新一轮农村土地制度变革范文第1篇

关键词：农村土地；制度变迁；深化改革

一、农村土地制度变革历程和新框架

(一)新型农村土地制度确立时期(1978-1999年)

1、恢复和拓展农业生产责任制，创立集体土地家庭承包经营制度。党的十一届三中全会原则通过的《农村工作条例(试行草案)》和《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》仍然具有“左”倾错误的痕迹，“不许分田单干”，“不准包产到户”；但谁也没有想到，这两个旨在维护和完善体制的文件，却成为打破体制、创立集体土地家庭承包经营制度的发端。农业生产责任制恢复和发展的过程，实质上是农村土地制度改革的过程。它经过了“小段包工－联产承包－大包干”过程，最终以“集体土地家庭承包经营”的形式定格。

2、1982-1986年，我国农村改革史上第一轮“五个一号文件”出台并实施，初步构建了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。第一个中央一号文件肯定了“双包”制，说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。第二个中央一号文件论证了家庭经济广泛的适应性，认为它克服了管理过分集中、劳动“大呼隆”和平均主义的弊病，又继承了合作化的积极成果。第三个中央一号文件规定：“土地承包期限一般应在15年以上，生产周期长的和开发性项目……承包期应该更长一些”。第四个中央一号文件取消农副产品统购派购制度，强调“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”。第五个中央一号文件“鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。1988年的《宪法》修正案规定，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

3、农村改革试验区，把承包土地制度改革引入到试验探索、普遍推广和完善阶段。中共中央政治局会议通过《把农村改革引向深入的决议》后，农村改革试验区发展到30个。邓小平南巡讲话和党的十四大以后，稳定和深化家庭承包经营制度成为农村土地政策的主题。1993年的《宪法》修正案写入“家庭承包经营”，使其成为我国一项基本经济制度。1995年3月，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，对土地承包合同的严肃性、承包期限、经营权流转、农民负担和权益等做出了规定，集体土地、家庭承包经营制度的基本框架已经形成。

4、第二轮土地承包，农村土地制度改革深入到全面完善、系统的制度性安排和规范的新阶段。在第一轮土地承包到期之前，《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发[1993]11号文件)提出，“在原定耕地承包期到期之后，再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长”。随后，开始第二轮土地承包试点工作。《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发[1997]16号文件)对第二轮土地承包工作进行了具体的部署，延长土地承包期限的工作在全国展开。1998年8月修订的《土地管理法》规定，同年10月，中共十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》郑重声明。

(二)立法规范承包土地制度、改革建设用地制度的时期(2000-2008年)

1、《农村土地承包法》颁布实施，标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。农村土地制度法制化一直伴随土地制度改革全过程。一系列法律法规公布实施，表明了我国政府长期坚持家庭承包经营制度、建立“世界上最严格的土地管理和耕地保护制度”的目标追求。

2、2004-2008年，我国农村改革史上第二轮“五个一号文件”出台和实施，土地征用制度、农村建设用地制度的改革推向前台。2004年的一号文件要求“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，……积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。2005年的一号文件强调“加快推进农村土地征收、征用制度改革”；同时要求“认真落实农村土地承包政策”，“妥善处理土地承包纠纷”，“尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自”。2006年的一号文件要求进一步探索征地制度改革经验，同时“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”。2007年的一号文件提出“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”，“加快推进农村集体林权制度改革”。2008年的一号文件提出“加快建立土地承包经营权登记制度”，“严禁通过‘以租’等方式提供建设用地。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点……依法规范农民宅基地整理工作”等新内容。

二、农村土地制度变迁方式和路径

(一)农村土地制度变革的动力：农民的生存压力与执政党和政府顺民意的强力推动

农民生存压力是农村土地制度变革的第一推动力。体制弊端，加上10年“”破坏，农村经济发展迟缓，农民普遍贫穷，吃饭成为最紧迫的大事。这是改革起步时期最重要的基本国情。1957-1978年，20年间来自集体分配的人均收入只增加了33.3元，年均只增加1.17元。其时，农村还有2.5亿人吃不饱肚子，处在绝对贫困线以下，农民再也无法忍受贫穷的煎熬。另一方面，执政党和政府关注民生，尊重农民的选择，重视农村经济发展和社会稳定。农村土地制度改革不可避免。

(二)农村土地制度变迁的约束条件：政治权衡、改革结果不确定性和体制遗留

首先，政治权衡和改革结果的不确定性，决定了农村土地制度改革的起点只能是恢复生产责任制，从土地经营方式的变革起步。社会主义意识形态在改革之初的约束是强有力的，要规避改革的政治风险，必须保持土地集体所有制，“两权分离”的理论和“联产承包”的实践应运而生。土地制度改革结果的不确定性风险，在很大程度上干扰了改革者的决心。

