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应对气候变化的重要性

应对气候变化的重要性

应对气候变化的重要性范文第1篇

关键词:气候变化;影响;适应技术;框架

中图分类号:P951 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2013)05-0001-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2013.05.001

气候变化对人类社会的生存与发展已构成严峻挑战,尤其是气候变暖对自然生态系统和人类活动的负面影响日益加剧,可以预见,未来气候变化可能会在农业、林业、水资源、海岸带、生态系统以及人类健康等敏感行业和区域产生重大不利影响。面对气候变化已经成为事实的情况下,减缓和适应气候变化是应对气候变化挑战的两个有机组成部分。对于广大发展中国家来说,减缓全球气候变化是一项长期、艰巨的挑战,而适应气候变化则是一项现实、紧迫的任务。只有适应气候变化,才能实现可持续发展。如何根据现有的科学认识,研究和选择积极主动的适应方法和技术,才是我们应对气候变化的明智选择[1-7]。本研究以气候变化影响显著的农业、林业、水资源、海岸带、生态系统以及人类健康等重点领域为对象,通过分析上述行业和领域受气候变化影响及其所作响应的基础上,构建各领域应对气候变化的适应技术框架,以期为适应技术清单的建立和选择提供理论参考和技术依据。

1 气候变化对重点领域的主要影响[8-16]

1.1 农业领域影响

农业生产受气候变化影响较大,气候与气象灾害的频繁发生给农业生产带来巨大损失。国家评估报告指出,如果不采取任何措施,今后20-50年中国的农业生产将受到气候变化的严重冲击,到21世纪后半期,中国主要农作物如小麦、水稻和玉米的产量最多可下降37% 。气候变化将严重威胁中国长期的粮食安全。综合分析和总结相关文献,气候变化对农业领域的影响主要表现在以下若干方面:作物产量减少;病虫害频发;地力下降;适应性生产技术落后;种植模式和结构改变;旱情加剧等。

1.2 林业领域影响

气候变化已经对林业产生了重要影响。未来全球将持续变暖,极端气候事件发生的频率和强度增加,从而对林业发展产生诸多方面的影响,综合分析和总结相关文献,气候变化对林业领域的影响主要表现在以下若干方面:林业灾害频发(火灾、病虫害等);林业生长周期和生长界限改变;林业生态系统退化;林业碳汇功能减弱等。

1.3 水资源领域影响

在气候变化影响下,水资源问题将面临更大的不确定性和严峻的挑战性,如干旱灾害和洪水灾害等频发,温度和降雨量或蒸发量变化规律和趋势难以预测等问题突出。综合分析和总结相关文献,气候变化对水资源领域的影响主要表现在以下若干方面:干旱缺水;洪涝灾害;水环境恶化;水土流失;冰川积雪融水加剧等。

1.4 海岸带领域影响

自从IPCC第一次评估报告后,气候变化对海岸带的影响已成为重点研究领域之一,海岸带作为应对气候变化的重点地区,气候变化对其影响有着多方面的、不同尺度的体现。综合分析和总结相关文献,气候变化对海岸带领域的影响主要表现在以下若干方面:海水温度升高;海平面上升;海水倒灌入侵;风暴潮等气候灾害事件增加;滩涂湿地面积减少;海岸带地区生物多样性破坏;围海造地工程受到破坏等。

1.5 生态系统领域影响

气候变化正在普遍改写人类及其它地球生命体所熟悉并赖以存在的生态系统,影响生态系统和生物多样性从而影响生态系统的安全、服务和资源供给能力,威胁发展的生态基础。综合分析和总结相关文献,气候变化对生态系统领域的影响主要表现在以下若干方面:生物多样性降低;生物迁徙通道和周期改变;外来物种侵入;稀有物种濒临灭绝等。

1.6 人体健康领域影响

极端气温和致命热带疾病将成为更多地区和更多人口的严重困扰,气候变化严重影响人类健康,社会公共卫生压力正不断加大,尤其是落后地区将因贫困和增加的健康风险而限于更为窘迫的发展状态。综合分析和总结相关文献,气候变化对人体健康领域的影响主要表现在以下若干方面:热浪频发;流行疾病频发和潜在区增加;脆弱人群增加;公共卫生安全压力增加;贫困地区死亡率增加等。

2 应对气候变化的响应和适应措施[17-24]

2.1 农业领域响应和适应措施

气候变化导致农业生产的不稳定性增加,农业生产布局和结构将出现变动,农业生产条件改变,生产成本和投入大幅度增加产量波动加大。综合分析和总结相关文献,农业领域应对气候变化的响应和适应措施主要包括以下若干方面:调整农业发展布局;调整农作物种植模式;优选农作物品种和品质;发展节水灌溉农业;防控农业病虫害;研发先进装备工具;加强社会宣传和引导;加强气候变化对农业的影响评估、模拟和预测等。

2.2 林业领域响应和适应措施

气候变化会影响到林业生态系统(尤其是高纬度的寒温带森林)的结构、组成、功能和生产力,极端气候事件会增加林业灾害(火灾、病虫害等)的发生频率与强度,从而危及林业的安全。综合分析和总结相关文献,农业领域应对气候变化的响应和适应措施主要包括以下若干方面:加强林业灾害预警、动态监测与防治;恢复和重建林业生态系统的;加大林业生态工程功能建设;加强林业保护立法等。

2.3 水资源领域响应和适应措施

水资源对气候变化的响应不仅是在水资源量上更加短缺,还包括水质量和水环境严重恶化,水资源灾害频发以及水资源供需平衡问题突出。综合分析和总结相关文献,水资源领域应对气候变化的响应和适应措施主要包括以下若干方面:发展节水集水技术;加强水利基础工程建设;有步骤地实施跨流域调水工程;开展污水治理和循环利用;加强水资源灾害防治;水资源保护立法和社会宣传等。

2.4 海岸带领域响应和适应措施

海岸带对气候变化的响应一是海洋灾害频发,如海洋风暴潮以及海岸地质灾害频发;二是海平面升高,海水侵蚀倒灌现象严重;三是海岸带滩涂湿地减少,生态系统遭受破坏等。综合分析和总结相关文献,海岸带领域应对气候变化的响应和适应措施主要包括以下若干方面:加强海洋灾害预警、监测和防治;建设海岸带堤防工程;建立海岸带生态保护区;做好海岸带开发利用规划等。

2.5 生态系统领域响应和适应措施

气候变化给人类及自然生态系统带来的风险和危害日趋增大,不同类型的生态系统应对气候变化产生不同的反应特征,如沙漠绿洲数量和面积不断缩减,草原生态系统退化,森力生态系统病虫灾害增加,生态系统生物多样性降低。综合分析和总结相关文献,生态系统领域应对气候变化的响应和适应措施主要包括以下若干方面:建立生态系统动态监测站点;加强灾害预警和防止;保护濒危物种,防止有害物种入侵;建立各类生态保护区;加大生态系统保护立法等。

2.6 人体健康领域响应和适应措施

气候变化及其引起的生态环境变化对人体健康产生了一系列影响,包括极端气候事件导致死亡、营养不良和意外伤害的增加,传染病的流行强度、范围和传播种类发生变化而导致人群患病风险和疾病负担的加重以及空气污染等造成心肺系统疾病的增加等,尤其以脆弱人群健康响应更为突出。综合分析和总结相关文献,人体健康领域应对气候变化的响应和适应措施主要包括以下若干方面:气候变化致病机理研究;气候变化与健康预警研究;气候变化相关的疾病负担和成本效益评估;公共卫生环境条件改善;脆弱人群心理辅导等。

3 应对气候变化的适应技术框架构建

3.1 适应技术框架构建原则和依据

(1)遵循国际和国家相关技术规范、规程;

(2)适应技术表达方式要方向明确;

(3)适应技术应用措施要切实可行和可操作;

(4)适应技术要易于检索和选择。

3.2 适应技术框架的表达

各领域应对气候变化的适应技术种类丰富,如何有效地选择和描述适应技术,就需要有一个分门别类对适应技术的表达方式。通过对各领域适应技术表达方式的界定,才能更好地构建适应技术框架,为各领域应对气候变化作出适应和科学的技术选择。综合对所收集的上万例应对气候变化的技术成果分析归纳,对各领域适应技术门类归纳为11项表达方式。

(1)预警方向技术。各领域应对气候变化的影响中,预警技术是应对气候变化的重要适应技术之一,预警技术主要在对气候灾害风险评估和预测基础上创建的,属于规划适应技术范畴。

(2)工程方向技术(研发)。各领域应对气候变化的工程技术种类最为丰富,具有多方向性特点,是在气候变化过程中所研发和实施的具体工程技术措施,具有较强的可操作性和实用性。

(3)动态监测方向技术。各领域应对气候变化的动态监测技术主要是对气候变化影响在时间和空间的响应和反馈,是基于“3S”技术手段的一种技术表达方式。

(4)评估方向技术。各领域应对气候变化的评估技术主要是灾害评估,即包括灾害预测评估还包括灾后评估,应对气候变化灾害评估体系的科学建立可以为更大可能的减缓灾害影响和建立有针对性的预警技术提供服务保障。

(5)灾害防控方向技术。各领域应对气候变化的灾害防控技术主要针对各类频发灾害所做的具体研发技术,灾害防控的适应技术主要目的是降低灾害所产生的风险和影响程度。

(6)适应空间方向技术。各领域应对气候变化的适应空间方向技术主要针对气候变化所带来的影响,具有不同地域性的空间分布特征,因此适应技术具有特定空间的适应性,应对气候变化的适应技术选择要因地制宜。

(7)适应长效性方向技术。各领域应对气候变化的适应长效性方向技术主要针对气候变化所带来的影响,具有不同的时效性特征,因此适应技术具有特定时间阶段的适应性,应对气候变化的适应技术选择要因时制宜。

(8)模型分析方向技术。各领域应对气候变化的计量模型应用领域较为广泛,主要表达在相关性分析、各种预测、评估以及动态监测等方面,模型表达方式主要以丰富的数据和科学理论为支撑。

