环境法律制度范文第1篇

(一)执法现状就我国目前《环境法》实施的现状而言，虽然环境行政执法有了一定程度的发展，然而环境行政执法难现象却依然随处可见，特别是经济条件相对较为落后的西部少数民族地区，环境行政执法难问题则更为严重。造成我国西部少数民族地区环境执法难的原因主要为:首先，缺乏独立的环境行政执法权。西部少数民族地区的许多执法机构挂靠在其他行政职能部门，当真正需要对一些环境违法行为进行处罚时，这些非独立的机构往往执法乏力，难以真正行使其环境行政执法的职能。其次，缺乏专业的环境执法人才与技术手段。一方面，专业环境执法人才的稀缺造成了很多西部少数民族地区在环境执法时的混乱;另一方面，经济发展的滞后使得西部少数民族地区缺乏专业的技术手段，当环境违法行为发生时，执法部门难以在第一时间进行证据的收集以及对环境违法行为做出程度精确的判断。再次，缺乏有效的环境执法监督。经济欠发达使得许多西部少数民族地区政府在面对经济发展与环境保护时，往往更倾向于发展经济，而忽视了环境的保护。而正是由于当地政府监督乏力，一些不符合国家环境保护标准的企业也能通过行政审批，从而对当地的环境造成极大的破坏。(二)司法现状环境行政执法是我国当前处理环境案件的最主要的方式，而相对于环境执法，我国的环境司法属于相对次要的地位。西部少数民族地区则更是如此，环境司法处于相对弱小的地位。当由于环境违法行为引发民事纠纷时，人民法院虽然可以对具体行政行为的合法性进行审查，但在许多具体的司法实践中，人民法院常常不能有效地对行政执法机关行使职权。例如，1992年全国人大常委会法工委对国家环保局的答复中就明确指出，行政相对人无权对于行政执法机关对环境赔偿金额的决定提出行政诉讼。这也在某种程度上证明了我国法院缺乏对环境执法机关的司法监督。(三)守法现状从总体来讲，我国西部少数民族地区的环境守法现状不容乐观。首先，我国西部少数民族地区的守法状况相比东部发达地区而言，一直处于相对落后的状态，并且很多西部少数民族地区的领导缺乏生态环境保护意识。其次，西部少数民族地区人民群众的环境保护意识较为淡薄。由于我国西部少数民族地区教育相对落后，加之当地政府部门对《环境法》的宣传又较为懈怠，这就造成了西部少数民族地区人民群众环境保护的意识较为淡薄。(五)法律监督现状当前我国西部少数民族地区的环境监督力度较弱，尤其是对环境执法权的监督则更为乏力，这使得法律的实施受到了相当大的阻碍。此外，由于少数民族地区群众的环境保护意识较为淡薄以及相关媒体对重大环境案件的缺席，也使得环境执法机构的权力不断膨胀，当地的生态环境不断遭到破坏。这一切都使得环境法律监督愈发困难。

二、完善西部少数民族地区环境法律制度的建议

(一)为西部少数民族地区环境保护提供立法上的保障1．《宪法》中增加公民环境权由于公民环境权是在环境危机日益严重的背景下产生和发展起来的，为了确保公民可以在健康的环境中生存，保障社会经济的可持续发展，这就使得将公民环境权设定为一项公民基本权利成为可能。目前，许多国际性文件已经把公民环境权确定为一项基本人权，比如《人类环境宣言》《内罗毕宣言》等文件都涉及到了环境权的内容。我国现行的《宪法》并没有规定公民的环境权，而这本应该属于公民的基本权利。现行《宪法》中公民环境权的缺失，使得公民在自己的环境权受到侵害时很难直接寻找到法律依据。因此，笔者建议可在《宪法》公民的基本权利和义务一章增加公民环境权的规定，从基本法的角度来保护公民的环境权利。这样当西部少数民族地区在制定具体的环境保护法规时，也就有了《宪法》上的依据。2．《民事诉讼法》中增加公民环境诉讼的规定笔者认为，可以通过以下三个方面来完善环境公益诉讼制度:首先，扩大原告范围。在许多情况下，法律规定的适格主体没有能力进行相关诉讼，这使得许多环境侵权人借以逃避法律的制裁，从而损害社会公众利益，影响国家的可持续发展。由此可见，将环境诉讼的主体扩大到任何公民及团体，不仅能加强对相关政府机关的监督，还能推动我国整体的法治进程。其次，减轻原告举证责任。在现实生活中，当原告的环境权益受到侵害时，原告往往很难依靠个人能力收集到环境污染的相关证据，这是由环境污染的特殊性造成的。由于环境污染损害鉴定评估专业性较强，因而原告的举证难度非常大。因此，笔者建议我国诉讼法应该明确规定环境诉讼举证责任倒置。再次，降低诉讼费用。由于环境污染往往规模较大，而且环境诉讼常常带有公益性质，如果提起环境诉讼的费用过于巨大，就会很容易挫伤原告的积极性。特别是在我国西部少数民族地区，当地的人民群众往往较为贫困，在一定程度上适当降低诉讼费用，不但可以激发人民群众的环保意识，还有利于国家法治的完善。国家也可以通过设立专门的公益基金、财政拨款、社会捐赠等来支持公民的环境诉讼。(二)提高西部地区的环境执法水平由于西部少数民族地区环境执法部门缺乏优秀的环境执法人才，导致违反环境法律规范、程序的事件屡屡发生。笔者认为可以通过以下几个方面来提高西部少数民族地区的环境执法水平:首先，提高西部少数民族地区环境执法者的素质。西部少数民族地区的环境执法人员应通过单位培训以及自学等各种方式不断提高自身的法律素养。执法人员还应该树立法律至上意识，坚决摒弃官场上的不正之风，要以人民的最终利益作为一切工作的出发点，正确处理好经济发展与环境保护的矛盾，树立生态环境可持续发展的绿色行政理念。其次，打破地方保护主义。地方政府应及时转变“重经济发展轻环境保护”的观念，不能以牺牲环境为代价而盲目追求经济的发展。这要求当地政府必须转变观念，在处理环境污染事故时，要做到执法必严。无论企业对当地GDP的贡献有多大，只要对环境造成了破坏，就要依法严惩。再次，当地政府在环境执法的过程中，应坚持法制的统一与变通。“从法的实施看，国家法由于缺乏相应的文化根基，难以为少数民族民众所理解和认同”［3］。执法过程中，在不违反上位法以及法律基本原则的前提下，可以参照当地的民族风俗习惯对一些少数民族地区的环境纠纷做出变通处理，执法人员应尽量不要激化民族间的矛盾，把问题复杂化。虽然我国各个少数民族的生态文化形式及内容存在较大的差异性，但大都蕴含有可持续发展的思想。如果地方政府能将本地区少数民族生态文化中保护环境的观念融入到执法理念中，那么无疑会提高当地少数民族对环境执法的拥护。

