应对气候变化的建议
应对气候变化的建议范文第1篇
作者简介：现任环境保护部科技委员会委员，曾任国家环保局国际合作司司长、联合国环境署能力建设部主任、环境署驻华代表等职。
《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)于1992年5月9日在纽约通过，同年6月在里约环发大会开放签字，并于1994年3月21日生效。这是1992年联合国环发大会《21世纪议程》框架下的三个称为“里约公约”的重要多边环境协议之一，现有195个缔约方。
此后，各缔约方开始谈判一个具有操作性的议定书。经过艰苦的谈判,1997年12月11日通过了《京都议定书》(Kyoto Protocol)。《京都议定书》于2005年2月16日生效，现有192个缔约方。
《公约》主要内容
《公约》的最终目标是将大气层中的温室气体的浓度稳定在一个不对气候系统造成威胁的人为干扰的水平上。这样的水平应当在一个时间范围内得以实现，使生态系统能够自然地适应气候变化，保证粮食生产不受到威胁，使经济发展能够可持续地进行。
《公约》第三条确定了这个法律制度的指导原则，包括促进可持续发展、共同但有区别的责任的原则和预防的原则等。该条款还包括一些经济的原则，如“为应对气候变化采取的措施，包括单方面措施，不应当成为国际贸易中任意或无理的歧视手段或变相的限制措施”。
《公约》下的行动者分为几类。第一类是《公约》附件一缔约方，包括发达国家、经济一体化组织和经济转型国家（CEITs）缔约方。经济一体化组织仅欧洲共同体（EC）一家，EC后来改为欧洲联盟（EU）。《公约》附件二列出了经济合作和发展组织（OECD）国家，即发达国家缔约方的名单。第二类是非《公约》附件一所列缔约方，即发展中国家缔约方。《公约》下的行动者还有联合国机构、其他政府间组织和国际组织、《公约》缔约方大会和它的附属机构、《公约》基金机制全球环境基金和《公约》秘书处，以及民间社团、工商界和新闻媒体等。
气候变化法律制度确定了缔约方的不同义务和权利。首先，《京都议定书》确定了附件一缔约方在2008到2012年五年间总的削减指标，即将他们六种主要温室气体排放总量在1990年的水平上减少5.2%。《京都议定书》附件B规定了附件一各缔约方不同的限制或削减指标，譬如欧盟和日本要分别减少8%和6%，俄罗斯保持在原来的水平上，澳大利亚增加8%。这个法律制度没有对发展中国家确定减排指标。
第二，所有的缔约方都有报告的义务。但是对不同国家集团在报告的频率和数据要求上是不一样的。所有缔约方都要制定国家应对气候变化国家方案，但对不同类型国家的国家方案的具体要求细节和目的也不一样。
第三，发展中国家缔约方还享受某种权利。他们提供报告的义务是以向他们提供财政资助为先决条件。发展中国家还可以通过清洁发展机制得到资金支持。对发展中国家的这种财政支持是给他们提供他们为保护全球环境所需要的额外资金。发达国家也应当向他们提供技术转让。
最近10年谈判历程
《公约》缔约方大会是《公约》的决策机构。从1994年《公约》生效后的10年间，共召开了10次缔约方大会。
蒙特利尔气候变化大会
2005年11月28日-12月10日在加拿大蒙特利尔召开了《气候变化框架公约》第11次缔约方大会和《京都议定书》第1次缔约方会议。会议正式通过了马拉喀什协议（Marrakesh Accords），确定了《京都议定书》实施的规则。《公约》缔约方大会决定成立《京都议定书》附件一缔约方进一步承诺特别工作组（AWG-KP），以讨论工业化国家在京都议定书下2012年以后进一步的减排承诺。缔约方大会还决定举行一系列称为“对话”的会议，来研究《公约》下长期合作的问题。
为了讨论2012年以后的合作安排，蒙特利尔气候变化大会以后召开了一系列会议，其中包括在波恩等地召开的AWG-KP和《公约》“对话”会议，2006年11月在肯尼亚内罗毕召开的《公约》第12次缔约方大会和《京都议定书》第2次缔约方会议，以及2007年9月24日在纽约联合国总部召开的气候变化高级别会议等。
巴厘岛气候变化大会
2007年12月在印度尼西亚巴厘岛召开了《气候变化框架公约》第13次缔约方会议和《京都议定书》第3次缔约方会议。巴厘岛气候变化大会的主要内容是讨论2012年以后的减排计划。通过谈判，各方达成了一个两年的行动计划，即《巴厘路线图》。《巴厘路线图》要求在2009年12月以前达成一个2012年以后的减排计划。这个路线图设立了两条行动路线，即两轨，一轨在《公约》下，达成了一个《巴厘行动计划》，建立了一个长期合作安排特别工作组(AWG-LCA)，目的是制定一个《公约》下长期合作的全面计划，要在2009年制定完成。《巴厘行动计划》确定了四个关键内容：减缓、适应、资金和技术。这个计划包括每个领域下有一个要求工作组进行讨论的问题清单，并要求在长期合作行动上形成共同的认识。另一轨在《京都议定书》附件一缔约方进一步承诺特别工作组下进行，决定在2009年12月前完成附件一缔约方第二个承诺期的谈判。
哥本哈根气候变化大会
2009年12月7日到19日，在丹麦首都哥本哈根召开了联合国气候变化大会。这次大会包括《气候变化框架公约》第15次缔约方大会和京都议定书第5次缔约方会议。同时，科学技术咨询附属机构第31次会议、实施附属机构31次会议、《京都议定书》附件一缔约方进一步承诺特别工作组第10次会议，以及《气候变化框架公约》长期合作行动特别工作组第8次会议等也同时召开。
2009年12月16日到18日召开了大会的高级别部分。全世界115名国家领导人参加。中国国务院总理温家宝出席高级别部分。这是外交史上在联合国总部以外召开的规模最大的一次国家领导人的聚会。大会引起了全世界广泛的关注，约有40000人参加会议。这些情况说明了全世界的领导人和公众对气候变化的重视。
大多数国家就一个题为《哥本哈根协议》的文件达成了共识。由于少数国家反对，按照协商一致的原则，这个文件没有得到通过，但大会通过了“无法律约束力的哥本哈根协议”的决议。联合国秘书长潘基文说：“《哥本哈根协议》为全球达成一项减少和限制温室气体排放的协议迈出了重要的一步。”
《哥本哈根协议》达成了许多重要的减少温室气体的政治共识。缔约方同意,根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四次评估报告的科学分析,必须减少全球温室气体的排放,以使全球升温不超过2℃等等。许多人认为,《哥本哈根协议》为人类应对气候变化制定了一个框架。
《哥本哈根协议》中关于发达国家的减排承诺的条款是十分软弱的。许多人认为，它实际从《京都议定书》倒退了。发达国家没有就具有法律约束力的减排指标做出承诺，也没有为温室气体何时达到峰值确定时限。该协议建议，发达国家和发展中国家都向《公约》秘书处递交他们减排承诺的信息。
关于发展中国家的减排行动问题，《协议》主要对发展中国家的减排行动实行“测量，报告和核实”（MRV）作了说明。这是一个哥本哈根会议前谈判比较困难的一个问题。《协议》指出，发展中国家对得到资金、技术和能力建设方面支持的行动将接受MRV，但对于没有得到支持的行动由本国自己进行测量和核实，然后再报告给秘书处，也可以接受“国际磋商与分析”，但这个概念还要进一步定义。
《哥本哈根协议》最成功的部分是关于资金方面的协议。发达国家承诺向发展中国家为减缓和适应气候变化采取行动提供资金。从2010年到2012年，发达国家将向发展中国家提供300亿美元快速启动资金。从长期来看，每年发达国家将筹措1000亿美元的资金，一直到2020年。但是如何使这些资金承诺得以实现，《协议》中没有明确。
《哥本哈根协议》决定建立四个机制：减少发展中国家森林砍伐造成的排放，包括森林保护机制（REDD-plus）；一个在缔约方大会下的研究如何实现资金条款的高级别委员会；哥本哈根绿色气候基金； 以及一个技术转让机制。
哥本哈根大会决定延长《京都议定书》附件一缔约方进一步承诺特别工作组和《气候变化框架公约》长期合作行动特别工作组的工作，从而保证了“双轨”谈判继续进行，以最终达成具有法律约束力的协议。
天津气候变化谈判
2010年10月4日到9日在中国天津召开了《联合国气候变化框架公约》下的长期合作特别工作组第12次会议（AWG-LCA 12）和《京都议定书》下的附件一缔约方进一步承诺特别工作组第14次会议(AWGKP14)。这是2010年11月底至12月初在墨西哥坎昆举行的联合国气候变化框架公约第16次缔约方大会和京都议定书第6次缔约方会议召开前的最后一次工作组会议。
AWG-LCA 12次会议讨论了2010年散发的一个谈判案文。该案文包括了《巴厘行动计划》最重要的内容：长期合作行动共同的观点、减缓、适应以及资金、技术和能力建设。会议对有可能达成一致意见的案文进行了讨论，有些部分取得了一致意见，使案文的分歧有了很大的减少。经这次会议修改后的谈判案文将递交在坎昆召开的会议上进一步讨论。
AWG-KP 14次会议讨论了当年8月AWG-KP13次会议上散发的一个文件。这个文件包含了若干个决议草案，特别是关于《京都议定书》3.9条的修改（附件一缔约方进一步承诺，灵活机制，以及土地使用、土地使用变化和林业）。缔约方最终在减少文件中提出的方案数量方面做出了努力，使一些实质性问题的谈判取得了进展。在这次讨论的基础上，产生了一个《主席建议》的修改稿，这个修改稿将提交给坎昆会议进行讨论。
天津气候变化会议减少了很多分歧，增加了共识，为坎昆联合国气候变化大会达成协议打下了基础。
坎昆气候变化大会
坎昆气候变化大会于2010年11月29日至12月11日在墨西哥坎昆市举行。会议最后通过了《坎昆协议》，包括了两个谈判轨道下通过的决议。
在公约这一谈判轨道方面，通过了一个1/CP.16决定。在这个决定中，缔约方认识到，为了使全球平均升温控制在2℃，需要对全球排放进行大量的削减。缔约方也一致同意在2015年前的审议中对加强全球长期目标进行考虑，包括将全球平均升温控制在1.5℃这样一个建议。缔约方也注意到了发达国家和发展中国家分别提出的减排目标和合适的国家减缓行动。1/CP.16决定也涉及到减缓的其它方面，如测量、报告和核实；减少发展中国家由于森林砍伐和森林退化造成的排放；发展中国家森林保护的作用以及可持续的森林管理和增加森林碳汇等问题。关于“国际磋商与分析”，缔约方达成了遵循尊重主权、非侵入性、非惩罚性和促进性原则的共识。
缔约方也同意建立几个新的机制，例如坎昆适应框架和适应委员会，以及技术机制，包括技术执行委员会（TEC）和气候技术中心和网络(CTCN)。资金方面1/CP.16决定建立一个绿色气候基金（GCF），作为公约新的资金机制。它将由一个24人的委员会进行管理。缔约方同意建立一个过渡委员会来设计该基金的细则，并建立一个常务委员在资金机制方面协助缔约方大会。他们也注意到发达国家关于资金方面的承诺，即在2010到2012年之间提供快速资金300亿美元，并联合在2020年以前每年筹措1000亿美元。
