碳减排实施方案范文第1篇

然而迄今为止，什么是“碳关税”，如何征收“碳关税”，以及“碳关税”是否与现有的国际规则(特别是WTO规则)相符等问题，各国政府、学者等均各执一词。在详细考察“碳关税”及其政策考量的基础上，结合WTO争端解决实践，全面分析碳关税与WTO规则的相符性，将有助于协调未来多边框架下的气候政策与贸易政策。

一、碳关税及其政策考量

碳关税虽名为“关税”，但不国际经济合作2010年第3期一定是传统意义上的关税，还可能是国内税费、配额、许可证等。本质而言，碳关税是为均衡各国减排成本，对特定国家进口产品采取的单边贸易限制措施。征收碳关税的基础可能是特定货物生产过程中排放的二氧化碳量，也可能是生产国排放的二氧化碳总量或做出的减排努力。

在联合国气候变化谈判中，碳关税常被称为“边境碳调整”或“边境税调整”。2009年6月，世界贸易组织(WTO)和联合国环境署(UNEP)联合的《贸易与气候变化》报告，将边境调整措施大致分为三类：一是针对排放交易制度的边境调整，如要求进口商在进口能源密集型产品时提供排放许可；二是针对国内碳税或能源税的边境调整，即对进口产品征收同类国产品承担的税负，或在本国产品出口时退还已经征收的国内税；三是其他调整措施，如以政府不作为构成事实或隐蔽补贴为由，对未采取气候措施的国家的进口产品征收反补贴税或反倾销税，抵消减排成本。

竞争力、碳泄露和政治经济考虑是碳关税的主要政策考量。导致气候变化的温室气体几乎内含于所有制造业产品，碳税、排放交易制度等减排措施可能增加产品生产成本。欧美国家担心，单方减排措施使其能源和碳密集产业在国际竞争中处于不利地位。通过对未内化减排成本的进口产品征收碳关税，可维持进口产品和本国产品平衡的竞争关系，保护本国产业的全球竞争力。

“碳泄露”是指由于执行气候措施而使该国边际生产成本上升，境内生产转移至境外，导致其他国家工业实体排放量显著增加。依据污染避难所假定说，环保立法较弱的国家将逐渐在国际贸易中转向污染性行业。欧美国家担心，在各国尚未普遍推行减排措施的情形下，率先实施减排将导致碳密集和能源密集型行业重新选址，生产转移至减排立法和标准较低的国家，全球排放量总量没有减少，甚至可能增加。

最后，碳关税已成为一个国际政治经济问题，碳政治或气候政治的意义超过了碳减排的意义。近年来，发达国家制造业在国际竞争中逐渐衰落，国内利益集团担心发展中国家制造业因减排力度较弱而再获商机，极力推动碳关税。在谈判策略上，美国、法国等试图通过强推碳关税，掌握未来气候谈判主导权，迫使发展中大国做出重大让步，采取与发达国家同等水平或类似的减排措施。

二、碳关税与WT0规则的相符性

碳关税与WTO协定的相符性主要涉及《关税贸易总协定》(GATT 1994)第1条、第2条、第3条和第11条，以及假若碳关税违反上述任何一项WTO规则，是否符合GATT第20条例外规定，从而获得豁免。

(一)碳关税的性质：边境措施抑或国内措施

审查碳关税是否符合WTO规则的首要问题是，碳关税是边境措施，还是国内措施?如果是边境措施，适用GATT第2条“减让表”和第11条“普遍取消数量限制”；如果是国内措施，适用GATT第3条“国内税和国内法规的国民待遇”。

一般认为，税收是国家为实现其职能，凭借政治权力，依法参与单位和个人的财富分配，强制、无偿地取得财政收入的一种形式，具有无偿性、强制性和固定性的特征。假若碳关税具备“税收”特征，那么是国内税费，还是关税?是否在边境上征收，并非判断关税，抑或国内税费的唯一标准。

GATT第2条、第3条允许WTO成员对国内税进行边境调整，使出售给最终消费者的进口产品与进口国同类国产品税赋均衡。欧美国家声称，其征收碳关税的目的，并非让进口商承担额外的负担，而是使国内和国外生产商承担相同的减排成本。换言之，对于货物生产过程中排放的二氧化碳，国外生产商与国内生产商应支付同等费用。在这个意义上，在边境上征收的碳关税，也可能构成进行边境调整的国内税，导致适用GATT第3条。

然而，GATT第2.2条限定了边境税调整，规定，“本条的任何规定不得阻止任何缔约方对任何产品的进口随时征收下列关税或费用：(a)对于同类国产品或对于用于制造或生产进口产品的全部或部分的产品所征收的、与第3条第2款的规定相一致且等于国内税的费用；……。”据此，如果对进口产品收取的费用不等于对同类国产品征收的国内税费，碳关税就不属于在边境调整的国内税，而是关税，适用GATT第2条。

最后需要指出的是，GATT第l条“普遍最惠国待遇”既适用于国内措施，也适用于边境措施。无论按其性质属于哪一类别，碳关税都应遵守GATT第1条。

(二)碳关税与GATT第2条、第11条的相符性

依据GATT第2条，一成员对进口产品征收的普通关税，不得超过该成员减让表规定的关税水平。当碳关税构成一种特殊关税时，一旦对特定产品所征关税超过减让表规定的水平，就构成对GATT第2条的直接违反。

