征收土地补偿政策范文第1篇

（1）主要用途基本一致，使用方向有差异水利水电行业和其他行业征地的土地补偿费用主要都是用来安置被征地的农民，但是主要使用方向有所不同。水利水电行业征地的土地补偿费用是用于集体经济组织的生产安置人口的安置，主要用在调剂土地、生产开发等工程投资中；而其他行业征地的土地补偿费用无论农业安置还是货币安置方式，基本上均将土地补偿费用兑付给集体组织，一般情况会按照承包土地面积分配给被征地农户。由此，形成了水利水电行业征地移民个人直接获得的补偿资金较其他行业低的表象。（2）资金平衡单元不一致，与土地承包经营权的关联度不同按目前的传统安置方式，水利水电行业的生产安置投资平衡的单元是最小集体经济组织，没有跟每户的土地承包权挂钩；而从实际操作情况看，其他行业征地大部分地区是将资金兑付给被征地的农户，与土地的承包权挂钩。综上所述，从四川省各地区的执行情况看，水利水电行业耕地亩产值的取值一般高于其他行业，政策规定的土地补偿倍数低于其他行业，实际的土地补偿倍数与其他行业相比有高有低，总体相当；但在使用方式上存在差异，其他行业被征地农民直接获得的经济效益较水利水电行业高，特别是参加社会养老保险方式安置的农民。

二、水利水电行业土地补

偿政策调整研究分析可以看出，全国大部分省（自治区、直辖市）水利水电行业建设征地与其他行业建设征地土地补偿政策是不一致的，从土地补偿标准、不足部分的解决措施、土地补偿费的使用方式等方面都存在差异；同时，东部经济发达地区和部分西部地区将水利水电与其他行业建设征地土地补偿政策衔接一致，减少了因政策差异造成的征地矛盾。为缓解矛盾，同时解决目前存在的问题，有必要从国家层面进行水利水电行业建设征地土地补偿政策调整研究。

1.研究背景

我国东部沿海以及部分西部地区的水利水电行业建设征地直接采用与其他行业统一的征地政策，要么直接采用土地的区片综合价，要么耕地和其他土地的土地补偿费和安置补助费的计算原则都与其他行业一致。如浙江省直接采用区片综合地价测算土地的征收补偿费用；青海省执行的耕地土地补偿费和安置补助费为统一年产值的20倍；福建省执行统一年产值区域的耕地土地补偿费和安置补助费为统一年产值的25倍，执行区片综合地价的区域则采用区片综合地价测算土地补偿费用。①青海省政策衔接实践。对大中型水利水电建设征地土地补偿，青海省2007年以《青海省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于青海省黄河上游大中型水电站工程建设征地补偿暂行标准的通知》（青政办〔2007〕46号）；对其他行业的征地土地补偿政策，青海省2010年出台了《青海省征地统一年产值标准和区片综合地价（试行）》（青政〔2010〕26号）。总体来讲，青海省大中型水利水电工程基本与其他行业征地土地补偿政策衔接一致，牧草地的补偿倍数有调整外，其他地类的产值和补偿倍数均一致。在执行过程中，随着2010年《青海省征地统一年产值标准和区片综合地价（试行）》的颁布实施，大中型水利水电工程建设征地在执行统一年产值和牧草地补偿政策上也逐步调整并执行“青政〔2010〕26号”文件。这种处理方式缓解了水利水电工程与其他行业征地土地补偿政策差异造成的矛盾，耕地完全没有执行移民条例规定的按产值的16倍进行补偿的规定，其他土地的补偿政策符合移民条例的要求。②浙江省政策衔接实践。浙江省于2014年5月了《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》（浙政发〔2014〕19号），文件要求自2014年7月1日起，全省征收农村集体土地全面实行区片综合价补偿，全省范围内的所有建设项目征收农村集体土地的，均执行此文件和文件规定的土地补偿政策，包括大中型水利水电工程建设征地。由此可见，浙江省的大中型水利水电工程与其他行业建设征地土地补偿政策完全一致，直接采用区片综合地价测算土地的征收补偿费用。浙江省没有单独制定大中型水利水电建设征地土地补偿政策和标准，在耕地补偿标准方面与移民条例有差异。这种处理方式缓解了水利水电工程与其他行业征地土地补偿政策差异造成的矛盾，在东部沿海经济较发达区域将两项政策完全衔接是完全适应当地经济社会发展特点的，有利于促进水利水电建设征地移民工作的开展和其他行业建设征地的顺利推进。此外，东部沿海的福建、广东等地大中型水利水电工程基本上与其他行业的建设征地土地补偿政策相衔接。从全国范围看，部分省（自治区、直辖市）已经完全与其他行业建设征地土地补偿政策衔接，且执行效果较好；部分地区已经逐步与其他行业建设征地土地补偿政策衔接。因此，水利水电建设征地和其他行业建设征地的土地补偿政策的衔接是有实践基础和经验的。③相关研究工作。2013年8月，水利部水库移民开发局为做好移民条例修订的前期研究工作，为移民条例的修订提供技术支撑，开展了大中型水利水电工程建设征收耕地补偿标准及税费测算研究工作———在全国范围内选取了43个大中型水库、水电站和河道堤防、中小河流治理等在建工程和列入水利、水电“十二五”规划的拟建工程，对大中型水利水电工程建设征地补偿补助标准和耕地开垦费、耕地占用税、社会保障费、森林植被恢复开展深入细致的调查研究和分析测算工作，进行不同方案的对比测算。该研究拟定了3种方案进行测算，第一是按国务院第471号令规定的标准（16倍）测算，第二是按统一年产值或区片地价根据地方政策测算，第三是按统一年产值或区片地价“就高不就低”的标准根据地方政策分别测算征地补偿补助费用。根据目前测算成果，按统一年产值或区片地价、统一年产值或区片地价（就高不就低）的标准测算的土地补偿补助费用与按国务院第471号令相比，移民总投资增长分别约6%、13%，总体来说增幅并不大。经分析后，该研究建议各地应坚持以土地管理法为依据，结合实际情况制定统一的年产值、补偿标准政策和缴费项目政策；国家在修改完善土地管理法的前提下，制定统一的耕地年产值或区片综合地价的政策，使同一地区、不同类型工程征地的土地补偿政策和标准基本一致，达到“同地同价”的目的。

2.调整必要性和可行性

（1）调整的必要性①缓解水利水电建设征地土地补偿政策与其他行业不一致造成的矛盾。目前，全国大部分省（自治区、直辖市）水利水电行业与其他行业建设征地土地补偿政策是不一致的，土地补偿标准、不足部分的处理方式、土地补偿费的使用方式等方面都存在差异。随着经济社会的发展，同一个地区涉及水利水电、城市建设和交通等多种建设项目的情况越来越多，各类项目执行的政策不同，农民获得的利益有差异，特别是移民个人直接获得的土地补偿费用较其他行业失地农民的低，这引起了征地矛盾突出，影响移民安置工作的顺利推进和社会稳定。②现行移民条例规定的土地补偿倍数已不满足实际需要。根据移民条例的规定，我国大中型水利水电工程建设征地补偿征收耕地的土地补偿费和安置补助费之和为该耕地前3年平均亩产值的16倍。在实际执行过程中，大部分水利水电项目按16倍计算的土地补偿费用已不能满足移民安置工作的需要，基本上都需要通过增列生产安置措施补助费来解决；实际的土地补偿倍数超过16倍。例如，四川省选取的典型工程的实际土地补偿倍数在16.2~32.85之间，甚至有的达到49.52倍。③响应国家土地政策改革精神，推行“同地同价”。土地征收制度改革的主要途径是对必须征收为国有的土地参照市场价协商补偿标准和补偿方式，对可以不征收的农村集体建设用地，则按同地同价原则，执行与国有土地同等的价格。在土地征收过程中，也坚持要执行“同地同价”的原则，相同区域、相同性质和条件的土地应该具有同等价值；对被征地农民来说，同一区域、同样性质的土地获得的补偿费用和经济效益应该基本相同。但是，目前由于水利水电行业建设征地土地补偿政策与其他行业不同，土地补偿标准和个人获得的直接经济效益的差异客观存在。为响应国家土地政策改革精神，推行“同地同价”政策，应进一步研究水利水电行业建设征地土地补偿政策与其他行业征地土地补偿政策的有机衔接。（2）调整的可行性①具有政策依据。《移民条例》规定“土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准，因此根据实际安置需要提高补偿补助标准符合条例要求”。同时，党的十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，国家且正在从提高土地征收标准、保障农民公平收益等方面推进土地征收制度的全面改革。因此，提出水利水电行业与其他行业建设征地土地补偿政策相互衔接、逐步并轨的调整思路是具有政策依据的。②符合移民意愿，有利于缓解矛盾。调整土地补偿补助标准，与其他建设征地政策衔接，符合广大移民群众诉求和多数地方政府意愿，切合客观工作实际，利于移民工作推行，也有利于缓解两项政策差异引起的矛盾。③部分地方已有实践，具有可鉴经验。对土地补偿费用不能使移民保持原有生活水平，或明显低于被征耕地相邻地段国家或市级其他重点建设项目标准的，重庆市允许适当提高土地两费标准，与其他行业征地补偿标准靠近；青海、浙江、福建等地已经基本将水利水电与其他行业征地政策相衔接，直接执行统一土地补偿政策。④国家相关改革正在推进，《移民条例》修订工作已启动。国家能源局、水利部已经安排对条例实施情况进行评估，正组织有关方面和专家开展相关调整论证工作；同时，专题开展了大中型水利水电工程建设征收耕地补偿标准及税费测算研究工作，提出了调整大中型水利水电工程建设征收耕地补偿标准与其他行业相衔接的思路。