(9)重大工程方向。各领域应对气候变化的重大工程设计属于国家战略规划范畴,投资规模较大、设计标准较高,对气候变化响应和影响程度较为长远。

(10)各领域行业标准和规范。各领域应对气候变化的行业标准和规范主要是政府部门所出台的技术规程、标准、法规以及政策,从行政管理和立法角度建立适应技术应对气候变化的保障机制。

(11)社会影响和舆论宣传。各领域应对气候变化的社会影响和舆论宣传主要是提高人们认识和使用适应技术的思想意识,改变人们破坏气候资源的不良行为,降低气候变化对人类社会负面影响。

3.3 适应技术框架的构建

应对气候变化适应技术框架构建包括两方面表述内容,一方面明确表述应对气候变化影响中适应技术主要应用在哪些重点领域,另一方面明确表述各领域适应技术的表达方式,以便于归类和选择。综合相关文献分析[1,2,5],本研究共划分6大重点领域和11种类型的适应技术表达方式,并对专利检索的上万条技术数据进行归类表达,具体如表1所示。

4 应对气候变化的适应技术清单选择

4.1 适应技术清单选择一般步骤

在建立应对气候变化的适应技术框架基础上,根据适应技术应用领域以及表达方式,如何选择和应用适应技术是一个需要考虑的重要问题,依据相关文献分析[26-29],本研究提出选择和分析适应技术通常包括四个步骤。

第一,充分分析各领域受气候变化的影响以及脆弱性和敏感性;

第二,正确表达各领域应对气候变化的响应和优先考虑选择的适应对策和措施;

第三,科学评估应对气候变化的适应技术成本效益;

第四,有效选择适应技术并示范及推广应用。

4.2 适应技术清单选择的深入思考

根据相关文献和本研究综合分析,目前,尽管应对气候变化的专利技术数量庞大,但是各领域应对气候变化的适应性响应和具体的适应技术措施还比较单一,仅集中于某一个领域的某一方面,其他方面的适应技术之间相互联系和依赖性相对较差,可选择性不强,而且对适应技术的表达方式、选择的理论依据以及适应性效果分析还比较薄弱,还需要在建立适应技术框架基础上进一步加强研究分析,保障适应技术表达清晰、归类明确、选择科学、依据充分。

适应技术的成本效益分析多被应用于海平面上升、农业和水资源管理等区域项目评估中,但是,在应对气候变化的适应性成本效益方法分析方面的研究和成果还很有

限。应推进相关研究, 以便为制定和实施适应对策提供科学依据。

在适应技术框架中,适应技术在空间性和时效性方面的表述和归类还较为薄弱,应对气候变化过程中适应技术的选择要做到因地制宜,因时制宜,因此时间跨度和空间跨度范围内的适应技术研究也是未来适应技术研究的重点方面之一。

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应对气候变化的重要性范文第2篇

[关键词] 气候变化;化学品污染;立法;完善

[中图分类号] D922.6 [文献标识码] A [文章编号] 1671—6639(2012)02—0029—07

全球气候的变化及其不利影响是当今国际社会普遍关注的热点问题之一,而气候的变化又与人类使用化学品有着密切关系,应对气候变化,有必要从化学品污染防治着手,加强化学品管制。我国应对气候变化立法的空白及化学品污染防治立法中应对气候变化的供给不足严重影响我国应对气候变化的进展,本文试从应对气候变化的角度,论述我国如何完善化学品污染防治立法。

一、完善化学品污染防治立法应对气候变化必要性分析

(一)气候变化与化学品污染的关系

气候变化(Climate Change)是指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外,由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化{1}。气候变化源于地球大气的组成发生变化,特别是温室气体在大气中的比重增加,而地球大气的组成发生变化又归因于自然界本身和人类生产、生活活动中所产生的污染物,尤其是后者,其实质是人类索取资源的速度超过资源本身及其替代品的再生速度,向环境排放废物的数量超过了环境容量和环境自净能力[1],从而导致空气成分的变化。目前,空气中的污染物已达百余种,其中主要污染物有五种:一氧化碳占12%,二氧化碳占18%,烃类化合物占12%,飘尘占10%,氮氧化物占6%,其余2%为氯、氯化氢、氟化氢、硫化氢、氟利昂、氨、各种有机溶剂的蒸汽以及农药、石棉、铅、汞以及各种粉尘[2]。这些空气污染物多已被国际社会公认为具有可能改变全球气候的化学和物理特性。1997年的《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》附件A已将二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫六种气体列为温室气体。

空气中的污染物主要来源于人类生产生活中对化学品的使用。化学品又称化学物品,是指人工制造的或者是从自然界取得的化学性物质,包括化学物质本身、化学混合物或者化学配剂中的一部分,以及作为工业化学品和农药使用的物质。目前已为人知的化学品就有500万—700万之多,并且每年还有千余种新化学品问世,化学品的年产量已超过4亿吨[3]。这些化学品涉及化学矿山、化肥、农药、染料、涂料、纯碱、氯碱、无机化学品、基本有机原料、新领域精细化工、橡胶加工、新材料等12个主要行业[4]。这些化学品丰富和改善了人类的生活,促进了社会发展,但由于人类在对化学品的生产、运输、仓储、销售和废弃物处理等环节管理不善,或使用化学品不当,导致化学品以废物的形式进入环境,从而造成环境污染,损害人体健康。空气污染物中的多数成份都能在化学品的废物中找到,因而化学品污染是气候变化的重要原因。另外,除“直接排入式”外,化学品废弃物的化学成份还会相互作用,产生“二次性污染物”,如光化学烟雾、酸雨等,又会加剧影响气候变化。

(二)化学品污染防治立法应对气候变化供给不足

应对气候变化需要加强化学品污染防治和化学品管制立法,但目前无论是国际还是国内的相关立法都还极不完备。在国际法层面,有关化学品污染防治的公约还相当不完善、不系统,无法满足应对气候变化的需求。总起来说,有关化学品管制的国际规则层次较低,大都不具法律约束力,比较集中于化学品登记与分类、化学品国际贸易、持久性有机污染物和化学品运输四个领域[5]。国际化学品管制侧重于化学品安全方面,目的虽是保护人体健康和环境,但缺乏应对气候变化的内容规定。国际社会虽在保护臭氧层、应对气候变化上已对化学品给予足够重视,但限于公约的各自目标,并没有在应对气候变化上对化学品的管制进行详细的规定。

在国内法层面,我国有关应对气候变化的立法尚为空白,化学品污染防治立法对气候变化重视不足。2009年全国人民代表大会常务委员会《关于积极应对气候变化的决议》和2007年国务院《关于印发中国应对气候变化国家方案的通知》是目前我国应对气候变化的核心文件,但这两个文件仅笼统提出要强化节能减排,努力控制温室气体排放,发展绿色经济、低碳经济,严格执行节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法等相关法律法规,要落实控制温室气体排放的政策措施,发展煤层气产业,最大限度地减少煤炭生产过程中的能源浪费和甲烷排放,加强农村沼气建设和城市垃圾填埋气回收利用。可见,目前我国通过应对气候变化相关法律法规加强化学品污染防治的路径还不通,只能寄希望于化学品污染防治立法。

而我国在化学品污染防治立法应对气候变化上更是严重供给不足。首先,化学品污染防治立法理念滞后,在立法目的上侧重化学品安全,对生态安全、人体健康和应对气候变化重视不足。我国化学品污染防治立法是“为了加强危险化学品的安全管理,预防和减少危险化学品事故,保障人民群众生命财产安全,保护环境”{1}而制定的。这种主要从管理、安全保障需要角度的立法目的,使得化学品污染防治立法无法满足应对气候变化的需要。更重要的是,我国化学品污染防治立法在理念上亟待更新,由于化学品污染损害的潜在性、持久性、不确定性、生物转化性等特点,化学品污染防治立法需要确立系统、整体防治的理念,而我国在化学品污染防治上实行重点立法,无法满足应对气候变化这种需要全面控制的需求。

其次,化学品污染防治立法体系不完善。目前,我国化学品污染防治立法实行单一片面的碎片式立法模式,还没有形成全面、系统性的综合性法律法规。我国化学品污染防治立法一方面根据化学品的危险等级对危险化学品、有害化学品、持久有机污染物等进行分类立法,具有明显的应对性。另一方面根据化学品的管理需要对监控、许可、进出口等进行分段立法,具有明显的分割性。再一方面是根据化学品的种类对危险化学品、农药、药品等进行分别立法,具有明显的片面性。在立法形式上,主要以法规、规章为主,立法层级不高,权威不够。

最后,化学品污染防治立法内容不完善。立法在规制的化学品种类上,侧重“具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质,对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品”{2}等的管制,缺乏对化学品的一般规定,忽视化学品对气候变化的影响。实际上,对任何化学品来说,如果管理不当均会造成严重的损害。这种重点规制立法模式只能解决一时之需,不利于对化学品全面管理。立法虽在危险化学品监控、登记、生产、储存、使用、经营、运输及事故处理上做了规定,但由于具体制度的不完善、在原材料及污染处理上等的缺失,使得立法无法满足化学品全程管理的需要。

二、域外立法现状

(一)国际应对气候变化立法中化学品管制现状

国际社会在应对气候变化的公约中涉及化学品管制的规则主要表现在臭氧层、气候变化两个方面。在保护臭氧层的国际规则上,1985年的《保护臭氧层维也纳公约》最早将“气候的变化”归为臭氧层变化所引起的不利影响之一,并在附件一中认为碳、氮、氯、溴、氢等来源于自然和人类的化学物质可能改变臭氧层的化学和物理特性。1987年的《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》已就“消耗臭氧层物质的排放影响气候”方面达成共识,议定书以附件形式详细列举了控制物质及含有所列控制物质的产品清单,并规定了受控物质的淘汰时间表及相关措施。后国际社会通过《蒙特利尔议定书》一系列修正案,在风险预防原则的指导下,对消耗臭氧层的物质从生产、消费、进出口管理、资金保障、替代产品开发等方面详细规定了消减和停止使用的具体措施。