其次，土地承包经营的发包方式，必须公平优先、兼顾效率而不是相反。处理

今日中国农民土地权利仍然是公平比效率更重要。但是，土地制度改革从恢复农业生产责任制起步，联产承包经营的最初含义是将农产品生产任务按田亩和劳动力分解“包产到户”，因此“按劳动力分配责任田”理所当然，同时必须照顾人口对土地的平均需要。这样，“按人劳比例”分配责任田就成为农村土地制度变革起步阶段的最好选择。当土地承包期限不断延长，且与粮食等必需农产品的生产任务脱钩以后，集体成员平均分配集体土地才成为必然。

再次，所有制关系过渡到“三级所有，以生产队所有为基础”，构成了我国农村土地制度变迁的重要路径依赖。1960年代初形成的《农村工作条例》，不仅是改革初期而且是当前确认农村土地所有权、发包权、承包权的重要依据。土地所有权、生产大队、生产队三级所有，以生产队为基础，分配核算单位也以生产队为基础。所以，只能将生产队的农业用地分配或发包给本队成员，“不能打破生产队边界”。当解体以及恢复和重建乡(镇)人民政府以后，土地“三级所有”分别对应为乡(镇)农民集体所有，村农民集体和村民小组农民集体所有，并被相关法律予以固定。土地所有权三级分享的法律框架，显然照顾了所有制关系的贯性。

(三)农村承包土地制度变迁，分成家庭承包的耕地和其他方式承包的非耕地两大类别，循着“明确所有权．稳定承包权，放活使用权，保障收益权、尊重处分权”的路径展开

1、明确所有权。按乡、村、组三级分享的框架，重塑农村集体土地产权主体。界定土地所有者的权益，包括集体土地所有者在法律上的最终归属权，所拥有的发包权，土地管理权，规划、利用和管制权，合法收益权。同时，按权利和义务对等的原则，用法律制度规定所有者的相关义务。

2、稳定承包权。使农民有足够长的土地承包期限。限制承包土地周期性的行政调整。

3、放活流转权。放活流转权是为了解决现实中的两对矛盾，即集体成员和劳动力不断增加与耕地不断减少的矛盾，社会化大生产与分散经营的矛盾。新增人口和新增劳动力都有资格获得平均份额的土地，如果照顾这一需要，土地就得在农户之间不断调整；而且土地分割会越来越零碎，影响经营规模。但又必须解决新增人口和新增劳动力的生活来源，于是允许土地使用权依法、自愿、有偿转让，试图通过“市场调节+配套政策”的途径化解人地矛盾。

4、保障收益权。改革之初，农民创造了“交够集体的，留足国家的，剩余全是自己的”分配方式。随着农产品供给由严重不足，逐渐转向结构性过剩，我国取消了农民联产承包中最重要的一项内容，即粮食等大宗农产品的定购合同；在调整国民收入分配关系的农村第二步改革中，又取消了农业税及其附加，截至2006年，农民承包土地的收益全部归了农户。不仅如此，还实施了粮食直补、良种补贴等直接与承包土地相关的扶持政策，部分解决了农村承包土地的收益权问题，极大地提高了农民土地收益预期。但国家征用土地、农村建设用地、农民宅基地的收益大量流失问题还远未解决。

5、尊重处分权。随着改革的深入，延长土地承包期限和稳定承包权，农民土地承包权内涵不断扩张。目前，法律规定的处置权包括转让权、收益继承权、互换和入股权，但农民土地承包权的继承权打了折扣，抵押权一直未赋予农民。

6、农用非耕地的制度安排。农用非耕地制度改革，主要指采取非家庭承包形式承包的“四荒地”(即荒山、荒坡、荒沟、荒滩)和林地及林权制度改革。现实中，农用非耕地制度安排与耕地制度安排的最大差异表现在3个方面：一是耕地承包强调“公平”，并采取家庭承包方式；非耕地资源配置强调“效率”，采取租赁、竞标承包等非家庭承包方式。二是耕地承包权经营权30年不变；非耕地承包期限更长、更稳定。三是耕地承包经营权有收益继承权但不能抵押；非家庭承包的土地经营权可以继承、可以抵押。

三、农村土地制度运行态势及其评价

第一，农村土地第二轮承包工作，按照中央要求于1999年12月底已顺利完成，“两证”到户率逐年提高。但从全国看，截至2006年底，极少数人地矛盾突出、干群关系紧张的村仍然没有完成第二轮土地承包。

第二，农民承包土地面临调整压力。土地分配起点不公平引发调整；国家征地或农村建设用地引发调整；农田整理和标准化建设需要打破家庭承包土地边界，而导致重新发包；新农村建设中的一系列建设活动，农地大量非农化利用，不可避免地引发承包土地调整；公社体制残留和干部配置资源的欲望催生土地调整。集体土地总量减少的过程，就是农民承包土地调整的过程；“赋予农民长期而稳定的土地使用权”远未落实，农民土地权利事实上短期而不稳定。