3.调整方案的研究

依据现有国土政策和移民政策，在部分省（自治区、直辖市）两项政策衔接实践以及相关研究成果基础上，提出水利水电行业与其他行业建设征地土地补偿政策相互衔接、逐步并轨的调整思路。以下以四川省为例，研究提出具体的调整方案。（1）调整范围对新建工程的土地补偿政策进行调整，在建和已建工程仍按原批准和实施的政策执行。（2）耕地年产值将目前大部分水利水电工程采用的按“就高不就低”原则执行国土部门公布产值的方式，调整为与城市建设、交通工程等其他行业完全衔接，直接采用公布产值的方式。省国土资源厅根据经济发展状况和物价上涨情况，会定期动态调整各地的统一年产值标准，或者对部分城市周边区域实施区片综合地价。这种完全衔接的操作方式已经有实践的案例，例如重庆、浙江、青海、福建、广东等地的水利水电行业和其他行业政策土地补偿政策已经完全衔接，采用的统一年产值或者区片综合地价已经协调一致；四川省内近年审批的毗河、小井沟等大型水利工程，以及大部分中型水利水电工程的耕地年产值采用公布的各乡标准。同时，完全与其他行业衔接的方式也有政策依据，也更有利于各行业的统一，也有利于缓解因水利水电行业与其他行业的建设征地土地补偿政策差异造成的矛盾。（3）土地补偿倍数对于土地补偿倍数的确定，建议与其他行业建设征地政策完全衔接，即按现行的《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号）要求执行；同时，若省内统一的征地补偿政策进行调整，那么水利水电工程建设征地土地补偿倍数或者计算方法进行相应的衔接和调整。从四川省现行的政策看，土地补偿倍数是确定与各个集体经济组织的人均耕地标准挂钩的，征收耕地的土地补偿费按10倍计算，安置补助费人均耕地1亩及以上的按6倍计算，1亩以下的，按每个安置人口6倍计算；征用非耕地的土地补偿费和安置补助费按上述标准减半计算。（4）土地补偿费用的用途水利水电工程建设征地土地补偿费用的主要用途是对移民进行生产安置，生产安置资金平衡后，不足部分足额纳入概算，剩余部分由集体经济组织按相关程序使用。①对于资金平衡单元，建议新建大中型水利水电工程建设征地生产安置投资平衡分析以最小集体经济组织为单元进行平衡，对有参加社会养老保险方式的集体经济组织其参保人员的生产安置资金需平衡到个人。②对于资金平衡范围，建议新建大中型水利水电工程建设征地参与生产安置投资平衡的土地补偿费用范围，应以土地承包经营和使用权为基础，根据各项目计算生产安置移民任务采用的基础和移民安置标准综合确定。例如，对于以耕（园）地为主要收入来源、生产安置任务和安置标准均以人均耕（园）地为基础的项目，将集体所有的耕地、园地的土地补偿费和安置补助费纳入生产安置规划投资平衡范围，对于林地、草地等其他农用地的土地补偿费和安置补助费应支付给集体经济组织，由集体经济组织按规定使用。③对于不足部分的处理方式，经生产安置平衡分析后，对不足部分资金建议通过提高相应集体经济组织的土地补偿倍数解决，对超过国土法规定倍数上限的，则通过计列生产安置措施补助费纳入概算解决。（5）剩余资金的使用对生产安置资金平衡后剩余部分资金，建议按相关程序兑付给集体经济组织，由集体经济组织按相关程序确定资金使用和分配方案，报经县人民政府批准后使用（包括以货币形式兑付到户）。

4.利弊分析

（1）有利方面有利于缩小水利水电行业与其他行业建设征地土地补偿政策的差异，缓解因政策不一致造成的矛盾；有利于解决现行移民条例规定的土地补偿倍数不满足实际需要的问题；有利于“同地同价”政策的执行，推动我国土地制度改革。（2）不利方面较现行政策调整大，各方接受难度较大。将水利水电行业建设征地土地补偿政策与其他行业衔接一致，将库区耕地年产值由“库区执行统一产值”调整为“库区各乡执行不同产值”，土地补偿倍数由“耕地全库统一16倍”调整为“各集体经济组织以16倍为基础，倍数不同”。此调整方案与现行政策相比，耕地年产值和土地补偿倍数差异较大；而现行政策执行多年，各方已经适应现有政策的操作方式；对调整较大的新政策，各方均需要较长一段时间的适应，接受和适应难度可能较大。从库区执行“统一标准”调整为“多个标准”，可能引起本工程移民之间的攀比。将库区耕地年产值由“库区执行统一产值”调整为“库区各乡执行不同产值”，土地补偿倍数由“耕地全库统一16倍”调整为“各集体经济组织以16倍为基础，倍数不同”。从土地补偿标准看，实质上是从库区执行“统一标准”调整为“多个标准”，可能会引起本工程移民之间的攀比，需要地方政府加强政策宣传和解释工作。

三、结论与建议

征收土地补偿政策范文第2篇

[关键词] 农民生态权 土地征收 农村征地生态补偿

[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）02-0080-05

[基金项目] 江苏省社科规划基金项目“基于农民参与的江苏征地生态补偿法律机制研究”（14FXC002）；中国法学会2015年度部级法学研究课题“我国农村征地生态补偿的制度建构与运行机制研究”[ CLS（2015）D140 ]。

[作者简介] 彭小霞（1980 ― ），湖北武汉人，江苏师范大学法学院讲师，博士，研究方向：土地征收补偿与生态补偿。

土地征收中农民的生态权是指被征地农民在土地征收过程中，依据法律享的有在良好生态环境中生产和生活，以维护自身基本生存和发展的权利。对农民生态权的漠视与我国目前土地征收补偿制度中生态补偿的缺乏有很大关联。减少土地征收对农村生态环境的破坏，必须以农民的生态权保护为出发点，构建科学合理的农村征地生态补偿法律机制。

一、农民生态权受损的具体表现

根据我国《土地管理法》第47条规定，土地征收补偿主要是发放给村集体的土地补偿费、发放给被征地农民的安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，其显著特点是我国征地补偿着眼于土地的经济功能的补偿而忽视了土地的生态功能的补偿。我国现行征地补偿法律制度的内容中生态补偿方面存在空白，以及征地主体对耕地价值的认识错位，还有土地征收主体、使用主体在土地征收实践中对农地生态功能的漠视，致使农村生态环境随着土地征收的持续推进被严重破坏，农民的生态权遭受损害。我国农民的生态权在土地征收实践中遭受损害的具体表现有：

1. 农民生态利用权受损

对土地的耕种或者说对土地的开发利用权是农民最重要的和最基本的生态利用权。随着城镇化的推进，传统农业不断向现代工业转型，在现代化过程中，农村土地不断在土地征收的名义下转变为建设用地，原来种植农作物的农地被大量开发为商业性和工业性的园区。在农村的经济不断发展的同时，大批城市淘汰的生产技术和高污染的企业随着城市产业结构的调整和城市环境保护执法强度的提升不断搬至郊区和农村地区，使农村生态环境遭受破坏。然而，农村对城市源源不断的资源供给而造成的自身环境污染和生态破坏，却缺乏有效的生态补偿体系的填充和弥补，农民作为贫困群体在经济实力、科技水平与城市居民存在巨大差异，对环境破坏的治理和应对显得能力不足，因而只能被动和无奈地承受环境破坏的恶果，农民利用农村生态系统获取生存和发展的权利成为空谈，换句话说，土地征收中农民的生态利用权在事实上被剥夺了。