在《京都议定书》这个谈判轨道方面，通过了一个1/CMP.6决定。该决定包括要求尽快完成《京都议定书》下的长期合作特别工作组的工作，并将谈判结果递交缔约方大会通过，以保证在第一和第二个承诺期之间没有空挡。《京都议定书》缔约方会议要求附件一缔约方提高他们的减排目标，以使它们同政府间气候变化委员会（IPCC）第四次评估报告中所确定的总减排量相一致。缔约方也通过了一个2/CMP.6关于土地使用、土地使用变化和林业（LULUCF）的决定。
坎昆气候变化大会决定将两个特别工作组的工作延长至德班联合国气候变化大会。
德班气候变化大会
联合国德班气候变化大会于2011年11月28日至12月11日在南非德班举行。这次大会包括《气候变化框架公约》第17次缔约方大会和《京都议定书》第7次缔约方会议。12480名代表参加了会议，包括5400名政府官员，5800名来自联合国机构、政府间机构和民间组织的代表，以及1200名媒体代表。
德班气候变化大会原计划12月9日闭幕，但会议一直开到11日清晨，经过一系列激烈的辩论，最终取得了积极的成果。《公约》缔约方大会通过了19项决定，《议定书》缔约方会议通过了17项决定，还批准了若干《公约》附属机构达成的结论。会议成果涉及一系列问题，包括：《京都议定书》下建立第二个承诺期；《公约》下的长期合作行动；建立“加强行动德班平台特设工作组”（简称“德班平台”），开始谈判适用于所有缔约方的具有法律约束力协议的新的过程；以及绿色气候基金的运转等。
坎昆会议以后，德班大会发生了新的转折，不仅拯救了《京都议定书》，而且也通过了一项决议，开始为达成一项范围更加广泛的21世纪气候法律框架进行谈判。这项谈判要在2015年前完成，作为2020年后各方贯彻和加强《公约》、减少温室气体排放和应对气候变化的依据。人们认为，德班为一个新的谈判过程提供了足够的动力。许多人欢迎德班大会通过的决议，特别是关于绿色气候基金和德班平台等决议。
多哈气候变化大会
联合国多哈气候变化大会于2012年11月26日至12月8日举行。这是第一次在中东举行的气候变化大会。这次大会包括《气候变化框架公约》第18次缔约方大会和《京都议定书》第8次缔约方会议，9000多名代表参加。
多哈气候大会原计划12月7日下午闭幕，但会议一直开到8日晚上9 ：34，各方才达成协议。大会达成了名为“多哈气候途径”(Doha Climate Gateway)的一揽子协议，从法律上正式确定了《京都议定书》第二承诺期，《气候变化框架公约》长期合作行动特设工作组达成了包括共同愿景、减缓、适应、资金、技术等在内的协议，并在此基础上停止了《京都议定书》附件一国家进一步承诺特设工作组和《气候变化框架公约》长期合作行动特设工作组的工作。此外，发展中国家受气候变化负面影响的事实得到认可，“气候变化的损失和损害”被正式载入国际气候法律文件。最后，会议还确定了“德班增强行动平台”下一步工作计划，全面启动关于2020年以后国际气候制度的谈判进程。
针对《京都议定书》第二承诺期，会议解决了期限为五年还是八年这一关键性问题，决定第二承诺期为2013-2020年，并要求附件一国家最迟到2014年重新审查第二承诺期的量化减排承诺，从而保留它们进一步提高减排力度的可能性。
针对“长期合作行动”，会议再次确认全球平均升温最高不超过2℃这一目标，呼吁发达国家进一步提高减排目标。针对资金问题，发达国家重申到2020年每年筹集1000亿美元支持发展中国家应对气候变化，而2013-2015年筹措资金规模不低于2010-2012年间的300亿美元快速启动资金。此外，会议针对“巴厘路线图”中各个核心要素作了相应的制度性安排，包括绿色气候基金、技术执行委员会、技术中心和网络、适应委员会、“测量、报告和核实”体系等。对于一些争议性较大的核心问题，包括提高减排力度、资金等也都有所安排，转入新的谈判进程，保留了继续谈判和达成协议的希望。
在去年德班协议的基础上，会议又决定全面启动关于“德班增强行动平台”这一新的谈判进程，并制定了时间表，要求于2015年之前达成一项适用于所有缔约方的协议，具体包括：2013年举办系列会议，探讨各种旨在缩小2020年减排目标差距的行动方案；2014年底谈判最终文本草案中的各种要素；2015年5月前提出一份谈判文本。
很多评论指出，多哈会议是对现实的妥协。发达国家没有在坎昆和德班会议基础上进一步提高减排目标，对于发展中国家所关注的中期资金承诺也留待华沙气候大会解决，被认为具有重要意义的“损失与损害”补偿国际机制也非常模糊，有待进一步落实。
华沙气候变化大会
联合国华沙气候变化大会于2013年11月11日-23日在波兰华沙举行。这次大会包括《气候变化框架公约》第19次缔约方大会和《京都议定书》第9次缔约方会议。8300多名代表出席，其中4000多名为政府代表。
会议原计划11月22日闭幕，在延长了27个小时后,会议于23日晚闭幕。大会主要达成了以下协议：（一）就德班增强行动平台通过一个决定，邀请缔约方启动并增强国内的准备力度，以确定各国自己的贡献量，并下决心加速《巴厘岛行动计划》和2020年前减排目标的完全实现。该决定基本体现“共同但有区别的责任原则”；（二）决定建立一个关于损失与损害补偿的华沙国际机制；（三）决定建立一个“华沙减少发展中国家森林砍伐和退化，包括保护造成的排放（REDD+）框架”，就此通过了包括资金、机构安排和方法等七项决定；（四）关于资金的决定再次确认发达国家到2020年每年筹措1000亿美元的承诺，以及自18次缔约方大会以来所做出的承诺，敦促发达国家从各种渠道筹措更多的公共气候资金。在2014-2020年间，要求他们每两年提交一份增加气候资金的战略和方法的报告。
华沙气候谈判十分艰苦，发达国家极力推卸历史责任，对于切实兑现承诺减排并向发展中国家提供资金和技术支持缺乏政治意愿。虽然在发展中国家的压力下，他们承认了以前作过的资金承诺，但既没提出时间表也没提出具体的集资战略和方法；对建立损失与损害补偿机制，也是在国际社会的巨大压力下初步同意，但没有实质性承诺；一些发达国家对落实2020年前减排目标仍缺乏力度，日本等个别发达国家甚至还出现了减排目标严重倒退。这些都引起发展中国家的强烈不满，为今后的谈判带来了负面影响。
世界自然基金会(WWF)等多家环保民间组织，对气候谈判的进展十分失望，在会议结束前集体退出大会。他们认为，谈判正在开倒车，华沙会议不会达成什么实质性成果。
中国、印度、巴西和南非组成的“基础四国”提出了促成大会成功的四点建议，包括要加大落实以往承诺的力度，尽快开启德班平台的谈判，要在减排、适应、资金、技术和透明度等关键问题上取得平衡结果，全球应对气候变化新协议应有约束力等。他们还表示，“基础四国”将为此共同做出努力。联合国秘书长潘基文在会见“基础四国”代表时，充分肯定了四国应对气候变化积极有力的行动。
利马气候变化大会
联合国利马气候变化大会于2014年12月1-14日在秘鲁利马举行。这次大会包括《气候变化框架公约》第20次缔约方大会和《京都议定书》第10次缔约方会议。11000多名代表参加，其中6300多名为政府代表。
大会集中对加强行动德班平台特别工作组的结果进行谈判，目的是推动2015年在巴黎《公约》第20次缔约方大会上达成一项适用于所有缔约方的具有法律约束力的协议，包括讨论在2015年递交应对气候变化“国家自主贡献”（intended nationally determined contributions，INDCs）所需要的信息和程序，以及巴黎谈判案文的要素等。大会通过的1/CP.20号决议邀请所有缔约方在2015年第21次缔约方大会前尽早向《气候变化框架公约》秘书处递交国家自主贡献文件。
大会最后通过了一项关于推进德班平台的决议，该决议的附件包含了巴黎大会谈判案文的要素。大会还通过了《利马气候行动呼吁书》，启动了为明年达成一项协议的谈判、递交和审核“国家自主贡献”以及提高2020年前减排目标的进程。利马大会还通过了其他18项决议，包括推动“损失与损害补偿华沙国际机制”的运作、建立关于性别问题的利马工作方案以及通过《利马教育和意识提高宣言》等。
资金问题一直是气候谈判的一个焦点。在这次会议上，绿色气候基金的集资有了一定的进展，大会结束时，发达国家和部分发展中国家总共承捐102亿美元，超过了原来预期的100亿美元。但是，发达国家关于到2020年每年筹集1000亿美元支持发展中国家应对气候变化的承诺在这次会议上没有得到落实。
“国家自主贡献”将是2015年巴黎协议的一项核心内容，但包括哪些部分，发达国家和发展中国家存在着重大的分歧。发达国家主张只包括减缓，而发展中国家主张还应该包括适应和实施手段（资金、技术和能力建设）。最后通过的决议表述比较模糊，即“邀请缔约方考虑包括一个适应的组份”，而资金、技术和能力建设没有列入。
在会议延长42个小时的情况下，由于发展中国家不懈的坚持，通过的决议反映了已经发表的《中美气候变化联合声明》的提法，即“缔约方大会强调将在2015年达成一个有力度的、反映共同但有区别的责任和各自能力原则以及符合各国国情的协议这一承诺”，从而打破了僵局。
大会通过的决议是各方妥协的产物，但就2015年巴黎协议草案的要素基本达成了一致，初步明确了各方2020年后应对气候变化“国家自主贡献”所涉及的信息和程序，为2015年在巴黎的谈判打下了基础。
中国履约状况
中国于1992年6月13日在联合国环发大会上签署了《气候变化框架公约》，并于1993年1月5日向联合国交存批准书；中国又于1998年5月29日签署了《京都议定书》，并于2002年8月30日向联合国交存了核准书。
中国作为一个负责任的发展中国家，对气候变化问题给予了高度重视，成立了由国务院总理担任组长的国家应对气候变化领导小组，建立了国家气候变化对策协调机制。作为履行《公约》的一项重要义务，2007年，中国政府了《应对气候变化国家方案》。中国根据可持续发展战略的要求，采取了一系列应对气候变化的政策和措施，认真落实《国家方案》中提出的各项任务，努力建设资源节约型、环境友好型社会，提高减缓与适应气候变化的能力，为履行《公约》，减缓和适应气候变化做出了积极的贡献。
中国发挥负责任大国的作用，积极和建设性地参与国际气候谈判多边进程，坚持和维护联合国气候变化谈判的主渠道地位，加强发展中国家整体团结协调，维护发展中国家共同利益，加强与发达国家气候变化对话与交流，增进相互理解，反对以应对气候变化为名设置贸易壁垒。
中国坚持《公约》的原则和基本制度，坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，推动《公约》及其《京都议定书》的全面、有效和持续实施，积极建设性参与全球2020年后应对气候变化强化行动目标的谈判，与国际社会共同努力，建立公平合理的全球应对气候变化制度。