三、结语

环境法律制度范文第2篇

内容论文摘要：论文分析了中外环境影响评价法律制度的现状。阐明了《美国国家环境政策法》首创的环境影响评价法律制度的要领，指出其精髓是强调政府行为特别是重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查；认为健全环境影响评价的机制，特别是公众参与机制、替代方案机制和部门协调机制，是保障环境影响评价效用的关键。论述了国外环境影响评价法律制度的主要发展趋势。分析了改进我国环境影响评价法律制度应该坚持的改革和发展方向，对制定《环境影响评价法》和进一步健全我国的环境影响评价法律制度提出了若干建议。 论文关键词：环境影响评价，环境影响评价法律制度，环境资源法 环境影响评价是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析，即对于拟议中可能对环境产生不良影响的活动进行环境影响评价。环境影响或环境后果包括对各种环境因素或环境介质的影响、对动植物和人类健康的影响，有时还涉及对社会、经济和文化的影响。环境影响评价法律制度是环境影响评价工作的法定化、制度化和程序化，是环境资源法调整人与自然关系的重要机制。环境影响评价成为各国环境法的一项基本法律制度，是环境法的科技化的一个突出表现，是当代决策方法的重大发展，是科学决策、民主决策的基础之一，是综合决策的根据和前提。健全环境影响评价法律制度对于环境影响评价活动的顺利推广和有效开展，促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。 一、环境影响评价法律制度的概况 自1969年《美国国家环境政策法》规定实施环境影响评价法律制度以来，经历了一个从单个项目的环境影响评价（EIA）──规划计划层次──政策法律层次──战略环境影响评价（SEA）的发展过程，目前世界大多数国家和有关国际组织已通过立法或国际条约采纳和实施环境影响评价，评价对象和范围已经涉及具体的建设项目以及立法、规划计划、重大经济技术政策的制定和开发区的建设等宏观活动。 1.外国的环境影响评价法律制度 到1996年初，有许多国家的环境法律对环境影响评价作了原则性的规定，除工业发达国家外，有70多个发展中国家和处于经济转型的国家通过环境立法采用了环境影响评价方法，有30多个国家制定了专门的环境影响评价法规，具有法律约束力的环境影响评价程序已得到广泛应用，环境影响评价已构成环境与发展之间关系的重要纽带。例如，瑞典《自然资源管理法》（1987年第12号法律）第5章对环境影响评价作了明确规定，要求“开发设施或措施的许可申请应当包括环境影响评价”（第5章第1条）、开发活动必须依法“进行环境影响评价”（第2条）、“环境影响评价应当做到对开发计划的整体评价”（第3条）。根据瑞典环境法的规定，一切开发建设项目的行为人，均要申请许可，并在申请许可时，提交环境影响报告（自1991年起）；政府部门在审查许可证时，不但要考虑到资源的利用，更重要的是资源与环境的保护；当一般的开发建设项目与敏感的生态环境保护或珍稀物种保护矛盾时，保护敏感的生态环境和珍稀物种处于优先地位。赞比亚的《环境保护和污染控制法》（1990年）规定，不仅建设项目要进行环境影响评价，规划和政策也要进行环境影响评价，议会可以“确定需要进行环境影响评价的项目、项目类型、计划和政策”。泰国的《国家环境质量法》（1992年）明确规定了环境影响评价的准备和审议程序，包括负责审议环境影响报告书的机构，审议和批准的最后期限及申诉程序；还制定了专门的管理办法，详细规定哪些项目需要进行环境影响评价，并列出了政府批准的有资格编制环境影响报告书的咨询者。《加拿大环境保护法》（1988年）、日本《环境基本法》（1993年）、荷兰的《 环境保护法总则》都规定了环境影响评价法律制度。德国于1990年颁布的《环境影响评价法》，对环境影响评价的内容、程序做了详细规定，统一了过去各单行法中的有关规定；该法明确规定环境影响评价的目的是调查、描述、评估工程对环境的影响，以便政府决定是否许可该工程的进行。日本《环境影响评价法》（1997年6月）共有8章61条，对环境影响评价的适用范围和对象，环境影响评价准备书制作前的程序（包括建设项目的确定、方法书的制作和环境影响评价的实施），环境影响评价准备书的制作、内容和提交，环境影响评价书的制作与修改，修改建设项目内容时的环境影响评价及其他程序，环境影响评价书的公布及审查，环境影响评价及其他程序的特例（包括城市规划中规定的对象项目，港湾规划的环境影响评价及其他程序），以及细则等作了详细的规定。韩国关于环境影响评价的法规主要有：《环境影响评价法》（1993年6月制定，1997年3月修改）、《环境影响评价法实施令》（总统令）、《环境影响评价法实施细则》和《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月）、《关于检讨环境影响评价报告书的规定》（韩国环境部告示）等。《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月） 第13条（有关编制环境影响评价书的统计）明确规定：“环境影响评价书的编制应根据科学的事实，符合客观性、逻辑性原则，并应在编制过程中综合运用自然科学、社会科学、应用科学等。” 加拿大关于环境影响评价的法规包括：《环境影响评价法（CEAA）》（1992年3月通过，1995年修改），《综合研究名录条例》（1994年），《排除评价的名录条例》（1994年），《境外项目环境影响评价条例》（1996年）、《环境影响评价程序和要求中有关联邦机构协调的条例》（1997年）、《纳入环境影响评价的名录条例》（1994年，1998年修改）等。尼日利亚制定的《环境影响评价》，规定了环境影响评价的原则、内容、程序和必须进行环境影响评价的清单。阿尔及利亚的《环境影响评价法》（1990年）、捷克共和国的《国家委员会环境影响评价法》（1992年）、匈牙利的《环境影响评价管理办法》（1993年）、印度尼西亚的《环境影响评价管理办法》（1993年）和《环境影响评价法》（1994年）、尼泊尔的《国家环境影响评价指南》（1993年）、纳米比亚的《环境影响评价政策》（1994年）等专门的环境影响评价法规，均对环境影响评价作了具体的规定。 2.中国的环境影响评价法律制度 中国的环境影响评价法律制度主要是在建设项目环境管理实践中不断发展起来的，它经历了一个逐步形成、完善的过程，大体上可以分为三个阶段。 从《环境保护法（试行）》（1979年9月）的颁布到《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月）颁布前，是环境影响评价法律制度的试验、探索阶段。《环境保护法（试行）》明确规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”之后，包括《关于基建项目、技措项目要严格执行“三同时”的通知》（1980年11月国家计委、国家建委、国家经委、国务院环境保护领导小组）在内的许多法规性、政策性文件都强调环境影响评价问题。 从颁布《建设项目环境保护管理办法》（1986年3月）至颁布《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月），是环境影响评价法律制度逐步建立健全的阶段 。1986年3月《建设项目环境保护管理办法》的颁布实行，标志着我国环境影响评价法律制度的初步建立。该《办法》对环境影响评价的范围、内容、程序、审批权限、执行主体的权利义务和保障措施等作了全面规定。之后一系列环境保护法律、法规和行政规章大都规定了有关环境影响评价的措施和要求。例如，《环境保护法》（1989年12月）第13条规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价。”《国家环境保护局“三定”方案》（1994年2月）提到，国家环境保护局“组织对重大经济政策的环境影响评价”。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月）规定：“在制订区域和资源开发、城市发展和行业发展规划，调整产业结构和生产力布局等经济建设和社会发展重大决策时，必须综合考虑经济、社会和环境效益，进行环境影响论证”；自1996年8月13日起，“对没有执行环境影响评价法律制度，擅自建设或投产使用的新建项目，由县级以上环境保护行政主管部门提出处理意见，报县级以上人民政府责令其停止建设或停止投产使用”。《水污染防治法》（1996年5月修改）和《环境噪声污染防治法》（1996年10月）的第13条均规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”这已成为我国公众参与环境影响评价的法律根据。《建设项目环境保护管理程序》（1990年6月）、《建设项目环境保护设施竣工验收管理规定》（1994年12月）等行政规章，对环境影响评价的适用范围、内容、程序和保障措施等问题作了具体规定。《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月）的颁布实施，标志着我国环境影响评价法律制度的基本建立。 目前我国正在制定《国家环境影响评价法》，从提交讨论的法律草案看，该草案已将环境影响评价的范围从建设项目扩大到有关规划、计划草案等宏观性的、战略性行为，将环境影响评价确定为国家的一项重大法律制度，这对于中国的政治、经济、社会和环境的一体化发展具有重大的意义。笔者认为，《环境影响评价法》的正式颁布和施行，必然将我国的环境影响评价法律制度推进到一个新的发展阶段，即第三个阶段。 二、环境影响评价法律制度的要领和发展趋势 1.美国环境影响评价法律制度的要领 为了说明由美国《国家环境政策法》（1969年）首创的环境影响评价法律制度的要领，现将美国法典第五章（即《美国国家环境政策法》）第一节第4332条的规定引述如下：联邦政府的一切机关，“对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为，均应由负责官员提供一份包括下列内容的详细说明：（1）拟议行为对环境的影响；拟议行为付诸实施对环境所产生的不可避免的不利影响；（3）拟议行为的各种替代方案；（4）地方上对人类环境的短期使用与维持和增强其长期生产能力（productivity）之间的关系；（5）拟议行为付诸实施可能产生的无法恢复和无法补救的资源损失。……”。分析上述规定可知： 第一，《美国国家环境政策法》（1969年）首创的环境影响评价法律制度，其精髓是强调政府行为特别是重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查。实践证明，“环保靠政府”，在各种对环境有影响的人类行为（简称环境行为）中，以政府行为对环境的影响最为明显，因为政府对许多人类环境行为扮演着发起、引导、组织、批准和控制的角色，在某种程度上政府行为决定着其他人类环境行为的产生、发展、规模和作用。在各种政府行为中，以对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为最关键。这是因为，立法建议或立法议案的预期产品是法律，而法律所规定的行为（即法律行为）是反复、多次、长期适用的行为，与单个行为相比较，法律行为对环境具有反复、多次、长期的影响和作用，即更为重要的影响和作用。这就是《美国国家环境政策法》把立法建议或立法议案作为重大联邦行为的理由；当然，除了立法建议或立法议案外，还有制定政策、规划等其他重大联 邦行为。《美国国家环境政策法》强调政府行为，特别是包括立法建议或立法议案在内的重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查，可以说是抓住了规范人类环境行为的关键和主要矛盾，因而具有重要而深远的影响。 第二，健全环境影响评价的机制，特别是公众参与机制、替代方案机制和部门协调机制，是保障环境影响评价效用的关键。《美国国家环境政策法》规定：环境影响评价说明书必须“依照美国法典第五章第552条的规定向公众公开”，联邦政府机关“对各州、县、市、机关团体与个人提供关于有益于恢复、保持和改善环境质量的建议与资讯”。这是美国公众参与环境影响评价制度的基本法律依据。公众参与的有效性在很大程度上取决于社区是否成功地涉入。目前公众参与环境影响评价，特别是通过鼓励公众提起司法诉讼（主要是行政诉讼）来推动和发展环境影响评价，已经成为美国公众参与环境监督管理的重要途径。《美国国家环境政策法》重视对替代项目方案的分析、评价和筛选，明确规定环境影响评价说明必须有“拟议行为的各种替代方案”，目的是通过环境影响评价，选择对环境不利影响最少的方案。为了建立健全内部部门间的协调机制，《美国国家环境政策法》规定，在制作环境影响评价详细说明书之前，“联邦负责官员应当与依法享有管辖权或者具有特殊专门知识的联邦机构进行磋商，并取得他们对可能引起的环境影响所作的评价。该评价说明应当与负责制定和执行环境标准所相应的联邦、州以及地方机构所做的评价和意见书一起提交总统与环境质量委员会，并依照美国法典第五章第552条的规定向公众公开。这些文件应当与提案一道依现行机构审查办法的规定审查通过”（第4332条）；总统府设立的环境质量委员会按照所规定的政策“对联邦政府的各种规划和活动进行审查和评价，以确定这些规划和活动有助于该政策贯彻执行的程度，并就此向总统提出建议”（第4344条）。由总统和总统环境质量委员会进行审查和评价，为对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为进行环境影响评价提供了组织保证。 2.国外环境影响评价法律制度的发展趋势 作为环境法和可持续发展法的重要法律制度，国外环境影响评价法律制度的发展趋势主要体现在五个方面： 第一，不断完善对具体建设项目的环境影响评价。 第二，强调对政策法律等宏观性、战略性行为的评价，使环境影响评价真正成为影响重大决策的重要工具。诚如《我们共同的未来》所指出的，“范围扩大了的环境影响评价不仅仅应用于产品和项目，而且也应用于政策和规划，尤其是那些对环境影响重大的宏观经济、金融和部门性政策”。