2. 农民生态知情权受损

生态知情权是生态权体系中的基础性和前提性的权利。我国《环境影响评价法》第11条对于公众的生态知情权作出了初步规定，但在当前农村土地征收实践中，这条规定并未落实，农民生态知情权和生态利益往往存在隐害的情形，或者说农民在涉及自身生态权益的土地征收事项上缺乏知情权，如被征地用途是否会损害生态环境、征地对生态环境的损害程度、是否采取了补偿措施等等农民都不知情。土地征收程序都是政府主导，被征地农民对于征地在审批前不享有知情权，对其审批的过程和结果更无从监督。一些存在严重污染的工业投资和发展计划，在公益征收的旗帜下大行其道。被征地农民在有关生态环境利益的土地征收目的以及后期的土地开发和利用上存在着信息不完全和不对称，这种不利处境直接影响了被征地农民生态权益的保护和救济。

3. 农民生态参与权受损

生态参与权的目的是建立一种沟通机制，协调不同利益群体的矛盾，使各种利益群体在生态的利用、开发、保护等决策上能够表达其不同的利益诉求，实现利益平衡和共存。生态参与权是农民保障和实现自身生态利益的一项必须具备的程序上的权利。一方面农民由于受自身文化素质和行为习惯的影响，其参与生态环境保护的方式比较狭窄；另一方面，被征地农民参与农村生态保护缺乏激励机制，而且目前的政府主导型征地程序排斥农民参与，农民生态参与权的行使还处于较低的水平。在实践中，农民大多在生态利益被侵犯后通过上访和抗议等非制度化方式参与生态维权。而这种非制度化的生态参与在地方政府维稳目标和片面追求行政效率的惯性思维的支配下，往往遭遇了强制打压或者有意搁置的冷处理，因而农民的生态参与维权行为难以取得预期效果。另一方面，被征地农民生态参与权的缺失与其生态知情权受侵犯密切相关，被征地农民的环境知情权的缺失直接导致其生态参与权的实现存在困境。

4. 农民生态利益表达权受损

农民的生态权遭受损害时，农民的生态利益表达呈现出两极分化的局面。一方面，出于对现有利益格局和权利制衡关系的理性判断，农民在权利维护上表现出犹豫和畏缩，在这里称其为“柔弱的农民生态权救济行为”；另一方面，随着生态权损害程度的加深和农民自身权利意识的增长，被征地农民生态维权的自力救济力度也逐渐提升。在GDP至上的政绩观的影响，或者说在“资本挟持环境治理”的过程中，地方政府很容易与污染企业组成利益同盟，却无视被征地农民的生态利益诉求，行政机关主要运用行政命令和行政强制等行政手段对农民的反映、陈情、请愿、上访等生态利益表达诉求进行强制打压，通过国家强制力隐匿社会矛盾和消除不满情绪，致使被征地农民生态利益表达权难以实现。

二、农村征地生态补偿机制的实质

征地生态补偿是在公平正义的前提下，对土地权利人在土地征收中的生态利益进行分配、整合和保障，从而实现对农民生态权的保护。

1. 征地生态补偿机制本质上是一种利益分配机制。其内容包括：第一，提供生态产品和生态服务。主要是指农村土地被征后，针对被破坏的生态环境，由生态补偿主体提供生态环境服务和促进生态产品的生产来达到生态的养护，这实际上是生态补偿主体对生态受偿主体所遭受损失的生态利益的补偿。第二，恢复整治。维护生态系统平衡时维护人类生存和发展的基础。对于开发商在土地开发利用中对自然资源的破坏以及造成的生态系统的失衡，必须进行治理和修复，这实质上是人类对给大自然造成损失的填补。第三，控制和限制。生态补偿还包括出台一些政策上的优惠措施，具体有：征收生态补偿费、生态税，设立生态补偿基金等将土地征收行为对生态环境的影响控制在可再生自然资源的再生速度范围和自然环境的自净能力限度内，限制和控制土地开发商对被征地地区的生态环境的破坏以及对农民的生存和发展机会的剥夺。

2. 征地生态补偿机制本质上是一种利益整合机制。作为生态补偿在土地征收中的延伸和深化，征地生态补偿实际上是对土地权利人在土地征收中的生态利益的重新整合和协调，主要体现在：第一，在征地中生态资源消耗比较多的群体对生态资源消耗较少的群体作出补偿；第二，在征地过程中为自然环境保护作出贡献小的群体对自然环境保护作出贡献大的群体进行补偿；第三，由征地活动所带来的生态受益区域对生态受损区域作出补偿、生态资源开发区域对生态资源被保护区域作出补偿。

3. 征地生态补偿机制本质上是一种利益保障机制。征地生态补偿机制的建立，从根本上说是为了保护、恢复与治理因征地而破坏的生态环境，从而实现农民生态权的保护。具体说来，是政府按照土地资源开发对自然环境的破坏程度来不同的征收生态补偿费，同时将纳入预算管理的补偿费转化为专门保护土地生态环境的专项基金，对为保护生态系统而失去更好发展机会的受损者给予弥补，对生态环境的贡献者与维护者进行奖励与资助。因此，征地生态补偿可理解为外部化的生态环境成本的负担机制，是促进环境保护的维护农民生态利益的保障机制。

三、农村征地生态补偿法律机制的构建

农村征地生态补偿法律机制的构建应着力解决农村征地生态补偿实践中存在的几个关键问题――“谁补偿”、“补偿给谁”、“补偿多少”、“怎么补偿”，其分别对应着征地生态补偿的主体、补偿的对象、补偿的标准和范围、补偿的方式。

1. 征地生态补偿的主体

首先，国家（中央政府）是非常重要的补偿主体，其承担的主要角色表现在：生态资源的所有者、生态补偿决策的作出者、生态资源的管理者和公共生态利益的提供者和补偿实施者。作为全国整体生态利益的维护者，国家有义务使公共生态利益保值或增值，当人民的公共生态利益受到损失时，国家有责任对生态利益受损的人或地区进行生态补偿。

其次，是土地开发利用者。在征地生态补偿中，土地利用者是以合法的程序征用土地，并对土地进行开发利用，在此过程中对生态资源所有者和使用者的利益产生了损害，应该进行补偿。因此，土地利用者也是生态补偿的实施主体。然而，土地征收实践中，开发商基于市场主体逐利的本性不仅会尽量缩减对被征地农民的经济补偿，再加之环境保护观念的缺乏以及生态环境保护的外部性，开发商更倾向于忽视土地作为自然资源的的生态价值。这使得大量的农地的生态平衡功能随着土地征收而丧失却得不到补偿，引发被征地地区以及相邻地区的生态危机。

最后，地方政府拥有一定的行政职能，承担着地方生态补偿政策的制定、中央生态补偿政策的执行以及生态补偿实施过程中的管理和监督等多项职能，所以地方政府理论上应作为被征地农民生态利益的强有力的维护者。然而，征地生态补偿实践中，在各种内外因的综合作用下，地方政府扮演的角色恰恰相反。宥于我国目前分税制的财政体制改革，为获得更多的财政收入，地方政府开始大量依赖于“土地财政”；以及在经济利益至上的不当政绩观的误导下，地方政府会与土地开发上结成利益同盟者，置本地区的生态利益而不顾，由被征地农民生态利益的维护者蜕变为被征地农民生态利益的侵犯者和被征地地区生态环境的破坏者。

2. 征地生态补偿的对象

我国征地生态补偿的对象主要是农村集体组织和被征地农民。根据我国《宪法》第10条的规定，农村集体是农村土地的合法所有主体，农民是农村土地的合法使用主体，因此农村集体和农民是土地征收生态补偿的最直接利益相关主体。随着农地的大量征收，客观存在的农地生态价值在城市化进程的冲击下不断减损，但作为土地征收主体的地方政府和土地开发经营主体的开发商却无偿消耗了农村土地资源的生态价值，农村集体和农民为保护土地资源和生态环境的付出没有获得弥补，生态补偿在征地补偿中的缺失所带来的严重后果是耕地锐减，大量土地抛荒、闲置的现象，生态环境破坏严重，农村集体和被征地农民成为征地中生态利益的最大受损者和牺牲者。除此以外，从整体主义生态观考察，土地与其他自然资源一起构成生态系统整体，主体在某一块土地上的经营开发行为会对它周围的生态环境造成影响。所以，土地被征收很容易造成土地单一农用形式被人为分割为建设用地和农用地两种，使农用地的规模利用率降低，不仅影响了周围未被征用的残留地的耕种，而且也使相邻土地的生产率下降。因此，相邻地区农民和残留地经营者也是征地生态补偿的利益相关者①，有权利要求获得生态补偿。