在应对气候变化的国际规则上,国际社会已对通过管制化学品应对气候变化取得共识。1992年《联合国气候变化框架公约》将《蒙特利尔议定书》未予管制的所有温室气体纳入减排范围,通过减少温室气体的“源”排放及增加“库”和“汇”{1},实现“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”{2}。公约以风险预防等原则为指导,从相关政策、区域计划、有关部门管理、技术研发与控制、国际交流与合作、资金机制和公众意识等方面分别规定了详尽的减缓和适应气候变化的制度措施。1997年《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》不仅将二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫等六种气体列为温室气体,并列举了能源、工业、溶剂、废物等温室气体的源类别{3},还在公约的基础上进一步完善了相关的制度措施。议定书列举的这些温室气体的源类别几乎都会涉及化学品的生产和使用。另外,欧洲经济委员会1979年《长城越界空气污染公约》的一系列议定书要求缔约国减少硫、氮氧化物、挥发性有机化学物和氨的排放,制定国家标准以经济上最佳可行控制技术为基础。

(二)国际化学品立法应对气候变化现状

现有的部分国际规则在应对气候变化上起到了重要作用。首先,涉及减缓和适应气候变化的化学品国际规则主要是2001年《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》及历次缔约方大会决议。公约及历次缔约方大会决议贯彻了风险预防原则,以附件形式就减少或清除持久有机污染物的排放做了具体列举,对缔约国规定了强制减排义务。在减少或清除持久有机污染物源自有意生产的排放上,公约规定缔约国采取必要的法律和行政措施,实施进出口限制,管制具有持久性有机污染特性的新型农药或新型工业化学品的生产和使用并制定和实施评估方案。在减少或清除持久有机污染源自无意生产的排放上,公约规定缔约国制定并实施行动计划,评估排放,采取措施减少或清除源排放,开发并使用替代或改良的材料、产品和工艺,促进采用最佳可行技术和最佳环境实践。在减少或清除源自库存和废物的排放上,公约规定缔约国制定适当战略并查明库存和废物,对库存实行安全、有效和环境无害化的方式管理,对废物以环境无害化的方式予以处置、收集、运输和储存,促进持久性有机污染物回收、再循环、再生、直接再利用或替代使用。同时,公约规定缔约国应完善国内履约机制,加强信息交流,促进公众宣传、认识和教育,鼓励研究、开发和监测,实施技术援助和资金支持。另外,联合国欧洲经济委员会1979年的《长城越界空气污染公约》和1998年的《关于持久性有机污染物的议定书》根据物质的风险标准列出了16种包括杀虫剂、工业化学品、副产品或污染物的清单,规定立刻禁止部分产品的生产和使用,对其他一些产品明确规定逐步清除、严格限制使用。

其次,在化学品的国际贸易及有毒和危险产品的国际流动上,国际社会明确了事先知情同意程序的重要性。1982年联合国大会第37/137号《对有害健康和环境的产品的防护》决议首先提出在化学品进出口中对出口国国内禁止、严格限制或未曾批准使用或销售的产品应向进口国提供资料并获得进口国同意,即事先知情同意制度[6]。后来在1985年联合国粮农组织《关于农药使用和分销的国际行为准则》、1987年联合国环境规划署《关于化学品国际贸易资料交流的准则》、1998年《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》等中都规定了类似的事先知情同意制度。事先知情同意制度是预防原则的体现,有利于化学品国际贸易中的进口国及时掌握外来化学品的资料,防止和减少化学品带来的危害,防治化学品污染,从而有利于应对气候变化。

最后,其他涉及化学品的国际规则对减缓和适应气候变化也起到了重要作用。如1921年《关于油漆中使用白铅公约》、1971年《防止苯所产生毒害的公约》、1974年《关于防止和控制致癌物质和药剂所引起的职业危害的公约》、1986年《石棉使用安全公约》、1990年《工作中使用化学品安全公约》等国际规则虽是从职业安全和工作环境保护角度达成的[6],但这些规则对影响气候变化的特殊化学品的使用进行了限制,可对减缓和适应气候变化起到重要作用。在国际废物管理上,1972年《伦敦倾倒公约》、1985年欧共体《关于环境影响评价的指令》、1989年《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、1992年《21世纪议程》、1999年《关于实行无害环境管理的巴塞尔宣言》等就废物预防、处置、越境转移进行了具体规定,这些规定对于减缓和适应气候变化也有重要意义。

(三)国外化学品立法现状

国外化学品立法比较发达,但尚未在立法中重视应对气候变化。美国已经建立了完整的化学品安全管理体系,步入污染预防发展时期,形成以《污染预防法》、《有毒物质控制法》、《联邦食品、药品和化妆品法》和《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》等为主的化学品法律体系,在预防原则下对化学品实施严格的监测、鉴别、申报和重点控制等。尤其是2010年美国国会相继引入《2010年安全化学品法》等6项化学品管理法规提案,要求对所有工业化学品需实施安全测试,由业界承担证明化学品安全性的法律责任[7]。欧盟于2006年制定了化学品管理新立法《化学品注册、评估、授权与限制条例》(简称REACH法规),REACH法规统一管理欧盟化学品的注册、评估、授权和许可,对化学品的生产、贸易和使用等各环节严格规范,致力于“保护人类健康和环境、保持和加强欧盟化学工业的竞争性、预防内部市场的分裂、增加透明度、与国际接轨、提倡非动物实验、符合欧盟在WTO项下的国际义务”[8]。此外,日本1973年《化学物质审查及制造控制法》、挪威1976年《化学制品控制法》、法国1977年《化学物质控制法》、丹麦1979年《化学物质及制品法》、瑞典1985年《化学品管理法》等都实现了对化学品物质的统一严格监管,有利于各自应对气候变化。

三、我国化学品污染防治立法性质界定及理念更新

(一)化学品污染防治立法减缓性与适应性属性分析

1992年《联合国气候变化框架公约》提出通过减缓与适应措施来应对气候变化,但长久以来国际社会一直将减缓措施作为应对气候变化的主要手段,对以适应性措施应对气候变化重视不足。直到2010年坎昆气候变化大会通过的有关特设工作组决议上,才将适应和减缓同处于优先解决地位[9]。在应对气候变化上,我国化学品污染防治立法兼具减缓性与适应性。

“所谓减缓性立法,就是通过适当的法律调整,有效控制人类的温室气体排放,使得全球气候变暖的速度变慢、程度减轻”[10]。目前,应对气候变化的减缓性立法主要涉及节能减排、产业结构调整、可再生能源利用、发展循环经济及环境污染防治等领域。化学品污染除直接排放温室气体外,更重要的是对影响气候变化的二次性污染物起到催化作用。化学品污染防治立法具有有效控制温室气体排放、减缓气候变化的重要作用,其范围涉及化学品节能减排、化学工业结构调整、绿色化学品使用、循环利用化学品等领域。

适应原是生态学概念,用以表述生物与外部环境的关系,生态适应是“生命系统改变其自身的结构与过程以便与其生存环境相协调的过程, 是生物处于特定环境条件(特别是极端环境)之下时发生的结构、过程和功能的改变,这种改变有利于生物在新的环境下生存和发展”[11]。在气候变化问题上,适应是人类面临气候变化胁迫而为的主动性、预期,是自然或者人类系统为回应现实的或者预期的气候变化或其影响而做出的以减轻损害或者利用有利机会的调整[12],其 “目的包括降低气候变化带来的不利影响和利用气候变化带来的有利影响两个方面”[13]。因此,气候变化的适应性立法是指人类在应对气候变化上采取的减轻不利影响和利用有利方面的法律性手段的总和,其主要涉及自然资源管理、各产业调整、防灾减灾、社会保障等领域。目前,人类的衣食住行和社会发展都与化学品息息相关,绝对性的禁止使用化学品已不可能。在化学品污染上,人类除了利用减缓性措施外,还需要加强适应性的措施,建立和完善化学品污染的灾害预防与应对机制,减轻损害。同时,根据气候变化对产业及资源的影响,及时调整化学品的发展战略,以有效适应气候变化。

(二)全面确立生态整体主义理念

生态整体主义(ecological holism)又称生态主义,源于生态科学,其在总体上主张人类只是生态整体或是宇宙整体的一部分,人类不能为了自己的利益而牺牲生态其他组成部分的利益[14]。它是人类面对环境危机的加剧,在反思前进的道路、重新认识人类与自然的关系以探寻环境危机的根源后提出的。人类发现作为社会上层建筑并调整社会关系的法律深受理性主义、自由主义思潮的影响,确立了以维护人类利益为中心的法哲学基础和立法目的。法律仅将自然视为法律关系的客体,对人类征服、改造自然的成果整体上进行确认保护,而极少在法律上提及其在处理人类与自然的关系上有什么应然价值。为应对环境危机,人类制定了大量的环境资源法规,这对于缓解环境危机起到了重要作用,但“头疼医头、脚痛医脚”的应对式立法始终没有突破人类中心主义的禁锢,无法根治环境危机。针对人类中心主义导致的人类利益泛化,人类不断进行反思修正,逐渐重视自然和动物的权利、主张动物解放、尊重生物本身,尤其以重视生态整体的生态主义影响最为深远,并将生态主义视为超越旧的社会民主主义和新自由主义的环境保护“第三条道路”[15]。

源于生态科学的生态整体主义要求生态系统中所有构成要素必须维护生态系统本身的相对稳定,坚持整体主义思想,实现生态系统本身的可持续发展[16]。随着生态科学的发展,人类认识到地球整体是一个巨大的生态系统,地球上包括人类在内的生命系统与其他各种物质因素构成的生态系统在一定时空范围内,通过能量流动、物质循环及信息交流,相互联系、相互作用,共同组成有序且相对稳定的具有特定结构和功能的有机整体。生态系统总是保持着相对稳定和平衡的状态,若其中任何一种要素发生变化,都会引起其他一种或数种生态要素的变化。生态系统对自然或人为原因导致的环境变化有一定的自我调节能力,如生态系统对化学品污染物有一定的自净能力,但如果人为排放的化学品污染物超越了生态系统的自净能力,就会使生态系统的能量流动和物质循环过程中断或受损,导致环境恶化,从而不利于生态系统特别是生命系统的正常运转。因而,在应对气候变化背景下,我国化学品污染防治应该贯彻生态整体主义理念,完善化学品污染防治立法目的,将应对气候变化等生态安全放在更重要的地位上。