中国坚持将减缓和适应置于同等重要的位置。在减缓方面，中国认为发达国家应当带头减少温室气体的排放。同时，发展中国家应根据它们的国情，在发达国家资金和技术支持下，在可持续发展的框架内采取合适和有效的减排措施。中国的立场是，发达国家要有法律约束力的减排指标，而发展中国家要采取自愿的行动，努力减少温室气体的排放。中国认为，适应对发展中国家更为重要。在取得财政和技术支持的情况下，它们应当采取现实的、紧迫的和积极的适应行动。
关于资金和技术，中国认为，发达国家应当兑现其做出的向发展中国家提供资金和技术的承诺，使发展中国家能够得到采取减缓和适应行动的必要的资金、技术和能力。作为发展中国家的中国有权取得这种资金和技术。
中国长期坚持《气候变化框架公约》和《京都议定书》是应对气候变化的主要工具。2007年巴厘气候变化大会达成“巴厘路线图”以后，中国坚持气候谈判应当在《联合国气候变化框架公约》下的长期合作特别工作组（AWG-LCA）和《京都议定书》下的附件一缔约方进一步承诺特别工作组（AWG-KP）两个轨道下进行谈判，并坚持《京都议定书》要建立第二个承诺期。2011年底召开的德班气候变化大会上，中国推动建立“加强行动德班平台特设工作组”（简称“德班平台”），开始谈判适用于所有缔约方的具有法律约束力协议的新的过程，以及通过关于绿色气候基金的运转等方面的决议。2012年底召开的多哈气候大会达成了名为“多哈气候途径”的一揽子协议，从法律上正式确定了《京都议定书》第二承诺期，《气候变化框架公约》长期合作行动特设工作组达成了包括共同愿景、减缓、适应、资金、技术等在内的协议，并在此基础上停止了两个特设工作组的工作。2013年11月的华沙气候变化大会上，中国、印度、巴西和南非组成的“基础四国”提出了促成大会成功的四点建议，包括要加大落实以往承诺的力度，尽快开启德班平台的谈判，要在减排、适应、资金、技术和透明度等关键问题上取得平衡结果，全球应对气候变化新协议应有约束力等。“基础四国”为华沙气候变化大会取得的成果做出了实质性的贡献。
中国认真履行《气候变化框架公约》和《京都议定书》，承担与发展阶段、应负责任和实际能力相称的国际义务，落实2020年控制温室气体排放行动目标，在可持续发展的框架下积极应对气候变化，为保护全球气候做出积极贡献。
2013年以来，中国政府紧紧围绕“十二五”应对气候变化目标任务，全面落实“十二五”控制温室气体排放工作方案，继续通过调整产业结构、节能与提高能效、优化能源结构、增加碳汇、适应气候变化、加强能力建设等综合措施，应对气候变化各项工作取得积极进展，成效显著。2014年，我国单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别比2005年下降29.9%和33.8%。我国已成为世界节能和利用新能源、可再生能源第一大国，为全球应对气候变化作出了实实在在的贡献。
中国在2014年9月颁布了《国家应对气候变化规划(2014-2020年)》，明确了2020年前中国应对气候变化工作的指导思想、主要目标、总体部署、重点任务和政策导向。到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，非化石能源占一次能源消费的比重到15%左右，森林面积和蓄积量分别比2005年增加4000万公顷和13亿立方米。产业结构和能源结构进一步优化，工业、建筑、交通、公共机构等重点领域节能减排取得明显成效，工业生产过程等非能源活动温室气体排放得到有效控制，温室气体排放增速继续减缓。
2014年11月，中美双方发表了《中美气候变化联合声明》。中美两国元首宣布了两国各自2020年后应对气候变化的行动。美国计划于2025年实现在2005年基础上减排26%－28%的经济范围减排目标并将努力减排28%。中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。认识到这些行动是向低碳经济转型长期努力的组成部分并考虑到2℃全球升温目标，双方均计划继续努力并随时间而提高力度。
在气候变化国际谈判中，中国继续发挥积极建设性作用，推动2014年12月在秘鲁利马举行的联合国气候变化大会取得积极成果，为在2015年联合国巴黎气候大会上达成在《联合国气候变化框架公约》下适用于所有缔约方的一项议定书、其他法律文书或具有法律效力的协定打下了基础。
应对气候变化的建议范文第2篇
关键词：气候融资；管理体制；政策建议
中图分类号：X196
一、气候融资的内涵和范围
因气候融资在应对气候变化行动中处于至关重要的地位，首先我们应明确气候融资的根源及其定义。
（一）国际公约和谈判进程是气候融资的基础
气候融资的确切定义和治理机制在国际社会仍然处于讨论、探索和演变之中，给确切界定中国气候融资的范围和讨论资金管理的体制带来一定困难。《联合国气候变化框架公约（简称《公约》）及其它气候变化国际谈判进程和成果是建立国际气候融资和资金治理框架的重要基础和依据。
在公共融资方面（见表1），1992 年通过的《公约》为发达和发展中国家之间的融资机制建立了重要的原则：共同但有区别的责任。发达国家承诺为发展中国家提供“议定的增量成本”（《公约》条文4.3），以帮助后者从一个依赖化石能源的经济发展轨迹过渡到一个低排放的、气候适应型的经济发展轨迹；作为履行联合国《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》的资金机制，全球环境基金（Global Environment Facility，GEF）有力地支持了公约的实施。
在市场融资方面，1997 年签订的《京都议定书》（简称《议定书》）和随后的多次缔约国大会（Conference of the Parties，COP）达成的一系列共识和决定成为建立气候融资基金机制的基础。《公约》规定了附件一国家的减排义务，这些目标大部分成为《议定书》下确切的、具有法律效力的承诺[1]。2008 年各缔约方向《公约》下长期合作行动问题特设工作组（AWG-LCA）提交了履约资金应该是发达国家官方发展援助之外的额外资金的意见，得到了发展中国家和欧盟的承认。根据 2009 年《哥本哈根协议》，发达国家承诺2010-2012 年提供300 亿美元的“快速启动资金”，并在2020 年实现每年1000 亿美元的资金支持目标。2010 年坎昆会议不仅确定了这些内容，还决定建立“绿色气候基金”作为《公约》资金机制之一，管理这些资金的应用。截至目前，“绿色气候基金”已经决定落地韩国，其管理和治理架构正在建设当中，随着管理体制的建立和资金的逐步到位，该基金将成为联合国气候变化公约框架下最主要的国际气候融资平台。
在过去的几年里，气候融资的渠道和数量在不断增加，这同时也增加了受援国使用这些资金的一些具体挑战。国际社会缺乏有效的工具和体制去监督报告资金来源、使用及使用效果，给未来相关资金的筹集带来不利影响。随着许多现行基金和资金机制将会出现新的变化，绿色气候基金框架的建立及其治理体系正成为国际气候融资问题关注的焦点。
（二）中国气候融资和资金需求的定义
结合《公约》和扩大的气候融资定义，考虑到中国在应对气候变化上采取的一些实际行动，本文所讨论的气候融资界定为应用于减缓和适应项目并直接产生减排和适应成果的资金。从来源上看，它应该包括国家公共资金、国际合作资金和广泛的资本市场。
从资金用途上看，根据中国气候变化国家战略以及目前国家“十二五”规划中已经确立的国家发展战略重点和目标，应该包括：
第一，经济和产业结构调整、节能减排、新能源发展、淘汰落后产能等减缓气候变化活动的资金投入；
第二，农业、森林、水资源、更具气候适应能力的基础设施建设、人体健康等领域采取的适应气候变化活动的资金投入[2]；
第三，支持气候变化应对技术研发和提高全社会应对气候变化意识和能力方面的资金投入；
第四，与发达国家和发展中国家开展的气候变化相关国际合作的资金投入。
充足的资金投入是有效应对气候变化的基本保障。继在哥本哈根气候变化大会提出的2020 年GDP 碳强度比2005 年水平下降40%～45%等控制温室气体排放行动目标后，中国政府又确定了“十二五”时期碳强度将比“十一五”末下降17%等阶段性系列目标。
为实现上述减排目标，同时增强各领域对气候变化的适应能力，政府需要引导大量的资金投入到应对气候变化领域。第二次气候变化国家评估报告中指出，要实现中国提出的减排目标，2010-2020 年总共需要新增投资大约10 万亿元人民币[3]。目前已有多个研究对中国应对气候变化领域的资金需求进行了测算（见表2），虽然各研究对中国未来能源和经济的发展形势、以及对低碳情景的设定不尽相同，但可以确定的是，实现预定的碳减排目标对中国意味着大量新增的额外投资。
从这些研究机构对实现中国经济低碳转型的近期和中期目标所需资金的估算可以看出，潜在的资金需求量巨大，各机构的估算也是差异较大；同时，无论是政府还是研究机构，对中国目前和未来在适应方面的资金需求都没有能够做出相应的估算，一方面是由于适应相关问题的复杂性，另一方面也是由于整个国际社会对适应问题的理解和界定仍然缺乏深度。事实上，中国在节能减排和发展新能源产业方面已经开始了大规模的资金投入。
“十二五”节能减排规划提出“十二五”时期仅就实施节能减排重点工程需投资约2.7万亿元[5]。在气候变化适应领域，中国政府也给予了大量资金投入。例如，为加强天然林保护，中国在过去十年间投入1078 亿元，实施天然林资源保护工程[6]。在未来，要实现中国应对气候变化的政策目标，需要拓展资金来源，充分利用国际国内两种资源，利用公共资金和市场的力量，撬动更多私营资本共同投入到应对气候变化领域中。
另外，还要对资金投入的领域和方式进行统筹，提高资金使用效率，以最适宜的资金规模实现最大程度的减排目标及增强适应能力。
二、中国气候资金管理现状和存在的挑战
本部分重点分析了中国气候融资治理体系的现状以及目前所面临的各种挑战。具体内容如下：
（一）现状
实施应对气候变化战略是一项长期艰巨的任务。中国政府一向重视气候变化问题，制定了全面的应对气候变化政策框架，并在“十一五”期间取得了显著的节能减排效果。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（简称《纲要》）中把应对气候变化摆在了更加突出的战略位置，明确强调要积极应对全球气候变化，要求坚持减缓和适应气候变化并重，完善体制机制和政策体系，提高应对气候变化能力。
目前，中国气候融资资金来源主要有国际合作资金、国家公共财政资金、金融机构及私营资金、碳市场融资⑦四种主要方式。财政资金作为解决公共产品供给的关键，是我国目前应对气候变化的重要资金来源。