3. 征地生态补偿的标准

为最大限度的保护农民在土地征收中的生态权，应该确立公平的征地生态补偿标准，使农民在土地征收中的生态损失得以合理的弥补。而公平的征地生态补偿标准必须结合征地补偿和生态补偿各自的特性，以征地补偿标准为基础和参考，体现为区域性、市场性和合法性的特征。首先，这里的“公平”并非抽象的泛指，而是指确立征地生态补偿标准必须考虑不同区域的具体情况。所以，公平的征地生态补偿标准不是“一刀切”的统一采用同一标准，而是根据被征地地区在经济发展水平、生态破坏程度等方面不同的特征，确立区域化的生态补偿标准。其次，确立市场化的征地生态补偿标准，必须大力发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制的作用，让市场形成合理的土地资源价格，在确立具体地块的价格时，以相邻地的市场价格为参考并根据市场行情加以调整和修正。再次，征地生态补偿标准确立的合法性。征地生态补偿，其实质是政府在公平的基础上对被征地农民及相关区域生态利益的重新调整，其结果表现为政府以行政、经济、法律等各种手段保障生态环境以及公共的生态利益，可以说政府主导着整个征地生态补偿过程。然而，在土地征收中，排除农民的参与，由政府单方面制定生态补偿标准，其公正性和合理性让人质疑。所以，政府在征地生态补偿标准的确定过程中，必须以完善的法律法规为依据，并通过采取向社会征求意见、开展听证会、座谈会等方式积极吸收农民的实质性参与，并对补偿中的争议应该允许农民提讼，以减少和遏制征地生态补偿中的违法失职行为，保证征地生态补偿机制运行的合法性，最终维护农民的合法生态利益。最后，补偿标准制定中，还应适当考虑了未来农业产量、提高农产品价格上涨、被征地农民社会保障水平提高等因素。

4. 征地生态补偿的范围

生态效益损失。土地征收，将土地的农用属性转化为建设用地属性，在改变了土地用途的同时也改变了土地所维系的生态平衡。因此，对生态环境的开发和利用必须付费和补偿。体现在土地资源的利用上，就是土地开发经营主体必须对开发土地资源的行为付费以弥补该行为对生态环境造成的损失，从而使土地利用行为具有合理性。也就是说，征地生态补偿的范围应包括征地给生态环境破坏造成的损失，以生态环境损失量和生态建设或恢复的效益量为补偿标准，尽管目前生态影响的定量评估技术尚不完善，但这不应该成为忽视征地给农村带来的生态破坏现象的借口，因为生态补偿标准在计算技术上的困难只能决定着生态保护的时间节点问题，而不能决定着是否有必要实施征地生态补偿以对农村生态环境进行保护的问题。

间接财产损失。如前文所述，我国现行征地补偿主要集中在与被征土地的所有权和使用权相关的直接财产损失，而对于因征地而导致的相邻土地和未全部征收的残余地生产、经营收益减少而造成的损失却无涉及，尤其是失地农民在征地前能无偿使用的公共资源因土地征收而被限制，如在我国的广大农村，农民生活所使用的水资源、燃料、饲料等都是可以无偿使用的集体公共财产，然而农村土地被征收后，农民身份上的农转非的改变并未给他们的生活带来实质性的便利。这些因土地征收而导致的财产上的附随损失，相对于失地农民的直接的青苗损失、房屋损失而言是一种间接财产损失，理应获得补偿。为弥补现行征地补偿制度直接补偿的弊端，征地生态补偿制度在补偿范围上应将此类因生态破坏和环境改变而导致的间接财产损失包括在内。

精神损害补偿。无论是城市化发展需要的征地，还是生态保护需要而实施的生态移民，失地农民都面临着对新的生活环境的文化适应上的困难。以维护失地农民发展权为目标定位的征地生态补偿，不仅要在财产上合理补偿以保证失地农民的基本生活，更应该在精神上将失地农民从恐怖、痛苦中解脱出来。因此，征地生态补偿对失地农民精神损失的补偿，不应仅限于治标的给付一定精神损害补偿金，应根据失地农民的实际需要，对症下药地增加复制原有生活环境的补偿方式。就复制生活环境的补偿方式而言，征地机关应该要尽可能在被安置地区为失地农民模拟和创造与原居住环境相似的自然环境、社会和文化氛围。保证失地农民能住在被征地生态环境中或周边地区，让失地农民按照自己的意愿重建原有的生活环境，应作为补偿失地农民精神损失的治本之策。

5. 征地生态补偿的方式

从生态补偿的实践来看，运用多种类型结合的补偿方式是改进补偿方式、满足农民多种需求的必然走向。多样化的征地生态补偿方式主要是直接补偿和间接补偿相结合的补偿方式。直接补偿方式有：第一，货币补偿。即通过计算失地农民的生态损失，以对失地地区或农民直接发放货币进行生态利益的补偿；第二，以招工安置、技能培训、入股安置、社会保险安置等形式来实施补偿，既保障失地农民的基本生存需要，又保障了失地农民的长远发展需求；第三，实物补偿。补偿主体对受偿对象提供土地、物质和劳动力等实物形式增强受偿对象的生产能力，提高其生活状况。直接的补偿方式比较快捷、方便和高效，大多适用于单个区域内的受偿对象具有同质性的征地生态补偿，是在生态补偿实践中被运用得较多的一种生态补偿方式。间接补偿方式有：第一，异地开发生态补偿。异地开发补偿解决的被征地农民的长远发展问题。政府应在政策和体制上激励被征地地区的农民和企事业单位到环境容量大和生产效益高的区域进行生产经营，将失地地区的产业核心生产要素实行梯度转移，以促进异地开发区的自然资源的合理配置，推动异地开发区的经济效益与生态效益可持续发展。第二，区域留地生态安置。政府在被征地区域内进行整体的规划，划出一定面积的区域建设成生态安置区，让失地农民在不改变原有生活和生产环境条件下，给失地农民留出生产和发展的空间。第三，项目补偿。即政府部门或市场主体在被征地地区投资，开发生态补偿项目，恢复失地农民和相邻区域的原有生态状态。项目补偿的主体既可以是政府，也可以是土地开发商，多元化的投资主体保证了被征地地区恢复生态需要的资金，在恢复生态的同时也促进了当地的经济发展。第四，相关扶持政策的补偿。即上级有关政府部门对被征地农民及相邻区域给予区域性的生态保护政策、产业方面的优惠政策、土地使用的优惠政策、金融优惠政策和财政优惠政策。通过个方面有利的政策的扶持使生态环境受损的地区经济得到发展以及生态得以恢复。

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On Legislation of Ecological Compensation for Land Expropriation

Peng Xiaoxia

（ Law School， Jiangsu Normal University， Xuzhou， Jiangsu Province 221116 ）

征收土地补偿政策范文第3篇

关键词：农村土地征用；现状；对策

这几年，是我县经济加快发展，城市化建设迅速推进的重要时期。在此背景下，我县各地出现了征用土地的高潮。这些土地的及时征用，确保了我县城市化建设和经济建设对土地的需求。为了做好土地征用工作，各镇、乡和街道付出了艰辛的努力，部分镇乡、街道在一定时期内，把土地征用工作列为中心工作，分片、分村、分户层层落实工作责任制，夜以继日，深入细致地做好被征地农民的思想工作，确保了土地征用工作的顺利进行。但是也应该看到，由于对土地征用补偿存在争议，在集体发展留用地、就业、社会保障工作和宣传教育工作方面存在缺陷，使得土地征用工作呈现越来越难的趋势，有些土地虽然已经完成征用补偿协议的签订，但也难以及时交付使用，有些甚至在使用过程中还出现上访或直接阻碍工程建设的现象。

一、我县农村土地征收中存在的问题

（一）土地征用补偿标准不尽合理。我县现行土地征用补偿标准区域间差异较大，现行中心城区土地征用补偿标准根据城市规划路网依次递减的办法，使得同一村、同一地块土地征用补偿标准各异，相邻地块土地征用补偿标准悬殊，在实际土地征用补偿中很难操作到位，并且极易造成征地补偿争议和纠纷。

（二）被征地农民的就业和基本生活没有保障。几年来，我县在土地征用中普遍存在采用单一的货币处置办法，对被征地农民的就业要求没有引起足够的重视。尤其是大片征用土地，往往使农民一夜之间就失去土地，因此使被征地农民有一种“措手不及”的感觉。这种感觉和思想情绪也影响了土地征用工作的顺利实施。

（三）土地征用补偿费分配不规范。政府对土地征用补偿费分配没有及时给予指导和监督，分配中“一村一策、一组一策”，分配方案比较混乱。多数村庄在分配中违背了法律和政策的基本精神，常常出现“吃小户”现象，个别农民的正当权益无法得到保障。同时，由于缺乏政策的规范和约束，各村的土地征用补偿费已趋向全部分光的现象。

（四）土地征用没有依法实施。在实际工作中“先征后批、边征边用边批”现象比较普遍，从而使土地征用工作理不直、气不壮，对征地过程中出现的阻挠、干扰行为也不能及时给予依法处理。国土资源部门不直接参与土地征用政策处理工作，因此，对统一执行政策，依法实施征地，形成征地工作合力带来消极影响。