第三，“四荒地”占有不公平、林地和林权矛盾突出，影响耕地承包制度运行。经过30年的开发，“四荒地”的价值显现，成为引发土地矛盾冲突重要因素。林地承包和林权制度改革有类似的情况，不仅导致了复杂尖锐的山地林权争斗，而且对林木的破坏也相当严重。解决上述矛盾是一个两难选择：如果按起点公平的原则，重新分配已开发“四荒地”，违背了当年鼓励政策的承诺；如果保护开发者的既得利益，维持现有圈占格局，占有较少“四荒地”的农民意见又特别大，以致上访不断。

第四，农村土地流转制度极易受到政策调整的影响，没有达到预期的政策目标。我国农村土地流转在2002-2003年达到高潮，自2004年执行“三项补贴”和“一减免”的政策后，转出土地大面积回流。近两年，土地流转仍然停滞不前。

第五，我国农村土地占有格局、农户收入结构乃至整个生产关系都发生了新变化，长期坚持家庭承包这一基本经济制度，需要长远的制度安排。一是农业内部的土地流转出现了两种逆向发展趋势：种植业农户的土地经营规模不是越来越大而是越来越小，农民兼业化现象越来越普遍，与此相关联，劳动密集型产品(如江南棉花)快速消失；蔬菜瓜果、苗木花卉、水果等经济作物的种植面积越来越大，粮食播种面积越来越大小，但可喜的是，经济作物专业户以及养殖业的组织化程度较高，开始摆脱了耕地的束缚，依赖技术和信息的投入以及市场和行业组织获取利润。二是农村“双层经营体制”始终没有形成，从所有制结构、产业结构、劳动力从业结构看，已经形成农户经济、村组集体经济和新经济体(合作经济、工商业主经济)三足鼎立的格局。三是家庭经营性收入不断降低，而工资性收入的比重越来越高，家庭经营的社会化趋势明显。四是外来民工不断增加，“乡整村治”治理格局亦不能适应现实需要。

四、农村土地制度深化改革的思路及政策选择

(一)家庭承包土地，集体所有、农民

永佃、完善财产权

对农村承包土地制度的评价，有人说它适合中国国情，要长期坚持；有人说它是一项没有完成的改革的“半拉子”工程；还有人说“中国现行的土地制度本来只是临时用来替代公社解散后的制度真空”的，“有些人无视这种土地制度于市场经济内在要求的冲突，一厢情愿地希望将这种临时性制度永久化”。在我国未来土地制度改革的方向性择上，出现了“公有”与“私有”的争论(樊纲，2007)。

比较稳妥的办法是：用农民集体成员“按份共有”的实现形式，改造农村土地集体所有制度，使其所有权主体具体化、人格化；同时将承包土地抵押权赋予农民，把“30年不变土地承包经营权”拓展为“永佃土地使用权”，法律将其界定为“农民私有财产权”，纳入私有财产保护范畴。这样既可以充分实现和保障农民集体土地所有权，又可以尽可能地减少土地私有化的“结果不确定性”风险。

(二)农村建设用地，登记发证、允许入市，保障交易权

农村建设用地入市十分必要。第一，农村集体土地非农利用的市场价值显现，加上农民对平等土地权利(同地、同价、同权)的追求，构成了农村建设用地进入市场的推动力量。第二，国家建设用地需求量急剧增长，“地荒”已成为制约区域经济发展的瓶颈，开辟农村建设用地市场，可以缓解土地供给紧张的矛盾。第三，土地“隐形市场”大量存在，客观上促进了农村社区经济发展、集体财富积累及稳定农民收入，但这种流转缺乏合理规制，滋生土地纠纷，影响社会稳定，农村建设用地市场化改革迫在眉睫。

从可行性上看，一方面，国家法律空间为其进入市场准备了“准生证”；另一方面，地方政府率先试验和农民的探索，为农村建设用地入市储备了政策。农村建设用地入市，需要研究解决一些重要问题：对进入市场流转的农村建设用地的边界、来源进行比较明确的规定；规定农村建设用地进入市场的用途和方式；对农村建设用地进入市场的主体和程序做出规定；对农村建设用地流转收益分配做出规定。

(三)农民宅基地，应按照尊重历史，照顾现实的原则，实行多元产权

现行农民宅基地制度与市场化、城乡一体化的发展趋势相背离，严重侵害农民的财产权利，影响社会和谐与进步，改革势在必行。

解决农民宅基地产权归属，必须尊重历史和现实两个方面。从趋势上看，农民宅基地越来越需要市场化配置，应在明晰产权的基础上，将农民宅基地获取逐渐从无偿转变有偿，农民住宅也逐渐商品化。宅基地属于农民生活用地，马列主义历来认为生活资料应该私有或个人所有；同时，农民房产是私有的，可以代际传承，宅基地使用权无期限，等于私有，应该把无期限的使用权改成所有权，并允许买卖。