以美国气候法案为例，为减少温室气体排放，该法案拟实施总限量交易制度，并规定了国际保留排放额计划。法案第767～768节规定，如果截至2018年1月1日，符合美国谈判目标的多边协定尚未对美国生效，总统应对选定的产业部门制定国际保留排放额计划。进口商在美国市场上销售该计划适用的产品前，必须先向美国购买国际保留排放许可，定价相当于国内排放许可的拍卖结算价格，所需的许可数量由行政机关经与美国海关和边境保护属协商后，确定计算方法。若按未来美国可能公布的排放许可定价实施细节，经计算后对进口产品收取的费用与对同类国产品征收的国内税不同，则很可能按关税对待。若对特定产品征收的普通关税和碳关税之和超过减让表规定的水平，将违反GATT第2条。

应予注意的是，一种观点认为，出口国缺乏类似的减排措施，相当于对生产商提供了可采取反措施的补贴。GATT第2.2条明文规定，不阻止成员以符合WTO协定的方式征收反倾销税或反补贴税。然而，并非在经济理论上属于补贴、可能扭曲贸易的所有政府干预行为，都属于WTO调整的范围。碳减排成本内化程度不同，确实影响企业的生产成本，但乌拉圭回合谈判历史和美国出口限制案等WTO争端解决实践一再证明，并非所有授予了利益的政府措施都构成补贴。WTO《补贴与反补贴措施协定》第1条将补贴定义为政府或公共机构提供的财政资助，并对财政资助的形式做了穷尽性列举，包括资金的直接或潜在直接转移、放弃税收、政府提供货物或服务、政府向某一筹资机构付款，以及委托或指示私营机构提供补贴。缺乏碳减排措施很难被认定为构成上述任何一种财政资助。若以出口国缺乏同等水平的减排措施为由征收反补贴税，将违反GATT第6条和《补贴与反补贴措施协定》，且不能根据GATT第2.2条获得豁免。

此外，当碳关税采纳配额、许可证或其他边境措施时，还将违反GATT第11条有关普遍取消数量限制的规定，即“任何缔约方不得对任何其他缔约方领土产品的进口……设立或维持除关税、国内税或其他费用外的禁止或限制，无论此类禁止或限制通过配额、进出口许可证或其他措施实施。”

(三)碳关税与GATT第1条、第3条的相符性

首先，当一成员征收的碳关税是对国内税的边境调整时，必须遵守GATT第3条国民待遇规定。第3条有关规定可归纳为下列两点：其一，当进口产品和本国产品是同类产品时，对进口产品征收的国内税费不得超过对本国产品征收的国内税费；其二，当进口产品和本国产品是直接竞争或替代产品时，不得以为国内生产提供保护的目的征收国内税费。

对于“同类产品”的认定，WTO争端解决实践已形成了相对稳固的原则。在欧共体石棉案中，上诉机构总结认为，产品之间的竞争关系是判断“同类产品”的基础，并需考虑四项因素，即产品的物理特性、最终用途、消费者喜好和关税分类。对于气候措施，WTO与UNEP的联合研究报告等著述提出，上述标准的关键点是，在最终产品物理特征相同的情形之下，能否根据其生产过程和生产方法的不同而认定不构成“同类产品”。碳关税的政策基础是解决由于各国气候措施成本不同而导致的企业间竞争失衡。若根据生产过程和生产方法的不同，否认这些企业生产的产品是“同类产品”，相当于否决了碳关税存在的基础。

对于进口产品与同类国产品待遇的比较，第3.2条规定，对本国产品和进口产品征收的国内税费须完全相等。这要求对本国产品和进口产品制定详细的减排标准和计算减排成本的方法。国际贸易中的产品千差万别，同类产品的碳排放量也千差万别。为每一项产品制定具体的碳排放标准和成本计算是不现实的，只能取一个平均标准，如对来自某一国家的某一类产品征收碳关税。这极易导致具体产品待遇上的差异，违反GATT第3.2条。

根据WTO争端解决实践，直接竞争或替代产品的认定范围广于同类产品，包括尽管物理特征不相同，但具有最终用途，并被消费者视为相似的产品。即便以碳排放标准和成本计算上的差异等为由，否认进口产品与国内产品是同类产品，两者存在的直接竞争或替代关系不可置疑。碳关税的适用对象往往集中于贸易集中度高的产业类别，明显旨在保护国内生产。这也将导致违反GATT第3.2条。

与GATT第3条相比，GATT第1条“普遍最惠国待遇”触及碳关税的核心，碳关税最难被证明与其相符。根据第1条，任何缔约方给予来自或运往任何其他国家任何产品的利益、优惠、特权或豁免应立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约方领土的同类产品。普遍最惠国待遇不仅适用于国内税费，也适用于关税等边境措施。关于来自不同国家产品的待遇，以美国气候法案为例，其碳关税条款(法案第766～768节)的核心是，按照出口国是否参加了美国作为缔约方的减排协定、是否负有至少与美国同等的国际减排义务、特定产业部门的年度能源或温室气体浓度、发展程度、占全球碳排放量的比重，以及特定产品出口所占比重等标准，确定是否对某一国家进口产品征收碳关税，迫使其他国家参与气候谈判或承诺高水平的减排标准。其直接和必然结果是，不同WTO成员的同类产品在进口到美国时享受不同的待遇，直接违反GATT第1条。

