权益。应该稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，推动农户房产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系。三是探索农村宅基地转换新模式。“宅基地房”可依法取得房屋行政主管部门颁发的村镇房屋所有权证书；“小产权房”产权证由乡政府或村政府颁发，不具合法性，对此，可以通过指标置换，将部分“小产权房”收为政府所有，作为公租房和廉租房以增强地方政府社会保障。同时，在宅基地流转逐步走向市场化的条件下，通过补缴土地出让金，解决“小产权房”问题。

参考文献：

宅基地改革实施方案范文第4篇

关键词：土地流转模式；比较研究；重庆

中图分类号：F037 文献标志码：A 文章编号：1673－291X（2008）10－0099－03

随着我国经济的高速发展，“三农”问题成为制约经济发展的瓶颈，成为关系国家稳定的重大问题。党的十六大报告指出：“全面建设小康社会，重点和难点都在农村”。农村、农民、农业问题解决得好不好，关系到国家的长治久安。坚持科学发展观，促进城乡、经济社会、人与自然的又好又快发展，构建和谐社会，重要的路径之一就是实行“城乡统筹改革”。党中央、国务院高度重视“三农问题”，并进行了大胆而富有创新性的“城乡统筹综合配套改革”，其目的就是要解决好“三农问题”。土地流转不但是“城乡统筹改革”中的重点，更是“三农问题”的重中之重。重庆市是一个以农业为主的西部直辖市，属于国家确定的“城乡统筹综合配套改革试验区”之一，所以对重庆市的土地流转模式进行比较研究，对“城乡统筹改革”的顺利实施，对“三农问题”的顺利解决具有重大意义。

一、有关对土地流转模式的研究进展

近年来，在我国农村土地使用权流转模式已经发生了巨大的变化，产生了很多新鲜事物。

例如，在浙江、广东、江苏、山东、四川等地，生产要素流动十分活跃，农民与土地的关系正悄然变革，杨学城、罗伊.普罗斯特曼和徐孝白归纳了诸如反租倒包、有偿转包或转让、土地投资入股、土地信托服务、土地互换等流转模式，并以此作为实现农业产业化、现代化和农村城镇化的基础。邓大才提出对不同地方应实行不同的土地流转模式，提倡在东部经济较为发达和城郊非农机会较多的地区使用股份合作经营模式、承包土地资本化模式、承包土地证券化模式；在经济条件不太好，农民非农就业机会不多的地区采用承包土地反租倒包模式、团体租赁经营模式、托管经营模式。

刘海云、李改英提出了可资借鉴的四种模式，即土地换保障型模式、土地入股型模式、留地和就业相结合模式和集中开发模式。

洪增林、薛惠锋则更加细化地提出集体土地流转的三种模式：国有化转制模式、保权让利模式、“一村两制”流转模式。秦秀昌阐明了农村土地的“两田制”流转模式和抵押流转模式。根据对土地使用权的利用情况,杨德才将现有的土地流转模式分为以下几种情况：股田制、股份合作制、出租、反租倒包、转包、转让、拍卖、互换、代耕。

以上诸多土地流转模式都是基于改革开放以来不断产生的，十六大、十七大的胜利召开，面对中国的“三农”问题日益突出，对我国社会经济发展提出一些新的要求，尤其是城乡统筹这一具有重大历史和现实意义的新要求，因此，如何根据新的经济发展形势下，选择符合当代农村经济发展的土地流转模式显得尤为必要。

二、重庆市目前在进行城乡统筹改革中实行的几种土地流转模式的简要介绍及比较

（一）重庆市目前在进行城乡统筹改革中实行的几种土地流转模式的简要介绍

1.社会保障换承包地模式

社会保障换承包地方案是指用社会保障代替土地保障的方案。农民年老进入小城镇定居，拥有稳定的非农收入来源，又自愿出让其原先承包经营的土地和宅基地使用权，可以申报为城镇居民户口，与城镇居民享有同等的社会保障和子女入学政策，并对其购买养老保险、医疗保险等给予适当补助，并纳入城市廉租房范围，实行就业扶持。该种模式的土地流转各区县政府要统一实施征地，统一各补偿政策，统一办理失地农民农转非和养老保险，并对不同年龄阶段的农民实施不同的补贴和社保政策。