二、完善我县土地征用工作的对策建议

为加快城乡一体化进程，县级有关部门和镇、乡、街道，千方百计抓土地征用政策处理，确保被征用土地顺利按时交付使用。但是，我们也要摒弃单纯的土地征用观，要从“三个代表”的高度，正确处理好土地征用和保护农民利益的关系，在土地征用补偿、被征地农民就业安置及社会保障工作等方面予以及时完善和健全。

（一）及时修订土地征用补偿安置政策。土地征用补偿安

置政策最为被征地农民所关心，土地征用补偿标准的高低直接关系到被征地农民的切身利益。为了使征地补偿政策更趋合理，最大程度上保护农民的利益，对土地年产值的计算及补偿倍数应适当给予调高，尤其是中心城区以外的镇、乡。在这一问题上，政府应有决心缩小中心城区和其他镇、乡在土地征用补偿上的差距，从而使我县的土地征用补偿在区域间公平合理。同时，对土地出让收益，政府也要切出一块作为专项资金（应不低于年土地出让收益的10%），对被征地农民的培训、转业及社会养老保险方面给予支持或补贴。另外，在修订土地征用补偿安置政策时，对土地征用补偿标准的确定必须遵循“区片综合价”的办法，并要力求区片划分的科学性和可操作性。

（二）千方百计创造就业门路，切实解决被征地农民的生存发展问题。

1.失地农民应统一纳入城镇就业渠道，要建立城乡统一就业组织体系，建立就业服务中介组织，帮助失地农民尽快在非农岗位上就业。

2.进一步完善留地安置政策，在村集体土地被大量征用的前提下，留少量土地给村集体经济组织发展经济，就要舍得将好的地块、商用价值大的地块留给村集体，尽量做到不与农民争利。

3.着力推进失地农民基本生活保障体系建设。政府征用土地后，多数失地农民将处于经营无门路，办厂缺本钱、就业难度大的现状。这就需要政府加快失地农民的基本生活保障制度建设。

4.加强被征地农民的教育培训，提高被征地农民的转业能力。在被征地农民的教育培训方面，关键要抓好两方面的工作：一是要注重对农民的技能培训，二是要注重对农民的择业观念教育。

（三）严格按照《土地管理法》规定的征地工作程序，依法实施征地。

1.征用土地必须依法批准。未经批准的土地，政府不能随意征用。

2.土地征用必须统一。《土地管理法》规定，土地征用只能由县级以上人民政府组织实施，而具体承办单位是县级以上国土资源管理部门，实施统一征地。

3.土地征用必须公告。《土地管理法》规定了土地征用“两公告一登记”的工作程序，即土地征用公告、征地补偿方案公告和征地补偿登记。

4.土地征用必须公平。在土地征用补偿过程中，对同一片区、同一物类必须实行同一补偿标准。

征收土地补偿政策范文第4篇

关键词：辽宁沿海经济带；土地征收补偿方式；土地征收安置多元化

中图分类号：F061.5文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2011）04-0122-07

一、辽宁沿海经济带土地征收补偿安置法律规范的适用

在我国，土地征收是指国家为了公共目的或公共利益需要，依照法律程序强制性地取得集体所有土地，并依法给予征收补偿与安置的行为。征收土地是一种国家行为，是法律授予政府专有的权力，除了国家其他任何单位和个人都无权征收土地。在土地征收制度中土地征收补偿与土地征收安置是两个不同的概念：土地征收补偿是因国家征收土地而对土地所有权人和地上附着物及青苗所有者的一种补偿。土地征收安置是指因土地征收对失去土地的农业人口采取补偿措施，实际上就是解决失地农民的就业问题。

辽宁沿海经济带土地征收补偿安置法律制度是由国家土地征收与补偿制度、辽宁土地征收与补偿地方法规规章以及辽宁沿海经济带涉及地区土地征收政策三部分组成。

1.国家土地征收与补偿制度

我国现行的土地征收制度主要由以下法律规范构成：

（1）《宪法》及相关法律、司法解释的规定

2004年修正的《宪法》确定了土地征收必须符合公共利益目的并依法给予补偿的原则。《宪法》中第十条三、四款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”……这条宪法修正案对土地征收征用史无前例地确立了一个比较完善的体系，对土地征收提供了最具权威的依据，同时对中国的土地制度改革具有重大的理论和实践意义。根据《宪法》制定的关于土地征收的法律主要有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共利国物权法》等；最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案将适用法律问题的解释》中的相关条款对农村承包土地被依法征收时其补偿费用分配问题作出了具体规定。

（2）行政法规及部委规章

最主要的土地征收补偿行政法规是国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。部委规章主要是国土资源部制定了《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》、《征用土地公告办法》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》、《国土资源听证规定》等。

2.辽宁土地征收与补偿地方法规规章

辽宁土地征收与补偿地方法规规章主要有：辽政办发［2005］22号《辽宁省人民政府关于深化改革严格土地管理的实施意见》、辽政办发［2004］27号《辽宁省人民政府关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法权益的通知》、2005年《辽宁省人民政府批转省交通厅等部门关于全省高速公路建设征地动迁补偿实施方案的通知》、辽政办发［2005］81号《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》、辽国土资发［2005］109号《辽宁省国土资源听证规定》、辽政办发［2007］85号《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省征地补偿安置争议裁决办法的通知》、辽政办发［2007］5号《辽宁省人民政府关于加强土地管理和调控的实施意见》、辽政办发［2010］2号《辽宁省人民政府办公厅关于实施征地区片综合地价标准的通知》等。

3.辽宁沿海经济带涉及地区的土地征收补偿政策

辽宁沿海经济带涉及的地区都有本地区的土地征收补偿政策，例如《大连市征收集体土地程序》、《大连长兴岛临港工业区征地征海补偿安置暂行办法》、《营口市被征地农民社会保障实施办法》、《葫芦岛市征地补偿安置暂行办法》、《葫芦岛市征地补偿安置争议裁决办法》和《关于推进丹东市被征地农民养老保障工作的指导意见》等。

二、辽宁沿海经济带土地征收补偿安置存在的问题

毋庸置疑，辽宁沿海经济带在党中央的高度重视和大力支持下，在辽宁省人民政府领导以及全省人民的共同努力下，已经取得了巨大的成就。但不能否认辽宁沿海经济带建设中土地征收还存在着问题，这些问题有的是国家相关制度层面的问题，有的是辽宁沿海经济带土地征收实践中暴露出的问题。国家相关制度层面的问题主要表现在：（1）在征收目的上，存在“公共利益”没有科学界定、土地征收实际操作超出“公共利益”范畴、土地征收缺少征收目的审查机制、缺乏公益性征收和商业性征收的科学区别等问题。（2）在土地征收程序上，则存在相关立法比较简单、粗糙，许多具体的制度设计存在漏洞，缺乏对被征收人的保护等问题。（3）在土地征收补偿方面，存在土地征收补偿标准偏低、征收补偿金额确定不合理、土地征收补偿方式单一、土地征收补偿范围偏窄等问题。

辽宁沿海经济带土地征收实践问题表现如下：

1.征地范围缺乏明确、具体、科学的规划

资料显示，在辽宁沿海经济带中不少建设项目都初步规划了开发面积，同时规划出了起步面积，比如：大连长兴岛临港工业区规划开发面积129.7平方公里，起步区面积50平方公里；营口沿海产业基地总规划面积120平方公里，起步区面积20平方公里、丹东产业园区总规划面积30平方公里，起步区规划面积18.6平方公里；大连庄河花园口工业园区规划面积50平方公里，起步区面积15平方公里……但具体规划尚未确定或尚未完全确定。征地范围缺乏明确具体规划，一是会导致政府及相关部门土地征收活动没有目的性，甚至会出现越权批地、违反占地、滥征土地情形；二是会造成被征地农民对征地各方面准备不足，对失地后的生计缺乏从长计议及事先规划。农民失去了土地，也就意味着失去了最后的保障，失地农民依靠土地生存、发展的权利就会丧失。在这种条件下，农民与地方政府的矛盾往往易于激化［1］。农民利益受损最终会给辽宁沿海经济带建设带来不利影响。

不仅征地范围不明确不具体，土地征收规划也缺乏应有的科学性。某个园区一大片肥沃的耕地正在变成建设用地，而在该片耕地的不远处，却有一座低矮的但面积应当很大的荒山；另外一园区的建设工地，一座荒山正在被开发，土石被矿用车一车一车拉走，据当地农民说这座山对预防台风、防止海啸作用巨大。