三、碳关税能否根据GATT第20条“一般例外”获得豁免

一旦证明碳关税违反上述任何一项，即可认定违反WTO规则，除非成功援引GATT第20条“一般例外”作为抗辩理由。在第20条列举的各项例外中，与气候措施相关的是(b)项“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”，以及(g)“与保护可用尽的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施”。根据wro争端解决实践，主张GATT第20条例外的一方，如美国，须依次证明碳关税(1)符合(b)或(g)项，并且；(2)满足第20条序言的要求，即“不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段，或构成对国际贸易的变相限制”。

(一)碳关税是否满足GATT第20条(b)、(g)项条件

美国标准汽油案专家组报告已确认清洁空气是可用尽的自然资源。在此基础上，碳关税是否符合(b)或(g)项的关键是，是否为保护人类、动物或植物的生命或健康所“必需”，或者与保护可用尽的自然资源“有关”。

在WTO争端解决实践中，“必需”一词历经多个案件的解释与修正。在最近的巴西翻新轮胎案中，上诉机构总结道，在判断某一措施是否“必需”时，须考虑若干相关因素，特别是所涉利益或价值的重要性、措施对达到政策目标的贡献程度和对贸易的限制。如果初步结论是肯定的，则必须再将该措施与可能存在的贸易限制更小，但对达到目标有同等贡献的替代措施进行比较，之后才能做最终决定。对于(g)项“与……有关”，在加拿大鲑鱼案、美国标准汽油案和美国虾及虾制品案中，专家组和上诉机构报告澄清，假若一项贸易措施的“主要目的”是保护可用尽的自然资源，便构成(g)款所指的“与保护自然资源有关”；判断“主要目的”的标准是措施与保护可用尽的自然资源之间存在某种“实质联系”。而若判断是否存在“实质联系”，必须要审查涉案措施的基本结构和设计与其追求的政策目标之间是否存在紧密和真实的手段与目的关系。

以美国气候法案为例，首先，碳关税很难满足(b)项“必

需”一词的要求。虽然气候变化非常重要，但至今尚无权威研究成果证明碳泄露的严重性。相比之下，碳关税的贸易限制作用是显著的。美国总统奥巴马也表示，应当有“除关税之外的其他方法”保证公平的国际竞争环境。其次，对于(g)项，虽然表面上碳关税与气候变化和碳减排有关，但法案条款的基本结构和内容表明，其根本的政策目标是保护国内易受贸易影响的能源和碳密集产业，竞争力是首要考虑因素。第768节(a)(2)款字面上强调碳关税的宗旨是将碳泄露降至最低，但未要求任何部门撰写碳泄露报告或规定任何衡量方法，字里行间关注的仍是各国气候措施成本差异导致的竞争失衡。贸易集中度是确定碳关税产业适用范围的资格标准之一，评估和实施碳关税与生产成本的变化具有内在联系，但与是否发现碳泄露无关联。透过上述因素，很难说碳关税与防止碳泄露、应对气候变化之间存在紧密和真实的手段与目的关系，构成与自然资源“有关”的措施。

(二)碳关税是否满足第20条序言条件

第20条序言旨在防止滥用例外。即便碳关税符合(b)或(g)项，若要获得豁免，还须证明碳关税的实施符合第20条序言，即未在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段，或构成对国际贸易的变相限制。

在美国标准汽油案、美国虾及虾制品案中，专家组和上诉机构裁定，如果在寻求单边措施之前，未尽善意努力缔结双边或多边协定，或措施的实施缺乏灵活性，将构成任意或不合理歧视。关于对国际贸易的“变相限制”，WTO争端解决实践中形成的三项标准是：其一，涉案措施是否已被公开，若未公开，将视为构成变相限制，但若已经公开，则不必然做相反推定；二是根据措施的设计、架构和结构，考察其实施是否具有保护目的；三是措施的实施是否已构成任意或不合理的歧视。只要构成其中任何一项，碳关税就不能根据第20条获得豁免。

从围绕碳关税的现实和实践来看，首先，众所周知，当前正处于联合国气候变化谈判的关键时期。在减排目标、技术转让、资金支持、监督机制等关键问题上，各国正处于交换、磋商和调整谈判立场的阶段。推行单边主义的碳关税，只能使多边谈判形势复杂化，而决不是在尽“善意努力”缔结多边协定。其次，在减排措施的灵活性方面，以前文美国气候法案下征收碳关税的标准为例，其穷尽性和非常有限的列举，表明我国自主承诺的减排目标和采取的各类减排措施将不在美国考虑范围之内，缺乏应有的灵活性。最后，无论美国，还是法国等欧盟国家，在力推碳关税的同时，未相应地强调碳泄露的衡量与评估。依据美国气候法案，即便总统认为碳泄露已通过其他途径充分缓解，或碳关税不能解决碳泄露，非经国会两院同意，也无权放弃采取碳关税。这使得法案第768节关于碳关税旨在降低碳泄露的“宗旨”陈述缺乏可信度。换言之，只要在发现重大碳泄露与征收碳关税之间缺乏直接和内在联系，就难以摆脱变相限制国际贸易的嫌疑。