财政预算内资金的分配去向是基于已有财政支出科目来确定的。中央财政支出科目分为三级，其中类级科目综合反映政府的职能活动，款级科目反映为完成某项职能所进行的某方面工作，项级科目反映为完成某方面工作所发生的具体支出事项。按照国家应对气候变化工作的相关规划和工作部署（见图1），政府相关部门已经开展一些方面的工作，这可以在中央财政本级支出科目中得到体现（见表3）。其中，中央增加了节能监管体系建设补助资金和基本建设等支出，使得决算中的污染防治、能源节约利用科目均超额完成预算，增强了减缓行动力度。但是，同时也可以看到，某些应对气候变化的工作安排在科目中出现了交叉，或并未在科目中有明确体现。
为补充中央财政资金的不足，国家还设立了多项政府性基金（全国政府性基金、中央政府性基金和地方政府性基金）支持应对气候变化的活动，如小型水库移民扶助基金、大中型水库库区基金、南水北调工程基金和森林植被恢复费等。财政预算外资金独立于预算内资金，因而这些支出安排未在财政科目中直接体现出来。
目前，中国通过财政资金支持应对气候变化的途径主要有：通过加大财政资金的投入，建立落后产能淘汰机制，支持气候变化的监测、评估、研究工作；安排财政资金对某些行业进行技术改造；通过在财政预算中安排节能减排支出为经常性支出，用财政补贴、财政贴息、政府采购等财政支出手段支持节能减排项目；通过政府直接投资支持节能减排企业和项目的发展、农业基础设施节水改造、水土保持综合治理工程、加强海洋气候监测等等。这些资金通过不同的分配工具，在国家财政科目下，被上述各主管部门从不同渠道分配至各个具体活动和项目，从而发挥其功能（见表4）。
中央财政近年来在气候减缓方面规划了大量预算，并保证财政投入稳步增长。从全国财政角度来看，2007-2011 年在节能减排和可再生能源方面的投资年增长率高于25%，大大超过GDP 的平均增速。稳定的财政投入是“十一五”期间基本完成能源强度降低目标的重要保障。根据2011 年中央预算执行情况报告，“十二五”规划期第一年，全年中央财政的节能环保支出达到1623 亿元，主要用于节能减排方面，包括鼓励经济欠发达地区加快淘汰落后产能，强化重点节能工程建设，推广成熟先进节能技术；加大节能产品惠民工程实施力度；以及推进新型能源建筑应用示范工程，加强建筑节能改造。2012 年中央财政预算中的节能环保项预算为1800 亿元，在2011年实际投入金额1600 亿元的基础上继续增长，值得注意的是，相对于减缓而言，适应相关的项目带有更鲜明的公共性，财政投入所占比例更大，也更为分散。通过专项资金、财政补助、补贴和对地方转移支付各种途径，中央财政实施了多项大型公共基础设施、城市增强适应能力的基础设施建设项目，资金投入量非常巨大。
气候变化及其影响是一个长期的过程。从长远考虑，为应对气候变化和实现国家的减排和适应目标，需要建立一个能有效结合财政政策手段与市场手段的框架和长效机制。公共资金作为气候变化融资的一个主要来源，具有不可替代的重要地位；另一方面，来自金融市场、私营部门和碳市场的资金，作为公共资金的补充，渐渐成为气候变化融资的重要来源。
（二）存在的挑战
从中国情况看，应对气候变化行动虽已经取得初步成效，但作为能源消耗大国、制造业大国、人口大国，在现有工作基础上，实现中国政府对世界应对气候变化作出贡献的承诺，还面临着许多管理体制和工作措施上的挑战。
第一，缺乏统一的公共气候资金管理机制或总体协调机构。目前用于应对气候变化各类型资金审核和管理部门分散在各个部委，缺乏统一的协调机制对气候融资进行统一的监测和管理。应对气候变化的直接对口部门是国家发展和改革委的气候司，作为司局级部门，与其他各部委的决策层次不同，在统筹和协调相关项目安排、调度财政拨款和外来资金、协调资金分配及使用等方面，都具有相当的局限性。
第二，现有资金投向领域分散，未能集中体现应对气候变化的目标。国家“十二五”规划中已明确应对气候变化国家战略，根据减缓相关的规划、目标、重点领域，目前财政科目对应减缓相关工作有较好的反映，适应方面仍处于相当分散的局面。整体而言，财政欠缺气候变化科目，不能直接和充分反映出政府在“十二五”规划和“气候变化国家方案”明确提出的目标任务，与国家战略目标不相匹配。
第三，气候融资市场监管体制和服务体系尚不完善，绿色信贷、碳排放权交易等气候融资政策及市场工具还未能充分发挥其应有的作用，撬动更多私营资本向应对气候变化领域流动。目前国家缺乏对企业和项目的节能减排信息进行统计和监测，金融机构还较难将企业/项目的节能减排效益作为重要的考核标准，并根据相应的信息给予项目资金和政策支持。
第四，中国在应对气候变化国际进程中的下一个角色还未清晰，相应的融资协调机制和监管统计体系尚未完善。国际合作可以带动国内更大的资金流，更多利用市场机制撬动私人资本投入；气候变化领域的“南南合作”将给中国带来更多的国际市场机遇，对共同推进应对气候变化国际进程具有重要意义。但目前角色和制度的不明确可能会阻碍中国获得更多的市场机遇和产生更大的国际影响力。
第五，适应气候变化工作仍处于起步阶段，有很大的改善空间。目前中国在气候变化方面的工作主要集中在减缓领域，适应气候变化的行动和资金支持方面缺乏完善的管理机制，这与国家的应对气候变化减缓和适应两方面并重的目标不符。由于适应领域很难在短期内给予投资者带来显性收益，目前大部分的气候资金都投向减缓领域。中国在适应方面的资金投入主要来自于国家财政拨款及国际赠款，投入资金量明显不足并未能更大规模地撬动私人资本投入市场。适应气候变化的因素也还未明确纳入城乡发展蓝图，城乡发展面临的气候风险未获得充分保障。针对中国的实际，最关键的问题，是要充分运用市场配置资源的基础性作用，建立和完善气候融资管理体制，制定相应的政策措施，增加资金供应量，拓宽对外合作的领域，从加强应对气候变化的资金保障上，确保中国应对气候变化行动取得新进展。
三、建立和完善中国气候融资管理体制机制的政策建议
在借鉴国际经验和已有的研究成果基础上，为完善中国融资管理体制和机制提出了以下建议：
（一）中国发展气候融资管理体制机制的两个情景
基于以上分析和结论，着眼于改进中国气候融资管理体制和机制，建议了以下两个情景，供国家发改委、国家财政部和其他关键国家部门参考：
1.近期改进情景
改进情景是指在中国已经开始实施的行动及“十二五”国家规划中已经明确了的体制和机制安排基础上的进一步改善，包括：在目前现有的管理体制设置下，建议国家应对气候变化小组提出清晰的中国气候融资总体目标及规划；建议改善和优化气候资金管理及使用部门的协调机制；建议财政部设立气候变化财政科目并设其各项子科目，明确应对气候变化领域的财政资金安排，设立应对气候变化专项资金；建议尽快开展适应气候变化试点工作；建议国家设立国家气候基金，明确财政部或国家开发银行为其管理单位，发挥国际国内气候资金的协同效应；建议设立应对气候变化“南南合作”专项基金，安排国家发改委气候司主持和管理。
2.中长期的创新情景
创新情景指难以在短期内实现的、需要纳入政府部门体制机制改革的一些行动，包括：建议国家尽快出台《气候变化法》和完善的气候融资管理办法，以法律的形式明确组织管理气候融资的相关部门及其具体职责；建议在国家机构改革的远期规划中新增国务院组成部门，设立气候变化和能源部级机构或直属局；并设立国际发展署专门负责（应对气候变化相关的）国际合作；建立气候资金的统计、评价和监测体系；制定有关气候变化资金的绩效评价方法和工具；在国家气候基金的基础上组建或设立专门管理气候融资的开发性金融机构（如中国绿色投资银行）并增加其投资银行和商业银行的融资及投资功能，为中国绿色投资的长期发展服务；建议组建成立碳交易监督管理委员会。
（二）提高应对气候变化的战略地位
提高应对气候变化的战略地位应结合以下两个方面：
1.顺应中国战略转型，提升气候融资的决策高度
建议国家应对气候变化领导小组加快制定完善的气候融资管理办法，加强气候融资机构的管理，设立清晰和系统性的气候融资管理和政策框架，明确气候融资的主管单位，实现资金统一监管、有效使用。
第一，改善和优化资金管理部门协调机制；出台气候变化法律以明确组织管理气候融资事宜的机构地位和具体职责，保证以事权为基础划分的机构职能和管理权限。
第二，在国家机构改革的远期规划中，建议新增国务院组成部门，设立气候变化部级机构或直属局，履行综合管理国家气候变化相关工作的职能，负责国家应对气候变化战略的实施、资金的统筹管理和相关方案、项目的执行。
第三，强化“碳减排”和“适应效果”在气候融资的决策、判断、监督、评估中的关键地位。把“碳减排”和“适应效果”纳入国家发展战略和国际合作的管理体系中，在国内投资、海外投资、援助、合作过程中设立气候要素标签，作为项目选择和评估的重要依据。
2.将气候变化国际合作作为中国国际战略的重要组成部分
努力引导国际合作资金与国内气候资金相结合并投入到应对气候变化领域，发挥资金的协同效应和最大化资金的使用效果，是中国广泛开展气候变化国际合作的目的。建议国家将应对气候变化国际合作上升到国家的国际战略；建议国家应对气候变化领导小组、国家发改委、财政部、中国人民银行，协调政策性及商业银行尽快设立相应的工作机构，扩大对外宣传、疏通对外融资渠道，专门负责引进国际资本支持中国应对气候变化工作。
第一，为促进中国更积极地参与国际进程，承担好气候资金的出资者和受援者的双重角色，建议设立国家气候基金。引导国际资金与国内财政资金相结合支持气候变化领域的减缓和适应项目，统一进行监测和评估，并向国内和国际社会定期通报国际气候资金的运用情况，为国内气候融资提供参考。
第二，在国家机构改革的远期规划中，设立国际发展署专门负责（气候变化相关的）国际合作。独立的国际开发署将在协调多个政府部门、制定对外援助计划、实施“走出去”战略、提高国家软实力、保障资源环境安全等方面起到重要作用。
第三，搭建气候变化国际合作的新平台。建议国家发改委及相关部门会商G20 集团中其他成员，参与并动员国内相关金融机构参与现有国际合作平台，例如G20 集团目前已经启动的政府—私营部门有关增加气候资金、增强应对气候变化能力的“全球绿色增长行动联盟”。以吸引国际投资流向中国，并同时充分利用相对中性的国际合作平台，实现中国国际合作的全球战略目标，同时促进G20 成员国之间的技术互利和减排义务的分担。
第四，规划完善应对气候变化“南南合作”。建议加强我国应对气候变化“南南合作”的战略性、前瞻性工作部署，建立清晰的指导原则，理清需求和资金的关系，确切了解达成目标的成本。制定应对气候变化“南南合作”规划，出台相应配套政策和措施，设立相应协调机制，选择重点合作国家和重点合作领域，集中资源开展合作。可考虑首先重点开展与周边国家、非洲、最不发达国家和小岛国的“南南合作”。
（三）完善气候融资的管理监督机制
完善气候融资的管理监督机制包括，实行气候资金统计、监测及绩效评价的机制，设立气候变化国家财政专项科目和专项资金，撬动更多私营资本投入应对气候变化领域，积极开展适应气候变化相关的投融资机制试点工作。
1.实行气候资金统计、监测及绩效评价的机制
国内财政资金中还未列入专项的气候变化资金，国内金融市场及私有部门投向于气候变化领域的资金也未有相应的统计制度。国际资金中目前除了来自国际碳市场的补偿资金可核证与监测外，国际金融组织的多边贷款、国外私有部门的投资等资金都未进行相关的统计，不利于我国对国际气候资金的监测、核算与管理。