在应对气候变化背景下化学品污染防治立法坚持生态整体主义理念是由化学品污染的特点决定的。化学品污染物通过环境介质迁徙转化,对环境的危害具有广泛性、持久性、不确定性等特点。化学品污染物可以通过挥发、扩散、混合、沉降、凝聚、吸附、溶解、沉淀、水解、配位、氧化、还原、光化学反应以及生物吸收、累积、代谢和降解等作用,实现其在环境中的迁移和转化……,其可以在单一环境要素圈中迁移转化,也可以超越圈层界线实现多介质迁移转化。化学品污染物在迁移转化过程中,对环境的危害影响广泛,局部的某化学品挥发可能会影响全球的生态环境变化。由于化学品污染物不易降解,其通过吸收、累积、代谢等在环境中存留时间较长,另外,化学品污染物在不同的环境介质中还会通过生物化学反应发生第二次污染现象,又会加剧化学品污染损害程度。另外,化学品污染物对环境还产生跨区域、跨时间、跨代的污染危害,而且这种危害还具有强烈的不确定性。因此,要想成功应对气候变化,必然要坚持生态主义理念,在根源上对化学品污染进行整体性立法规制。

坚持生态整体主义理念也与化学品污染之间的相互影响有关。气候变化、臭氧层空洞、酸雨、土壤退化及人类疾病等都与化学品污染物有关,其中气候变化对环境、人类的影响是全方位、多层次的,有利与不利影响并存,但它的不利影响更受关注。气候变化的不利影响是“指气候变化所造成的自然环境或生物区系的变化,这些变化对自然和管理下的生态系统的组成、复原力或生产力、或对社会经济系统的运作、或对人类的健康和福利产生重大的有害影响”[17]。影响气候变化的因子除气候系统中固有的自然振荡外,还有外力驱动作用、温室效应、阳伞效应等方面{1},其中温室效应导致的全球气候变暖是人类目前面临的最紧迫的问题,关乎到人类的未来。而导致全球气候变暖的主要原因是二氧化碳在空气中浓度的增加,二氧化碳浓度的增加除人类生产生活燃烧外,与碳酸、发酵物质等化学品使用也密切相关。臭氧层变薄甚至空洞导致具有强大杀伤力的短波段紫外线不能正常地被臭氧层吸收而直接到达地面,影响陆地植物生态系统的组成和恢复能力,影响植物的光合作用,进而影响植物对二氧化碳的吸收,加剧全球温室效应。酸雨现象除了导致植物落叶影响其光合作用外,还使土壤、水质酸化,影响到各种生物的生长及生物间的碳循环,进一步加剧全球温室效应。

四、完善我国化学品污染防治立法应对气候变化建议

化学品污染防治与应对气候变化有密切联系,我国不仅需要加快应对气候变化的立法进程,尤其是要通过完善化学品污染防治立法来应对气候变化。

(一)优化立法模式与更新立法目的

生态系统的整体性、化学品污染的复杂性使得我国化学品污染防治立法模式亟需优化。我国单一片面的碎片式立法模式割裂了生态系统的整体性特征,与生态整体主义理念相悖,无法满足应对气候变化的需要。因此,我国需在生态整体主义理念指导下进行全面、系统的化学品综合性立法,对所有化学品确立基础性的有利生态安全、人体健康的管制标准,就化学品管理进行全程立法。在此基础上,再根据化学品的危险等级对危险化学品、有害化学品、持久有机污染物等特殊化学品规定相应的行为规范,对影响气候变化的特殊化学品规定更为严格的行为标准。

立法目的是立法理念的直接体现,“中国的环境立法所面临的问题是应当从目的理念上树立生态利益优先的现代环境伦理思想”[18]。生态整体主义立法理念的直接体现首先是生态安全,因而我国化学品污染防治立法需确立实现生态安全的立法目的。气候安全是生态安全的一部分,也是化学品污染防治立法力图实现的目标。同时,由于化学品污染对人体健康的损害非常严重,我国化学品污染防治立法还需强调保障人体健康的重要性。在实现生态安全、保障人体健康的基础上,明确对化学品污染的系统防治,实现经济社会的可持续发展。

(二)完善化学品污染防治立法原则

在应对气候变化上,化学品污染防治立法需着重强调预防原则和全面管理原则。首先,气候变化和化学品污染两者都有不确定性的特点,再加上科学技术的有限性,使得“预防原则是化学品污染防治的首要原则”[19]。这里的预防原则指对人类生产、运输、仓储、销售及使用化学品等行为所产生的科学确定性或不确定性气候变化等生态环境质量下降、环境破坏等负影响,进行事前预测、分析并采取相应防范措施,以避免或减缓可能的环境损害。该原则预防的对象既包括潜在的气候变化带来的环境风险,也包括现实的气候变化带来的环境损害。其次,全面管理原则是生态整体主义思想的体现,包含“‘从摇篮到墓地’的系统化管理思想;统一监督管理,协调控制的管理原则”[20]。该原则包括全程管理和统一管理两个方面。在全程管理上,化学品污染防治立法需对化学品从原材料供应、生产、运输、存储、销售、使用到废弃物处理进行全程管理。在统一管理上,化学品污染防治立法需先对所有化学品制定统一规范,再对重点化学品进行分类监管,并统一化学品监管、改革管理机构。

(三)完善化学品污染防治法律制度

已有的化学品管理立法对化学品行政许可、监督检查、事故应急处理、限期治理及公众参与等制度进行了比较详尽的规定,这些制度对减缓和适应气候变化有重要作用,但目前我国化学品污染防治立法还亟需完善具有减缓性或适应的下列法律制度。

一是完善化学品计划与规划制度,调整化学品产业结构。这里的化学品计划与规划制度指涉及化学品的政策、国民经济和社会发展计划、专项规划及各项计划等。完善化学品计划与规划制度是预防原则和全面管理原则的体现。目前,我国化学品产业结构不合理,重复建设严重,绿色环保化学品缺乏。我国急需完善化学品计划与规划制度,调整化学品产业结构,支持绿色环保化学品优先发展,尤其注意化学品产业计划、规划与经济、社会、人口、资源和应对气候变化等的协调。

二是完善化学品毒性鉴定和标准制度,保障生态安全、人身健康。目前,我国亟需统一化学品毒性鉴定管理,规范化学品毒性鉴定机构和程序,以环境危险性为标准,对可能影响气候变化的化学品及早鉴定,纳入化学品标准制度管理。这里的化学品标准制度是指按照法律程序制定的有关环境质量以及化学品污染物排放、监测等事项的各种技术指标与规范的总称,其是预防原则的体现,有助于从严格化学品标准的角度减缓气候变化。目前,我国有关化学品的标准需要从保障生态安全、人身健康出发,以“最佳适用技术”不断提高环境质量标准,扩大化学品污染物排放标准的限制范围,实现环境标准之间的协调,提升标准的公信力。

三是完善化学品登记制度,建立化学品信息系统数据库。登记制度是化学品管理的核心和主要手段,有助于对化学品进行危险评估和分类,进而制定预防和防护措施。我国亟需建立功能全面、数据准确的化学品信息系统数据库和监管数据库,实现对化学品的动态监管、突发事故应急处理和电子政务管理。我国还需加强信息系统的建用结合,推进信息系统的完善与应用,并对民众公开,实现登记与监管的良性互动。

四是完善化学品环境影响评价制度,对涉及化学品的评价对象增加气候变化的评价内容。这里的化学品环境影响评价是对涉及化学品的规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防和减轻负环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法和制度[21]。其是预防原则的体现,对于减缓和适应气候变化有重要作用。目前,我国化学品环境影响评价需扩大评价范围,增加对气候变化影响的评价内容,尤其在化学品专利授予上增加环境影响的评价。

气候变化是世界性热点问题之一,完善化学品污染防治立法是应对气候变化的重要路径。将来的化学品污染防治立法需在生态整体主义理念指导下进行全面、系统的综合性立法。通过加强立法,我国可以有效应对气候变化与防治化学品污染,保障生态安全、人体健康,实现经济、社会的可持续发展。

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[19]黄政.化学品环境管理立法若干问题研究[J].环境保护,2004(2):p8.

应对气候变化的重要性范文第3篇

    气候变化与传统知识研究概说

    传统知识涉及面广,在不同的领域具有不同的理解。例如《生物多样性公约》(ConventiononBiologicalDiversity,简称《公约》或CBD)、世界知识产权(TheWorldIntellectualPropertyOrgani?zation,WIPO)、世界贸易组织(WorldTradeOr?ganization,WTO)及《土着人民权利宣言》均对其有不同侧重的定义及关注点[10]。但基本上定义为土着和地方社区拥有的、体现传统生产和生活方式并对生物多样性保护和生物资源可持续利用相关的知识、革新和实践。在中国的许多少数民族地方社区仍然存在大量传统知识,因此,目前传统知识这一概念在中国更多的与少数民族及其地方社区联系在一起,可理解为以下5个范畴:(1)传统利用遗传资源的知识;(2)传统利用药用生物资源的知识;(3)传统技术与传统生产生活方式;(4)与生物资源保护与利用相关的传统文化与习俗;(5)传统地理标志产品。关于气候变化,自然科学家、社会学家以及人类学家分别从不同角度展开了研究。气象学家最早关注气候变化问题,并且从自然科学的角度进行深入研究;稍后,社会科学界开始介入研究,关注的主要是气候变化的负面影响;人类学家的介入是较为晚近的事,现在所能见到的最早着作是TORRY于1983年所着,同其他社会科学学科的论文被共同汇集在一本名为《社会科学研究与气候变化》的论文集。20世纪90年代后,气候变化引起了更多人类学家的关注,同时随着气候变化的发生,尤其是极端气候事件对土着及少数民族地区的生态环境及当地人的传统生活生计影响的深入,气候变化与传统知识的研究逐渐被各界科学家重视,特别是人类生态学、民族生态学等这种跨学科的综合研究。

    研究气候变化背景下传统知识的影响及变化,主要意义在于:(1)挖掘整理少数民族及地方社区认知气候变化的传统知识体系,对促进传统知识在适应气候变化方面发挥特殊作用具有积极意义,在一定程度上也有利于促进民族地区传统知识的保护和传承;(2)维持和增强传统知识适应气候变化的能力,为应对越来越频繁的极端气候事件提供支持,对少数民族和地方社区传统生活生计的发展以及实现可持续发展有一定的借鉴意义;(3)利于相关传统知识的记录和保护,可以为未来应对气候变化、防治气候灾害打下基础,从而降低生产生活的风险,提高生计的安全性,同时增强少数民族地区传统产业投资力度;(4)促进各利益群体对少数民族传统知识的理解和重视,探索通过与科学知识相结合以适应气候变化的创新和实践。