2.宅基地换住房模式（城乡建设用地增减挂钩模式）

宅基地换住房方案是指用集中兴建新型农村社区或城镇住房替换农村宅基地的方案。按照土地集中、城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的思路，农户将土地承包经营权通过入股、联营、出租或租赁、转包、转让等方式实现集中，农户获得租金、薪金、股金三重收入，同时，农户可以退出其宅基地使用权进入新型农村社区集中居住或进入城镇购买经济适用房或商品房，政府给予旧房拆迁补偿，并将增加的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用土地出让金等收益对农民购房进行补贴。

3.集体经济发展型模式

集体经济发展型方案是指以股份合作制为特征的方案。将集体土地和农民土地承包经营权折价入股，组建股份经济合作组织或公司制企业，对集体资产进行经营，农民可以到合作组织或公司制企业投劳打工，获取租金、薪金、股金三重收入。

该模式可以把辖区农民的土地和集体建设用地集中起来，实行集中开发、连片种植，将农村划分为农业生产区、工业开发区和群众商住区，依此实施统一规划和经营。

（二）三种土地流转模式的比较

1.从预期收益的角度看

在社会保障换承包地模式下，农民所获得的预期收益的稳定性则取决于政府的执行力度和相关的配套的社会保障体系的完善程度以及农民转为市民后在就业竞争中的竞争力强弱。这主要是因为农民退出承包地后，并且由农民转变为市民，其收入来源于政府的生活补贴和一些其他的政策优惠以及进入城市工作所得到的工资（这部分工资并不稳定，因为政府是不可能直接为这部分农民提供工作岗位）。另外这部分农民转变为市民后，其住房则是一笔非常大的开支，尽管政府提供廉租房，但如果这部分新市民的收入来源极为有限，同样也会承受不起。而宅基地换住房模式与社会保障换承包地模式相比，解决了农民急切希望改善居住这一重要问题，其预期收益的大小与土地流转市场的完善程度密切相关，而且宅基地换住房这种模式是建立在实现土地承包经营权大规模的流转的情况下才具有一定的可行性，而就当前我国土地制度来说，要实现这一条件则还需要进一步对土地制度进行改革和完善。第三种土地流转模式――集体经济发展型模式，其获得的预期收益取决于三部分，即：租金、薪金、股金。这三部分收入中租金与宅基地换住房这种模式一样是建立在土地流转市场比较发达的条件下才能较大程度地实现；薪金取决于再次就业时所从事的工作与工作所在地的工资水平；股金则取决于土地进行折价入股后组建的股份经济合作组织或公司制企业的经营效益的好坏。

2.从可持续发展的角度看

仅从所耗费的成本来说，集体经济发展型模式比较适合于中国绝大部分地区社会经济发展情况，这主要是因为集体经济发展型模式政府所投入的成本相对于另外两模式来说要小得多，农民所承担的风险也比这两种模式要小得多。从重庆市目前对江北区、渝北区及九龙坡区所采用的三种模式的实践情况来看，采用经济发展型模式所花费的成本是社会保障换承包地模式的1/10，是宅基地换住房模式所耗成本的1/6。如果从所获得的预期收益大小来说，根据重庆市统筹城乡发展系列研究课题组的研究报告，采用社会保障换承包地模式，每户农民可得到的预期收益（即与土地相关的利益加上变为市民的利益）为282 017元；若采用集体经济发展型模式，每户农民可预期的收益（即与土地相关的利益加上保持农民身份的利益）为86 094元。若采用宅基地换住房模式，按照农民宅基地置换城镇住宅的集体土地流转模式，则每户农民的宅基地置换收益约为73 500元。由此可以得出，从所获得的预期收益大小看，社会保障换承包地模式>集体经济发展模式>宅基地换住房模式。

3.从城市化进程角度看

社会保障换承包地模式下，农民可得到城镇居民户口和相对较好社会保障政策照顾，比如农转非优惠政策、子女入学优惠政策和养老保险、医疗保险等。由此可知，此种模式能使农民在城市里安定生活，非常有利于加快城市化进程，而且城市化的稳定性较好，不易出现逆城市化现象。在宅基地换住房模式下，不及社会保障换承包地模式发展速度，集体经济发展型模式是三种流转模式相对于另外两种模式来说其城市化速度更为缓慢，因为集体经济发展型模式主要是通过提高农民向城市的转移“能量”来促进城市化发展。一旦集体企业经营不善，城市化也就无法推进。总之在对城市化进程的积极作用方面，社会保障换承包地模式大于宅基地换住房模式，宅基地换住房模式又大于集体经济发展模式。