国家财政对应对气候变化投入了大量资金，各地方政府和金融机构也给与了相关配套资金。要有效保障资金的使用效率和效果，衡量其对节能减排指标实现、应对气候变化的贡献，就需要对资金的使用绩效进行评价。目前中央层面还没有出台专门的应对气候变化专项资金使用绩效评价办法。
第一，建立气候变化资金相关的统计和监测体系，能够引导更多的社会资金投入到应对气候变化领域中，并更合理地配置资金，实现各分领域的发展目标，提高资金的使用效益。
第二，建议财政部在《中华人民共和国预算法》、《财政支出绩效评价管理暂行办法》的框架下，制定有关气候变化专项资金绩效评价的专门指导方法，建立统一明确的资金绩效评价机制。
第三，目前在节能减排和低碳产业发展方面的财政投入已经实现了快速地增长，未来应当继续优化财政资金的投向，尤其应当注重对技术创新、能力建设、示范带动等方面的投入。
2.设立气候变化国家财政专项科目和专项资金
进一步强化国家财政支出对应对气候变化资金的导向功能，加大中央财政的支持力度。建议财政部会同相关气候资金管理使用部门，讨论建立应对气候变化的财政专项科目并明确子科目，创新财政支持应对气候变化的工作机制，加大应对气候变化工作的财政支持力度。在目前气候变化资金大多投入节能减排和生态建设的基础上，强化对适应领域和其他应对气候变化领域的更明确的投入。
第一，建议财政部设立应对气候变化财政专项科目，并从节能环保、农林水事务、交通运输和海洋管理事务等财政项目中，将隶属于气候变化领域下的科目归口；适当增加对应于国家应对气候变化目标的科目。
第二，建议财政部创新财政支持应对气候变化的工作机制，并加大应对气候变化工作的财政支持力度，增设应对气候变化专项资金。考虑到国家应对气候变化的具体要求，建议国家财政规划适当比例应对气候变化资金用于此专项，明确中央政府和各级地方政府每年拨付占可支配收入3%～5%的专项资金，作为国家和地方应对气候变化的刚性支出，纳入气候变化专项基金的管理，由发改委作为气候融资主管单位和当地政府相关部门联合管理，加强检查和监督，并上报上级政府备案，国家发展和改革委每年组织专项抽查和评价。
3.撬动更多私营资本投入应对气候变化领域
私营资本是气候融资的最大来源。其中，绿色信贷政策和碳市场建设是现阶段撬动金融及私营资本的两个重要工具。
银监会目前已完成绿色信贷指导目录的设计并将在近期公布，商业银行等金融机构也积累了多年开发绿色信贷的经验，但对公共资金的放大效应却仍不明显。建议国家发改委、财政部、银监会等部门提供激励政策，提高商业银行提供绿色信贷的主动性和积极性，以刺激绿色信贷的发展。
第一，加快环境和气候风险评级标准制定，为金融机构选择项目时提供环境和气候风险评估，以及信贷管理政策指导工具，提高绿色信贷措施的可操作性。建议银监会会同发改委、环保部、统计局等有关部门，建立企业/项目节能减排信息库，建立信息沟通共享机制，向银行提供企业节能减排信息查询服务，使得银行金融机构将节能减排效益作为授信程序中重要的考量指标。
第二，设立绿色信贷担保基金，由中央财政和地方财政公共资金为银行的节能环保贷款提供第一损失的担保，以鼓励银行开发更多的支持节能减排的项目。
第三，建议财政部和发改委对绿色信贷的融资资金进行贴息（1%～3%）并支持其形成绿色信贷产品，提高金融机构的收益率，从而扩大绿色信贷的规模。
京都议定书确定的碳市场机制不仅推动了节能减排技术和项目的发展和实施，并为其带来了可观的资金支持。中国已基本形成了环境保护法律法规体系，但是，目前还没有针对应对气候变化特别是建立碳市场的专门性法律，缺乏实施碳交易的法律保障。建议国家发改委在建立全国性碳市场的探索过程中，考虑以下几点内容：
一是加紧研究颁布明确碳排放权有偿取得和排放交易的法律，制定碳排放总量控制、排放许可证管理、排放权配额分配、拍卖和排放交易等法规，规范碳市场的交易行为。
二是排放权配额分配要兼顾各行业的实际情况。参考 EU-ETS 的配额分配原则，不同的地方自身经济发展水平和产业基础的差异应体现在排放总量的差异上。因此，各地方应具有较大的主动权设立本地区的排放控制总量和参与交易的产业、每个企业的排放配额等。受控排放源选择上应采取分阶段递进式，以确保体系建设计划的顺利进行和市场向低排放的平稳过渡。
三是开放的碳市场能带来巨大的环境和经济效益，为所有减少的碳排放和增加的碳排放订立统一价格，有助实现以最低成本达到指定减排目标。参考EU-ETS 有效连接各国的碳市场，中国建立可互相交易的区域性碳排放市场，使中国的碳价格趋向统一。在制定国内市场机制时，交易单位应符合国际标准与规则，并采纳国际认可的会计标准与统一测量、报告、核查标准，与不同碳市场和市场机制接轨，可以为日后连接国际碳市场奠定基础。
四是国家信息通报作为一项国家履约活动具有重要意义，是 MRV 体系建设中的重要组成部分，既要与国际MRV 机制相衔接，也将为优化产业结构提供依据。尽快完善MRV 的技术支撑平台，包括登记注册系统、交易系统等硬性平台和排放数据监测报告核查指导手册等软规范。
4.积极开展适应气候变化相关的投融资机制试点工作
目前，中国适应气候变化的活动和资金安排是分散在各个相关部委的，缺乏国家战略层面的统一部署和各部委的协同推进。因此，国家发改委目前着手制定《中国适应气候变化总体战略和试点方案》，根据国家应对气候变化总体战略部署，将形成国家适应气候变化的总体战略和工作方案，选择13 个省开展适应气候变化示范试点工程，以点带面扎实推进，开展适应气候变化试点工作。针对开展适应气候变化工作的相关建议有：
第一，建议国家发改委尽快出台《中国适应气候变化总体战略和规划》用以指导中国适应气候变化领域的活动，加强政策扶持力度和资金投入，安排主管机构并归口、筹措相应资金。
第二，建议国家发改委协调科技部、气象局等相关部委开展气候变化影响的脆弱性与风险分析，评估已经发生的气候变化以及全球持续升温情景对各领域和区域的综合影响，并开展我国部门、行业、区域适应理论与方法学研究，开发适应决策支持系统，评估适应资金与技术需求，为开展相应工作提供技术基础。
第三，建议国家把适应气候变化纳入城乡发展蓝图，在城镇和基础建设的选址、规划、设计过程中加入对气候变化影响的考虑。在评估城市表现时，加入对气候变化抗御能力的指标。
第四，建议国家发改委尽快出台并实施适应气候变化的13 省份试点方案。方案应从符合当地实际的特点的气候变化适应具体项目入手，在涉及领域、适应方式、资金的来源和投入、适应成效等方面进行积极探索，努力体现“一省一策”的个性化特点，及时总结经验并在全国范围内推广。
（四）实施关键措施的一些具体建议
实施关键措施的一些具体建议是：建立国家气候基金及其主管单位，建立应对气候变化“南南合作”专项基金以及设立碳交易监督管理委员会。
1.建立国家气候基金及其主管单位
为提高筹集国际气候资金总量，统筹管理国际合作资金，引导流向应对气候变化领域，并带动更多国内资本投入，应加强对相应资金的管理，建议设立国家气候基金，打破目前专款专用的形式，引导这些资金与国内财政安排的资金相结合，支持国内气候变化减缓和适应项目，统一进行监测和评估，向国际社会公布MRV 信息。建立国家气候基金，帮助筹集和分配资金，有利于统筹安排国际国内同目标的资金，发挥资金的协同效应，更经济地开展实现国家减排目标的活动。
除参考《政府性基金管理办法》外，结合该基金的主要功能，考虑其管理体制设置，给出以下几点具体建议：
第一，在近期内，根据基金的资金来源属性，该基金可由国家财政部负责管理，或与国家开发银行合作，后者具有丰富的管理国际资金和政策性项目的经验，可以融合公共、私营和来自国际的多边、双边资金共同用于应对气候变化领域项目，发挥资金的协同性。在中长期内，该基金可托管于新成立的气候融资开发性金融机构，或由后者直接融合该基金的功能。
第二，组建基金指导委员会，对该基金的管理、监督和资源分配评价负责。委员会成员可以来自政府、国家经济和政策性开发银行、地方政府、非政府组织、科学界等领域。委员会需提供年度预算提案和工作方案，并向国内和国际社会公布；基金的金融主管单位负责资金的集中管理、分配和评估。
第三，该基金可有赠款和贷款两种形式的援助。贷款由国家开发银行管理；项目赠款可以由国家发改委和环保部管理，项目也可依照机构职能经由这两个机构和其他国家部委执行。所有的项目活动将由指导委员会批准后执行。资金的接收者负责准备年度执行报告。
2.建立应对气候变化“南南合作”专项基金
加强在气候变化领域的“南南合作”是国家应对气候变化的国际战略所要求的。气候变化“南南合作”增强了受援国应对气候变化的能力，也为中国争取了气候谈判中发展中国家的共同立场和气候变化领域相关产业的广阔市场，实现中国和其他发展中国家的双赢。建议国家设立应对气候变化“南南合作”专项资金，逐渐扩大其融资来源和分配渠道，为充分开展相关工作、加深工作力度和广度提供持续的资金保障。
该基金的来源和用途可以考虑为：
（1）资金来源。该基金的资金来源为财政预算、私营资金、费用征收和国际资金几种。2011 年，国家新设立了“南南合作”专项经费两亿元用于能力建设和节能产品赠送等项目；建议每年新增一定量的（比如5 亿）人民币的专项经费纳入到“南南合作”专项基金中。基金通过引导和鼓励多样化渠道的技术输出筹集部分资金。该基金还可以向参与项目的相关技术提供方收取一定的咨询费用用于相关技术平台的建设。最后，中国与其他发展中国家合作执行的气候变化项目，还可以从国际气候融资框架中寻找一部分资金支持。
（2）资金用途。此专项基金目的在于提高受援国的自主发展能力，除应用于促进节能减排气候友好的技术转移外，还包含提升受援国的防灾减灾等适应气候变化方面的能力建设，向发展中国家提供政策规划、资源调查、技术咨询等服务，帮助最不发达国家准备《国家适应行动计划》（NAPA），协助发展中国家科研界参加政府间气候变化委员会（IPCC）评估报告有关工作等。“南南合作”专项资金的使用方向可主要为国别交流与合作、国际科技合作、适用技术转移、适应能力建设、人才交流与培训等。
3.设立碳交易监督管理委员会
中国已经在 2012 年初启动了北京、天津、上海、广州等7 个地方省市碳排放权交易试点，并将在“十三五”期间逐步建立起全国性碳市场。在此基础之上，建议设立中国碳交易监督管理委员会（简称中国碳监会），在国务院领导下统一监督管理全国碳交易市场，并设立地方碳交易监管部门。碳监会将主要履行以下几项职能：
应对气候变化的建议范文第3篇
一、中华人民共和国和法兰西共和国（以下简称“双方”），认识到气候变化关系人类的生存和发展，意识到应对气候变化实现可持续发展的重要性和紧迫性，决心致力于在以《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》为代表的联合国框架下共同努力，妥善应对气候变化这一严峻挑战。为加强双方在这一领域的合作，双方决定在中法全面战略伙伴关系框架下建立中法应对气候变化伙伴关系。