[③]在一个相当长的时期内，国外的环境影响评价通常是对具体建设项目进行评价；《美国国家环境政策法》早在1969年就规定对包括立法建议或立法议案在内的宏观行为进行环境影响评价，不能不承认其先进性、预见性。实践证明，虽然具体建设项目也对环境产生不同程度的影响，对具体建设项目进行评价较之对宏观行为进行评价 ，更具有可操作性和简便易行，并且也取得了一定成效；但是，对环境的全面、长期、重大影响主要是由政府宏观行为所引起的，对政府宏观行为进行环境影响评价往往能够起到提纲挈领、抓一带百、事半功倍的效益。 第三，强调对经济、社会和环境发展的一体化评价，使环境影响评价成为协调经济、社会、环境发展的重要手段。联合国环境规划署环境法与机构项目活动中心的官员佩吉？威尔逊等人认为：“进一步采纳、执行和发展环境影响评价立法，是各国国家环境立法的最重要的一个趋势，是实现可持续发展的 良好迹象”，“全世界都普遍把环境影响评价看作是将环境与发展纳入政府决策的主要手段，因而有助于各国进行可持续发展”。 第四，强调环境影响评价的科学性。例如美国、韩国等国家的环境影响评价法律非常重视“综合运用自然科学、社会科学和技术科学等多学科的方法”。 第五，不断提高环境影响评价的实效。国外环境影响评价的实践证明，有效的环境影响评价取决于三个基本机制：公众参与，内部部门间的协调和对可选方案的考虑。通过这些机制，环境影响评价在发展政策和计划上可逐渐起到综合性的预防作用。例如，在公众参与环境影响评方面，许多国家的法律规定公众参与环境影响评价过程并对评价项目发表评论，公众参与已成为环境影响评价法律制度的一个重要环节和特点。为了给公众参与环境影响评价等环境保护管理创造条件，一些国家的法律明确规定了公民的环境知情权（了解、获取环境信息的权利）以及参与环境影响评价报告的讨论权、建议权等具体权利。德国的《环境影响评价法》，已做到公众参与环境影响评价法律制度化、具体化。各国法律规定公众参与环境影响评价，一般包括如下几个方面：向公众公开或公布环境影响评价报告书或说明书，保证公众的知情权，使公众有足够的时间准备意见；举行环境影响评价报告的听证会或审议会，吸收公众参加，听取并如实记录公众的意见特别是反对意见，允许公众提出质询和异议；在环境影响报告书或审议意见中应有公众的意见特别是不同意见。尼泊尔的《国家环境影响评价指南》（1993年）规定：环境影响评价报告的草稿必须公布，得到公众的审议和评论；对环境影响评价报告草稿的审议、评论情况应该得到项目提议者、非政府组织和有关公众的审议。尼日利亚制定的《环境影响评价》，不仅规定了环境影响评价的原则、内容、程序和必须进行环境影响评价的清单，还就审议小组、听取公众意见等问题作了规定。在韩国，《环境影响评价法》（1997年3月7日修改）第9条（听取居民意见），《环境影响评价法实施令》（总统令）第4条（评价书草案的提出及公告、公览）、第6条（说明会的召开等）、第7条（听证会的召开等）、第8条（评价书的内容等）和第10条（听取意见的专家等）等详细规定了公众参与环境影响评价的内容和程序。《环境影响评价法实施细则》和《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月25日）、《关于检讨环境影响评价报告书的规定》（韩国环境部告示）对公众参与作了进一步具体的规定。例如，《关于环境影响评价书编制的规定》（韩国环境部告示1997年10月25日）第12条（评价书的组成）明确规定，评价书的正文应有“听取居民意见”的内容；第16条（有关听取居民意见的事项）明确规定应为居民举办展览、说明会和听证会，听取居民意见，有关“听取居民意见的结果，应分为评价书草案展览（包括有关行政机关的意见及说明会的举办）和听证会的举办，按不同的评价项目分别编制，但要包括提出者的人事档案（姓名、职业、住址）、意见要旨及意见反映的内容（未反映时其理由）。” 日本《环境影响评价法》（1997年6月）第16条、17条对公众参与作了具体规定。 三、对改进我国环境影响评价法律制度的建议 1.坚持正确的改革和发展方向 建立健全环境影响评价法律制度是一个不断改进和完善的发展过程，不但目前我国正在制定的《环境影响评价法》需要把握正确的方向，即使在制定《环境影响评价法》以后，也必须坚持正确的发展方向。 第一，在环境影响评价对象和范围方面，应该坚持从具体项目评价到宏观活动评价（如区域开发性活动评价、政策法律评价、规划计划评价）、从具体行政行为评价到抽象行政行为评价的转变的方向。 第二，在环境监督管理思想方面，环境影响评价法律制度应该逐步实现从末端控制到源头控制和全过程管理、从浓度控制到总量控制、从综合利用“三废”到清洁生产、从适应计划经济的监督管理到适应社会主义市场经济体制的监督管理的转变。 第三，在环境影响评价法律制度的监督管理手段方面，应该实现从着重行政手段到全面采用经济手段、法律手段、科学技术手段等手段的转变，加强公众参与管理和对违反环境影响评价法律规定的法律责任的追究与惩罚。 第四，在环境影响评价的审查、监督管理机构方面，坚持政府审批监督管理与专家审查相结合、政府环境保护行政主管部门与专门性的环境影响评价审查委员会[④]相结合的改革方向。 2.对制定和进一步改进《环境影响评论法》的建议 为了建立环境影响评价的法律制度，必须制定《环境影响评价法》。由于该法的制定涉及到国家的决策制度、决策程序、部门职责、公民权利和传统习惯等方方面面，需要研究的问题很多，笔者仅就该法中的若干问题提出如下建议： 第一，我国环境影响评价法的原则应该包括：预防原则（prevention）；防备原则（precaution，又译为风险防范原则）；综合（一体化）原则；多学科方法原则（科学性原则）；公开原则；公正原则；公众参与原则（民主原则）；责任原则（即谁从事对环境有不良影响的活动谁承担编制环境影响报告书的责任并对其造成的不良环境后果负责）。目前各国环境影响评价法中规定的原则主要有预防原则，环境保护与经济、社会发展相协调的原则，科学原则，公众参与原则；有越来越多的法律将风险防范原则、可持续发展原则、综合决策原则作为环境影响评价法的原则。例如，目前各国的环境影响评价法规和国际环境条约中，经常同时提到预防和防备原则，其中预防（prevention）是一个比较老的概念，而防备（precautionary）是一个比较新的概念，该原则具有不同于预防原则的含义。原则不仅对于具体行动具有指导、诱导作用，还可以弥补具体法律规范的不足或缺陷。吸收各国立法中有关环境影响评价原则的规定，可以使我国的环境影响评价法律制度更加全面、完整和先进。 第二，我国环境影响评价法中的“评价对象”应该包括：法规（这里的法规包括法律、法规和行政规章）草案和政策文件草案（简称法规政策草案）；规划草案和计划草案（简称规划计划草案）；开发建设活动（包括区域开发建设活动和具体建设项目）；国家法律、法规规定的其他政府行为和其他活动。立法中的评价对象可以采取概括和列举相结合的方法，例如《俄罗斯联邦生态鉴定法》就列举了12项应该进行评价的对象；在有条件时应该尽可能详细周到，甚至可以制定专门的环境影响评价对象清单。笔者主张将环境影响评价的对象扩大到政策法规草案、规划计划草案和区域发展等宏观活动，其理由如下：其一，与 具体建设项目相比，宏观活动对环境的影响更大、更广泛、更复杂、更深远，一项宏观活动或战略行为往往引起众多的具体建设项目，如果要抓影响环境的主要矛盾或关键因素，应该将宏观活动纳入环境影响评价范围。另外，对宏观活动的环境影响进行总体评价比对由该项宏观活动所引起的各种具体建设项目进行逐项评价，更加节约评价费用和成本。其二，对宏观活动进行环境影响评价，是将环境影响纳入决策程序、实现环境与经济社会发展综合决策的最佳方式，是实现决策民主化和科学化的有效途径。环境影响评价法不能仅仅制约行政机关，还应促进立法机关的自律。根据世界各国的情况，立法机关不仅是制定法规的机关，也是制定政策的机关；当今世界各国，凡是重要的国家政策只有由立法机关通过法律来制定。立法的周期一般长于制定其他政策文件的周期，法律的制定过程也比制定非法律性政策文件更为规范，既然可以将非法律政策文件草案列为评价对象，法规草案更应该列为评 价对象。有些有关经济和开发活动的立法有可能引起很大的不利环境影响，应当抓住主要矛盾或重要因素，将这些立法活动纳入环境影响评价范围。其三，对宏观活动或战略行为进行环境影响评价是当代环境影响评价的经验总结和发展趋势。美国早在30年前已经通过《国家环境政策法》（1969年）将对环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为等宏观活动列入环境影响评价的对象，我们在30年后还不能对上述宏观活动进行环境影响评价，很难体现社会主义制度国家环境影响评价法的先进性。在中国加入WTO后，应该更加重视通过立法制定政策，而不是仍然像计划经济时期、闭关锁国时期那样主要依靠大量的低级别的政策文件或内部文件；外商重视、关注的主要是国家法律法规所确立的政策。如果将政策仅仅局限于“区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件”，无法适应中国加入WTO的要求，无法实现与国际社会的接轨。近年来不少国家（例如俄罗斯、乌克兰等）纷纷通过立法将宏观活动列为环境影响评价对象，从中国环境法与外国环境法的协调、中国环境法与国际环境法的接轨这一立场出发，应该尽快将宏观活动纳入环境影响评价的范围。 第三，应该明确规定国家环境影响评价报告书的审查机构及其职责和程序，为环境影响评价提供组织保障、程序保障。建议国家成立国家环境质量委员会或环境影响评价审查委员会，负责审查中央各政府部门提出的环境影响报告书的组织领导工作。国家环境影响评价审查委员会的主要职责是：制定国家环境影响评价审查的办法和程序；对中央政府各部门提交的环境影响报告书组织和实施审查；制定国家环境影响评价审查的技术规范文件；为进行国家环境影响评价审查提供信息、资金方面的保障；采取措施保障全国环境影响评价审查执行统一的政策；指导、协调、监督地方性的环境影响评价审查委员会；处理地方性环境影响评价审查委员会在审查环境影响评价过程中产生的分歧和争论；与外国环境影响评价审查机构就共同关心的问题进行合作。国家环境影响评价审查委员会下应该设立环境影响评价审查专家委员会，负责审查中央各政府部门提出的环境影响报告书。审查的主要内容是：所拟议开展的活动是否符合国家有关法律关于保护环境的规定和要求，是否与国家有关环境法律的规定相矛盾或相抵触；实施该拟议的活动将会引起的生态后果或环境问题。 国家环境影响评价审查的程序应该包括如下几步：先由有关活动主体向国家环境影响评价委员会提交审查报告及有关材料（包括环境影响评价报告书）；国家环境影响评价委员会办公室先进行资格审查；经资格审查合格后，由国家环境影响评价委员会从专家委员会中任命一专家为审查组长，组成一专家审查小组；由专家审查小组负责进行具体审查；专家审查小组的审查实行少数服从多数的原则，不同意见应该附上；专家审查小组的审查意见经国家环境影响评价审查委员会确认和批准后，成为国家环境影响评价委员会的正式审查意见。 关于国家环境影响评价审查委员会（可设在国家环境保护总局或其他综合性的机构内）的组成及具体职责、权利和义务，环境影响评价审查专家委员会及专家审查小组的组成及具体职责、权利和义务，环境影响评价审查的程序、规则和费用等问题，应由国务院通过行政法规具体规定。 县级以上人民政府应该成立地方性的环境影响评价审查委员会，负责审查所辖地区环境影响评价的组织领导工作。 第四，进一步改进、完善开发建设项目的环境影响评价法律制度。相对于宏观活动的环境影响评价法律制度而言，我国的建设项目环境影响评价法律制度比较健全；如果与国外先进的建设项目环境影响评价法律制度相比，我国的建设项目环境影响评价法律制度也存在不少值得改进的地方。笔者建议，在新的环境影响评价立法中应该注意如下几个问题：其一，加强对建设项目环境影响评价的组织管理。应该通过立法成立建设项目环境影响评价审查委员会、建设项目环境影响评价专家委员会和专家小组，负责环境影响评价工作。审查意见对拟议中的建设项目必须作出 肯定性或否定性的结论，以此作为该项目是否上马（建设）的决策依据。目前建设项目环境影响评价审查工作主要由环境保护行政主管部门负责，没有充分发挥专家委员会的作用，且容易产生行政审批权过大而造成的腐败问题。只有建立审（由专家小组审查）、批（由环境保护行政主管部门根据专家小组的审查意见批复）分离制度，才能确保环境影响评价法律制度的顺利进行。其二，必须重视建设项目的替代方案和多种选择。为了真正发挥环境影响评价优化建设项目方案的预防作用，保障建设项目真正符合环境法规的要求，在进行建设项目环境影响评价时，应该提供两个以上的建设项目方案，以便通过环境影响评价确定对环境影响最少的最优方案，如果没有可以选择的替代方案，只对一个方案进行环境影响评价，很容易流于形式。其三，应该将公众参与环境影响评价的制度具体化，通过立法规定公众的知情权、信息权、参与权、监督权。建议我国法律明确规定：“法人和公民有权依照法律规定的程序参与环境影响评价，有关部门应当为相关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价提供条件和服务”：“公众参与的座谈会、咨询会、辩论会等举行的时间、地点和公众参与的条件和程序应当提前15天在相当级别的官方报纸上公布”：“应该将公众的不同意见和反对意见记录在案，对公众的意见所作处理的说明，不仅要报送环评审查组织，还应向公众公开”。只有这样，才能以保障公众参与不流于形式。 注释： [①] 本文是初稿，后以《环境影响评价法律制度的发展趋势及建议》为题发表在《上海环境科学》（中文核心期刊）第21期（创刊20周年特刊，2002年增刊）。 [②] 蔡守秋，湖南大学、福州大学、武汉大学教授，教育部人文社会科学重点研究基地（国家环境保护总局武汉大学环境法研究所）博士生导师，中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长，中国西部开发法律研究会副会长。 [③] 同上，第288页。 [④] 笔者注：在研究制定《中华人民共和国环境影响评价法》时，不少专家提议成立国家环境质量委员会或国家环境影响评价审查委员会。