综上所述，碳关税保护本国产业竞争力的考量超过了对碳泄露等减排措施有效性问题的关注，不满足GATT第20条例外规定。

四、多边框架下处理碳关税问题的展望

在美国众议院通过气候法案的同时，WTO与UNEP了联合报告。在边境措施与WTO规则一致性方面，总体结论是，在WTO规则之下，单个国家仍有采取边境措施应对气候变化的空间，单边措施本身与WTO规则之间不存在固有的冲突，具体取决于这些政策是如何设计的，以及详细的实施条件。报告之后，招致了发展中国家的不满，抨击其在尚未达成多边气候协定的情形下，试图先行在WTO框架下澄清气候变化和贸易措施的关系，不合时宜。时隔半年之后，2009年12月哥本哈根大会结束时，WTO总干事拉米的表态颇具深意。他指出：“哥本哈根会议期间，提出了边境措施的问题。WTO成员方之间，正如在哥本哈根的联合国会员国那样，在此问题上也存在分歧。但我可以说的是，在气候变化问题上，我们越向多边框架方向发展，单边贸易措施问题就越难解释清楚。”对于美国、法国极具单边性质的碳关税行动，这是个含蓄但有力的回应。

碳减排实施方案范文第2篇

关键词: 碳交易市场； 法律问题； 对策

中图分类号： DF468.3 文献标识码： A文章编号： 1671-6604(2012)03-0022-08

基金项目： 国家社会科学基金项目（11BFX080）

作者简介： 李挚萍，教授、博士生导师，管理学博士，从事环境资源法研究；程凌香，博士研究生，从事环境资源法研究。2010年中国政府提出了国内温室气体减排的目标，并在2011年德班气候变化大会上承诺愿意有条件接受2020年后的量化减排协议\[1\]，这将使中国面临前所未有的减排压力，建立国内碳交易机制和市场迫在眉睫。影响碳市场未来的因素很多，其中最具决定性的是应对气候变化国际合作框架约定和各国的相关法律法规。与碳交易相关的法律政策包括三个层面：对碳交易制度有影响的宏观法律政策、建立碳交易制度所直接需要的法律依据、规范碳交易有序进行的交易规则。这里之所以将法律法规和政策作为一个整体来谈，首先是因为基于政治原因，制订相关法律法规的难度大，许多国家的气候变化和温室气体减排战略的行动计划首先体现在国家和地方的政策之中；其次是由于碳交易在各国都是新生事物，通过灵活性较强的政策先行调整有助于逐步完善碳交易的规则体系。本文主要从以上三个层面分析碳交易相关立法政策的现状、中国存在的差距及需要努力的方向。

一、 对碳交易制度有影响的宏观法律政策

（一） 国际层面的法律基础

目前，《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC,以下简称《公约》）以及《京都议定书》（Kyoto Protocol,以下简称《议定书》）是各国气候变化立法的主要国际法依据。

1992年6月在巴西里约热内卢参加联合国环境与发展大会的155个国家签署了《公约》，其第2条提出的目标是“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上，这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济能够可持续地进行的时间范围内实现”。第3条明确规定了共同但有区别的责任原则、风险预防及最低成本原则和可持续发展原则。根据共同但有区别的责任原则，《公约》在规定所有缔约方应承担的义务的同时，为附件一国家即发达国家缔约方规定了不同的义务。同时，《公约》第一次采用了“共同执行”的条款，指出通过国际合作完成温室气体减排义务的方式，这也被视为议定书中“三大交易机制”的起源。

1997年12月11日，在日本东京召开的《公约》第三次缔约方会议通过了具有里程碑意义的《议定书》，其对碳市场的主要贡献体现在三个方面，一是明确了市场机制对于应对气候变化、实现全球高效减排的重要作用，刺激各国探索利用市场机制减少温室气体排放。目前世界上规模最大也堪称最成功的欧盟碳排放交易体系和碳市场就是在这种情况下诞生的。二是制定了三种市场机制，即国际排放交易机制（International Emission Trading,简称IET）、联合履约机制（Joint Implementation,简称JI）、清洁发展机制（Clean Development Mechanism,简称CDM）。三是为发达国家设定了具有法律约束力的减排量目标。这一具有法律约束力的规定迫使签约国家将这份国际协定中的义务转化为国内法律和义务，促进了国内碳市场的建立与发展。