二、双方重申对《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的目标、原则和规定的承诺，愿根据共同但有区别的责任原则、各自能力原则和公平原则，加强气候变化对话与合作，建立一个双边气候变化磋商机制，原则上每年举行一次磋商，磋商在中国和法国轮流举行。
三、双方将加强气候变化政策交流，深入开展应对气候变化合作，就气候变化国际谈判的问题交换意见。双方承诺在国际层面上促进对气候变化问题的重视，并加强在与气候变化相关领域（如生物多样性、水资源、荒漠化、自然灾害、森林、垃圾管理、防治污染、环境友好的经济手段）的合作，推动技术开发、扩散、应用和转让方面的合作。
四、双方强调在保持经济增长的过程中努力控制温室气体排放的重要性，将加强应对气候变化技术开发、应用和转让的务实合作，特别是在节能、生命周期长的能源基础设施、核能及其他低碳、无碳技术的合作，提高能效，促进实现低碳经济。
双方将鼓励发展合资企业，以鼓励应对气候变化创新技术的推广，双方鼓励各自工业企业和金融机构更多地参与双方应对气候变化和可持续发展合作项目。
五、双方将在如下主要领域开展技术合作：
（一）能源效率和节能技术；
（二）可再生能源技术；
（三）氢能和燃料电池技术；
（四）清洁煤炭技术；
（五）碳收集和埋存技术；
（六）民用核电技术。
六、双方将尽快组织应对气候变化技术合作项目，鼓励官方和私营机构以及地方参与，推动在以下方面取得进展：
（一）开发、应用和转让零排放先进煤炭技术；
（二）开发、应用和转让可再生能源技术；
（三）促进能源关键技术的获得和推广；
（四）在建筑和住宅领域提高能效；
（五）发展环保型城市和交通运输方式；
（六）农村的可持续发展。
七、双方将采取有力措施鼓励低碳技术的开发、应用和推广，并共同确保这些技术成为负担得起的能源选择。双方将探索资金问题，包括私营部门、合资企业、公私伙伴关系的作用以及探索碳融资和出口信贷的潜在作用。双方将共同解决技术开发、应用和转让方面的障碍。
八、双方重申2004年关于鼓励和推动清洁发展机制的双边协定，将进一步促进清洁发展机制方面的合作，交换开展清洁发展机制项目合作和排放交易市场的信息，鼓励双方企业开展清洁发展机制项目合作。
九、双方将致力于推动国际社会更加重视适应气候变化问题。双方将加强适应气候变化的合作，提高适应气候变化的能力，特别是开展以下活动：
（一）建立气候变化模型；
（二）研究和分析气候变化的负面影响及脆弱性；
（三）研究气候变化社会经济影响的分析和评估方法；
（四）提高预测气候变化及其影响的能力；
（五）研究和开发适应气候变化的技术和方法。
双方决定探讨加大同第三国共同合作的可能性，以便使最不发达国家，尤其是非洲最不发达国家受益。
十、双方将加强在能力和机构建设方面的合作，尤其是宣传教育、人员交流和培训等；双方鼓励大型研究机构、实验室的合作以及科研人员和专家的交流。
十一、双方承认减少毁林排放的重要性，将致力于更好地管理森林和植树造林。
十二、双方鼓励法国开发署及其他相关机构支持在应对气候变化领域内具有示范和实用作用的项目。
十三、双方承诺积极参与2007年12月在印度尼西亚巴厘举行的《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》缔约方会议，并致力于推动就2012年后的应对气候变化安排尽快达成一致，特别是推动《京都议定书》下特设工作组最晚不迟于2009年完成工作，使议定书第一承诺期与随后的承诺期能够相互衔接。
十四、双方将致力于利用各自担任亚欧会议主席国和欧盟轮值主席国的机会，推动关于气候变化的对话与合作。
应对气候变化的建议范文第4篇
全球变暖指的是在一段时间中，地球的大气和海洋温度上升的现象。近一百多年来，全球平均气温经历了冷暖冷暖两次波动，总的看为上升趋势。进入20世纪80年代后，全球气温明显上升。1981至1990年全球平均气温比一百年前上升了0.48℃。根据IPCC的气候模型预测，到2100年为止，全球气温估计将上升大约1.4℃至5.8℃。气候变暖已成为一个全球性的问题，需要国际共同合作。在《联合国气候变化框架公约》下，继《京都议定书》之后，哥本哈根会议为达成国际合作，解决全球气候变化问题带来一线希望。
一、落空的哥本哈根会议
（一）哥本哈根会议的概况
哥本哈根全球气候大会的全称是《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议，已于2009年12月7日在丹麦首都哥本哈根召开，为期两周。192个国家的环境部长和其他官员们参加了本次联合国气候会议，商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案，就未来应对气候变化的全球行动签署新的协议。这是继《京都议定书》后又一具有划时代意义的全球气候协议书，毫无疑问，对地球今后的气候变化走向产生决定性的影响[1]。会议最终将全球气温升幅限制在摄氏2度以内。提出全球减排目标，全球温室气体排放量应尽快封顶，但无定下年限。要求各国在2010年2月1日前，向联合国提出2020年减排目标，但未提及2050年减排目标。所有新兴经济体必须自我监察减排进度，并每两年向联合国汇报。国际人员可以在不损害国家的前提下进行监督观察。未来三年内发达国将提供300亿美元，当中欧盟、日本及美国将联合出资252亿美元。在实际延缓气候变化举措和实行减排措施透明的背景下，发达国家承诺在2020年以前每年筹集1000亿美元资金用于解决发展中国家的减排需求。这些资金将有多种来源，包括政府资金和私人资金、双边和多边筹资，以及另类资金来源。多边资金的发放将通过实际和高效的资金安排，以及为发达国家和发展中国家提供平等代表权的治理架构来实现。此类资金中的很大一部分将通过哥本哈根绿色气候基金来发放[2]。2009年12月哥本哈根联合国气候变化大会结束后，《联合国气候变化框架公约》秘书处已收到55个国家递交的到2020年温室气体减排和控制承诺，这些国家温室气体总排放量占目前人类总排放量的78%。
（二）我国期望下一个“哥本哈根会议”的来临
我国正处与工业化、城镇化快速发展的关键阶段，能源结构以煤为主，降低减排存在一定的困难，但始终坚持将应对气候变化作为重要的战略任务。在发展的过程中高度重视全球的气候变化问题，并一直坚持减排立场，同时也期望发达国家不要强制剥夺发展中国家可持续发展的权利。根据《京都议定书》确定的共同但有区别责任原则，我国在人均GDP远远落后于发达国家的条件下，通过研发新工艺、开发可持续的清洁能源，尽力节能减耗和减少温室气体的排放。目前，我国是全球新能源和可再生能源增长速度最快的国家，也是世界人工造林面积最大的国家。可见，我国已经以减少碳排放的实际行动承担起了减缓全球性气候变化的“共同责任”。在本次哥本哈根会议中，我国也同样采取了积极应对态度。我国在不接受强制减排义务的前提下，已经承诺自主确定的减排行动目标并不附加任何条件，也不与任何国家的目标挂钩。虽然哥本哈根会议最终没有达成具有法律约束力的协议，会议始终朝着正确的方向迈进了一步。各国更加积极的表示促进全球气候合作的意愿，并期望尽快促成下一次“哥本哈根会议”的召开。
二、我国应对气候变化法律存在的问题
（一）温室气体尚未纳入法律规制范围内
大气中具有温室效应的某些微量气体,包括CO2、CH4、N2O等30余种。其中，二氧化碳是最主要的温室气体，也是生物正常生命活动的最常见的代谢产物。由于人类工业化进程的加快，大气中的二氧化碳含量从1860年第二次工业革命开始前后迅速上升，至1950年前后，上升曲线已几乎成直线态势。二氧化碳含量从一千年前的280PPM（每一百万份中占一份），上升至两千年前后的360PPM，升幅高达28.6%。全球的平均气温从1860年到2000年这短短140年间，已上升接近1℃。但至今为止，温室气体尤其是二氧化碳，在我国法律上并没有明确定位为污染物。
（二）我国国内碳排放交易尚不具备市场化的基础
碳排放交易，即碳汇交易，是基于《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》对各国分配二氧化碳排放指标的规定，创设出来的一种虚拟交易。即因为发展工业而制造了大量的温室气体的发达国家，在无法通过技术革新降低温室气体排放量达到《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》对该国家规定的碳排放标准的时候，可以采用在发展中国家投资造林，以增加碳汇，抵消碳排放，从而降低发达国家本身总的碳排量的目标，这就是所谓的“碳汇交易”[3][4]。碳汇交易应有其相应的交易基础，同时受到政策和法律的指引。在严格的法律意义上讲，目前碳汇等清洁发展机制项目的参与主体应是《联合国气候变化框架公约》的缔约国，因而碳汇交易的主体是国家。国内企业尚不具备碳汇交易的主体资格。同时，由于我国不承担强制减少碳排放量的义务，尚不具有建立国内碳排放交易市场的基本条件。
（三）缺少对碳汇林的法律保护
联合国规定，发达国家在发展中国家购买节能减排指标，需经联合国认定，方可卖给西方大企业冲抵他们的减排指标。目前，联合国只规定了在三大类别的项目之间进行碳排放交易，一是甲烷的回收利用。二是用可再生能源替代不可再生能源。三是绿化工程。要实现碳排放交易，首先要明确总体的碳排放量，其次要将企业用于冲抵碳排放量的方式转化为可以准确测量的具体形式。如，建造碳汇林。我国的森林虽然较丰富：“要大力增加森林碳汇，争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米的目标”。但是，目前国内的对于碳汇林的保护仅停留在政策方面，与其配套的法律制度尚不完备。
三、完善我国碳排放法律制度的建议
（一）温室气体应纳入法律规制范围内
温室气体是国际减排义务要求主要对象。因此，我国在应对全球气候变化的过程中，应明确将温室气体纳入法律规制的范围内。在这方面上海、江苏等地做出了初步尝试。根据《浦东新区环保市容局设项目环境影响评价档审批报告（金）（一）（暂行）》的规定，建设项目产生的二氧化残、粉尘、烟尘等主要污染物排放量不许控制在浦东新区污染物排放总量控制指针之内。2007年美国联邦最高法院在判决中认定二氧化碳属于污染物质，应受到美国《清洁空气法》的调整[5]。可见，将二氧化碳等温室气体列为大气污染物，已得到世界各国的普遍认同。综上所述，我国应在法律规制中明确二氧化碳等温室气体属于大气污染物，为落实我国在哥本哈根会议中的承诺：“自主确定减排行动目标且不附加任何条件，也不与任何国家的目标挂钩”奠定基础。
（二）构建我国碳排放交易市场法律体系，扩大交易主体范围