环境法律制度范文第3篇

关键词：《环境保护法》基本法律制度协调

1989年，我国对原有的《环境保护法（试行）》进行了修改并颁布实施，至今已有18年。

该法对保护和改善环境，促进经济、社会和环境、资源的协调发展发挥了重要作用；为健全环境保护法律体系奠定了基础。20世纪90年代以来，一批新的环境保护法律陆续制定、实施，原有的法律也都进行了大幅度的修订。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，经济的飞速发展，环保事业的兴旺和国民环境意识、法律意识的日益增强，现行的《环境保护法》已经不能适应时代的需要，急需进行修改。特别是其中确立的环境保护基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制约了建立市场经济对环境保护的规范与需要。对《环境保护法》的修改从环境保护基本法律制度着手，有助于建立和完善整部环境保护法的基本结构和内容，也能与各单行法保持协调一致，发挥其在环境保护法律体系中的“宪法”作用。

一、《环境保护法》中确立的基本法律制度

环境保护基本法律制度是为了实现环境保护法的目的、任务，按照环境法基本理念和基本原则确立的、普遍适用于环境与资源保护各个领域的法律规范的总称。环境保护基本法律制度对具体环境法律规范具有指导、整合的功能和提纲挈领的作用；在适用对象上具有特定性，适用于环境保护的某一类或某一方面。[1]各个基本制度之间相互配合形成相对完整的规则系统。

由于环境保护法律众多，涉及的领域比较广泛，因此对环境保护的基本法律制度包含的内容有不同的说法。第三次全国环境保护会议曾将我国环境保护的基本法律制度归纳为八项，即所谓“老三项”：环境影响评价制度，“三同时”制度、排污收费制度，和“新五项”：环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、限期治理制度。但理论界并未形成定论。根据环境保护基本法律制度的特点，在《环境保护法》中明确规定的制度归纳起来有环境标准制度、环境影响评价制度、排污收费制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告及处理制度。

二、《环境保护法》规定的基本法律制度存在的缺陷

在当代，可持续发展已成为世界上许多国家环境保护的指导思想，其终极目标是实现经济、社会和环境的协调发展。我国现已经将可持续发展制定为国家的总体发展战略，在环境保护领域贯彻这一人类发展的终极目标是其应有之义。而《环境保护法》并没有明确地将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想，其第1条的规定表明了该法单纯注重经济增长，以牺牲环境公益追逐经济私益。指导思想上的偏差便直接导致《环境保护法》中规定的基本制度存在诸多不足。

第一，从宏观上看，《环境保护法》的内容过多的集中在污染防治上，对自然资源和生态环境的保护仅仅是少量的政策性宣示，规定非常抽象、原则，可操作性差。因此，该法中规定的基本制度很大程度上都是适用于防治环境污染和其他公害方面的。例如：排污收费制度、限期治理制度。但是在《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》等单行法中对自然资源权属制度、许可证制度、有偿使用制度等作了不同程度的规定，而在《环境保护法》中有关自然资源和生态环境保护的制度却未有明确规定，这与《环境保护法》的基本法地位不符，也使得我国生态环境保护工作进展迟缓，生态环境的破坏严重。

第二，《环境保护法》是以有计划的商品经济为立法背景的，其基本法律制度不可避免的带有浓厚的计划、行政主导色彩。行政命令性、行政强制性措施条款占据全篇，政府及其环境保护行政主管部门的干预过多，在很大程度上削弱了市场在资源配置中的基础性作用，已很难适应建立市场经济体制的要求。比如，制定国家环境质量标准和污染物排放标准未体现区域性、灵活性特点，政府行使限期治理制度的决定权，环境主体单一，群众参与不足等。