    气候变化对传统知识的影响、应对及适应性研究

    1.影响

    目前国内关于气候变化对传统知识的影响研究刚刚兴起,其中民族生态学和生态人类学等交叉性学科的相关研究走在研究的前沿。针对气候变化对传统知识影响的跨学科研究,国内一些学者分别对气候变化与藏族、基诺族、土家族、壮族、白族、德昂族、蒙古族、侗族及傣族等少数民族传统知识进行了研究,阐释了不同少数民族传统资源利用及传统生活生计方式等受到气候变化的影响及产生的后果。其中气候变化对藏族传统知识的影响研究具有代表性及创新性,该研究以云南迪庆为案例研究点,通过具体的田野案例调查和研究,阐述气候变化及其引发的极端气象灾害对藏民生产生活造成的挑战以及对其传统生计方式的影响,同时给当地社区的可持续发展带来威胁。研究创新点在于对藏族传统知识体系的构建以及框架模式的分析,以传统社区为主导分析气候变化给藏族传统知识带来的影响,具体涉及传统农业、传统畜牧业和传统生活生计几个方面。相比于国内,国外就气候变化对传统知识的影响研究已走在前面。传统土着民族的分布往往具有局域性,并分布在全球生物多样性热点地区。这些生物多样性丰富的土着民族地区已经开始经历气候变化的重大影响,甚至潜在的气候变化对土着人类健康也造成一定风险。KRONIK[9]在《拉丁美洲及加勒比海的原住民与气候变化》一书中阐述了拉丁美洲和加勒比海地区,生活在高原,低谷及海岸附近的土着人民的传统生计方式及传统文化等受气候变化影响的事实,并提供有效的、可持续的适应指导原则。哥伦比亚大学BenjaminOrlove教授对此书予以高度评价,称其将传统生计、可持续发展与社会及文化有效结合,不仅可以应用在研究领域,更广泛的可用在可持续发展及环境法方面。GEOFFREY在“坦桑尼亚气候变化与原住民的适应:原住民与气候变化”研究中指出,土着民族极易受到气候变化的影响,比较显着的有农业方面、多重耕作等方面。因此有必要考虑使用土着民的传统知识来适应并减缓气候变化的影响,同时研究表明传统知识及实践在适应及减缓气候变化上有一定的效果。

    2.应对及适应

    除上述提到气候变化对传统知识的影响外,其余关于气候与传统知识的研究主要集中在土着及地方社区对气候变化的观察、理解及适应、应对等方面,不同的土着与地方社区对气候变化的观察、理解不同,因此他们用来减缓气候变化负面影响的方式,以及适应气候变化的能力也不同。国内尹仑等就藏族传统知识的适应和应对进行了一系列研究及实践活动。在“藏族对气候变化的认知与应对”研究中,以典型案例形式阐述了藏民对气候的认识,明确气候变化存在着以本土认知为基础的衡量指标,并基于传统知识传承和发展来分析当地传统知识如何应对气候变化活动,呈现出地方性传统知识在应对全球气候变化现象中的价值和作用。SALICK和BYG[7]在其《原住民与气候变化》一文中详细论述了分别生活在极地、山地、沙漠、热带雨林、岛屿、温带地区的原住民族如何观察、理解并适应气候变化,并提出传统知识的考究有助于政府相关部门制定气候政策,具有一定的参考意义和借鉴价值。NYONG等分析了非洲荒漠草原上土着民族传统知识在适应及减缓气候变化策略,指出缓解和适应气候变化问题在当地并不是一个全新的理念,反而在很早之前当地农民就运用传统知识发展了一些方法来减少气候变化影响的脆弱性。在另外一些研究案例中,也有关于运用传统知识来应对诸如干旱、沙漠化或者洪灾这样的短期极端气候灾害。可见,土着与地方社区或者少数民族群体,他们不仅是气候变化的观察者,而且对其有特定的诠释,并积极运用相关传统知识来应对,缓解气候变化对其自身造成的影响。

    除了以上学术理论研究,在传统知识应对气候变化的实践方面,近些年一些政府组织、机构及非政府组织分别开展了相关实践活动。2008—2009年,联合国开发计划署和亚太政府间合作研究网络支持中国学者,开展了“云南滇西北半农半牧地区气候变化与传统知识”和“云南东喜马拉雅地区气候变化与传统生计”行动项目研究,提高少数民族对气候变化的认识及增强其适应,同时促进了社会各界对气候变化与传统知识的认识和重视。2011—2012年,美国大自然保护协会(TheNatureConservancy,TNC)在中国也开展了相应的实践研究,分别在内蒙古、云南等地收集了传统知识应对气候变化的经验和实用方法,并在中国其他地方推广。

    国际公约及报告中对气候变化与传统知识的研究

    近几年,相关公约及报告开始涉及并提出气候变化与土着和地方社区(ILCs)及少数民族传统知识的内容。

    1.《生物多样性公约》相关内容

    与生物资源相关的传统知识问题是目前国际生物多样性保护领域的热点,《生物多样性公约》第8(j)条要求各缔约国尊重和维持土着与地方社区拥有的与生物多样性相关的传统知识,并促进其应用和惠益分享。2004年初在马来西亚召开的《生物多样性公约》(CBD)第七次缔约方大会(ConferenceofParties?7,简称COP?7)将传统知识问题列为大会重要议题,并授权“第8(j)条及相关条款特设工作组”[或称“传统知识工作组”]为制定传统知识保护特殊制度等开展谈判。2006年1月底在西班牙格林纳达召开的工作组第四次会议审议的议题包括:“探讨制定技术准则用于记录和整理传统知识、创新和做法;关切气候变化对传统知识的威胁;继续制定“传统知识行动计划”。2006年在巴西的库里提巴召开的《公约》第8次缔约方大会(COP?8)、2008年在德国波恩的召开的《公约》第9次缔约方大会(COP?9)、2010年在日本名古屋召开的《公约》第10次缔约方大会(COP?10)以及2012年10月在印度海德拉巴召开的《公约》第11次缔约方大会(COP?11)所形成的决议,均涉及土着与地方社区(ILCs)传统知识与气候变化。COP?8形成的专门针对第8(j)条款的VIII/5B号决议指出,需要创新、实践并深入研究气候变化对土着民族的影响,诸如干旱、污染、荒漠化等威胁。同时,联合国环境规划署(UnitedNationsEnvironmentProgramme,UNEP)编写了一份报告,重点关注气候变化进程中土着和地方社区(ILCs)的特殊脆弱性及应对措施[28]。另外,COP?8第VIII/30号决议也指出,鼓励当事人和其他政府机构在处理研究气候变化对生物多样性影响时,要考虑到涉及的土着人民及地方社区(IL?Cs)等利益相关者,特别是生态系统安全、人体健康和传统知识等问题[29]。COP?9形成的会议报告和会议决定(IX/13,IX/16号决定),均指出土着和地方社区易受气候变化影响及缓解和适应气候变化影响评估的活动,包括对传统知识造成的威胁。会议还建立了一个针对生物多样性和气候变化的特设技术专家组(AHTEG),成员包括土着和地方社区(ILCs)的代表[30-32]。COP?10在其X/40,X/41,X/43号决定中,强调对土着和地方社区(ILCs)传统知识的尊重,并提出生物多样性与气候变化和土着民族传统知识之间的关系[33]。COP?11在其XI/14,X/19/,XI/20,XI/21等决定中也大量涉及生物多样性及相关传统知识与气候变化的问题。指出需要重视与气候相关的地球工程研究,主要是与气候变化工程相关的生物多样性公约的规章制度,其中尤其需要将土着和地方社区等利益相关者的视野及经验纳入研究。

应对气候变化的重要性范文第4篇

与国家发展改革委其他司局不同,气候司没有具体项目审批权。那么,机关定位转型是不是就没有那么迫切和必要?如何认识“该不该转”、“为什么转”和“转什么”等问题?

“通过深入学习讨论,全司上下统一了思想,在经济发展新常态下,对加快气候司机关定位转型的重要性、紧迫性和必要性形成高度共识。”气候司司长苏伟表示,“气候司推进机关定位转型,主要体现在转变管理理念、管理职能、管理方式和管理作风,不断加强应对气候变化政策顶层设计,强化服务意识等。具体看来,必须要与加快生态文明建设相统一,与着力推进绿色发展、低碳发展相结合,要站在全局和战略的高度深入研究气候变化工作中的重大问题,进一步发挥绿色低碳发展对稳增长、调结构、转方式的推动作用,形成培育新的经济发展方式和生态文明建设的倒逼机制,为推动我国产业升级和经济转型贡献一份力量。

制度建设:把权力关进制度的笼子

每个星期一下午,都是气候司的集中学习时间。今年以来,先后7次召开专题会议,组织全司干部深入学习“四个全面”战略布局、经济发展进入新常态战略判断、落实“三严三实”要求等重要文件,认真贯彻中央领导近期对委工作的重要批示精神。结合活动,气候司将规章制度、管理、学习制度、廉政建设等相应的规则,印成蓝色小册子,人手一册。通过学习教育,进一步统一了思想、提高了认识,增强了全司干部推进机关定位转型的紧迫感和责任感。

在做好“规定动作”的同时,气候司还结合一季度经济形势分析及政策研究调研工作,由司领导班子成员带队赴地方进行专题调研,广泛听取上海、广东、山东、浙江、江苏等7个省市相关部门对气候司开展推进“机关定位转型”学习讨论活动及“十三五”应对气候变化工作的建议。3月30日,气候司还与就业司召开专题座谈会,就“绿色就业”、“最后一公里”等问题进行交流。

“推进机关定位转型要与法治机关建设相结合,不断加强建章立制工作,把权力关进制度的笼子,力争把气候司建设成为民主决策机制更健全、制度设计更科学、工作流程更规范的法治型机关。”苏伟表示。