近年来,随着国际社会对环境问题的关注并动员各国积极采取措施应对气候变化,尤其是《京都议定书》签订之后，二氧化碳排放权交易日益蓬勃发展，碳排放交易市场的规模也迅速扩大，各国纷纷建立了自己的碳排放交易市场，为国内的清洁发展机制项CDM所产生的碳减排量以及相关衍生品提供基础和平台。但至今我国并不承担减排任务，暂时不需要建立国内私权利主题间减排交易平台。根据国际法相关规定，碳排放等清洁发展机制项目的参与主体应是国家。然而，经过一段时间的运作后，其法律经验也可扩展到国内的碳排放交易。如我国的电力行业建立火力电厂二氧化碳排污交易。我国已经着手开展温室气体排放许可管理的建设，包括组织管理机构、许可证发放、排放权交易机构等。在《大气污染防治法》中也有相关规定。本次哥本哈根会议中我国并不承担强制减排的义务，但是在未来的国际谈判中，作为世界上碳排放量大国，我国很可能会承担相应的减排义务。因此，我国现在应该采取主动，根据我国国情，积极构建我国的碳排放交易制度，将碳排放交易主体扩大到企业以及个人。2011年11月11日公布的《气候变化绿皮书》指出，“十二五”规划明确提出了逐步建立碳排放交易市场，这是政府首次在部级正式文件中对国内碳市场进行表态。这也为我国碳排放交易市场的建立提供了政策支持。另外，实施清洁发展机制（CDM）造林和再造林碳汇项目，可为我国林业发展引进国际资金，也有助于推进我国林业发展的机制创新。
（三）完善我国对碳汇林的法律保护
应对气候变化的生态功能有偿化，需实现森林碳汇产权化，并完善我国对碳汇林的法律保护。首先，宪法应明确环境容量资源即碳汇林归国家和集体所有。其次，在物权法中应增加关于碳汇林所有权和使用权的具体规定。第三，建议在《环境保护法》、《森林法》中，增加有关林权及森林碳汇交易制度的内容。综上所述，我国应从宏观政策导向到法律制度保护，实现我国发展森林碳汇建设。这是我国积极应对全球气候变化，实现自愿减排承诺的具体行动。
应对气候变化的建议范文第5篇
1.1农业议题关注初显阶段（1995～2005年）
1995年，《公约》缔约方第一次大会（COP1）决定启动《京都议定书》（以下简称《议定书》以落实《公约》确立的应对气候变化原则和目标，由此全球气候谈判进入京都气候时代。在这一阶段，农业议题在全球气候谈判中的地位有所提升和改观，农业领域采取的措施也被纳入到缔约国家实现减排目标的手段之中。表现在以下几个方面。首先，把土地使用、土地使用变化和林业（LULUCF）领域的活动计入减排目标的实现中。根据《议定书》第3条第3款，“自1990年以来直接由人引起的土地利用变化和林业活动——限于造林、重新造林和砍伐森林——产生的温室气体源的排放和汇的清除方面的净变化，作为每个承诺期碳贮存方面可核查的变化来衡量，以实现附件—所列每—缔约方依本条规定的承诺”[2]。同时，《议定书》也赋予《公约》缔约方大会就涉及农业土壤、土地利用变化和林业类各种温室气体源的排放和各种汇的清除方面的相关变化，应如何加到附件一所列缔约方的分配数量中或从中减去的方式、规则和指南做出决定。在《议定书》后续谈判中达成的《马拉喀什协议》（MarrakechAccords）对LULUCF的原则和规则做了进一步的说明，即LULUCF活动仅包括森林管理、放牧和管理、植被恢复以及农田管理。其次，《议定书》下发达国家实现减排目标的京都灵活机制之一——清洁发展机制（CDM）首次明确将农业领域减排包括其中。根据CDM的规则，发达国家通过CDM获得的排放许可用于冲抵其京都减排目标，而农业领域是开展CDM项目的主要领域之一。由此，农业领域温室气体排放的减少得以进入全球气候的谈判之中。再次，《议定书》首次就农业应对气候变化提出直接的要求。《议定书》第10条b款呼吁签约国制定、执行、公布和定期更新减缓气候变化的措施和有利于充分适应气候变化的国家方案以及在适当情况下的区域方案，这些方案“除其他外，将涉及能源、运输和工业部门以及农业、林业和废物管理”，从而农业议题正式出现在国际气候协议中。
1.2农业议题地位的迅速提升阶段（2005年以来）
2005年《议定书》最终生效，全球气候谈判进入后京都气候时代。在这一阶段，农业不仅首次成为独立的谈判议程，而且在各种气候谈判场合被多次讨论，在全球气候谈判中地位迅速提升，表现在以下几个方面。首先，农业在气候谈判中被提及的场合和次数迅速增加。在《公约》及《议定书》的谈判中，农业议题被提及的次数寥寥无几，然而自2005年后京都气候谈判启动以来，缔约方不仅就农业应对气候变化多次交换意见，而且出现在后京都气候协议谈判文本中的多个地方。根据全球农村发展捐助者平台（GlobalDonorPlatformforRuralDevelopment）的分析，哥本哈根气候会议谈判文本中涉及农业的条款达到72处，《公约》下长期气候合作特设工作组（AWG-LCA）的谈判案文将农业议题单列一章，并建议成立农业议题工作计划。2010年，各国依据《哥本哈根协议》提交的应对气候变化计划中，三分之二的发展中国家将农业纳入其中，2010年底坎昆会议后投入运作的快速启动基金、绿色气候基金以及新建立的“坎昆适应框架”均将农业囊括其中。2011年底的德班气候大会首次为讨论农业应对气候变化问题预留了空间，缔约方大会（COP17）要求研究建立农业工作计划的可能性，并且24个国家还提交了在农业纳入气候谈判的立场文件。根据相关学者的分析，各国在农业纳入全球气候谈判上的共识越来越多。2012的多哈气候大会也围绕着农业议题进行了相当热烈的讨论。其次，在正式的联合国气候谈判之外，对农业应对气候变化的讨论日渐增多，也趋于激烈。一般来讲，在正式气候谈判会议召开的同时，《公约》秘书处也会邀请学术研究机构、非政府组织参加会议，举办气候大会的边会（SideEvent）,就尚未纳入正式谈判的气候议题和观点进行交流，从而使边会成为塑造正式气候谈判结果的重要渠道。
近年来的几次气候大会上，举办的边会和参加边会的人数迅速增加，涉及农业的边会和活动也大量涌现。据统计，在哥本哈根气候大会期间，与农业相关的边会共有13个，并且还在2009年12月12日举行了“农业和农村发展日”，后者还了“农业和农村发展联合宣言”。联合国粮农组织（UNFAO）也多次联合地球之友（FriendsofEarth）、世界自然基金会（WWF）等环境非政府组织举办了多场农业应对气候变化的边会。这些都极大地扩大了农业在气候谈判中的影响。再次，要求将农业纳入国际气候机制的呼声高涨。随着气候科学的发展，各缔约方、学者、环境非政府组织对农业在应对气候变化中地位的认识更加清晰，因而越来越呼吁给予农业在气候谈判中应有的位置，改变以往应对气候变化中对农业的忽视。2009年4月，各缔约方在德国波恩首次召开《公约》下农业议题专题研讨会。哥本哈根大会期间，迫于各种环境非政府组织的压力，农业被写入《哥本哈根协议》文本草案中，虽因多种原因，农业未能出现在最终的《哥本哈根协议》文本中，但是此后的历次谈判会议上，农业议题越来越受到重视。
2010年坎昆会议前夕在荷兰海牙召开的“农业，粮食安全和气候变化”国际会议制定了农业应对气候变化的路线图。在坎昆会议上，不少国家呼吁建立农业应对气候变化工作计划，并促使2011年底的德班气候大会决定就建立该计划的可行性和方式进行研究和交换意见，并力争在2012年的多哈气候大会上做出最终决定。虽然有点遗憾的是多哈气候大会将做出最终决定的时间推迟至2013年底的波兰气候大会，但各方对提升农业在全球气候谈判地位的热情和兴趣却愈加高涨。从以上的分析可以看出，随着国际应对气候变化进程的发展，农业议题受到越来越大的关注，在全球气候谈判中的地位迅速上升。虽然当前的全球气候谈判仍未能就农业纳入国际气候协议做出实质性的决定，但是已经朝着正确的方向迈出了重要一步，在国际气候谈判中为农业议题预留了一定的空间。因此，农业部门必将在未来全球气候谈判和应对气候变化中发挥愈来愈大的作用。
2农业议题在全球气候谈判中地位上升对农业的影响
伴随着世界各国对农业与气候变化关系的认识加深，农业议题在全球气候谈判中地位不断提升，由此推动各国在农业领域采取更多的气候行为，从而使全球气候谈判对世界农业发展的影响越来越大。首先，进一步推进世界农业发展模式转变和低碳转型。气候科学的发展使世界各国对农业在造成以及解决气候变化问题中的角色有了更加准确的认识，由此也促使各国开始在农业领域采取应对气候变化的行为，表现在：一是农业议题被越来越多的国家纳入其国家气候战略中。通过农业减少温室气体排放不仅对那些承担强制减排义务的发达国家有着不小的吸引力，而且也成为不少发展中国家的选择。目前已有35个国家在提交给《公约》秘书处的文件中详细阐明了它们在农业领域拟采取的气候行为，其中包括20个发展中国家将农业活动纳入适当国家减排行为中。
不仅如此，不少发达国家还通过与发展中国家在农业领域开展清洁发展机制（CDM）来实现减排目标。2007年全球碳市场上可交易的排放许可有18%来自农业CDM项目，截至2010年12月，农业领域的CDM项目占全球登记注册总数的17%。这些行为的落实将使农业温室气体排放大大下降。二是提高农业部门能源利用效率和生物质能源、可再生能源等替代能源。农业部门的能源利用效率不高，也是典型的能源密集型产业。通过提高农业领域的能源效率，发展替代能源不仅能够减少化石能源的消耗和依赖，而且能够减少温室气体排放，为此许多国家将正在改变传统的农业耕种惯例，转而发展有机农业、设施农业等新型农业。目前已有包括欧盟及其成员国在内的不少国家已经或者正在通过立法对农业部门的能源效率以及替代能源使用做出规定。三是对农业应对气候变化的技术和资金支持强度日渐加强。伴随着各国对农业温室气体排放、气候变化脆弱性和减排潜力的新认识，世界各国加大了对农业应对气候变化的技术和资金的投入力度。为了实现农业应对气候变化的目标，实现农业技术革新、加大农业资金投入成为各国的必然选择。就技术支持而言，根据2009年的技术需求评估，26%的减排技术和43%的适应气候变化技术与农业相关，《坎昆协议》创设的技术研发机制也侧重于农业领域，这些都有利于提升对农业发展的技术支持。
以上三个方面的农业应对气候变化行为会随着农业议题在全球气候谈判中地位的上升而进一步加强。这些行为将促使各缔约方，特别是发展中国家进一步改变农业生产过和环节，从而不仅使农业领域的温室气体排放会大幅地下降，而且使农业生产更具可持性和更加“低碳”。其次，提升农业适应气候变化的能力。虽然农业在全球气候谈判中仍处于相对边缘化的地位，但却是受气候变化影响最为严重的部门之一。美国子午线研究所（TheMeridianInstitute）牵头进行的“农业与气候变化全球对话”研究项目显示，“2050年，世界上超过22%的重要谷物种植地区将遭受气候变化的负面影响，而在南撒哈拉非洲和亚洲，这种影响将分别达到56%和21%，气候变化也将影响水利灌溉的有效性、粮食的营养价值以及粮食储存和流通安全”。可以说，农业适应气候变化已经成为当务之急，然而由于各缔约方对农业应对气候变化的认识和重视不足导致进展异常缓慢。农业在全球气候谈判中地位的提升将使这一现状有所改观：一是农业适应气候变化资金缺乏情况将得到一定程度的缓解。2008～2009年，全球碳市场融资的6%（约8.16亿美元）流入农业领域，官方发展援助（ODA）对农业的投资也不到70亿美元，而根据世界银行的估算，农业领域适应气候变化的资金将超过70亿美元/年，要将农业排放降低到2004年的水平需要的资金则会达到350亿美元/年。