2.土地征收程序不规范

辽宁沿海经济带土地征收程序不规范主要有以下表现：

首先，土地征收公告不规范。体现在：（1）不进行征地公告或只进行征地公告，不进行征地、补偿与安置公告。（2）公告内容上不完整、信息不详细，未列明补偿的标准和总额、土地权利人、公告期限等。（3）公告程序不规范，有的未在规定时间和地点进行公告。有的公告仅在村委会公告栏里张贴，未在村民小组所在地张贴；有的公告张贴由村干部代劳，出现张贴不及时、不到位甚至未张贴的情况；有的公告时间短，有关村民小组或被征地农户未能看到，导致许多被征地农民在被通知领取补偿费时才知道土地被征收。有的政府部门的网站上，“征地补偿安置方案公告”、“征用土地方案公告”，几个字虽然存在但没有形成链接，没有具体内容。还有在某政府的“政务公开动态栏目”中，几乎所有的栏目都标明“此栏目正在建设中”。

其次，征地听证流于形式。《国土资源听证规定》第十九条规定：有下列情形之一的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（1）拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的。（2）拟定非农业建设占用基本农田方案的。不少地方政府依职权所进行的听证活动更多情况下是被动开展。但已申请听证的，具体到土地征收补偿活动和土地征收补偿安置方案的听证几乎没有。某地政府网站上对当地仅有的一次听证狂加宣传，但据不愿公开姓名的一位内部人士透露：“这次听证也就是走过场而已，并没有取得实质性成果。”听证工作流于形式，原因有二：一是政府相关部门的服务意识淡薄；二是农民法律意识差。应当去申请听证的土地征收补偿安置方案，却因被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未在规定时限内申请而不能开展。

3.补偿与安置依据不科学、标准不统一

我国《土地管理法》规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6―10倍。安置补助费为该耕地征收前3年平均年产值的4―6倍。每公顷最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍……辽宁沿海经济带征地补偿与安置依据受国家土地管理法的影响，也存在补偿与安置依据不科学以及标准不统一的问题。比如有的城市征地补偿与安置依据的是《土地管理法》的前3年平均年产值“6―10倍”、“4―6倍”……有的地方征地补偿与安置则不考虑被征用前3年平均年产值，直接规定具体数额：即域内农业户口的人员享受土地补偿费和安置补助费，每人8万元……有的地方政府征地补偿与安置采取的是“一事一议”，什么事怎么议则无从知晓……不管是“前3年平均年产值的6―10倍”还是“前3年平均年产值的4―6倍”，按照目前农产品的价格计算，农民获得的土地补偿费和安置补助费无论如何也高不到哪里去。不仅如此，如果前3年低产，农民因此获得的补偿会更少；如果前3年因大灾而绝收，失地农民将不能获得任何补偿。因此以产值论补偿不仅不科学，实际操作也是个问题［2］。

还有，同样是辽宁沿海经济带建设用地，但各地补偿范围、补偿标准、安置方式等区别很大。有的地方是将土地分成水田2万元／亩（城市规划区内2.4万元／亩）；旱田1.6万元／亩（城市规划区内2.4万元／亩）；建设用地1.1万元／亩；林地、沟渠、坑塘水面、养殖水面、苇田各1万元／亩；滩涂0.3万元／亩；荒山、空闲地、荒滩、荒沟和未利用地0.16万元／亩……而有的地方每一个需要安置的农业人口的安置补助费，按人均耕地情况和该耕地被征用前3年平均年产值确定安置补助费：1亩（含1亩）以上补助8―11倍；0.5亩（含0.5亩）至1亩，补助11―13倍；0.3亩（含0.3亩）至0.5亩，补助13―15倍；0.3亩以下，补助15―20倍……

4.安置主体单一、安置方式缺乏灵活性

在20世纪90年代中期以前，被征地农民的安置工作基本上由用地单位承担，一般情况下，被征地农民被直接安排到企业中工作。但是，随着征地制度、供地制度和企业用工制度的改革，在征地过程中用地企业不再承担安置农民的任务，而是由地方政府统一承担被征地农民的安置任务［3］。政府一方面承受着对外招商引资的巨大压力，另一方面又要承担妥善安置被征地农民的重任，政府负担十分沉重。辽宁沿海经济带征地也存在这个问题，有的政府在内外巨大压力下，对土地征收补偿安置工作力不从心，很多具体工作都是被动、消极开展的。

辽宁沿海经济带征地补偿安置方式基本上是以“费”为表现形式的货币补偿，补偿安置方式缺乏应有的灵活性。地方政府这样做的主要原因：一是与国家法律规范保持一致；二是这种方式简单易行，只要将前3年平均年产值计算出来，乘上相应的倍数即可。没有更多地考虑土地资源节约利用，没有更好地考虑被征地农民的实际需求，更没有很好地贯彻“科学发展观”。

三、完善辽宁沿海经济带土地征收补偿安置制度的对策

（一）完善辽宁沿海经济带土地征收补偿与安置制度应遵循的原则

众所周知，一个制度的制定与完善都是需要一定时日的。现行土地征收补偿安置制度严重滞后，已经影响到辽宁沿海经济带的建设。在国家相关制度修改出台前，辽宁沿海经济带建设土地征收补偿与安置应遵循以下原则：

1.“促发展”与“保民生”并举

建设辽宁沿海经济带不仅可以促进辽宁全面振兴，还可以带动东北地区实现加快发展和科学发展，也为我国参与东北亚经济竞争打下战略基础。十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”因此，辽宁沿海经济带建设土地征收补偿安置应遵循“促发展”与“保民生”并举原则。

2.“依法办事”与“科学发展”相协调

如前所述，现行法律规范在土地征收补偿安置方面的规定存在诸多问题，这些问题的解决还要依靠法律规范的制定、修改。从立法程序上看，一部法律规范的出台，需要长时间理论上的论证及实践中的调研、分析、验证。辽宁沿海经济带建设不可能等到国家法律制度调整之后再付诸实施。在这种情况下，应当将“科学发展观”引入辽宁沿海经济带建设用地征收活动，既依照现行法律规范办事，同时又坚持科学发展。

3.“节约建设资金”与“集约建设用地”并重

辽宁沿海经济带建设需要投入、引进巨额建设资金。要保证重点重大的项目建设，节约建设资金尤为重要。采取货币以外的多种补偿、安置手段更能起到节约建设资金的目的。因此，要提倡对被征地农民进行统一安置，提倡多主体安置。这样既可以节约使用安置费用，还可以达到集约建设用地的目的。

（二）加快辽宁沿海经济带土地征收地方法律规范建设

1.制定统一的辽宁沿海经济带土地征收补偿政策

辽宁省政府曾经为了落实振兴辽宁老工业基地的战略部署，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》和《辽宁省实施（《中华人民共和国土地管理法》）办法》等法律、法规，了辽政发［2004］27号《辽宁省人民政府关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法权益的通知》。2006年4月20日为了给辽宁全省铁路建设征地动迁补偿活动保驾护航，经辽宁省政府同意，省发展改革委了《关于全省铁路建设征地动迁补偿实施方案》。为了促进辽宁沿海经济带建设，辽宁省政府更应当尽快出台《辽宁沿海经济带建设征地动迁补偿实施方案》，以结束各地土地征收政策各自为政、补偿安置标准不统一的问题。

2.加快片区综合地价的实施工作，尽快建立配套政策

国土资源部曾在2004年、2005年研究制定了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》及《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，要求省级国土资源部门要会同有关部门制定省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。制定统一年产值标准可考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制定省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿……虽然辽宁的相关工作进展速度比较缓慢，但令人欣慰的是《辽宁省征地区片综合地价标准》终于在2010年1月7日实施。但片区综合地价的实施工作在土地征收实践中由于缺乏具体操作规程，加之个别地方政府在没有明确的操作规程下对新制度小心谨慎，实施工作进展缓慢。因此辽宁应尽快建立实施片区综合地价的配套政策，尽快做到统一年产值、同地同价。

（三）借鉴国内外经验，完善辽宁沿海经济带土地征收补偿制度

1.借鉴国内其他省份先进经验与先进做法

（1）借鉴上海市适时调整、同地同价的土地征收补偿政策。上海市之所以能以令人难以置信的速度发展，没有良好的政策环境保驾护航恐怕难以实现。上海市土地征收补偿经验值得借鉴的方面，一是政府能够根据城市建设需要适时调整修改士地征收补偿政策。上海市的土地征收制度或政策在2006年、2007年以及2008年都有重大调整，一方面提高和维护被征地农村集体经济组织和被征地农民利益，另一方面又极大促进建设项目的顺利进行。二是相同区域实现了同地同价。上海市新的征地土地补偿费标准，是将全市14个有集体土地的区县划分为31个区片、14个等级标准。在统筹兼顾各方利益的基础上，充分保障被征地农民利益；多种因素统筹考虑、综合平衡；相同区域实行同地同价。