（二） 国外的立法实践及借鉴

为发展低碳经济，实现减排目标，世界主要国家都建立了相应的制度保障和政策激励机制。但因各国政治经济体制、承担的国际法律义务等的不同而使环境保护法律及制度设计各异。

欧盟是全球应对气候变化行动的积极推动力量之一，为保证其成员国实现在议定书中承诺的减排目标，出台了一系列促进温室气体减排的政策和法律，构成了欧盟范围内的规范体系。欧盟委员会于1998年的《气候变化:后京都时代的欧盟战略》(Climate Change: Towards an EU PostKyoto Strategy)\[2\]中首次提出“建立欧盟排放交易体系”的设想，并于2000年正式将排放交易体系作为履行议定书义务的可能措施写入欧盟委员会《欧盟气候变化计划》(European Commission. European Climate Change Programme)\[3\]，在该框架下，欧盟及其成员国以及各利益相关集团都采取了一系列具有成本效益的减排措施，其中就包括建立欧盟排放交易体系和进行相关立法。同年在《欧盟温室气体排放交易绿皮书》(European Commission. Green Paper on GHG Emissions Trading within the European Union)\[4\]中，碳排放交易正式成为欧洲应对气候变化政策的一个主要部分\[5\]106，绿皮书中提出排放交易“将是(欧洲)共同体履行(减排承诺)策略的一个基本和主要的部分”，描绘了覆盖全欧盟的排放交易体系的大概轮廓，并建议该体系从2005年开始生效，以便共同体及其各成员国在2008年国际排放交易机制实行之前获得经验。

绿皮书后，排放交易制度在欧洲的地位被提升至前所未有的高度，2008年1月23日欧盟委员会提出了《气候行动和可再生能源一揽子计划》(Climate Action and Renewable Energy Package),同年12月17日获欧盟议会正式批准。与以往政策相比，在关于排放交易方面该计划表现出更为积极的新特点：一是从更加积极的层面扩大了欧盟排放交易体系；二是制定了符合公平效率原则的责任分担机制；三是制定约束性可再生能源目标；四是制定了碳捕获和封存(Carbon Capture and Storage,简称CCS)以及环境补贴的新规则。

以上法律政策不仅成功将碳排放权转变为具有商业价值的商品，使欧盟站在了应对全球气候变化制高点，促进了成员国国内碳排放交易体系的建立，增加了欧盟排放贸易体系中参与者的积极性，鼓励各方低碳技术领域加大投资，引导其市场参与者选择最为经济的方式实现限制排放的目标并达到其减排标准，确保欧盟整体以最经济的方式履行《议定书》的减排承诺，为其他国家和地区建立强制性减排交易体系和制度树立了榜样。

英国于2000年11月的《英国气候变化方案》（UK Climate Change Programme,简称UK CCP）是英国实行碳减排交易的重要政策基础,该方案的重要内容之一就是英国排放贸易机制（UK Emission Trading Scheme,简称UK ETS），这是世界上第一个跨部门的温室气体排放交易机制，详细表明了英国如何实现在2008—2012年期间，将温室气体排放量在1990年水平之下减少12.5%的京都目标以及如何进一步实现到2010年将二氧化碳排放量在1990年水平之下减少20%的国内目标。最让世人关注的是2008年《气候变化法案》(Climate Change Act 2008)的出台，使英国成为世界上第一个为减少温室气体排放、适应气候变化而建立具有法律约束性长期目标的国家\[6\]30。该法案设定了一个全国性的具有法律约束力的中长期目标：以1990年为基准，英国的温室气体的排放到2020年要减少34%，到2050年减少80%，同时就管理和应对气候变化提出了新的建议和措施。2010年4月颁布了《能源法案》(Energy Act 2010),引入了碳捕获和封存激励机制和强制性价格补贴政策，这些政策和法律是英国对国际社会限制温室气体排放的呼吁的回应，展示了英国致力于寻求解决气候变化难题的决心，也为英国减排目标的实现提供了有效的保证。

美国虽然拒签《京都议定书》，但近年来出台了一系列的国会议案，如《清洁空气法修正案》(The Clean Air Act Amendment of 1990)、《气候管理和创新法案》(Climate Stewardship and Innovation Act of 2007)、《全球变暖污染控制法案》(Global Warming Pollution Reduction Act of 2007)、《气候管理法》(Climate Stewardship Act of 2007)、《减缓全球变暖法案》(Global Warming Reduction Act of 2007)、《低碳经济法案》(Low Carbon Economy Act of 2007)、《气候安全法案》(Climate Security Act of 2007)、《美国电力法案》(American Power Act of 2010)等，这些法案通过为中长期温室气体排放量设定阶段性减排的比率目标以及对各种减排措施进行规定，控制整个国家的温室气体排放。尤其是2007年10月提出的《安全气候法案》(Safe Climate Act of 2007),包含对全部六种温室气体运用科技手段、经济手段、外交手段进行非常综合的管理控制，为联邦层面的碳市场机制的建立奠定了一定的法律政策基础\[7\]。