第三，受联合国环境与发展大会的强烈影响，以填补立法空白和法律制度的完善、创新为基本目标，[2]1993年以后，共有18部单行环境保护法律被制定修改，有的已经进行过多次修改。新制定、修改的法律在顺应了新的环境保护理念、贯彻了新的指导思想的基础上，规定了一些新的法律制度，如总量控制制度，排污许可证制度，清洁生产制度等；一些基本法律制度如环境影响评价制度、排污收费制度等已在其他法律法规中得到修改。这些变化没有及时地反映在《环境保护法》中，使得该法处于尴尬地位，有损其作为基本法应有的效力，且各个单行法之间不协调，重复规定多，更不利于环境保护法制的建设和完善。

三、《环境保护法》规定的基本法律制度的完善

《环境保护法》中规定的基本法律制度有些已经暴露出了不适应新形式的缺陷，亟须进行修改，同时也要在《环境保护法》中增加单行法已经确立的基本法律制度，与之保持协调一致。

（一）参照《环境影响评价法》，修改环境影响评价制度条款

我国的环境影响评价制度始于1979年颁布的《环境保护法（试行）》，经过不断的发展，在2002年8月通过并于2003年9月施行了《环境影响评价法》。它是环境保护法“预防为主”的基本原则的具体体现，也是中国环境立法借鉴和吸收西方国家环境管理有关环境影响评价制度的产物。

相对于《环境影响评价法》，《环境保护法》中的相关条款已显陈旧、滞后。对环境影响评价制度的规定集中体现在《环境保护法》第12条和第13条，有三点明显不足：一是环境影响评价的对象单一。第13条只规定对污染环境的建设项目进行环境影响评价，把破坏环境的建设项目排除在外，同时环境影响评价也只是针对建设项目。对于《环境影响评价法》明确规定的规划环评只字未提；二是忽略对环境影响评价对象的后评价。第13条规定的建设项目的环境影响报告书只包含了预测性评价内容和防治措施，而《环境影响评价法》中还要求对规划和建设项目实施后进行跟踪监测；三是公众参与的规定缺失。《环境保护法》全篇中对公众参与未有规定，环境影响评价制度中的公众参与当然就得不到体现。而公众参与是《环境影响评价法》中得一项重要内容，虽有不完善之处，但较之《环境保护法》是有进步的。

《环境保护法》的修改无疑要对我国环境影响评价制度的发展作出总结与提升，囿于其基本法的地位，对环境影响评价制度侧重于基本性规定即可。

首先，扩大环境影响评价对象的范围，增加对规划的环境影响评价的原则性规定。具体的评价内容、工作程序、文件审批等可以《环境影响评价法》为依据。只要对环境能够产生或可能产生影响的规划和建设项目都要进行环境影响评价，其中就包含了涉及到生态保护的规划和建设项目的环境影响评价，这一点不容忽视。更值得一提的是，《环境影响评价法》规定的评价对象也不尽全面，尤其是对法规和政策的环境影响评价没有作出规定，成为该法的一大硬伤。另外，虽然规定了规划环评，但有一部分规划如国务院的规划，市级、省级人民代表大会及其常委会、人民政府编制的规划未被囊括，还有部分规划的环境评价从其编制和审批来看，也有事实上被轻视的可能。[3]为了真正贯彻可持续发展战略，战略环评必须得以重视。它除了包括规划环评，还包括法规和政策环评。但是，开展战略环评的难度也不小。缺乏系统的战略环评理论和技术方法，部门间的合作机制有待完善，技术力量比较薄弱等。因此，在修改《环境保护法》时能否全面引入战略环评将是一项具有前瞻性和挑战性的工作。

其次，增加对规划和建设项目实施后可能对环境造成的影响进行跟踪监测的规定。环境影响评价报告书中不仅包含评价的结论、预防或减轻不良环境影响的对策、措施，后续的跟踪监测同样重要。这样的规定使得环境影响评价条款更完满，也能与《环境影响评价法》的规定遥相呼应。

最后，对于公共参与，应该放在《环境保护法》总则中作为基本原则加以规定，使其能贯穿到环境保护的各个领域，这也是环境保护法发展的必然趋势。

（二）对限期治理制度的完善

限期治理制度作为我国环境保护基本法律制度之一，在环境管理实践中发挥了重大的作用。除了《环境保护法》对限期治理制度作了明确的规定外，《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》、《海洋环境保护法》等单行法都有相关规定。

依据《环境保护法》第18条、第29条、第39条规定，限期治理针对造成环境严重污染的企、事业单位或者是位于特别保护区域内的超标排污设施；限期治理的决定权由县级以上的人民政府行使；对逾期未完成治理任务的企、事业单位，除了加收超标排污费外，还可以处以罚款或责令停业、关闭。总结其特点，应从以下方面改进：

第一，扩大限期治理的范围。从《环境保护法》中规定的两类限期治理的范围来看，没有包括污染物排放超过标准的情形。而在《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》中都对超过污染物排放标准的污染源进行限期治理作了规定。《环境保护法》应该作出同样的规定，从而强化国家的环境监督管理。

第二，将行为违法性作为限期治理的构成要件。《环境保护法》中不论是否污染严重，还是超标排污，都没有将它们定性为违法行为，限期治理也只是作为一种行政管理手段。而《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》早已确定超标排污行为是一种违法行为，其中规定的限期治理是一种行政处罚手段，具有法律制裁性。因此，《环境保护法》中应该将违法性作为限期治理的要件，这样有助于强化企、事业单位的环境责任，提升污染防治的效果。

第三，将限期治理的决定权按辖区下放到各环境保护行政主管部门。《环境保护法》将限期治理的确定权授予给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使，而环保行主管部门只有很少范围的限期治理建议权和较低层次的决定权。这突出表现了“命令－控制”型环境管理模式的特点，影响了行政效率的提高，易助长“地方保护主义”之风，也不利于该项制度经常全面地实施。由环保主管部门行使限期治理的决定权则有利于权责分明，提高行政效率，也是我国经济发展和环境管理制度发展趋势的需要。

第四，增加对环境破坏进行限期治理的规定。《环境保护法》中的限期治理重点是针对环境污染行为。而对环境遭到严重破坏时的限期治理鲜有规定。限期治理作为恢复、补救措施同样适用于严重的环境破坏性为。例如，开发利用自然资源，对自然资源及生态环境造成严重破坏的，环保部门也应对责任人作出限期治理的决定。

（三）对排污收费制度的修改建议

排污收费制度是实施环境管理的一种经济手段。它源于1979年《环境保护法（试行）》，经过20多年的发展，一些单行法如《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》，2002年修改制定的《排污费征收适用管理条例》已突破了现行的《环境保护法》的规定，有必要对其进行修改。主要从以下两个方面着手：

1、将超标排污行为规定为违法行为。《环境保护法》第28条和第37条的规定表明超标排污行为并非违法行为，超标排污的只需交纳超标排污费。而《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》早已将超标排污修订为一种违法行为，即“排污收费，超标处罚”。同时，依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，污染物排放标准是强制性标准，具有法律约束力，超过标准排放污染物即是违法，应给予行政处罚。所以，《环境保护法》应尽早确定“排污收费，超标处罚”制度，将其推广到水污染防治法、固体废物污染防治法等领域。

2、修改按单一的浓度收费为对不超标排污的按排放总量计征排污费；转向按浓度和总量收费。《环境保护法》规定的排污收费制度是建立在对污染物实行浓度控制的基础上的，未考虑区域的环境容量和污染物排放的总量，不利于整体环境质量的改善。我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》都明确规定了在特定区域的污染物排放总量控制度，《排污费征收适用管理条例》的规定也实现了由单一浓度收费向浓度与总量相结合收费的转变。实践中也已经采用了浓度与总量相结合收费的模式。这种转变要在《环境保护法》修改中反映出来。

（四）明确清洁生产制度

清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。[4]其实质是贯彻污染预防原则。从产品设计、原材料选用、生产工艺技术的采用和废弃物的回收利用等各个环节实行全过程控制，真正从源头上防止、减少污染，促进资源的循环利用。

《环境保护法》第25条是对清洁生产的规定，但仅仅是作为企业所应承担的义务，没有规定义务违反后所应承担的责任，对于政府在清洁生产方面的责任也未有提及。2003年实施的《清洁生产促进法》对我国的清洁生产制度较详细地作了规定，比较丰富和完善了清洁生产制度，但很多地方存在不足，例如，着重于对工业生产领域的清洁生产的推广和实施，对公民个人在生活领域如何消费产品的问题没有涉及；同样，对政府及有关部门推行清洁生产的责任的规定不足。因此，在可持续发展战略思想的引领下，在大力发展循环经济的背景下，《环境保护法》有必要对清洁生产制度作出较为具体的规定，在《清洁生产促进法》的基础上，将相关规定的原则性与全面性体现出来，如明确清洁生产制度的主体、实施、责任等。