(四)最严格的耕地保护，应尝试通过购买农地开发权的方式，完善基本农田保护制度

我国“最严格的耕地保护制度”并没有建立起来，基本农田数据虚假成分较多。美国政府通过购买农地永久开发权、建立“保留农田”制度的经验值得借鉴。随着中国财政实力空前增长，我们有条件尝试购买基本农田永久开发权，完善基本农田保护制度。

(五)涉及农民土地财产及收益权的土地征用制度，应按打破垄断、卖方决定、增值分成纳税的思路深化改革

新一轮农村土地制度变革范文第2篇

一、关于农民减负效果评价问题

推进农村税费改革，其目的是为了规范农村分配制度，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上解决农民负担过重问题。现行农村税费改革的基本要求是：改革后农民负担与农民政策内承担的“六项负担”（1997年对提留乡统筹、社会性负担；1999年农业税、牧业税、屠宰税；1999—2000年农业特产税平均税额）作为减负的对比依据，减负幅度原则上要达到20%以上，或保持在1997年负担的同等水平；如果个别地区下降幅度超过了20%，但农民负担水平仍超过了1997年水平的，也要无条件地降到1997年的水平；改革后每亩负担的农业税及附加不能高于100元。从定西地、县两级的《试点方案》测算结果和2002年试点来看，减负20%的比例在总体上容易达到，甚至可以超额完成。如2002年税改后全区平均减负39.03%，人均减负22.57元，7个县平均减负率为23%—52%，人均减少11—36元。20%的减负比例对大部分乡（镇）来说都能达到，但部分乡镇，尤其是到村、社两级就不一定能达到，在实际改革后甚至出现了有些农户负担加重的现象。低于1997年水平这一条也基本没有问题。但亩均负担100元以下的标准，对定西这样的贫困地区来说，明显偏高。据测算，税改前，全区亩均负担21.5元。本身就大大低于100元的标准。定西地区农民人均耕地2.9亩，按亩均100元的标准，人均负担要290元，这对人均纯收人只有1412元的定西农民来说，是根本无法承受的。

如果今后几年农民负担仍以相关税改政策为准，那么如何在政策允许的范围内，因地制宜地确定减负标准，成为目前亟待解决的问题。就定西情况而言，笔者认为全区平均减负以30%为宜，各县应坚持以“三个确保”为核心，正确处理确保农民负担有明显减轻与确保基层政权运转、确保农村义务教育正常经费需要之间的关系。综合考虑各方面的因素，按照各县自身的财力平衡情况，确定比较适宜的减负比例。财力相对好的县减负比例可以高一些，财力弱的县，减负比例相对可以低一些。至于亩均负担标准，据调查了解即使是每亩20元—50元的税收负担，大部分农民都难以承受，如果亩均负担50以上，根本承受不了。因此，定西地区农民亩均负担标准应规定在50元/亩以下。人均耕地面积在5亩以上的地方，亩均负担应规定在20元以下。

由于税费改革会造成乡村收入减少，乡村各级为摆脱财力捉襟见肘的窘境，违反政策规定另辟“开源增收之道”，造成农民负担反弹的问题仍有可能发生。巩固税费改革成果，确保农民负担稳定在一个较低的水平，除了确定合理的减负评价标准外，还必须采取更加有效的措施，进一步建立健全农民负担的综合监督制约机制，尤其要突出抓好村级财务监管。目前，村级财务管理比较混乱、监督制约机制不够健全，农村会计人员素质偏低、调换频繁、无证上岗的问题和记账票据不规范甚至白条入账，财务审计不到位等现象十分普遍。因此，政府相关部门要按照新《会计法》规定，切实负起对农村财会工作的监管职责，加强对农村会计人员的业务培训，规范会计基础工作，统一会计制度、会计科目、会计凭证，并实行农村财务定期审计制度。

二、关于“三定”方案的具体落实问题

“三定方案”的设计科学与否是农村税费改革能否健康顺利进行的关键，直接影响税费改革工作的成败。从定西地区的情况看，由于农村税费改革情况纷繁复杂，千差万别，现行“三定”方案问题仍然不少，具体落实非常困难。