（三） 中国的现状及努力方向

我国与碳排放交易相关的宏观法律政策已基本具备。2007年6月4日经国务院批准正式颁布实施的《中国应对气候变化国家方案》是我国第一部应对气候变化的全面的政策性文件，也是发展中国家颁布的第一部应对气候变化的国家方案。此方案对今后我国要采取的举措和达到的目标进行了全面的安排和部署，可以说是我国应对气候变化的纲领性文件。2011年我国出台一系列建立碳排放交易市场的政策支持力度更是前所未有，3月的《国民经济与社会发展“十二五”规划纲要》中明确提出，探索建立低碳产品标准、标识和认证制度，建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场；8月颁布《“十二五”节能减排综合性工作方案》，提出要推进排污权和碳排放权交易试点，完善主要污染物排污权有偿使用和交易试点，建立健全排污权交易市场，研究制订排污权有偿使用和交易试点的指导意见。开展碳排放交易试点，建立自愿减排机制，推进碳排放权交易市场建设；11月国务院新闻办公室《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》白皮书，指出“十二五”期间，中国将重点从“逐步建立碳排放交易市场，包括逐步建立跨省区的碳排放权交易体系”等11个方面推进应对气候变化的工作；11月17日国务院了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》,要求推进环境税费改革，开展排污权交易试点；12月先后了《国家环境保护“十二五”规划》和《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，在规划中提出要“健全排污权有偿取得和使用制度，发展排污权交易市场”；要求“十二五”期间将探索建立碳排放交易市场，包括建立自愿减排交易机制、开展碳排放权交易试点、加强碳排放交易支撑体系建设等内容，对“十二五”期间开展节能减排和控制温室气体排放作出了全面部署。

此外，我国先后颁布或修订的与气候变化相关的法律中也确立了大量有利于温室气体排放控制的法律制度和措施，如《矿产资源法》(1996修订)、《电力法》(1995)、《煤炭法》(1996)、《节约能源法》(2008修订)、《可再生能源法》(2010修订)、《循环经济促进法》(2008)、《固 体废物污染环境防治法》(2005修订)、《大气污染防治法》(2000修订)、《清洁生产促进法》(2002)等。

从上述情况看，我国政府对碳交易、碳市场的理念和机制的认可度已有了极大的提高。但是从目前我国的实际情况来看，无论从政策基础、法律框架还是市场监管等角度来看，碳市场的发展还缺乏实施的基础，主要表现在：一是以政策为主导的规范体系缺乏权威性、确定性和可操作性。目前，中国的碳交易主要是依靠政府及其政策等单一的行政手段推进，市场机制十分缺乏。二是缺乏国家层面的气候变化法。在中国温室气体是否为一种污染物定性未明，现有的污染物控制制度及措施、法律责任能否用于温室气体减排领域尚不清楚，温室气体的监管机构尚未明确；此外，目前的环境法律责任太轻，执法不到位等情况还较为普遍。这都表明我国还没有形成较为完善的控制温室气体的法律制度体系，这也导致实行碳交易还存在较大的法律风险。

“十二五”期间，我国应积极推进气候变化立法进程，以此作为统筹碳市场发展的重要法律基础，完善应对气候变化的法律法规，对国家应对气候变化的体制、机构及其职责，国家应对气候变化的战略与规划，减缓气候变化的主要领域和制度措施，适应气候变化的主要领域和制度措施，以及应对气候变化、发展“低碳经济的”技术创新等内容做出规定\[8\]，为我国碳市场机制的建立提供最基本的法律基础。通过宏观政策引导作用，利用税收、信贷等经济手段，引导排放企业的碳交易行为，保证碳交易市场的稳定运行。同时，还应制订重点企业和项目合作的激励措施，对新进入的企业，对积极减排、积极出售排放权的企业，应依据企业的生产技术及条件给予适当的有偿分配激励政策，完善碳交易市场竞争机制。在条件成熟时，修改环境保护法和大气污染防治法，具体规定控制温室气候排放的措施、义务和法律责任。

二、 建立碳交易制度所直接

需要的法律依据（一） 国外的立法实践和借鉴

碳商品主要依靠法律来决定它的可交易程度和交易规则，立法对碳市场的发展起到基础和保障作用。美国区域温室气体行动(Regional Greenhouse Gas Initiative,简称RGGI)和芝加哥气候交易所(Chicago Climate Exchange,简称CCX)的发展可以作为一个很好的例证。RGGI是美国第一个强制性、市场驱动的二氧化碳总量控制与交易的体系，也是全世界第一个拍卖几乎全部配额而不是通过免费发放形式运作的碳排放交易体系，2009年RGGI启动当年的交易额约为同期CCX交易额的三分之二，次年其交易额迅速增加了10 多倍，而CCX的交易额却降低了84％，此时RGGI的交易额是同期CCX交易额的43倍多\[9\]。很显然RGGI的发展比CCX要好得多。究其原因，RGGJ覆盖州的10个州的政府在立法上采取了具体行动,而芝加哥交易所的碳交易缺乏联邦和地方政府层面的立法支持，从而限制了它的发展，最终导致CCX在2010年12月31日结束了其开展整整八年的碳限额交易。

立法能够有效抑制市场失灵和负外部性，因此，为了保护碳市场的健康发展，政府应该针对碳限制和碳交易制定相应的法律，规定明确的市场规则和控制目标。否则人们无法看到碳减排的政策走向及市场的长远前景，严重影响他们加入市场的意愿和决心。目前,美国虽然还有美联邦层面的碳交易法律法规，但各州先于联邦出台了碳交易法律法规，这些法案虽然只是区域性碳排放权交易法律体系，但是它们都致力于美国全国乃至全球范围内的排放权交易，将诸法案与其他法案的接轨也考虑在内\[10\]。另外，从近年美国各项法案的内容来看，一系列对于排放配额的分配、拍卖、储蓄、借用和交易以及减排信用额度的取得与使用等相关方面的规定均为碳交易机制提供了直接的法律依据。