（2）借鉴北京市协议确定征地安置补偿费的做法。北京市的土地征收补偿制度最值得称道和借鉴的是协议确定征地补偿费。2004年7月1日起实施的《北京市建设征地补偿安置办法》第四条明确规定：“本市征地补偿安置工作坚持公开的原则，征地补偿费由征地双方依法协商确定。”同时在第十条有规定“征地单位与被征地农村集体经济组织或者村民委员会应当在不低于本市征地补偿费最低保护标准的基础上，协商签订书面征地补偿安置协议。协议应当包括补偿方式、补偿款金额及支付方式、安置人员数量及安置方式、青苗及土地附着物补偿、违约责任和纠纷处理方式等内容”。北京市的这种做法，既符合相关法律规范的精神，又符合民意，客观、公平。

（3）借鉴安徽灵活多样“留地安置方式”。安徽六安市“留地安置方式”灵活多样、操作性强。安徽六安市留地安置主要有以下四种形式及具体操作程序：一是股份开发式安置形式，即利用区位优势明显的商业地段的留地，由村集体经济组织牵头组织开发，按照自愿的原则，将土地征用补偿费折合为股份，按股分红，由失地农民经营，或吸引外来户经营。二是市场租赁式安置，即利用商业地段的村留地，由村牵头统一开发，建设专业市场，安排失地农民租赁经营，或吸引外来户租赁经营。三是实体租赁式安置，即利用沿街沿路的村留地，由村组出面兴办仓储、运输、停车修理等服务业实体，对外租赁经营。四是村办企业式安置，即利用原有的村留地，兴办村集体加工企业，安置失地农民就业，实行租赁经营。

（4）借鉴“大望京”与“北坞村”征地补偿模式。 被专家誉为“奇迹”的大望京村拆迁腾退中，以按规定时间自愿签署腾退补偿协议、无一例强拆和上访的完美表现创造了北京地区拆迁历史的新纪录。总结这个历时53天完成的拆迁“奇迹”，其中的四大成功经验也让人们对城乡一体化进程中的“大望京”模式有了更多了解：一是政策集成，制定人性化的腾退补偿规定；二是进行征地储备和规划建设；三是保障农民利益，转居转工，进入城保；四是在拆迁腾退过程政府进一步加强该地区的产业优化。

“北坞村模式”则不同，和大望京比起来北坞村人多地少，除了少量的教育和商业用地以外，剩下的差不多都是宅基地。但北坞村的城市化过程中能够根据本村的特点独树一帜：第一，确保农民上楼利益。在原宅基地面积 1∶1 置换安置楼房建筑面积的同时，根据房屋装修、内部设施的不同以每平米 3000―4000元现金补贴标准发放给被拆迁村民。第二，多方筹集资金进行旧村拆除、回迁楼建设、商品房建设、酒店项目建设、租赁房建设等5项工程。第三，工程建设的启动资金由市区两级政府出资和镇政府出资解决，市政基础设施由市区两级政府投资建设。第四，酒店、租赁房等农村集体经济组织的投资性项目，由农村集体经济组织通过借款、贷款方式解决。第五，实行以农民为主体的商品房开发。成立北坞村新村开发建设有限公司，承担开发建设任务，全部建设不以营利为目的，降低资金成本［4］。辽宁沿海经济带也应因地制宜，制定出灵活多样、既能保障沿海经济带的顺利建设又能保护失地农民切身利益的土地征收补偿制度或政策。

2.借鉴国外先进经验

美国、日本、德国、英国等土地征收补偿制度都比较完善，这些国家土地征收补偿制度值得借鉴的主要是：（1）土地征收制度有完善的法律支撑。无论各国实行何种性质的经济制度，保护社会成员的私有产权都是一项基本的宪法原则。美国作为一个判例法系的国家虽没有独立的土地征收法，但将1970年的“土地征收政策法”提升为法律，也具有独立的法律地位；英国的立法也有独立的土地征收法，1965年《强制购买法》、1981年《土地征收法》；日本1951年就颁布了《士地征用法》。（2）土地征收目的和范围较明确。世界各国都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有出于公共利益的情况下，国家或政府才有可能启用土地征收权。总体来看，在大多数国家，土地征收的主要“公共利益”通常包括交通建设、公共建筑、军用目的、、公共辅助设施公园、运动场建设等6个方向的用途。（3）土地征收制度的补偿标准和范围较合理。虽然各国的补偿标准存在不同程度的差异，但大多数国家或地区的土地征收法或相关法律均有这样的规定：所有的土地所有人、承租人和占用者因土地被征收都有得到充分、合理、及时补偿的权利。（4）土地征收制度的程序较完备。除去申请、调查等活动外，国外土地征收程序大致包括三个步骤：（1）征收土地的公告或通知程序；（2）被征收土地权利人参与土地征收过程的透明程序；（3）申诉程序。

（四）完善辽宁沿海经济带土地征收制度

1.明确辽宁沿海经济带土地征收目的

辽宁沿海经济带土地征收，其目的是为了辽宁沿海经济带建设，振兴东北老工业基地；促进辽宁沿海经济带发展，培育和形成新的经济增长极，提升北方沿海地区发展水平，有效应对当前国际金融危机影响，促进东北地区与环渤海地区相互融合，形成全国沿海地区良性互动、共同发展的新局面，实施国家区域发展总体战略。辽宁沿海经济带土地征收要与其他目的建设的占用土地相区别。严禁其他建设项目也打着辽宁沿海经济带建设旗号征收土地。

2.科学规划辽宁沿海经济带征地范围

首先，要确定辽宁沿海经济带征地范围的原则。辽宁沿海经济带征地范围是要遵守贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”。同时要“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。”其次，要科学规划辽宁沿海经济带征地范围。在辽宁沿海经济带编制土地利用规划时，要严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。 同时必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得利用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。最后，严格执行辽宁沿海经济带征地规划。为了确保辽宁沿海经济带顺利进行，土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

3.严格规定辽宁沿海经济带土地征收程序

首先，辽宁沿海经济带土地征收程序，必须严格依照《中华人民共和国土地管理法》及其《实施条例》规定的下列程序进行：（1）拟定征收土地方案。（2）审查报批。（3）征收土地方案公告。（4）制定征地补偿、安置方案。（5）公告征地补偿安置方案并组织实施。（6）清理土地和实施征收土地。其次，要完善土地征收与补偿公告程序。辽宁沿海经济带土地征收与补偿的公告，要区分为征收土地公告与征地补偿安置方案公告。这两种公告在公告时间、内容、形式等方面都存在诸多差异。最后，要强化征地听证程序。为了规范国土资源管理活动，促进依法行政，提高辽宁沿海经济带国土资源管理的科学性和民主性，保护公民、法人和其他组织的合法权益，相关部门应当按照《国土资源听证规定》和《辽宁省国土资源听证规定》有关规定，依职权或者依当事人的申请组织听证的。要健全听证代表选择机制、建立听证主持人选拔制度、规范听证程序的基本内容、合理配置信息披露的权利义务、创新多种形式的听证方法。

4.完善辽宁沿海经济带土地征收补偿与安置方式

第一，完善辽宁沿海经济带土地征收补偿方式。辽宁沿海经济带建设土地征收对集体土地所有者和土地使用者的补偿，可采取下列补偿方式：（1）货币补偿。在沿海经济带建设土地征收补偿方式中，货币补偿不可或缺。货币补偿有方便快捷、简单易行之优势。在不宜采取其他补偿方式的情况下，可采取货币补偿。如果实行货币补偿，要坚持“补偿标准以法定为主，适当增加为辅”、同时要“保证被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保证”原则。（2）土地置换。这里的土地置换是指以符合辽宁沿海经济带土地利用总体规划为要求，以土地“占一补一”为前提条件，政府从集体经济组织取得辽宁沿海经济带建设用地，同时通过异地调整将适量的国有土地置换给集体经济组织。一句话就是拿国有土地换集体土地。尽管目前土地置换这种补偿制度在法律上没有规定，但从法理上不存在任何障碍，只是在具体操作环节上需要研究。目前有一点可以肯定，土地置换必须是在土地置换方均自愿协商的前提下方能进行。（3）农民集体土地所有权作价入股。辽宁沿海经济带建设中涉及需要使用农民集体所有的土地，政府在与农民集体土地所有权人协商后，不采取将土地征收为国有方式，而土地还是农民集体所有，允许农民集体经济组织以将拟建设需要的土地作价入股，投入到辽宁沿海经济带建设中。农民集体土地所有权人从辽宁沿海经济带项目中，按其股份享有权利承担义务。土地所有权作价入股可以在一定程度上，确保了失去土地的农民长期受益，将失地农民和辽宁沿海经济带建设“捆绑”在一起，形成利益共同体，一荣共荣，一损俱损，进而更好地做到和谐发展。（4）农民集体土地使用权作价入股。农民集体所有土地使用权人在征得所有权人同意后将依法享有的土地使用权入股到具体的建设项目中来。农民集体土地使用权作价入股与上述农民集体土地所有权作价入股的区别在于：首先，前者是以依法享有的集体土地使用权入股，后者是以集体所有权入股；其次，前者投资主体是具体的集体土地使用权人，后者是农民集体经济组织。这种补偿方式特别适用于下面三种主体：一是设立在征地范围内的企业；二是入股后能自行解决居住问题的宅基地使用权人；三是入股后能另谋职业解决生计的农村土地承包经营权人。