首先，就定亩问题来看。一是根据中发［2000］7号文件规定：农业税计税土地为“农民承包土地为第二轮承包用于农业生产的土地；其他单位和个人从事农业生产的土地”；“计税土地为实际用于农业生产的土地。计税土地发生增减变化，农业税应当及时进行调整。”这样，农村税费改革的计税面积都是以“二轮承包土地面积”为基础来确定的，但是从这几年的税费改革试点工作中发现，由于有的地方“二轮承包”不彻底，随之衍生出了好多问题需要解决，如从实行承包制到现在，时间跨度较大，有的地方土地的减少量远远大于增加量，农户实际占用耕地与承包合同出人较大等，导致计税定亩与实际耕占地亩不一致。二是由于特产税计税土地面积因为品种比较多，每种品种种植面积又比较分散零星，核实起来非常困难，加上特产税纳税额高于农业税，所以农民普遍存在将特产税计税土地面积种多报少或报以农业税计税土地面积来顶报的现象；三是近年来道路建设、小城镇建设、兴办企业、农民建房等消耗了大量的土地，加之农村分家立户过程中将原承包面积一分为二，有的甚至更多。这样，许多农户实际占用耕地与“二轮承包”合同数有较大出入，完全按“二轮承包”合同定税，不太合理，很多农户强烈要求重新丈量土地，但政策明确规定，这次农村税费改革不得重新丈量土地。因此，对土地面积无法据实统计。

其次，就定产来看。按农村税费改革政策规定：农业税计税常产量以1994—1998年5年的农作物的实际平均产量折合成主要粮食作物确定，并保持长期稳定。但前几年由于各种原因，一部分统计年报表注水虚报的问题比较严重，上报常年产量很高，有的地方在测算时虽然进行了不同比例的打折，但一些地方仍然是农户实际收入的几倍多，造成了干部说不清，农户不认可，常年产量的测算数与实标产量悬殊很大。

再次，就定税来看。牧业税和特产税的确定，包括改革中取消的屠宰税，过去基本上都是按地亩域人头平摊，问题比较多，群众反映强烈。尽管农村税费改革试点工作中严禁按地亩或人头平摊，实行牧业税按存量定额征收，特产税按地亩、产量、价格区别不同品目据实征收。但由于牧业税应税大牲畜和羊只的存量及特产税计税面积难以准确核实上来，导致牧业税和特产税税额事实上也无法征收，收入大幅度下降。如有的乡镇，按人户核定的应税大牲畜和羊只计算，牧业税税额只有上年的1/5—1/10，特产税税额只有上年的5O％左右，造成税改工作难度加大。

为此，笔者认为要真正落实“三定”方案要求，应做好以下几点：

一是要突破“二轮土地面积”的教条论。面对农村复杂的情况，要把严格执行“二轮土地面积”的规定与本地的实际结合起来，按照“十六大”提出的“坚持党在农村的基本政策长期稳定，并不断完善以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。尊重农户的市场主体地位，推动农村经营体制创新”的要求，对二轮土地承包以后的土地变更情况进行必要的清理规范和完善，并在实际定税中予以适当考虑。同时利用税费改革的机遇、宽松土地承包经营权环境。二是要统一计税面积标准。在推进农村税费改革时应取消过去沿袭的不规范的土地面积计量单位，破除农村遗留的一些陈规陋俗，把人为造成的不合理的税赋差别缩小到最低限度，减轻农民的负担，消除群众因负担过重而造成的不满，确保税费改革工作的正常运转。三是要对作为农村税赋主要依据的常年产量，进行适时或定期的调整。在具体测算过程中应结合当地生产条件和农作物的实际产量进行合理计量，使常产量与实际产量之间的差异尽可能缩小。四是要挖掘各类土地面积的潜力，避免因弃耕和撂荒造成“悬空税赋”的问题。对弃耕地可以采取在尊重农户意愿的前提下，由村组收回集体开发或重新发包，对撂荒地可以与国家退耕还林政策紧密结合起来，解决“有地无税，有税无地”的问题。

三、农村财政收入减少的情况下，如何实现“三个确保”的问题

这次农村税费改革的前提原则是“三个确保”，即“确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要”。但是根据税费改革方案，必然减少农村财政收人。如定西地区因税改而减少的年收入约9000万元；各县从几百万到上千万元不等。虽然国家通过转移支付方式给予了一定的弥补，而且从账面看，增加转移支付的数额还略大于收入减少金额，但由于乡（镇）村原来有相当一部分费用和收入没有纳入财政管理，无法在账面反映。致使乡镇实际可支配财力大大减少，这将给乡镇政府和村社组织运转带来一系列问题。特别是地少人多的一些乡村，工资等一些必需的支出都难以满足，义务教育及其他公益事业投入、偿还乡村债务等更无可能。如何弥补乡村收入缺口，成为实施税费改革中真正落实“三个确保”面临的最为突出的问题。

缓解乡村收支矛盾，根本出路在于大力发展乡村经济，培植涵养财源。因此，要把农村税费改革与促进农村经济发展、农业产业结构调整、农村财源建设项目、增加农民收入等结合起来，加强农业的基础地位，因地制宜、分类指导，积极发挥财政资金、政策的导向作用。突出主导产业，努力培育具有地域优势的支柱产业，不断提高农业产业化水平，力争做到既减轻农民负担，又促进农村经济发展，增加农民收入，壮大乡镇财源，真正实现“三个确保”。版权所有