我国既是温室气体排放大国,同时也是容易受到气候变化不利影响的国家之一。早在2009年哥本哈根会议上,我们提出到2020年,中国单位GDP二氧化碳排放将比2005年下降40%―45%,这展现了负责任大国的风范。去年末公布的《中美气候变化联合声明》也提到,2030年左右我国碳排放有望达到峰值。

“我们向国际上做了承诺,做了宣示,这将倒逼我国的经济社会发展朝着更加可持续的方向推进,推动生态文明建设的进程。”苏伟表示,“低碳发展是生态文明建设的重要内容,围绕我国2050年低碳发展路线图,气候司加快推动低碳发展宏观战略总体思路、总报告和各专题研究,牵头完成了《中国低碳发展宏观战略总体思路研究报告》。

“应对气候变化、控制温室气体排放作为转方式、调结构的重要抓手,是推进生态文明建设的重要内容。应对气候变化相关的制度安排,既有宣示性,向国际社会表明我们认真对待应对气候变化工作;也有操作性,有相关的制度为应对气候变化工作提供保障。”气候司综合处处长马爱民表示。

马爱民表示,目前,《应对气候变化法》初稿已经完成,确定了法律框架,正广泛听取各方意见并进行修改,争取在年内完成,明年上报国务院。另外,全国碳排放交易市场的暂行办法,今年也有望上升到条例。“十八届四中全会提出依法治国,依法行政,而应对气候变化领域缺少相应的法律保障和支持。国内明确了到2030碳排放峰值目标,要落实和完成,迫切需要法律保障。”马爱民说。

“温室气体不是大气污染物,现有的大气污染等法律涵盖不了,控制温室气体排放缺少法律依据,工作很难做。”马爱民说,“政府在过去若干年中应对气候变化的实践不断深入,为制订应对气候变化法提供了很好的基础。比如碳交易试点、低碳城市、低碳园区、低碳社区的试点等。同时我们也编制了温室气体排放清单,摸清了温室气体排放的家底。在温室气体排放的统计核算和报告这些基础能力建设上也有了显著进步。另外,国家发展改革委先后制定了CDM项目运行管理办法、自愿减排的交易办法、低碳产品认证的办法和碳交易的办法。地方政府如青海、山西也了应对气候变化办法。7个碳排放交易试点省市也有相应的地方法规,这为我们制定全国性的法律奠定了基础。”“因此,制订应对气候变化法并非‘空中楼阁’。”马爱民说。

另外,国外在气候变化立法方面也取得了一些进展。这其中,既有发达国家,也有发展中国家,立法成功经验和失败的教训都为我们提供了基础。如日本政府十分重视气候变化问题,制订了世界上首部应对气候变化的法律――《全球气候变暖对策推进法》,韩国政府制订了《低碳绿色增长基本法》,构筑了绿色增长的基本框架,今后将依法全面推行低碳绿色增长计划。

“国外应对气候变化的法律大多属于专项法,比如征收碳税,覆盖面相对较窄,而我国的应对气候变化法应该是一部综合性法律。要通过这部法律确定应对气候变化管理的体制和机制,同时确定社会各方在应对气候变化中的权责关系。简单来说,要突出应对气候变化的制度设计和安排。”马爱民表示,在突出制度性的同时,也会兼顾法律的前瞻性、宣示性及可操作性。

激活市场:推动企业低碳转型

“国家发展改革委作为党中央、国务院参谋助手,承担了很多管投资批项目搞规划的任务,在新的形势下须抽身出来,让市场和地方发挥作用。”气候司国内处处长蒋兆理对“发挥市场的决定性作用”深有体会。

“我们分两批选了42个省市地区进行低碳试点,并在2011年10月启动全国碳市场试点。截至去年,已经建立了北京、天津、上海、广东、重庆、湖北、深圳7个全国碳交易试点。”蒋兆理表示,“用碳市场的方式,规定企业排放上限,给企业充分的选择权,可以根据减排成本的大小和碳市场的情况自主决定是自己来减排还是购买服务让别人来帮自己减排。这样,企业有主动性和积极性,也有回旋余地。”

从试点情况看,成效很显著,试点省市的碳排放强度下降明显高于非试点省市。而且,试点地区和非试点地区相比,试点地区企业参与的积极性也高出不少。

“7个碳交易试点也很成功,证明这种机制在中国是很有效的,甚至比欧美等国家的企业更有效地转型升级,提高了减排积极性。”蒋兆理说,当前除了湖北和重庆还没有完成一个交易周期(发放配额、交易、核查、履约),从已经完成履约周期的上海、深圳等地来看,企业的履约率达到90%以上。

应对气候变化的重要性范文第5篇

一、气候变化立法的

世界进程:科学、政治与制度

从全球应对气候变化的演变来看,其制度变迁经历了如下三个阶段,即从科学到政治,再从政治到制度安排,而且这种发展趋势目前仍处于一个不断演化的进程中。

(一)由科学问题转为政治问题:《联合国气候变化框架公约》的建立

19世纪初,法国物理学家约瑟夫傅立叶提出一个看似简单而实则不然的问题,即是什么决定了一个像地球这样的星球的平均气温?至此,人类开始踏上对气候变化问题研究的科学之路。1896年,一位瑞典科学家阿列纽斯在研究冰河时代之谜时,通过计算得出一个研究结果:若大气中的二氧化碳含量增加一倍,就会导致地球温度升高5℃~6℃。1938年,一位名不见经传的英国工程师盖伊斯图尔特柯兰达在英国皇家气象协会的会议上,更是大胆地提出一个论断:是人类的工业,是我们到处都在使用的矿物燃料,释放出的上百万吨二氧化碳正在改变着我们的气候。

自20世纪50年代开始,随着一系列事件的发生,使得气候变化问题逐渐向政治议题开始靠拢。1951年,世界气象学组织建立(它后来成为联合国的一个专门机构),为气候学研究提供了重要的组织和资金支持。另一个值得关注的是环境问题开始进入人类的视线。人们从担心贫困转向了担心健康状况,1953年伦敦严重的雾霾天气,使人们意识到大气污染对人类有着致命的危险性。1963年美国科学家基林等人发表了一份报告,指出地球中二氧化碳含量在不断增加着,它可能会导致下个世纪地球的气温升高4℃,而这将可能引发冰川融化、海平而上升等一系列严重后果。20世纪70年代,在印度、美国、俄罗斯以及非洲出现大而积的干旱并引起了粮食的歉收,饥荒问题再一次引起公众对气候变化问题的关注。80年代开始,科学家们通过不同的研究,不断表明全球气候变暖正在成为人类社会最大的气候威胁。

1988年,在来自科学家、公众甚至官员要求建立一个全球性气候变化研究组织的呼声不断加强的压力下,世界气象学组织和联合国环境署成立了政府间气候变化专门委员会(IPCC),负责联合世界各国的科学家对全球气候变化进行科学研究。1990年,IPCC提交了《第一次气候变化评估报告》指出,温室气体是造成全球气温升高的主要原因,而来自人类的排放对温室气体的增加产生了实质性的影响,如果不加以控制这种排放,将导致更为严重的后果。为此,1990年联合国大会通过了第45/212号决议,成立气候变化公约政府间谈判委员会(Intergovernmental Negotiating Committee, INC,以下简称政府间谈判委员会),具体负责《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)的谈判和制定工作,以期在1992年召开的联合国环境与发展大会上得以签署。

1992年联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开,会议通过了具有历史性意义的《联合国气候变化框架公约》。该公约的目标旨在将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。并且强调这一目标的实现是在尊重发达国家与发展中国家不同的历史责任和各自能力的基础上,并在坚持共同但有区别的责任原则前提下完成的。包括中国、美国在内的195个国家批准了该公约。至此,气候变化问题从一个完全是科学研究的议题转向了一个政治议题。

(二)由政治问题转为制度安排问题:《京都议定书》到《哥本哈根协议》

《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个全面控制二氧化碳等温室气体排放,应对全球气候变暖的国际公约,也是国际社会在应对全球气候变化、进行国际合作的基本框架。自1994年公约生效后,缔约方每年召开一次缔约方大会(Conferences of the Parties, COPs)。然而,《联合国气候变化框架公约》并没有规定各个国家的具体减排份额,因此,制定一份具有法律拘束力的,能够规定各国具体减排分配的议定书就提到联合国气候变化缔约方大会的法律日程上。

1997年联合国气候变化第三次缔约方大会在日本京都举行,会上通过了《京都议定书》(Kyoto Protocol),对2012年前主要发达国家减排温室气体的种类、减排时间表和额度等做出具体规定。根据议定书的规定,占全球温室气候排放量55%以上的至少55个国家批准,才能成为具有法律约束力的国际公约。然而,2001年,布什政府以减少温室气体排放将会影响美国经济发展和发展中国家也应该承担减排和限排温室气体为借口,宣布拒绝批准《京都议定书》。美国的行为给全球温室气体减排蒙上了一层阴影。所幸的是,俄罗斯的批准达到了议定书生效的要求,2005年《京都议定书》正式生效。它成为人类历史上首次以法律形式限制温室气体排放的国际文件。

2007年《联合国气候变化框架公约》第十三次会议暨《京都认定书》第3次缔约方会议在印度尼西亚巴厘岛举行,会议着重讨论了后京都问题,即《京都议定书》第一承诺期在2012年到期后如何进一步降低温室气体的排放。会上通过了巴厘路线图(Bali Roadmap),启动了加强《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》全面实施的谈判进程,致力于在2009年底前完成《京都议定书》第一承诺期2012年到期后,全球应对气候变化新安排的谈判并签署有关协议。

2009年12月7日,联合国气候变化大会在丹麦首都哥本哈根如期召开,全世界119个国家的领导人和国际组织的负责人出席了会议。此次会议的召开向世界宣示了国际社会应对气候变化的希望和决心,也体现了各国加强国际合作,共同应对挑战的政治愿景。然而,会议进程并不顺利,在对2012年后温室气体的减排目标、对发展中国家的技术转让和资金支持以及发展中国家是否承担减排义务等方面存在严重分歧,会议几乎以失败而告终。19日在经过马拉松式的艰难谈判,联合国气候变化大会最终达成不具法律约束力的《哥本哈根协议》后闭幕。