欧盟2003年10月出台的《在欧盟建立温室气体排放权交易机制指令》（Directive 2003/87/EC）是欧盟规范碳排放权交易的基础性法律文件。指令为欧盟温室气体排放配额交易机制设计了基本原则和制度，规定了排放交易机制适用的范围，温室气体排放许可的条件和内容，排放权批准、分配、转让、放弃和注销的相关方法和程序，成为欧盟排放交易机制运行的最根本的法律保障。2004年，欧盟对该指令进行了修改，增添了将欧盟排放权交易机制与《京都议定书》的灵活机制连接的内容（被称为“连接指令”），该指令的核心是承认《议定书》项目机制的信用额相当于欧盟排放交易机制的排放配额，允许欧盟排放交易机制内的企业使用项目机制的信用额以满足其减排义务，从而搭建了欧盟排放交易体系与京都机制以及其他国家如日本和加拿大的排放交易机制的桥梁。2009年，欧洲委员会对排放权交易机制指令进行了再次修改，改善并扩大了现有的排放权交易机制的适用范围，并将由在第一和第二交易阶段所适用的成员国设定各国排放总量的方式转为由欧盟委员会设定唯一的欧盟整体排放总量，同时规定从第三交易阶段开始拍卖将逐步代替无偿分配的方式。此外，在成员国国内法层面，国家分配方案(National Allocation Plan,NAP)则是保证欧盟排放交易体系运行的基本前提。

（二） 中国的现状及努力方向

一个完整健康、高效的碳市场需要具备诸多条件：首先要明确设置碳排放总量，使碳排放配额成为一种稀缺资源。目前，国内还没有明确的减排配额体系，即使确定排放总量，技术手段也难以确保碳排放额的公平分配，在诸如碳交易标的物的确定、排放源的监测核查等方面还有很多工作需要做。其次要建立专门的管理机构，对排放额度进行监督管理。同时还要建立独立的第三方核证机构，形成较完善的统计、监测、核查体系和监管制度等，确保碳交易产品减排量的真实可信\[11\]。这些都需要用完善立法加以解决。

我国至今尚未出台全国统一的关于碳交易的法律。对二氧化硫等大气污染物实行总量控制制度、排污许可证制度等规定也都散见于《大气污染防治法》及《水污染防治法》等单行法中，与之相配套的相关法律法规也不健全。我国目前唯一的碳排放交易方面的法律法规是2005年10月12日由国家发改委、科技部、外交部和财政部联合的《清洁发展机制项目运行管理办法》，但因只是一部针对CDM项目运行管理的部门规章，其法律位阶较低，适用范围有限，而且该办法在清洁发展机制项目实施双方的权利、法律责任和义务、技术转让、防止价格恶性竞争等方面都没有明确规定。尽管这些年我国在二氧化硫排放交易试点过程中取得一定成功经验，一些已经实施或者将要实施排污交易制度的地区在地方立法或者规章中对排污交易进行了不同程度的详细规定，如《江苏省电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法》(2002)、《山东省电力行业二氧化硫排污权交易暂行管理办法》(2007)、《湖北省主要污染物排污权交易试行办法（草案）》(2008)、《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》(2010)、《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》(2010)等,但由于只是地方性法律法规，如果发生跨地区交易，则需要更高层次的法律来规范跨省或市之间的权利义务关系。

我国排污权交易实践证明了法律保障的重要性。我国于2000年在修订后的《大气污染防治法》中将总量控制和排污许可证制度进行了法律确认，理论上具备了二氧化硫排放交易的政策基础，然而相关实施细则在此后的十几年一直未能出台，得不到体系内的法律政策的支撑、辅助与配合，排污权交易在推行过程因孤立无援而收效不佳。

因此，我国推行碳交易制度必须立法先行：首先，应制订一部囊括排放权交易基本问题的专门性法律，如《温室气体排放法》，其内容包括碳排放权的法律定义与属性，碳排放权的许可、分配、交易、监测与管理、碳排放权交易的资格与范围、碳排放权交易双方和权利义务、碳权交易场所资格与管理、违反相关权利义务的法律责任及纠纷的解决等等。其次，出台与之相关配套政策法规，主要是指行政法规层面对我国开展碳排放交易的管理规定，主要内容应当包括碳交易试点的区域范围、行业部门、管理机构、运营机构与监督机构的设置、总量目标与配额分配、交易、监测与管理规则等。另外，还需要制订一系列部门规章和规范性文件，对我国碳排放交易的具体操作进行规定，主要是对上述两个方面法律规定的细化和补充\[5\]344。在推进碳交易市场过程中，不仅排放交易制度要立法，而且相关配套和支持政策也要立法，除了基本的法律法规条款之外，实施细则、法律解释、部门规章、地方法规等也要尽快确立和颁布，否则有可能会出现与二氧化硫排放交易试点相同的问题。