4.从社会稳定的角度看

如果政府财政支持不到位，则社会保障换承包地模式很容易给社会稳定性威胁，农民既没有能力购买住房，也没有政府提供保障性的收入。尤其是在医疗和养老保险金不能到位的情况下，将会造成社会动荡不安。而宅基地换住房模式，相对社会保障换承包地模式来说，情况要稍微好些，因为这种模式只是给原有农民进行耕种时可能带来不便，如果土地流转市场比较完善，那么这种模式对社会稳定将不会有多大影响。在集体经济发展模式下，农民一方面可以获取租金、薪金、股金三重收入，另一方面，农民仍然对所承包的土地具有部分收益权和处分权。因此这种模式相对于政府还没有足够的财政实力时不失为一种可以考虑的模式。当然，众所周知，集体经济发展型模式同样也存在经营风险，股金和薪金都有可能化为泡影，因此，这种模式对社会稳定有一定的隐患。

（三）选择土地流转模式时应注意的相关问题

从以上分析可以看出，在城乡统筹改革中选择什么样的土地流转模式并不能盲目照搬照抄，而是要具体问题具体分析。总的来说，选择什么样的土地流转模式能够更加适合社会经济发展，则需要综合考虑以下几个方面的因素：经济实力的强弱、社会保障制度的完善程度、法律法规的健全程度、农村土地市场的发育程度、非农产业吸纳农村剩余劳动力的能力、农业企业产业化程度、政府政策及政策的执行力度。就目前重庆市在进行城乡统筹改革试验中所推行的三种土地流转模式来看，社会保障换承包地模式对政府的财政实力，相关的法律法规体系及土地市场特别是城市土地市场和农业劳动者的技能等方面的要求都非常高，否则推行该种模式将会给社会带来极大的不稳定性；宅基地换住房模式只是对土地市场尤其是农村土地市场的发育程度要求相当高，而对政府的财政实力、相关的法律法规体系等方面与社会保障换承包地模式相比，其要求稍微要低。集体经济发展型模式目前基本上在全国各地采取的比较普遍的一种模式，但是与转包、代耕这类模式相比，其所要求的条件又更苛刻。

参考文献：

[1]杨学城，罗伊・普罗斯特曼，徐孝白.关于农村土地承包30年不变政策的实施过程的评估[J].中国农村经济，2001，（1）.

[2]邓大才.论农户承包土地流动的条件和模式[J].南方农村，2002，（2）.

[3]刘海云，李改英.可资借鉴的四种失地农民安置模式[J].集团经济研究，2007，（6）.

[4]洪增林，薛惠锋.城中村集体土地流转模式及其收益测量研究[J].陕西师范大学学报（自然科学版），2007，（12）.

宅基地改革实施方案范文第5篇

一、积极深化农村集体经济产权制度改革、集体经济组织换届，加快推进农村集体“三资”综合管理平台建设工作。

2020年末县印发了村级集体经济组织换届指导意见和方案，4月份集体经济组织换届全部结束。为壮大集体经济、实现村级组织三资管理规范、账户统一、财务管理与省部报表系统对接，要求乡镇及时实施集体经济股份制改造，发放集体经济组织成员（股权）证书。与县建设银行合作建立农村集体“三资”综合管理平台，对全县乡镇负责农经、宅基地审批的分管领导和工作人员进行了系统的政策、业务培训，印刷发放了全县统一的“农村集体经济组织成员证”，实现了省市县数据对接。

二、稳慎推进农村宅基地审批管理改革工作。

按省市对农村宅基地审批管理改革工作的进度要求，我县已全面完成了宅基地审批管理体系建设，制定了审批、管理、联审联办、动态巡查等制度，明确了农业农村、自然资源、乡镇的职责，乡镇设立了审批窗口、村级建立了联络员、发放了审批管理指南。同时上述相关文件制度及培训宣传资料已按省宅基地管理监测系统的要求全部上传。按工作要求下半年将结合自然资源“三调”数据，全面开展宅基地调查和农村闲置宅基地、闲置住宅盘活利用宣传、培训及意见制度建立工作，具体工作时间结点不确定。

三、完善农村土地“三权分置”制度，加快推进承包地有序流转、实现规模经营等工作。

全县已基本完成农村承包地确权登记颁证工作，扫尾的工作主要集中在数据得保管、更新维护，对未完成的村组继续进行确权登记，对存在的错误进行修改及农户正常的分户信息变更等方面，已委托第三方公司开展此项工作。

加强政策培训指导，推动承包地有序流转。培育新型经营主体。全县土地流转面积达到39.7万亩，家庭农场新注册155家，累计873件。今年推荐省级示范农场3家、市级示范农场12件。中央财政支持家庭农场项目全部完成。