(三)由制度安排问题转为重构制度问题:气候变化谈判德班平台的开启

《哥本哈根协议》的通过并没有最终解决2012年之后全球温室气体减排的具体承担义务问题。因此,联合国在2010年墨西哥坎昆召开了第十六次缔约方会议,并在会上通过了《坎昆协议》。然而,尽管《坎昆协议》进一步深化了自后京都谈判以来的各项成果,但仍如同《哥本哈根协议》一般,在关于《京都议定书》的命运、未来气候机制的法律形式和结构,以及发达国家与发展中国家不同待遇的性质和范围上仍没有得到根本性的解决。

2011年联合国气候变化大会第十七次大会即德班会议在南非德班召开。这次会议上,欧盟抛出了气候变化路线图,企图将美国以及中国等发展中国家纳入到全球强制减排行列中。但美国始终坚持自《京都议定书》以来的一贯拒绝立场;而中国、印度等发展中国家则强调平等的可持续发展权,以及不可动摇的共同但有区别的责任原则。会议在延迟了一天之后,最终达成了一系列的德班决议。其中,通过了《京都议定书》第二期的承诺安排,即《京都议定书》第二期承诺从2013年1月1日起生效,到2017年或2020年12月31日结束,发达国家到2020年将温室气体排放总量在1990年的基础上减少25%~40%。然而,加拿大、俄罗斯和日本己明确表示不参加《京都议定书》第二期承诺,美国则一直拒绝承诺强制减排,因此,《京都议定书》第二期承诺将主要由欧盟国家来完成。但是更为令人遗憾的是,德班会议结束第二天,加拿大就突然宣布退出《京都议定书》,这无疑给本来就孱弱的全球温室气体减排又蒙上了一层阴影。

(四)德班平台下对中国应对气候变化的挑战

自2012年联合国气候变化大会第十八次大会即多哈会议起,全球气候变化谈判进入到了另一个新的谈判框架下,即德班平台。德班平台的主要特点在于,其开启了联合国气候变化谈判的单轨制模式。同时,这也使中国进入到一个新的谈判阶段。具体而言,它所带来的问题和挑战表现在如下三个方面:

1.单轨制是联合国气候变化双轨制谈判终结后创设的一种新的谈判模式。2005年蒙特利尔气候变化大会启动了一个在《京都议定书》框架下,由157个缔约方参加的2012年后发达国家温室气体减排责任的谈判进程,为此专门成立了一个新的工作组,即《京都议定书》特设工作组(AWG-KP),并于2006年5月开始工作。这一工作组的成立打破了原有联合国气候变化谈判模式,启动了双轨制的气候变化谈判进程。2007年在印尼巴厘岛召开的《联合国气候变化框架公约》第13次缔约方大会上,又成立了一个长期合作特设工作组(AWG-LCA),最终完成了双轨制的气候变化谈判的模式构架。

不言而喻,双轨制谈判模式启动的直接动因是为将美国纳入到全球控制气候变化的谈判进程中来(美国是当时全球最大的温室气体排放国,但却不是《京都议定书》的缔约国)。但谈判后期发生了新的变化,欧盟等发达国家不仅希望将美国,而且也意图将包括中国在内的其他发展中排放大国纳入到强制减排行列中,提出放弃双轨制,采取单轨制的谈判模式。实际上,这种主张背离了双轨制谈判模式设计的初衷,最终它演变成发达国家与发展中国家不同的应对气候变化谈判立场平台。而双轨制谈判模式也成为维护和体现共同但有区别的责任原则的具体表现形式。

从2006年至2012年,联合国气候变化双轨制谈判模式运行了六年,直到2011年德班会议上通过了德班一揽子决议,决定建立德班平台,取代长期合作特设工作组的工作。2012年,工作组在延续一年之后被正式关闭,与此同时,德班平台下构建新的国际谈判机制则开始工作。至此,气候变化双轨制谈判模式终结,联合国气候变化谈判进程在德班平台下进入单轨制谈判模式。

2.德班平台单轨制谈判模式将主导未来联合国气候变化国际制度的发展方向。尽管2012年气候变化多哈会议通过的一揽子决定中依然重申共同但有区别的责任原则,但未来联合国气候变化谈判将建立在德班平台单轨制下己成既定事实。特别是2012年多哈会议上关闭长期合作特设工作组的事实,和2013年4月下旬,德班平台第二次工作会议在德国波恩的召开,都体现了这种发展趋向。

这一系列的联合国气候变化谈判进程的新动向均表明,随着《京都议定书》的逐渐边缘化(加拿大的退出、日本、俄罗斯等国的不承担第二期减排承诺,以及欧盟拒绝量化指标等都是明显的表现),缘于该议定书的双轨制谈判,最终将退出联合国气候变化谈判进程的舞台。同时,未来在德班平台下以单轨制模式开展的联合国气候变化谈判将成为出台新的应对气候变化国际制度的主要机制。根据《联合国气候变化框架公约》第十七次缔约方大会的决议,德班平台应在2015年或之前拟订出一个可在2020年开始生效和执行的、适用于所有缔约方的议定书、另一国际文书或某种具法律拘束力的议定结果。因此,未来气候变化国际制度将有两个新的趋向,即第一,摆脱《京都议定书》的桎梏,出台一项适用于全体缔约方的国际文件;第二,进一步加强制订具有法律拘束力的国际文件。

3.德班平台下单轨制谈判进程使中国面临新的谈判情境、现实挑战和诸多问题。无论未来共同但有区别的责任原则如何演变,在德班平台单轨制谈判模式下,共同责任势必会被再度强化,而区别责任或将发生排放大国与小国的转向。对于中国而言,新的单轨制谈判模式有助于中国谈判力量的集中,更易于在减排、适应和技术资金等方面寻求战略平衡,但同时它也带来了一些非常严峻的挑战。

第一,单轨制谈判模式下,共同但有区别的责任原则出现非中国意愿的转向。在德班平台下,共同但有区别的责任原则试图保持原有的意义,现在看来将是微乎其微的,它极有可能发生两种不同类型的转变。一种是对共同但有区别的责任原则重新解读,这里面最大的问题是对区别责任的解释,中国显然不希望看到按排放国进行划分;另一种则是完全放弃共同但有区别的责任原则,或是只强调共同责任,或是用另一新的原则取而代之。对于中国而言,这也是最不愿意发生的情形。

第二,在单轨制谈判模式下,新机制的创设或存在削弱中国话语权的可能性。毫无疑问,中国在今天的气候变化谈判进程中己拥有一定的话语权,但我们尚缺乏将这种话语权转换成有利于中国气候利益的机制。无疑,单轨制谈判模式下提供了创设新机制的可能性,但倘若中国准备不足,这种话语权则极可能会被其他国家所攫取或蚕食。

第三,在单轨制谈判模式下,未来气候变化国际制度中对中国强制减排的束缚或加强。从目前中国气候变化的本土情境来看,我们更关注适应、资金和技术,而强制减排是我们最不希望得到的谈判结果。但在单轨制谈判模式下,减排议题有可能会被放大,特别是随着国际气候政治形势的深刻变化,欧盟与美国结盟的可能性在增强,这对发展中国家,特别是对排放大国而言,被强制减排的可能性愈加强烈。无疑,这对于中国而言将面临自哥本哈根气候变化谈判以来更为艰巨的谈判形势。

二、气候变化立法的中国路径:环境、发展与制度规划

与国际气候变化立法的制度变迁不同,中国在其气候变化立法进程中,是从环境问题转向发展议题,再从发展议题转向制度安排。这一制度变迁具体表现在以下三个方面:

(一)应对气候变化作为环境议题

如同世界上的其他国家一样,在中国,气候变化问题与环境保护是紧密联系在一起的,但它同样又是一个逐渐认识的发展过程。1972年中国派代表团参加斯德哥尔摩人类环境会议成为中国环境保护工作的开端。1973年8月中国召开了第一次全国环境保护会议,通过了《关于保护和改善环境的若干规定》,这次会议标志着国内环境保护工作正式拉开序幕。1974年10月25日,国务院环境保护领导小组正式成立,开始制定环境保护规划与计划。1979年《环境保护法(试行)》正式颁布实施。1982年在城乡建设部下成立具有国务院编制的环保局,它成为1984年国务院成立的环境保护委员会的主要执行单位,全面负责全国环境保护工作。

1988年,政府间气候变化专门委员会( IPCC)成立之际,中国在IPCC的牵头单位是中国气象局。同一年,国家环保局升格为国务院直属单位。从1988年起,中国开始积极参与了IPCC的工作。1989年,中国组织实施了一项气候变化研究计划,包括40个项目,有大约20个部委和500多名专家参加。1990年,国务院环境保护委员会在第十八次会议上通过了《我国关于全球环境问题的原则立场》,首次阐明中国在气候变化问题上的立场。同时,会议通过了建立气候变化协调小组的决定。同年10月,由环境、科技和社科部门联合主办了一次为期三天的高层国际会议,会议围绕90年代的中国与世界这个主题进行了研讨,这是中国围绕环境问题举办的第一个国际会议。在此会议上,气候变化是其中重要的议题之一。1990年的此次会议还促成了中国政府于1992年建立了中国环境与发展国际合作委员会(国合会,CCICED)。这一组织由时任国务院环境保护委员会主任宋健担任首届主席,直到今天,它都是中国重要的环境咨询机构。

1992年,中国派代表团参加了里约热内卢的环境与发展大会,并在会议上签署了《联合国气候变化框架公约》。此次会议召开一年后,中国成为世界上第一个根据全球21世纪议程行动计划制定本国21世纪议程的国家,积极促进了中国的可持续发展。1998年,国家环保局再次升格为国家环保总局,成为国务院成员单位,进一步加强了中国在气候变化问题上的工作与谈判。