新一轮农村土地制度变革范文第3篇

关键词：农村；土地；承包

中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1674—0432（2012）—08—0039—1、

1 当前土地承包工作现存的矛盾和问题

我县农村土地承包工作从整体上看，开展得很好。土地二轮承包政策基本贯彻到位，农村土地承包关系基本稳定。但从局部上看，个别乡镇、个别村屯土地承包工作的矛盾和问题仍很突出。

1.1 农村土地承包长期不变带来的土地分配公平性问题

我县于1983年开展第一轮土地承包，承包期限为15年。1996年，开展第二轮土地承包，基本上采取在第一轮承包的基础上直接过渡延包方式。按现行政策，在1983年—2025年42年承包期内，不得调整土地。这势必造成了死亡人口仍享有土地，而新增人口无地可种的问题。另一方面，在承包地共有人中，由于升学、参军、工作等原因转变成城镇居民或市民（设地区的市），不再是农民，不再是本集体组织成员，按现行法律规定不得取消其土地经营权。造成在享受城镇（市）居民待遇的同时，又享有农民的权利。

1.2 农村土地仲裁结果执行难

农村土地承包仲裁试点工作的开展，创新了农村土地纠纷的调处机制，维护了农村社会稳定，缓解了和法院的工作压力，但客观上，由于仲裁裁决受执行对象法治观念淡薄、情况复杂以及土地这种标的物的特殊性制约，仲裁结果很难得到落实或无地执行。如果采取候地解决的方式，侵权案（事）件得不到及时纠正，农民的合法权益得不到及时维护，甚至引发强种、抢种问题的发生。另一方面仲裁委员会的裁决的法律强制力不同于法院的判决。裁决后，当事人拒不执行的，又不得不到法院再申请强制执行，这也是造成执行难的又一主要原因。

1.3 “开荒地”、“册外地”引发的矛盾和问题

为了增加耕地面积，提高土地利用率，国家和我省曾出台政策，鼓励农民开垦荒地，但在执行过程中，管理不到位，留下纠纷隐患。一是随意扩大开荒范围，出现毁林开荒现象；二是优惠期满后，村集体未及时履行手续转为承包地，地仍在开荒户手中，形成“册外地”、“黑地”，导致村集体资产流失。

1.4 私自流转引发的矛盾和问题

目前，全县流转涉及农户16404户，流转土地31万亩，签订标准流转合同并备案的仅2703份；由于私自流转多，而引发很多问题。一是合同不规范不健全，有的甚至是“口头合同”不能有效保护流转双方的权益；二是私自流转，给村集体增加了管理难度；三是私自流转规模小、面积小，不利形成规范的土地流转市场。

1.5 失地农民生活保障问题引发的矛盾和纠纷

土地是农民的生活保障，是其最重要的生活来源。但由于国家经济建设而征占了部分农民的土地，从而引发了一些社会矛盾。一是征占耕地与维护国家粮食安全的矛盾；二是征占耕地与失地农民生活保障的矛盾。如不能有效地保护失地农民的合法权益，解决其生活保障，势必会引发群体矛盾，影响社会稳定。

2 做好当前农村土地承包管理工作的建议

如何化解这些矛盾，建立规范的土地流转市场促进农村社会稳定和经济发展呢？我们认为

（1）确权登记，明确权属，是做好土地承包管理工作的前提

我们在工作中必须健立农村土地确权登记制度，健全农村土地承档案管理体系，土地台账、承包合同、经营权证登记薄和经营权证要相符；经营权证要填写规范发放到户，明确农民的承包经营权，维护承包关系的稳定。

（2）坚持合同鉴证，减少合同纠纷

坚持并完善合同鉴证制度，对农村土地承包，特别是以其他方式承包的土地，可以加强监管，减少纠纷。

（3）重新核实，解决“册外地”身份问题，化解人地矛盾

对“册外地”要重新核实，区别对待，属于毁林开荒的要依法按林业政策解决；属于依法开荒并未发包的由集体收回，另行发包，既明确了“册外地”的经营权，又化解了人地矛盾。

（4）建立农村社会保障机制，解决失地农民生活来源问题

（5）建立科学、权威的农村土地评估体系，规范土地流转行为，成立土地流转中介组织，逐步建立规范的土地流转市场。

（6）科学规划，合理布局，解决耕地保护与经济发展矛盾。

参考文献

[1] 喻文莉.农地使用制度改革之探索[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2002，（03）.

[2]?聂铁力.土地承包经营权的思考[J].社会科学论坛，2002，（03）.

[3]?邹爱勇.我国土地产权制度：问题与变革[J].法制与社会，2008，（20）.

[4] 张珍.发展社会主义市场经济与完善农村土地制度[J].理论研究，1994，（05）.

[5]?刘克美.完善农村土地制度 加快农业结构战略性调整[J].湖湘论坛，2001，（04）.