伴随着农业在全球气候谈判中地位的上升，越来越多的国家会加大对农业进行的投入以实现气候变化目标，发达国家更是通过加强与发展中国家在农业领域的合作来获得减排信用。联合国气候变化政府间委员会（IPCC）预计，2030年前农业减排具有很强的竞争力，倘若碳价保持在20美元/吨，农业每年能实现27亿～152亿吨的减排，倘若碳价上涨为50美元/吨，农业每年的减排量则能达到64亿～187亿吨，由此而获得的这些资金对于农业适应气候变化将发挥很重要的作用。二是农业应对气候变化措施的执行有助于降低农业在气候变化中遭受的负面影响。农业在全球气候谈判中的出现和地位上升会促使各缔约方逐步为农业规定更加具体和更具约束力的气候责任，由此也使得农业领域会制定、出台和执行越来越多的应对气候变化措施，这些措施涵盖减缓、适应、气候融资、技术转移以及能力建设等多个方面。譬如，在许多国家的支持下，世界上的很多银行都在开展和资助农民适应气候变化的项目。这些措施将为发展更具适应性和可持续性的农业创造机遇，从而满足土壤保持、水质保持和保护农田的需要。更为重要的是，对农业的资金和技术支持以及能力建设将提升农民对气候变化的认识，推动和支持农民经营土地方式的变化，推进农业现代化和可持续发展转型，进而使农业在全球气候变化的影响面前更具适应性。
再次，农业在全球气候谈判中地位的上升也将在一定程度上恶化农业生产形势。气候科学研究表明，全球气候变化虽然对农业也有积极影响（如高纬度地区的土地变得适合耕种等），但主要以负面影响（如农产品产量和价格波动不稳等）为主。从全球范围来看，世界农业，尤其是发展中国家的农业现代化程度不高，农业产出的增加仍要以温室气体排放的剧增为代价，因而全球气候谈判虽然能够推进农业的低碳转型，但也可能会使农业生产面临新的压力与挑战，表现在：一是粮食生产水平下降，世界粮食安全面临挑战。农业是世界粮食的主要来源，根据世界粮农组织（FAO）的研究，2050年世界人口将增长至91亿，加上人们生活水平的提高，要满足生活的需要，世界粮食生产需增加70%。农业纳入全球气候谈判有可能会使上述目标的实现更加困难，因为农业领域减排在很大意义上将意味着会牺牲粮食生产，减少粮食出口，威胁世界粮食安全。
二是农业用地将进一步减少。相关研究认为将林地转变为耕地是导致森林被砍伐的最大驱动力，由此导致的排放也是全球温室气体的主要增长源，然而随着源于森林砍伐和破坏导致的排放（REDD）纳入全球气候谈判中，原本以扩大农业用地为目的的毁林和森林砍伐将受到控制，乃至最终停止，这将意味着农业用地的增长将减速。与此同时，许多国家还制定了长期的退耕还林政策，并将许多农业用地改种各种能源作物以开发生物质能源。这些举措大大减少了农业领域温室气体的排放，但也使农业用地进一步减少，从而在一定程度上影响世界的农业生产。三是农业领域大力发展生物质能源的政策导致世界粮价上升。近年来，由发展生物质能源而驱动的对相关原料的需求被认为是导致农产品和粮食价格上涨和市场扭曲的主要原因。联合国粮农组织（FAO）等牵头开展的研究显示，“美欧及其他国家采取的强制推进生物质能源生产与消费的措施导致了包括粮食在内的诸多农产品价格的上升”。
在此情况下，不仅联合国粮农组织、乐施会（Oxfam）、国际行动援助（ActionAid）等机构对发展生物质能源表示担心，而且一些大的食品跨国公司如雀巢（Nestle）、联合利华（Unilever）等也在多个场合要求欧盟及其他国家逐步淘汰对生物质能源的支持。可以说，由农业应对气候变化而带来的粮食生产水平下降、农业用地减少和粮价扭曲与上涨进一步冲击了世界粮食安全，成为未来农业发展的重大挑战。
3全球气候谈判对中国农业发展的机遇与挑战
中国是最容易受气候变化影响的国家之一，而气候变化对中国的影响主要体现在农牧业、森林与自然生态系统、水资源和海岸带等。根据2013年的《中华人民共和国气候变化第二次国家信息通报》，气候变化引起中国农业种植结构的调整、中国农作物病虫害加重、农业生产损失增加和主要作物产量下降等。农业减缓和适应气候变化已经成为中国农业发展必须考虑的因素。因而，农业议题在全球气候谈判中地位的上升对中国农业发展来说影响重大、意义深远。
第一，全球气候谈判中农业议题地位的上升将为中国农业的绿色可持续发展转型增添新的机遇和动力。2007年中央一号文件首次提出现代农业的多功能特性，2008年中共中央第十七届三中全会又指出中国农业的发展目标是发展资源节约型和环境友好型农业。2012年的中共十又进一步提出要大力推进生态文明建设，农业自然也在其中。因此，无论是现在还是将来，农业的发展方向是把农业建设成为富民的生态产业，这也要求中国农业必须实现绿色低碳的可持续发展转型。农业议题在全球气候谈判中地位的上升将给中国农业的上述转型提供新机遇。
近年来，在全球气候谈判的推动下，中国在农业领域采取了不少应对气候变化措施，主要包括：一是完善和强化农业领域应对气候变化政策与法规。中国政府健全了以《农业法》、《草原法》、《土地管理法》等为基础的农业法体系，制定了农田、草原保护建设规划，不仅改善了农业生产力和增加了农业生态系统碳储量，而且使生态环境脆弱的地区开垦土地、草地破坏和土地浪费得到了严格控制。二是在农业领域推行了不少有利于减缓温室气体排放的技术措施，如低排放的高产水稻品种、规模化饲养管理技术、优良反刍动物品种技术、沼气处理畜禽粪便技术、秸秆还田和少（免）耕技术等。以沼气利用为例，仅农业部在2012年度就投入43亿元引导地方政府加大对沼气利用的补助力度，使该年的沼气用户达4100万户，实现6000万吨温室气体减排量。三是在全国范围内开展测土配方施肥行动。2005～2007年间，中国政府已在1200个县开展了测土配方施肥行动，引导农民科学施肥。截至2009年底，推广测土配方施肥面积达10亿亩以上，通过测土配方施肥，2009年小麦、玉米、油菜等产区减少不合理氮肥施用70万吨。四是全面推动畜牧业发展向科学化、规模化、集约化生产的现代养殖业转化。这些措施的制定和落实不仅使中国农业领域的温室气体排放比“照常发展”（businessasusual）情景下减少了很多，而且农业的管理和发展更加绿色和具有持续性，从而使中国农业发展模式的转型又向前推进了一步。
第二，农业在全球气候谈判中重要性和地位的上升有利于中国推进农业的现代化水平和提升农业适应气候变化的能力。农业在中国是关系国计民生的战略性基础产业，然而中国农业现代化水平偏低，农业的发展在很大程度上是以牺牲资源和生态环境为代价，这也使中国农业在气候变化中的脆弱性凸显。农业议题地位的上升和最终成为全球气候谈判的重要组成部分将为改变中国农业现状状况创造条件，表现在：一是中国农业领域将因参与温室气体减排而获得新的资金和技术支持。为应对气候变化，中国对农业的财政投入自2005年来呈现明显的上升趋势。不仅如此，，中国农业通过参与国际气候合作也获得了越来越多的国外资金和技术支持。仅以清洁发展机制（CDM）项目为例，截至2010年12月1日，全球登记注册的CDM项目为5824个，其中17%属于农业领域，而中国作为世界最大的CDM项目接受国承接了其中的不少项目，从而对为中国农业发展获得不少资金和技术收益。另外，根据联合国粮农组织（FAO）估计，农业应对气候变化的资金需求2050年将达到2100亿/年，亚洲占其中57%，而在这之中约40%将流向中国和印度。与此同时，全球环境基金（GEF）、绿色气候基金（GCF）等气候变化融资机制下的资金和技术也将大量流入农业领域。借助这些资金和技术，中国农业发展财政投入少、资金和技术缺乏的问题将得到大大改观。二是农业领域应对气候变化政策的推行也将有利于降低中国农业的生态脆弱性和提升其适应气候变化的能力。
面对愈加严重的农业生态脆弱性和全球气候谈判压力，中国农业领域采取了越来越多的应对气候变化措施，其不仅包括减缓气候变化，更包括适应气候变化，主要包括调整农业结构，推广高效节水灌溉技术和旱作节水技术，加大节水灌溉机具设备的补贴力度；实施优势农产品区域布局规划，加大良种补贴力度；积极发展畜牧水产规模化标准化健康养殖，促进了动物防疫体系建设；扩大退牧还草工程实施范围，加强人工饲草地和灌溉草场建设；逐步建立草原生态补偿机制，在草原牧区进一步落实草畜平衡和禁牧、休牧、划区轮牧等草原保护制度，以恢复天然草原植被并防治草原退化。不仅如此，中国还借助全球气候谈判，敦促发达国家通过提供资金和技术支持、能力建设等方式来进一步提升对农业的投入，改善农业基础设施和增强农民应对气候变化意识。可以说，在全球气候谈判的影响下，中国农业现代化水平和适应气候变化的能力不断提高，其也将为中华民族伟大复兴中国梦的实现提供了良好的支撑。
第三，农业在全球气候谈判中重要性和地位的上升也为中国的粮食安全带来新的挑战。如前所言，中国是最易受气候变化影响的国家之一，而农业是气候变化负面影响表现最为明显的领域之一。研究显示，气候变化将使全国粮食总产量将减少10.1%，华北、华东、中南、西南、西北五个地区的粮食产量都将出现减少，华东和东南地区的粮食减产幅度均超10%，全国粮食自给率下降到69.4%，对中国粮食安全构成挑战。然而在全球气候谈判驱动下采取的一些措施不仅没有缓解中国的粮食安全，反而有可能使其进一步恶化，主要有：一是发展生物质能源导致粮食价格波动幅度增大。发展生物质能源是农业应对气候变化的重要举措之一，中国已出台政策在农业领域大力发展生物质能源，也已成为世界生物质能源生产大国。根据2013年6月的《2012年度中国生物质发电建设统计报告》，不仅中国生物质发电企业在技术、成本方面已经具有明显优势，而且生物质发电量迅速增加，2012年度全国（不含港澳台）生物质上网电量211.43亿千瓦时。然而越来越多的研究资料显示，发展生物质能源对食品和粮食价格的负面影响很大，很有可能会提高全球农产品价格，并明显加大农产品的市场价格波动风险。二是农业应对气候变化冲击中国可用农业生产用地。发展生物质能源和农业碳汇是农业减排的主要措施，然而为此不得不将原本用于粮食生产的土地改种燃料作物和植树造林，从而农业可用耕地减少。仅以退耕还林为例，自1999年启动退耕还林试点工程以来，退耕还林工程遍及全国25个省(区、市)和新疆生产建设兵团，累计完成任务4.15亿亩。这些措施对减少温室气体排放有利，但在一定程度上对中国农业用地构成冲击。再加上中国城市化也对耕地产生的冲击，保障充足的粮食生产的压力不小。因此，随着未来农业在全球气候谈判中地位的进一步凸显，保持农业应对气候变化和粮食安全之间平衡将使中国农业面临新的挑战。
4结语