第二，完善丰富辽宁沿海经济带土地征收安置方式。辽宁沿海经济带在安置方式上可以从单一的货币安置向多元化安置方式转变。（1）货币安置。货币安置是指在沿海经济带建设土地征收过程中，通过向安置对象支付货币安置补助费由其自谋职业解决生计的一种安置方式。如果采取货币安置方式，一定要帮助农民从长计议使用安置费。中国农民受自身的因素与传统习惯的影响，更多着眼于现在，对未来缺乏应有的规划。如果将来失地农民的生存问题凸显，政府又不能及时采取应有的措施，农民窘迫的生存状况可能会与轰轰烈烈的辽宁沿海经济带建设成果反差过大，社会矛盾有可能激化。（2）创业与就业安置。鼓励具备创业条件的安置对象在经济带中创业，鼓励不具备创业条件但有劳动技能的安置对象在经济带中就业。（3）留地安置。留地安置是指政府在被征收土地上划出一部分土地留给被征地农民自由支配，由村集体经济组织牵头组织开发，按照自愿的原则，用于发展第二、三产业。这种安置方式可以缓解就业压力，壮大集体经济，使被征地农民长期受益，充分调动被征地农民的积极性［5］。（4）征地安置费用入股。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。这种情况下可以农村集体经济组织为投资人入股；如果不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人的，则可以以农民个人作为投资人入股。同时也应当鼓励辽宁沿海经济带区域内的企业以这种形式与农村集体经济组织合作，使农民获取长期、稳定的收益。（5）直接投资项目建设。直接投资项目建设是指农民集体经济组织在征得村民同意后还可以直接将征地安置费用投资具体建设项目，直接创办公司、企业和其他经济实体。投资创办的实体最好是利用本地资源进行深加工项目。这样既可以使本地资源物尽其用，直接创造产值，还可以大量地吸纳被征地农民就业，提高被征地农民的生活水平。（6）移地异地安置。沿海经济带建设中如果在本地区确实无法为失地的农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可由政府统一组织，实行异地安置［6］。

综上，辽宁沿海经济带土地征收补偿应当紧紧依托国家现有法律规范，本着因地制宜、大胆创新、兼顾项目建设和失地农民利益原则，建立符合辽宁沿海经济带实际需要的特色化的土地征收补偿制度，解决土地征收制度及征收实践中产生的问题。只有这样，才能为振兴东北老工业基地、为进一步完善我国沿海经济布局做出辽宁应有的贡献。

参考文献：

［1］ 王玉福.对“五点一线”沿海经济带建设土地征收补偿问题的几点思考［DB/OL］. chinalaw. gov. cn/ article/ dfxx/ zffzyj20081200126548. shtml.

［2］ 张庆华.中国土地法操作实务［M］.北京：法律出版社，2004.33.

［3］ 钟京涛.征地补偿法律适用与疑难解释［M］.北京：中国法制出版社，2008.162.

［4］ 北京晚报.53天的“大望京奇迹” ［DB/OL］. news. sina. com. cn/o/ 20091209/ 152016744428s. shtm.

［5］ 周晓峰.六安市区留地安置形式的特点及好处［DB/OL］. lrn. cn/zjtg/divineLand/t20080107_186494.htm.

征收土地补偿政策范文第5篇

摘 要 在征地补偿实践中，遇到一些现实问题，给征地补偿工作带来一些实际困难。现对征地补偿制度存在的问题及解决措施提出粗浅的认识。

关键词 征地 征地补偿

一、征地补偿制度中存在的问题

（一）征地补偿依据单一

征收耕地的补偿费用包括土地补偿、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均亩产值的六到十倍；征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地数量计算。每个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均亩产值的四到六倍。但是每公顷被征收的耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均亩产值的十五倍。”这种补偿费的依据显然不能真实地、全面地、客观地反映出耕地价格。由于耕地的类型、质量、等级、区位等因素，征地补偿的费用应该有差别。同样是旱田，按照产值计算出的补偿标准是一样的，若综合考虑耕地质量、等级、区位等因素，计算出的补偿标准差别是很大的。

（二）地上附着物和青苗补偿不规范

由于农业产业结构的调整和市场的导向作用，农民的经营理念发生了很大转变，以市场为导向，什么赚钱种什么，新品种、新技术被广泛采用。在征地补偿中，地上青苗补偿没有可依据、可参考的国家标准和省级的地方标准，在补偿过程中极易引发矛盾和纠纷。

（三）征地补偿随意性较大

《土地法》明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。在实际征地过程中，并非都是基于“公益性”，政府对“非公益性”用地按照补偿标准征用，然后以市场价招拍挂出让，即使完全按照法定标准补偿被征地农民，也存在着很大的收益差额。由于“非公益性”用地存在，土地补偿价格出现了同区域、同类型土地而不同的补偿价格。

（四）征地执法难度大

按照征地相关制度和程序，在征地依法报批前，国土资源管理部门将根据征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。然而在实际执行中，对农民在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时不予补偿农民不同意，要求给与补偿，否则拒不交出土地。在执行过程中由于没有具体的法律政策依据，依法强制执行又易引起矛盾，造成社会不稳定，只好给与补偿。在社会上造成了谁抢栽、抢种、抢建谁得便宜的导向，增加了土地成本，形成了不好的社会风气。

二、解决征地补偿存在问题的具体措施和建议

征地补偿制度关系到农民的切身利益和社会的稳定，按照构建和谐社会的要求，切实保障被征地农民的生活水平不降低，长远生计有保障，保障经济和社会建设所必需的土地资源及时得到使用，有必要进一步规范和完善征地补偿制度。

（一）科学制定征地补偿标准

1．制定统一的年产值标准

制定统一的年产值标准，应考虑到征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素，补偿的依据将前三年主要农产品的平均亩产值或产量的单一因素向综合因素转变，使耕地产值标准更加科学、合理。

2．确定统一产值倍数

土地补偿费和安置补助费的统一产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法定规定的范围内加以确定。按法定的统一产值倍数计算征地补偿安置费用，尚不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致的失地农民社会保障费用的，应及时报请省级人民政府批准土地补偿费、安置补助费合计按三十倍计算，即使按最高补偿标准予以补偿，还不足以使被征农民保持原有生活水平的，应当制定具体的，具有可操作性的补偿法规政策，便于执行。

（二）统一制定地上附着物和青苗补偿标准

青苗补偿费是指征用土地时，农作物正处在成长阶段而未能收获，征地部门应给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。由于农业产业结构的调整和市场的导向，地上种植物种类繁多，实际价值差别较大。为科学合理的进行补偿，省级人民政府应制定出统一的补偿标准或可供参考的“地方标准”，便于参考执行。地上附着物补偿是指为农业生产而建造看护房、大棚等设施，在征地时由征地部门予以补偿。地上附着物因功能不同，简易复杂也不相同，因此补偿价格应规范，应尽可能减少随意性。

（三）建立地上附着物评估机构

地上附着物和青苗作为征地补偿一部分，随着农作物新品种增多、种植成本增大和生产技术提高，地上附着物补偿标准争议增多。按照一般原则，青苗补偿按季产值的三分之一补偿工本费；对于处在成长期的农作物，最高按季产值补偿；对于能够获得的收获不予补偿，无青苗者则无该项补偿。对于多年生经济林、果木、能移栽的尽量移栽，由用地单位支付移植费，无法移植的，就按实际价格补偿。这里遇到一个实际问题，地上附着物和青苗的补偿价值由谁决定，是征地部门还是被征地农民。显然，谁都无权决定，通常情况下，只能协商解决，然而协商补偿很难达成一致意见。这就需要有资质的评估部门提出补偿评估报告，以评估补偿标准为补偿依据，化解地上附着物补偿的随意性和矛盾。

（四）完善征地补偿费使用制度

按照土地法律政策的规定，土地补偿费属于集体经济组织的农民集体所有，由农村集体经济组织或者村民委员会管理，其如何使用应当由村民会议或者村民代表会议讨论决定，土地补偿费主要用于发展集体经济和改善农村生产和生活条件，提高生活水平。由于法律政策对被征土地或失去土地农民的补偿分配政策不够具体和操作过于笼统，在安置补助费分配方面不够灵活和可具操作性。省级政府应根据被征地农民和集体经济组织的实际情况，制定出不同的、灵活的、具有可操作性的补偿分配政策。