(二)应对气候变化作为发展议题

1998年,中国经历了一次大的国家机构调整,其中原有的气候变化协调小组被国家气候变化对策协调机构所代替,它由17个部门单位组成,并由国家发展计划委员会取代中国气象局作为统筹协调单位。在这一期间,从2001年开始,国家气候变化对策协调机构组织了《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》的编写工作,并于2004年底向联合国气候变化第十次缔约方大会提交了该报告。2002年中国正式批准了《京都议定书》,开始积极参与该议定书项下的清洁发展机制项目(CDM)活动。2007年1月,中国成立了应对气候变化专门委员会,它成为国家应对气候变化,出台政府决策而提供科学咨询的专门机构。同年,为进一步加强气候变化的领导工作,由国家应对气候变化领导小组取代了国家气候变化对策协调机构,由国务院总理担任组长,全面负责国家应对气候变化的重大战略、方针和对策,协调解决应对气候变化工作中的重大问题。应对气候变化工作的办事机构设在发展改革委。

无疑,正如胡锦涛同志在联合国气候变化峰会上所言,气候变化既是环境问题,更是发展问题,中国应对气候变化组织机构的变化正反映了中国对气候变化问题认识的进一步加深。它不仅仅是对气候变化科学的认识,而且更是对中国现阶段国情的深入把握。改革开放为中国带来了经济的迅速发展,但同时我们的能源消费也与日俱增。1993年中国成为石油净进口国。仅十年之后,中国就成为全球第二大石油进口国。到2007年,中国能源消费己稳稳占据了全球第二的位置。严峻的能源形势使中国的能源安全面临极大的考验,构建合理的能源对外依存无疑将是中国在未来一段时间内的紧迫任务。

然而,能源的大量开发和利用是造成环境污染和气候变化的主要原因之一。世界各国的发展历史和趋势表明,人均二氧化碳排放量、商品能源消费量和经济发达水平有明显相关关系。因此,未来随着中国经济的发展,能源消费和二氧化碳排放量必然会持续增长,减缓温室气体排放将对中国现有发展模式提出重大挑战。更为困难的是,中国是世界上少数几个以煤为主的国家,能源结构的调整受到资源结构的制约,这就造成中国以煤为主的能源资源和消费结构在未来相当长的一段时间将不会发生根本性的改变,使得中国在降低单位能源的二氧化碳排放强度方面比其他国家面临更大的困难。

是以,既要发展经济、消除贫困、改善民生,又要积极应对气候变化,将是当今中国面临的一项巨大挑战。毋庸讳言,如何能在应对气候变化与发展之间寻找到平衡点,将是实现未来中国应对气候变化的关键所在。

(三)应对气候变化作为制度安排议题

随着联合国气候变化谈判的深入,特别是德班平台的启动,构建一个未来新的并富有活力的全球应对气候变化机制,成为当前全球应对气候变化的工作重点。而与此同时,随着中国应对气候变化进入一个新的发展阶段,制度安排议题也无疑成为应对气候变化的重点领域。

2009年8月,全国人大常委会作出《关于积极应对气候变化的决议》。在该决议中指出,要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务,纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律,及时出台配套法规,并根据实际情况制定新的法律法规,为应对气候变化提供更加有力的法制保障。

事实上,自2008年以来,一系列与应对气候变化有关的相关立法就在不断的出台。例如《循环经济促进法》、修订后的《节约能源法》都在2008开始实施。同一年,国家发展与改革委员会设立了应对气候变化司,主要从事综合分析气候变化对经济社会发展的影响,组织拟订应对气候变化重大战略、规划和重大政策;牵头承担国家履行《联合国气候变化框架公约》相关工作,会同有关方面牵头组织参加气候变化国际谈判工作;协调开展应对气候变化国际合作和能力建设;组织实施清洁发展机制工作;承担国家应对气候变化领导小组有关具体工作。毫无疑问,这一应对气候变化具体机构的设立,从一定程度上加强了中国在气候变化问题上的体制组织建设,有力地促进了中国应对气候变化的制度安排。

2009年12月在哥本哈根气候变化大会刚刚结束之际,中国修订后的《可再生能源法》开始实施。2010年国家把能源法和大气污染防治法修改纳入到制度立法工作计划中。与此同时,青海省人民政府颁布中国第一个有关气候变化的地方性规章《青海省应对气候变化办法》。同年,在国家应对气候变化领导小组框架内设立了协调联络办公室,加强了部门间协调配合。2011年山西省人民政府出台《山西省应对气候变化办法》。

自2009年全国人大提出应对气候变化立法以来,中国从不同层面开始了气候变化立法设计工作。2010年中国社会科学院与瑞士联邦国际合作与发展署启动了双边合作项目《中华人民共和国气候变化应对法》(社科院建议稿),2012年4月,该建议稿全文正式公布。2011年国家发展和改革委员会委托中国政法大学组织开展中国应对气候变化立法研究,2012年该项目顺利结题。同年9月,受国家发展和改革委员会气候变化司委托,中国政法大学和江苏省信息中心承担的省级气候变化立法研究以江苏省为例项目正式启动。2013年6月,由中国清洁发展基金赠款项目支持的湖北省气候变化立法研究也在武汉大学法学院进行了项目会议。与此同时,四川省也正在开展气候变化立法工作。更值得强调的是,2013年11月中国首部《国家适应气候变化战略》出台,正式提出了中国适应气候变化的各项原则和指导方针。

三、历史制度主义下对气候变化立法的反思

如上所述,无论是国内还是国际,对气候变化进行立法或制度安排,均已成为一种不可改变的事实。这是因为,构建起来的制度有助于形成一种结构体系,而稳定的结构又益于人们行为的规范,从而促使整个社会形成一定的共识或价值基础。然而,应制定一种什么样的气候变化法,或者说,如何才能制定一份既具科学性,又能适应社会进步和经济发展的立法,这正是当下各国气候变化立法考虑的核心内容。对此,从历史制度主义的视角出发,无疑将有助于回答和加深对这一问题的认识。

首先,应尊重气候变化立法的差异性。历史制度主义告诉我们,制度不是天然存在的,制度的存在受到历史力量的作用,而且是各种复杂力量的共同作用才表现了现在的而貌,这一发现让很多人认识到制度的演变不是决定的,而是具有一定的偶然性。一个国家或者一个地区选择现有制度不完全是直线决定论的,而是历史复杂变量的作用下,也许某个偶然性要素的重大作用,在路径依赖的惯性下而形成的一个现实的结果。

同样,作为一种制度安排,气候变化立法亦是如此。它是在各种复杂的历史情境和社会条件下生成的,它强烈地受到地域、民族习性以及文化的渲染,因此,在某一地区能够良好运作的制度安排,未必能在其他区域发挥其应有的功效。而且,长期的历史实践及社会科学理论也已多次表明,社会和地区的差异性很大程度上是人类社会创造力的源泉和文明进步的原动力。是以,应尊重气候变化立法的差异性。当然,此处强调的差异性并不是排斥气候变化制度安排的统一性(或言之必要性),而是更多地指向实现气候变化问题得以解决的制度安排的多样性。毋庸置疑,只有在保证尊重气候变化立法差异性的前提下,才可能允许气候变化制度安排多样性和多元化的存在,才可能更大限度地发挥人类在解决气候变化问题上的创造力。

因此,作为国内气候变化立法,中国不仅要吸纳国际社会在气候变化方面的一致共识,而且也要看到各国在气候变化立法方面的区域适应性。当然,更重要的是,要将气候变化与中国的经济、社会和文化的历史发展而相结合,在气候变化治理中发挥自身独特的区域理念和制度优势,而不是强制性地要达到与国际社会统一的气候变化立法范式。

其次,应防止气候变化立法的路径依赖。尽管历史制度主义强调路径依赖,认为后者是制度变迁中必然产生的事物,但是路径依赖仍然存在着优劣之分。毫无疑问,正是由于路径依赖的不同,造就了国家相异的发展情势。因此,选择正确的路径依赖将决定着国家未来发展的方向。

就气候变化立法而言,极易形成两种不当的路径依赖。一种是围绕着气候变化形成的制度锁定。这是从宏观视角来说的,即气候变化立法是不是一定必须围绕着气候展开?是否存在着一种不依气候变化开展的制度设计?有没有一种不依气候变化进行却能产生更大的社会和经济进步的制度设计?显然,如果对上述问题没有一个清晰的回答,必然会出现一种为气候变化而进行的气候变化立法,必然形成一种气候变化的制度锁定或路径依赖,但是这种路径依赖一定就是最好的吗?

另一种不当的路径依赖是从微观制度层面说的,即存在着一种围绕着气候变暖的制度锁定。当前,气候变暖己是一个不争的事实。但是,从科学哲学的角度来看,气候变暖也仅是放在一定语境之下才能成立。倘若不考虑气候变暖的科学语境,而只是孤立地对气候变暖进行制度设计,这种路径依赖一旦形成,将使社会的能动性被固化,最终气候的突变则极可能对国家社会形成更大的挑战和威胁。

是以,根据历史制度主义的路径依赖理论,我们是要选择一种路径依赖,而不是不要路径依赖,但这种路径依赖应建立在促进社会和经济进步的大前提之下。通过对气候变化的制度设计,不仅仅是要解决气候变化问题,更是要在解决气候变化问题的同时,实现更大的目标,或经济的,或社会的,或环境的。因此,要防止出现为气候变化而气候变化立法的错误思想和观念,而要从更高层面、更高视野出发。而且,唯有如此,才能产生更有效的气候变化的制度创新。

最后,密切关注气候变化立法的关键节点。历史制度主义认为,制度在其存在的大多数时间里都处于均衡状态,按照制度最初的决策发挥功能,然而这种均衡不是永久存在的,当社会环境达到某种程度时,会产生制度的均衡断裂,从而会引起社会变迁的急速爆发。因此,关注这种均衡断裂的关键节点具有非常重大的意义。

在此,我们以英国作为解读关键节点的事例。众所周知,英国在气候变化领域是一个积极的倡导者和推动者。然而,英国今天在气候变化领域所取得的一系列成果,是建立在其较早地开展气候变化治理的基础之上的吗?可以发现,这个答案是否定的。但不可否认是,英国极好地利用了历史制度主义上所说的关键节点,从而促成了其在国际气候政治舞台上对话语权的掌控。

自18世纪英国工业革命以来,英国就是一个以煤为主的工业化国家.门。煤炭是英国国民经济的重要支柱产业,而且与煤炭相联系的利益集团己成为英国社会不可小觑的政治力量。毫无疑问,在这样一种情势下,英国根本不可能成为一个在气候变化领域大展身手的国家。