新一轮农村土地制度变革范文第4篇

但是，随着我国经济的高速发展、城市化进程的快速推进，农村劳动力大幅向城市流动，部分农村因劳动力缺失，或者土地大量抛荒，或者作物轮作制度废弛，大量适合种植二季或者三季作物的耕地变成单季耕作，导致土地生产效能大幅下降，从很大程度上阻碍了农村产业结构调整和农业生产力的进一步提高。

结合当前中国农村的实际情况和党的“三农”政策，笔者认为，要解决好这些问题，有必要从以下三个方面着手，大力提高土地生产效能，深入推进农村经济体制改革：

一、努力实现农民种粮补贴的科学拨付，切实提高农民从事农业生产的积极性

1、建立农民种粮补贴的科学评测机制。要按照现行农药、化肥、种子等生产资料的市场价格的浮动比例，适时、灵活地调整补贴额度，有效防止生产资料价格的大幅攀升导致生产成本上涨，挫伤农民从事农业生产的积极性。

2、推行种粮补贴的等差拨付制度。要以实行二季轮作为基准，核定种粮补贴基本额度，实行按季拨付；对于进行了三季轮作的，应在基本补贴额度上另外追加补贴额度，防止补贴拨付“一刀切”导致农民产生新的惰性，切实提高其从事农业生产的积极性。

二、大力推行土地使用权“制”，优化农村土地资源配置

1、实行富余土地使用权的集中存管。以村级单位为存管主体，对于外出打工或者已经在城镇创办了实体产业的农户，并且已经没有富余力量进行土地耕作的，应对其土地使用权进行全面登记，由村民委员会进行集中存放管理，以防止农户之间随意转让土地使用权，造成农业生产的盲目性。

2、推行土地使用权的经营制度。对于村民委员会集中存放的土地，可以由村民委员会以招投标的形式，按照必要的科学的生产计划，委托有能力进行耕作的农户进行耕作，按经营收入的额度和相应的比例，向土地使用权的所有者支付经营利润，在优化土地资源配置的基础上，提高土地经营效能。

三、积极试行土地使用权的股份制形式，推进农村产业一体化化经营

1、成立现代农业股份有限公司。要在大力推行土地使用权“制”的基础上，鼓励有资金和技术实力的工商产业集团或个人，参与土地经营权的招投标，以农户的土地使用权作为股本参股经营，成立现代农业股份有限公司；并鼓励未参与土地使用权“制”的农户积极参股；股份有限公司可以按需要吸收农户作为从事农业生产管理的工人，并按经营业绩向农户股东进行分红或支付工资。

新一轮农村土地制度变革范文第5篇

[关键词]费税改革、土地承包、常产、农业产业结构

我国是一个农业大国，农民作为中国社会最大群体，其基本利益不容忽视。为切实减轻农民负担，从去年起在安徽省实行农村税费改革，经过近一年来的试点，为在全国推行农村税费改革积累了宝贵的经验，但同时也暴露出许多问题，如何进一步完善税费改革、以及如何解决费税改革只的问题是我们迫切需要解决的问题。

一、农村费税改革成效显著

1.减轻了农民负担。以安徽省蚌埠市为例，农民人均负担86．92元，较改革前的102.13元减少15.21元；亩均负扭48.69元，较改革前的57.21减少8.52元。

2.规范了税征行为。调查中基层干部反映，税费改革前，乡村干部催交“三提五统”精疲力竭，工作难度大，工作效率低。税费改革后，由于农业税的征收的性质的强制性、办法的公开性，程序的易操作性，主体的明确性，，有利于克服税收中的随意性，有利于强化征管手段，减少征收难度和税费流失，农民主动纳税意识普遍增强。

3.促进了农村稳定。一是农民凭纳税通知书交纳，交多少心里明白，可以理直气壮拒付不合理负担；征税方式减少了干群间的正面冲突；干群矛盾减少，干群关系改善。二是税收的刚性特征使少数不按期交纳农业税的农户在接到《农业税收行政处罚事项告知书》等行政文书后一般都能缴纳税款，使大多数农民心理得到平衡。到目前为止，我们所调查的地区皆无上访事件发生。

4.提高了资金使用效益。税费改革后，农业税纳入了财政预算管理，由财政部门根据同级人大批准的追加预算安排使用，随税的农业税附加由乡镇财政部门结算，从而使资金管理透明度提高，避免了乱支滥收，挥霍浪费，使资金的使用效益明显提高。

二、农村费税改革中存在的问题

在农村推行的税费改革试点经过一年来的实践，虽然进展比较顺利，运行比较平稳，但由于此项改革政策性强、涉及面广、且处于试点阶段，在实施过程中仍然出现一些值得重视和亟待研究的问题，突出表现在以下几个方面：

1.部分乡(镇)村在征收环节上与政策要求存在差距。主要表现在：一是少数干部对政策理解不透、工作方法简单；二是“一事一议”难以操作或操作不规范，以少数人的决定代替村民意愿。