（五）增加许可证制度的规定

许可证制度是指环境法所确认的，对从事可能造成环境不良影响活动的开发、建设或经营者，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后才能从事该项活动的一系列管理制度。[5]实行许可证制度意义重大。它是加强对排污者监督管理的有效手段，是保护自然资源的合理利用和维护生态平衡的重要途径，也是实现我国环境管理战略思想三个转变的具体手段。我国许可证制度广泛地被运用于环境保护的各个领域：大气、水、危险废物的污染防治方面，对矿产、森林、渔业、土地等自然资源的开发利用方面，对野生动植物的保护方面等。相关的单行法、地方性法规或规章等为许可证的实行也提供了法律依据。但是，作为环境保护基本法的《环境保护法》却没有规定。即使该法的内容偏重污染防治方面，也未对排污许可制度有所涉及。在理论和实务界探讨最热烈的也是针对排污许可证制度。因此，在《环境保护法》的修改过程中，要将许可证制度作为基本法律制度规定下来。特别是对排污许可证制度，在污染防治一章中，更应予以明确。排污许可证制度具有明显和丰富的功能多样性、灵活机动性，适用于污染防治管理的全过程，是环境监督管理中普遍采行和优先适用的重要法律制度。我国现行的污染物排放许可证制度集中在水污染和大气污染排放上，环境噪声污染没有在单行法中作出规定，对占海洋污染绝大部分的陆源污染物排放没有设置许可证制度；并且各项污染物排放许可证制度法律依据不同，设定主体不明，层级混乱，程序也不健全。[6]如《水污染防治法》中未规定水污染物的排放许可，而《水污染防治法实施细则》、《水污染物排放学许可证暂行办法》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》相对完整作了规定。《办法》自行设定行政许可权，违反了《行政许可法》有关行政许可设定权的规定。对此，在《环境保护法》的修改中确立排污许可证制度，统一规范，将对散落于各单行法、地方性法规或规章、规范性文件的规定产生指导性意义，也易于对该制度进行梳理、整合与拓展。

（六）增加生态环境补偿费制度

征收生态环境补偿费制度和排污费制度是征收环境保护费的主要内容，它是对“污染者付费，利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复“原则的反映，是环境保护的基本法理制度之一。而《环境保护法》因侧重于污染防治领域，仅规定了排污收费制度，其第19条规定：”开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。“太过原则、模糊，对于采取何种措施及相应的法律责任没有具体规定。而实行征收生态环境补偿费制度能够保证生态环境资源的合理利用和持续发展，也为生态环境破坏的恢复和治理提供资金保障，凸显自然资源和生态环境保护的重要地位。我国除了《森林法》规定了森林生态补偿基金和对占用林地单位开征森林植被恢复费、《草原法》中规定的草原植被恢复之外，在生态环境补偿费方面没有统一的规定。建议在《环境保护法》修改中增加征收生态环境补偿费制度，对征收的对象、范围、标准等基本内容作出说明。

环境保护基本法律制度是相对动态发展着的，作为《环境保护法》的支撑，在经历社会一系列变迁之后，理应作出适时调整。而《环境保护法》的修改是个很好的契机。正是此时，要抓住时代的脉络，贯彻新思想、新理念，以环境保护基本法律制度为基石，完善作为基本法的《环境保护法》。期待这次的修改能为环境保护法律事业的欣欣向荣推波助澜。

参考文献：

[1]周珂著：《环境法》，中国人民出版社2005年版，第52页。

[2]李启家：《中国环境立法评估：可持续发展与创新》，载《中国人口?资源与环境》2004年第3期。

[3]李淑文：《完善环境影响评价制度的立法思考》，载《求索》2007年第1期。

[4]吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社2004年版，第249页。

环境法律制度范文第4篇

完善的环境法规是保护休闲农业旅游环境资源的重要前提。我国已陆续出台众多环境保护方面的法律法规，初步形成了以宪法中环境保护规定为基石，以环境保护法为核心，以环境保护单行法为主体，地方性环境法规不断补充在内的休闲农业环境保护方面的法律法规，为我国休闲农业环境开发建设提供重要保障。但随着休闲农业的不断发展，生态环境问题日益突出，现有的环境法规已不能适应发展需要。

1.1指导思想滞后

当前我国环境法律体系的立法目的为“促进社会主义现代化建设的发展”，以服务社会建设为指导思想，在处理经济发展与生态环境之间的关系时，更多地关注自然资源的经济属性，法律天平向经济倾斜，在如今与时俱进建设生态文明的社会主义和谐社会的背景下表现出相对滞后性。休闲农业归根到底是生态农业、生态旅游，强调的是生态原则。环境法律在指导思想上的偏差，导致休闲农业开发中侧重于对经济利益的追求，不适应当前休闲农业发展倡导的保护生态、持续发展的理念。

1.2农业资源产权不明

而国家和集体概念抽象，其作为自然资源所有权的主体，在一定程度上造成自然资源所有权主体虚位。休闲农业开发依托的土地、林木、河流等资源基础虽归国家或集体所有，但其产生的利润及产品归承包经营人所有。这种经营形态一方面提高了经营者的积极性，另一方面极易造成国家、农民和经营者之间资源产权不明、利益不清。

1.3涉农环境立法不完善

在实体法上，环境法律存在重城市、工业，轻农村、农业的偏向，农村环境法律过于简单。无论是《农业法》《环境保护法》，还是其他相关法律，并未体现农业农村环保的特征，与休闲农业有关的环境资源保护法律法规散见于各单行法和部门规章中，多以“暂行条例”、“暂行办法”的形式存在，位阶低，影响力不足，没有一部真正意义上农村农业环境法律对休闲农业资源开发、利用、保护的全程予以指导和规范。在程序法上，重实体轻程序的观念，致使环境法律多原则性条款，可操作性差［1］。

1.4执法监管体系不健全

首先，管理效率低下。休闲农业资源与环境保护涉及土地、林业、水利、建设、旅游、环保等多部门，而当前环境法律并没有明确各部门之间的关系及职权范围，这些部门在资源的管辖权上或多或少都有法律依据，在权利问题上寸步不让，涉及相关义务则竞相推诿，休闲农业发展形成了多头管理、条块分割的混乱局面。其次，执法不严，环境保护执法涉及多方利益，“重经济发展，轻环境保护”的传统由来已久，在休闲农业发展地方经济的过程中，当地政府往往忽视可持续发展理念，在产业规划布局时，并不依法进行环境影响评价；面对环境违法行为，视而不见，地方保护主义严重；更有甚者，为违法经营者说情护短，逃避法律制裁［2］。第三，缺乏有效的监督机制。在监督对象上，几乎所有的地方性农业生态环境立法都过多的维护政府权威和部门利益，管理者与被管理者在权利义务上具有不平等性；在监督方式上，往往只进行查处违法事件的事后监督，缺乏经常性、不定期的监督，且监督方式局限，侧重于自上而下的监督，忽视公众对环境保护的监督；监督效果不明显，环境监督的结果往往会与经济利益相冲突，在这种情况下，监督行为成了“走过场”，没有发挥实质作用［3］。

2休闲农业发展的环境法律制度建设之设想

2.1立足生态文明理念，以可持续发展为休闲农业环境法规建设的指导思想

人类文明的发展历程表明，社会每发展到一个转折点，就需要用新的法律理念来承接文明的成果。对于生态环境，不同的发展时期有不同的认识，其立法理念亦随之变化。当前，我国全面倡导建设生态文明国家。因此，休闲农业环境法规建设首先需要改变以往重经济轻环境的倾向，变“促进社会主义现代化建设”的立法目的为与时俱进的“生态文明”建设理念，确立可持续发展为休闲农业环境法规建设的立法目的。休闲农业开发的重要功能之一在于提供人与自然“对话”的体验，将生态理念贯穿于休闲农业环境法规建设过程的始终，符合生态文明建设要求。

2.2制定休闲农业发展的环境法规，让环境保护工作有法可依

当前，大陆休闲农业发展三十多年来，尚无专门的休闲农业环境保护方面的法律法规，这与休闲农业作为我国朝阳产业的发展现实极不适应。因此，建立以可持续的生态理念为指导思想，涵盖休闲农业自然资源利用、环境污染防治、生态保护三大领域的休闲农业发展的环境法规作为其综合性、整体性环境保护的法律依据，是理论上和实践上的需要，迫在眉睫。首先，有必要制定一部《休闲农业环境管理办法》，立法目的定位为保护休闲农业生态环境促进可持续发展，用于全面指导休闲农业资源环境建设，为全国各地休闲农业环境保护提供法源依据。首先，《休闲农业环境管理办法》至少应包括以下内容：（1）资源产权规定。明确休闲农业生态资源公共产品属性，产权归国家和集体所有，受益人是特定区域内的人口或全民。明晰集体所有资源的合理使用、转让机制和收益分配。肯定全体社会成员的资源所有权主体资格，具有依法保护生态环境、对环境损害进行依法诉讼等环境权利。（2）管理范围。休闲农业环境保护的范围应是休闲农业所依托的环境基础、所利用的生态资源和所承载的配套设施以及休闲农业所有参与人员的行为。（3）休闲农业项目开发、审批的实质条件。即休闲农业开发的准入条件和具体的规划标准，包含土地、设施建设要求和申请人必备的资格等。（4）休闲农业环境保护规定。明确规定休闲农业环境管理部门的法律地位及职权，制定资源和环境保护的明文条款，明确规定所有参与主体的责任和义务。（5）问责规定。包含责任条款和问责程序两部分。明确规定休闲农业资源环境破坏须承担的责任，并建立问责程序机制，依法追求行为人的法律责任，维护法律权威。其次，《休闲农业环境管理办法》的内容在包括管理范围、资源所有权归属、资源开发审批制度、资源环境管理、责任追究等多方面的同时，需要制定详细的可操作性配套制度措施和管理细则，避免出现模糊性条款。在环境污染防治方面，设立全程控制的原则，制定“源头控制”的措施规定；在自然资源利用方面，强调可持续发展的原则，增加资源有偿使用内容，加强资源损害治理规定；在生态保护方面，围绕生态中心原则，保护生态功能的稳定性和系统的完整性。尤为重要的是，加强环境诉讼程序法建设，建立休闲农业环境诉讼的正当程序是任何一项健全的环境法规必备的要素。通过建立休闲农业环境诉讼程序，逐步构建自力救济与公益救济相协调的环境纠纷处理程序法制，依法保障公众环境权。最后，我国地域辽阔，各地资源环境状况存在巨大差异。建立符合当地资源特点的地方性休闲农业环境法规建设，既是我国人口、资源、环境迥异的国情要求，又是完善休闲农业环境法规建设的必然要求。提倡地方根据当地休闲农业发展水平，在国家统一立法的指导思想和规定下，因地制宜，依法制定地方性休闲农业环境管理法规，切实指导解决本地区休闲农业发展存在的实际问题，形成具有地方特色的环境法规以增强执法的针对性和可操作性。

2.3统一管理，完善休闲农业环境保护的执法监督体系

环境影响具有公共性、深远性特征，其管理必须是规范化的统一管理。因此，休闲农业环境法规建设，首先要通过立法形式确立专门的休闲农业环境保护部门。通过在中央和地方设立“休闲农业环境保护专门委员会”，同时在休闲农业发展涉及的建设、水利、旅游等利益部门设立环保办公室，配备环境专员，共同构成“休闲农业环境保护专门委员会”的成员。在休闲农业开发、规划、建设时，共同参与项目开发决策和环境问题探讨，避免休闲农业发展过程中的利益冲突，提高管理效率。立法为源，执法为本。要使法律充分发挥保护农业资源和农村生态环境的作用，关键是加大休闲农业环境保护的执法力度。严格执法，依法追究环境破坏者的法律责任。同时加强环境保护执法队伍建设，落实环境执法责任制，建立责任追究程序，对环境执法工作中失察失职的行为依法追究。通过加大执法力度，强化执法手段，从严从重，迅速、严肃处理休闲农业环境违法行为，制止环境进一步破坏。在休闲农业环境保护的法律监督方面，应采取“休闲农业环境保护专门委员会”主导监督，公众积极参与的监督机制。通过设置独立的监督机构，制定具有可操作性的监督方式和监督流程，并明确监督依据和监督权限，对休闲农业项目开发经营以及环境行政执法行为进行有效监督［4］。同时充分利用公众监督的巨大资源，建立民间环境纠察队伍，积极发挥广泛监督的作用，促进职能监督与社会监督相结合，发挥共同监督的整体效能，完善休闲农业环保的法律监督机制。

2.4加强休闲农业环境保护教育，将宣传教育工作纳入法制轨道

近年来，环保教育受到国家政策的不断重视。1996年，《全国环境宣传教育行动纲要》提出实施全民环境教育行动的长期规划，环境知识开始在国民基础教育中普及。但在世界范围内看，我国全民的环境意识尚处于较低水平。针对休闲农业依托资源发展的产业特性，加强对休闲农业的环境保护，才能有效避免其对生态环境的累积性破坏。因此，通过实施环境保护教育，建立休闲农业环境教育制度，在制度上保障休闲农业景区的环保宣传，提高休闲农业管理者、经营者、游客和当地居民环境保护的自觉性方是实现休闲农业良性持续发展的根本途径。

3结语

环境法律制度范文第5篇

论文摘要:环境税是解决环境问题的一种重要的经济手段。我国现行环境税费制度存在诸多弊端，未体现资源环境的稀缺性和价值性，难以达到预防污染、保护资源的目的。为有效发挥环境税的调节作用，需要以生态理念为基础，体现可持续发展的思想，以环境友好的方式来设计我国的环境税法律制度，依法确定环境税税种、税率、纳税人、征收征管规程和优惠政策等。

当前，人类环境正遭受日益严重的破坏和威胁———气候变暖、大气污染、资源枯竭等。从经济学上讲，环境污染是市场经济体制下外部不经济的典型表现，为了克服这一市场机制的缺陷，西方主要发达国家开始求助于环境税，希望通过税收手段达到保护环境资源的目的。现代法治社会中，我国已明确规定了税收法定主义的原则。环境税作为集政策性、技术性、经济性以及法律性于一体的强制性手段，也需要以法律的形式固定下来。目前专家学者们从经济角度对环境税的研究已经很多，但是如何通过法律来构建和保障环境税收体系却研究甚少。本文将对环境税法律制度作以粗浅的探讨。

一、构建我国环境税法律制度的政策性基础

1992年联合国环境与发展大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》曾呼吁:“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律”，“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用。”许多经济发达国家据此先后建立起有关防止污染，保护生态环境的专门性税法[2]。我国在《环境与发展十大对策》中指出:“各级政府应当更好地运用经济手段来达到保护环境的目的”;《中国21世纪议程》在建立社会主义市场经济体制，充分运用经济手段，促进保护资源和环境，实现资源的可持续利用的战略中指出:“按照资源有偿使用的原则，国家将着手研究制定自然资源开发利用补偿收费政策和环境税收政策。”虽然我国还没有专门的环境税，但是，根据这些政策性要求，已在相关税种中规定了一定的环保税收措施。

如今我国已是世界贸易组织的正式成员国，遵循世界贸易组织协议和规则的要求完善国内的法律制度是我国必须履行的一项国际义务。根据《GATT》第2条的规定，缔约方可以在国民待遇的基础上，按照自己的环境计划自行决定对进出口产品征收各种旨在保护环境和资源的税收。目前许多发达国家已有专门的环境税，而我国在此却是空白。结果可能会导致那些易于造成环境污染的外国产品轻易进入我国，而我国企业的产品进人别国时则会面临征收环境税的境遇，这对我国非常不利[3]。为遵循世界贸易组织协议和规则，也为保护我国的生态环境以及企业利益，环境税立法应提到日程上来。对此，我国在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中作出了相应的规定。如:“推行有利于环境保护的经济政策”;“建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系”;“运用市场机制推进污染治理”;“经济综合和有关主管部门要制定有利于环境保护的财政、税收、金融、价格、贸易、科技等政策”等。这表明，我国也十分重视环境税等经济手段在保护生态环境中的重要功能。

“政策与法律的制定和执行是一个连续体，而不是两个孤立的阶段。政策发展后，法律即应随后而至，法律法规是政策在制定实施并取得良好效果后的归宿。”这些政策性的要求为构建我国的环境税法律制度提供了支持。

二、我国环境税费制度的问题分析

我国现行的税制中，涉及环境保护内容的措施散见于某些税种的规定中，包括资源税、消费税、城建税、车辆使用税、固定资产投资方向税、关税等。如:在消费税中将对环境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油及摩托车、小汽车等消费品列入征收范围，并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率;在企业所得税中规定了保护环境、治理污染的奖励措施，例如《关于企业所得税若干优惠政策的通知》规定，企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在五年内减征或免征所得税。这些规定的确起到了改善环境的作用，但是，税收手段在环保中的效用性却没有很好地体现出来。

究其根本原因，是在我国还没有形成专门的、独立的环境税，专门的、独立的环境税是应该体现环境价值的，是以环境保护为直接目的的。环境资源的效用性和稀缺性决定了环境的价值性，而进入市场交易则是其价值得以实现的社会基础。同时，环境资源又具有公共性，单凭市场机制不可能使公共物品的生产和利用达到社会所需要的最佳状态，低成本甚至无须成本的自由取用方式必然驱使市场主体基于自身利益的最大化而尽可能多地占用资源，同时又肆无忌惮地向环境排污，这就需要国家公权力的介入，通过税收杠杆的调节作用，对污染环境的行为和自然资源的市场流动及合理配置进行干预。因而，环境税体现的应该是环境的价值。可是，现行涉及环保内容的税种并不是以环境价值为基础的。以消费税为例，它的设立主要为调节消费结构，抑制超前消费需求的，不是直接以环境保护为目的的，相关税率(税额)在最初确定时并未充分考虑到这些产品的消费所产生的环境外部成本。因此它没有把容易给环境造成污染的消费品纳入征税范围，如煤炭和其他一些大气污染源等。这就决定了我国当前的税收政策不可能像国外直接以环保为目的的环境税那样，在控制环境污染、保护自然资源方面取得显著的效果，它只能对环境保护起到微弱的补充性的作用。

除了含有环保内容的相关税制外，我国还将收取排污费作为控制污染的主要经济调节手段。我国《环保法》规定“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”;“征收的超标排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用”。一方面，对排污活动收费必然加大排污者的财务负担，从而促使排污者为减少排污费开支而减少排污，另一方面，收取的排污费可以用来治理污染。这似乎起到了有效防治污染的作用。但是，换个角度考虑，排污收费制度实际上是承认了污染的不可避免，并让污染者以“付费”的形式取得了污染环境的合法身份，使得排污者心安理得地认为是花钱买污染，而不采取其他预防性措施控制污染。这是建立在“污染不可避免”的认识基础之上，采取“命令—控制”模式治理污染的模式，是典型的“末端控制”思想的体现。而环境税是基于庇古的“外部效应内部理论”，使企业承担环境污染造成的外部成本，促使企业改变生产方式，预防污染的产生。显然，排污收费制度与环境税的精神是相悖的。那么，我国就应加快环境“费改税”步伐，通过立法的方式开征专门的环境税，以充分发挥税收在环境保护中的调节作用。