2.计税面积与实际有差距。产生这种情况的原因是：部分乡村组在签定第二轮承包合同时，未能与每一户农民认真落实土地面积，仅沿用第一轮承包时的土地面积，而一轮承包后，土地的实际占有情况已与现在发生了变化，致使部分应该收的农业税无法征缴。

3.人地税费负担不均，差异大。由于这次税改主要以土地为计税的主要载体，于是就出现了人少地多的地区人均负担重，减负幅度小；人多地少的区域人均负担轻，减负幅度大；村与村、组与组之间计税常产和人均土地不同的问题，导致人均负担差异扩大，造成新的税赋不均。

4.乡村组织运转受到影响。以安徽省五河县为例，税改后农业税较改革前的农业税与乡统筹之和减少1340万元；2000年全县乡镇工资支出需616．7万元，比去年增长11．06％。

5.乡村原有债务难以消化。调查发现乡村两级普遍欠债，同时为保运转可能发生新欠。由于乡镇欠信用社贷款，税改中应返还给乡镇的税费，拔到信用社，乡镇拿不到，使乡镇财政雪上加霜。

6.公益事业难以开展。一是由于认识差异、公益事业受益程度不同，村民难以达成一致意见，且经费筹措难，“一事一议”实施难度大；二是逐步取消“两工”，农田水利建设、修路等公益事业难以开展。如按安徽省规定遇到紧急任务，经县级以上人民政府批准，方可临时动用农村劳动力的规定操作，将可能贻误抗洪抢险时机。

7.税费改革的配套措施、法规不完善。乡镇机构改革，精简人员，中小学布局调整等减轻乡镇财政负担的改革举措，还未形成较为完善的方案，实施起来也有较大难度；少数不愿纳税的农户，只能依靠单一行政手段，缺乏与之相配套的法律手段。

8.农业税计税价格高于现行粮食实际价格。税费改革实施方案确定了农业税、农业税附加及农业特产税的税率，而农业产值的大小，粮食价格是一个重要因素。各地确定的粮价，其依据是国家的粮食保护价。

9.农民负担表现在实物形式上，下降幅度不大。农民负担以货币形式表现时，均有不同程度下降。但由于粮食价格持续低迷，其上缴税费的货币需卖更多的粮食。

三、完善农村税费改革的几点建议

l.进一步加大宣传力度。针对有些基层干部对税费改革的精神不够熟悉，领会不深的问题，要积极组织他们再学习、再宣传，使之排除畏难情绪，树立信心；对农民的宣传工作，既要宣传保护农民的利益，又要宣传农民应尽的义务，引导他们正确处理好权利和义务的关系，增强农民的自觉纳税意识。

2.加快农村产业结构的调整。由于目前我国农村基本上是以原始的农业耕作方式为主，加之农产品的需求价格弹性较小，往往是粮食丰产而农民并不丰收。因此，加快农业产业结构的调整，大力发展非农产业，是增加农民收入，解决农村过剩劳动力的有效途径，是把我国从农业大国向农业强国转变的根本所在。

3.加快政府机构改革，转变政府职能，建立高效、廉洁、精练的政府机构，减少不必要的财政支出。

4.计税面积以实际用于生产的耕地面积计算。对于二轮承包实际承包面积与二轮承包合同面积不一致的问题，建议改为以二轮土地承包面积为计税面积，如果二轮土地承包面积与实际面积严重不符，可以在调查核实的基础上予以纠正。

5.切实缓解税费负担不均的矛盾。建议可采取“总量控制，乡内平衡”的办法。因建设需要占用的耕地，该核减而未核减的，应尽快核减。

6.加大对县乡转移支付力度。对由于实行税费改革而减少的乡镇财政收入，调整教育布局新建校舍增加的支出等费用，应考虑给予一定补助。要加大对村级组织的支付，税改后村级收入下降幅度较大，有的“两委”人员的生活补助拿不到，村级组织的正常运转受到很大影响。

7.妥善处理好乡村债务。对乡村欠银行信用社用于乡村建设的款项挂帐停息，能减的按政策减免。原三提五统尾欠问题，建议出台清欠及收支管理办法，以便基层操作。

8.正确处理好“一事一议”问题，以利于发展村级公益事业。我们认为，“一事一议”是加强村级民主建设，减轻农民负担的重要举措，操作质量在于村级干部的民主意识程度及把握政策的准确度。建议进一步加强村级干部的思想政治工作，关心他们的生活，增强他们的工作积极性和主动性，使他们能真正把党的政策落实到村民中去，“一事一议”就能得以很好地贯彻。

9.进一步加强农业税收征管队伍的建设。农村税费改革后，农业税任务明显加重，对税收执法的要求提高，建立具有执法资格的农税机构和高素质的农业税征收