三、环境税法律制度之构建

一些发达国家都将税收等经济手段作为保护环境的一项重要措施，将环境税引入其税收体系。经过不断的发展，已由分散的、个别的环境税发展为比较完善的环境税收制度体系，并且被广为运用，效果良好。实施比较成功的有美国、荷兰等国家。如美国通过其完善的环保立法，形成了一套相对完备的环境税收政策体系，其环境税大致有十类，即氯氟烃税、形成“超级基金”的税收、形成漏油责任基金的税收、形成地下储藏罐泄漏基金的税收、形成废弃矿井再利用基金的税收、对空气污染课征的税收、开采税、高耗油车税、煤炭税、环境收费，此外，美国联邦和州法律中还规定了环境税收优惠政策;荷兰政府为了控制污染、保护环境，同时也为了筹集环保资金，推行了各项环境税收政策，其税种主要包括燃料税、能源调节税、铀税、水污染税、地下水税、废物税、垃圾税、噪音税等，环境税的收入主要用于环保支出，由荷兰环境部来负担掌握，实行专款专用。

根据控制污染、保护自然资源的现实需要，借鉴国外环境税制度的成功经验，并结合我国目前的税收制度和税制改革的趋势，对我国环境税法律制度作如下构想。

(一)环境税法律制度的基本原则

1.以生态理念为基础

税收活动是国家参与社会产品分配和再分配的重要手段，税收收入是国家财政收入的主要来源。因此传统的税法更多关注的是税收对经济增长和财政收入的作用。以保护环境为目的的环境税则是要在维持生态系统平衡的基础上促进经济发展。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中讲到“倡导生态文明”，“强化环境法治”。这就要求我们构建环境税法律制度时，不能仅考虑到经济发展，“而更应该关注人们赖以生存的生态自然环境，牢固树立环境本位的思想”，“从生态利益的角度”出发来建立有利于环境和资源的合理的税收结构。正如国外正在进行的以保护生态环境为理念的环境税收改革那样，把税收负担“从经济产品转移到环境破坏方面”;“从有益于社会经济发展方面，如就业、投资等，转移到那些不利于社会经济发展方面，如污染、资源耗竭和浪费等”。从而构建一种以生态理念为基础、体现环境价值的环境税法律制度。

2.体现可持续发展战略

目前，包括我国在内的许多国家都将可持续发展作为其制定政策、法律的指导思想和基本原则。可持续发展是经济社会发展与环境保护协调发展的理论，其实质是要求“经济的持续发展既不能忽视环境的制约因素，更不能建立在破坏自然资源的基础上”，“在发展中落实保护，在保护中促进发展，实现可持续的科学发展”。可持续发展战略的推行需要有完善的法律制度作为保障，因为“制度是一个社会中的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们相互关系而设定的一些制约”。环境税是要通过税收制约破坏环境资源的行为，是实现可持续发展的途径之一。因而环境税法律制度在税种的设置和纳税环节的选择、税率的设计，以及环境税收的专款专用和补偿等方面，要符合可持续发展的思想，使环境税能为可持续发展的实现发挥引导作用。

3.以环境友好的方式调整税制

《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出建设“环境友好型社会”，实现人与自然的和谐相处，经济发展与环境保护的互惠共赢。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再一次提出“环境友好型社会”。《纲要》的这一规定将对我国的国民经济和社会发展规划的制定和实施产生良好的影响，推进环境法制向环境友好: 型方向发展。环境税法律制度也需要在生态文明理念下，体现人类对环境的“友好”，以一种“环境友好”的方式调整环境税制。例如对一些容易造成污染的产品和行为征税，从而降低污染、减少资源使用量，使生态环境得到改善。

(二)环境税法律制度的内容

1.税种

基于我国还没有专门的环境税，在税种的设计上，应立足于开征各种环境税(主要是对污染物和污染行为征收污染税，对自然资源的开发、利用征收资源税)，同时从保护环境的角度出发，完善现有的与环境保护有关的相关税种。

(1)污染税。污染税是根据污染物排放量或有污染的产品的数量征收的一种税。它主要是调节污染行为，控制污染物的产生，是一种最能体现环境税本质的税种。具体的内容包括:对废气排放征收的二氧化碳税、二氧化硫税，对废水排放课征的水污染税，对垃圾排放课征的垃圾税。二氧化碳税是根据油、煤炭、天然气、液化石油等燃料中的含碳量而征收的一种税目，目的是抑制产生二氧化碳的燃料的使用，促使释放二氧化碳的企业改变生产工艺和流程，采用清洁生产方式。二氧化硫税是对排放到空气中的二氧化硫污染物征收的一种税，是为了督促生产者采用污染控制措施减少二氧化硫的释放，进而转向使用含硫量低的燃料。水污染税以企事业单位、其他经济组织、个体经营者及城镇居民排放的含有污染物质的工业废水和生活污水为课征对象。垃圾税不仅是对企业排放的工业垃圾征税，而且还应对家庭排放的生活垃圾征税，改变只象征性地征收卫生费的做法，为收集和处理垃圾而筹集一定的资金。总之，征收污染税的意义在于促进企业和个人减少污染物的排放，刺激企业提高资源利用率、使用节能生产技术和清洁工艺，把排污量降到最低。

(2)资源税。资源税是对开发、利用自然资源的行为征收的一个税种。我国目前的资源税是以资源的销售量或使用量为计税依据，以土地、耕地、矿产资源等部分资源为征税对象的。从保护自然资源的角度看，这种模式是不合理的。资源税应从保护自然资源生态环境，促进或限制自然资源开发利用的角度重新设计，体现资源的稀缺性和实际价值性。首先资源税应尽可能涉及所有应该给予保护和节约的资源，如水资源、森林资源、土地资源、海洋资源、动物资源等。如果考虑到目前的征收管理能力还不足以对所有资源征收资源税的话，至少应当将目前高消费比较严重的可再生资源，如水资源、森林资源、草场资源等纳入征税范围。其次是将资源税的计税依据由销售量改为开采量，而不论是否从资源开采中获利。这可使企业开采后而无法销售的或自用的资源也成为应税资源，增加企业的成本压力，改变其不计成本滥采滥伐的粗放式生产经营模式，避免造成不必要的开采和浪费。

(3)完善消费税。现有税收体制中的消费税的职能是调节消费结构、抑制提前消费。在当前我国建设环境友好型社会时期，应以生态的理念，对消费税的职能进行重新定位，使其在环境保护方面发挥充分的作用。将对环境容易产生影响的产品征税，引导消费者改变消费方式，减少对环境不友好产品的消费使用，倡导健康消费、绿色消费，提高产品和服务的利用效率。完善消费税的基本思路有:将电池和餐饮容器、塑料袋等一次性产品纳入征税范围;为减轻大气污染压力，可考虑增设煤炭资源消费税税目，对清洁型煤炭则免征消费税;将汽油和汽车类征税项目分离出来设立独立税种，实行含铅和无铅汽油的差别税率，抑制对含铅汽油的消费;在农业发达地区征收化肥和农药税等。

2.税率

税率是衡量税负高低的重要指标，是税法的核心要素。因而环境税税率的设计是至关重要的。笔者以为，应注意以下几点。其一，税率往往是相互冲突的目标和利益集团之间妥协的反映，那么，环境税率的设计应遵循公平、效益原。一方面要达到控制排污、保护自然资源的目的一方面又不能抑制社会生产，为治理污染付出过高的代价。其二，环境税的税率不能高度统一。因为各地的经济发展水平不同，自然资源的分布量不同，环境污染的程度不同对清洁环境的要求不同，因而环境税税率的确定应从各地实际出发，将各方面因素结合起来考虑。其三，环境税的税率要适时调整。环境税的税率并不是一成不变的，而是根据治理污染和保护环境所需资金不断调整具体的环境税税目的税率。主要依据是治理污染的技术不断提高，用于改善环境的成本就会降低。体现了税赋与污染相适应的公平原则。其四，应实行定额税率。基于废物排放的特点以及税制的简化、便利原则，环境税的税率结构不宜过于复杂应尽量采用定额税率，如荷兰除燃料税外均实行定额税率美国、瑞典等国都采用定额税率。

3.纳税人

纳税人是直接负有纳税义务的主体。建立环境税收法律制度，必须要将纳税人以法律的形式确立下来。依据我国环境税税种的设计，纳税人的范围大体包括:实施污染环境行为、排放污染物的单位或个人;开采、利用应税自然资源的单位或个人;消费列入环境消费税范围的消费品的单位或个人。

4.征收征管

环境税的征收征管制度直接关系到环境税实现的有效性，因而在这一制度的设计上必须处理好几种关系和问题。

第一，处理好环保部门与税务部门的关系。环境税是以污染环境和破坏资源的行为等为征税对象的，它需要对排污种类、数量、浓度以及资源的开采量等进行测定，具有一定的技术性和专业性。这种特殊性决定了环境税收不能像传统税收那样仅由税务部门就可以独立完成。它必须由环境保护部门根据其专业技术进行监测，为税务部门提供各种资料，然后由税务部门计征税款，并对纳税人进行监督管理。因此，环境税收应实行由环境保护部门和税务部门发挥各自的职能，相互配合、相互监督的征管机制。第二，处理好中央与地方的关系。对环境税的征收管理应坚持充分发挥中央的宏观调控职能，同时又有利于调动地方的积极性的原则。在征收方法上，可以采用源泉扣缴、定额征收法和自然申报法进行征收。纳入中央财政的环境税收主要用于全国性跨区域、跨流域的环境治理及其他影响人类可持续发展的人类生存环境的环保工程的投入;地方获得的税收收入用于本区域生态环境保护开支。第三，做到专款专用。环境税收一定要做到专款专用，只能用来治理污染、改善环境及其他促进可持续发展的环保事业。