三、 规范碳交易市场的法律

（一） 国外的立法实践和借鉴

2008年英国在其制定的《关于碳抵消交易出售者的最佳行为指南草案》（Draft Code of Best Practice for Carbon Offset Providers）中，鼓励低碳生产、生活，减少碳排放；避免碳排放的转移；确保碳减排计划持久；碳减排量在交易前需经过认证，且认证方法和程序必须透明；避免对碳排放进行重复计算等，其目的在于增加消费者对碳抵消交易及其在应对气候变化方面作用的理解和消费者对碳抵消交易产品环保性及其价值的信心，向英国碳抵消负责部门提品质量及认证标准，发展并保持英国在全球碳市场乃至应对气候变化领域的领导地位，并为全球碳交易市场提供强有力的政策基础。

2008年由澳大利亚商业竞争与消费者委员会(Carbon Claims and the Trade Trade Practices Act)公布的《碳主张和交易实践法》对企业碳主张规定了相关权利和义务，企业不能有误导或欺骗行为，需要对其碳主张进行准确描述；在交易时，要对其减排量进行认证，保证其质量符合随后出台的《国家碳抵消标准》，同时明确了相关政府机构的职责\[12\]33。

在规范碳交易市场的交易行为中，碳交易所的行业规则至关重要。世界主要国家和地区交易所的规则集中体现在几个方面：

一是交易主体资格的审核。无论是欧盟还是美国以及其他国家，对进入交易所的交易主体从申请者的行为能力、机构设置、准入标准、授权许可等方面都做了严格规定，并且交易所对申请者的排放情况、检测报告和排放量报告的准确与可靠性负有复核权，只有符合这些规则的申请者才能成为交易所的会员 会员制是国外各大交易所的共同特点。欧洲气候交易所根据参与目的不同将会员分为三类，分别是：以办理自己的业务为主也为客户办理业务的普通参与者、仅办理自己业务的贸易参与者和办理自己的业务并为个人参与者办理业务的个人参与者。芝加哥气候交易所的会员也分三类：一类是基本会员，另一类是协作会员，还有一类是参与会员。英国对碳排放权交易的参与者则分为直接参与者、协议参与者、项目参与者和没有减排目标和减排项目的个人和组织四类。。

二是注册与交易平台。注册系统不仅承担着排放配额的在线储备功能，还负责记录配额的持有、交易、排放及履约提交情况。注册系统的效率、安全以及是否与交易平台匹配是一个排放交易体系能否有效地发挥经济功能的硬件基础，也是衡量该排放交易市场是否成熟的重要标志。EU ETS不仅每个成员国都设有一个全国性的交易平台，而且在欧盟层面还有一个独立的集中注册平台，即位于布鲁塞尔的欧盟独立交易日志(Community Independent Transaction Log,CITL)，它将所有成员国的国家注册平台链接起来，追踪并记录了这些交易平台所有的发售、交易、取消或存储EUA的信息，成员国还需向该注册平台报告管制对象的配额和核实排放量数据。该交易平台于2008年实现了和联合国独立交易日志(Independent Transaction Log,ITL)的对接。

三是交易的产品与标准。目前国际碳市场交易的标的物主要包括配额(Allowance)和信用(Credit)两种，交易的产品形式主要有现货、期货和期权交易。交易标准则因交易的形式不同而不同，主要包括黄金标准(Gold Standard,简称GS)、自愿碳标准(Voluntary Carbon Standard,简称VCS)、自愿性核证减排标准(Standard for Verified Emission Reductions,简称VER+)，以及中国国内温室气体减排标准——熊猫标准(Panda Standard,简称PS)等。

具体到交易的程序和交易规则,如登记注册、碳排放配额的监测、报告与核实、碳排放配额的转让程序和方式、碳排放配额的上交、碳排放配额的清除、碳排放配额的储存、碳排放配额的注销、交易清算、交易登记等则与其他期货商品基本无异。

（二） 中国的现状与努力方向

建立我国碳排放权交易的法律制度的核心问题是设定国家强制碳减排的目标，将企业的自愿减排转变为强制参与，从而实质推进我国碳交易发展。但是，由于我国目前尚不具备承担温室气体减排国际强制性义务的条件，与碳交易紧密相关的强制减排立法时机尚不成熟。因此，碳交易目前相关立法中应与《公约》及《议定书》内容保持一致，主要是体现法律引导而非强制。即将出台的《中国温室气体自愿减排交易活动管理办法》将从交易产品、交易主体、交易场所、交易规则、登记注册、监管体系等各个方面，对自愿减排交易市场进行详细的界定和规范。该办法的出台必将带动更多中国企业参与国内自愿减排市场，推动自愿减排市场蓬勃发展\[13\]。但是由于在这个办法涵盖的内容有限，没有对自愿减排标准及定价规则进行规定，此外，碳交易过程涉及的规则众多，不是一个办法可以解决的。

另外，我国目前还没有建立统一的全国性碳交易场所，没有统一的碳交易规则可以遵循。虽然近几年我国一些地方性碳交易场所不断成立，但这些地方性的碳交易所存在着人为的市场分割现象，严重影响到我国碳交易市场的发展。自2008年北京、上海和天津成立了三大环境交易所之后，武汉、重庆、广州、大连、杭州等城市纷纷跟进\[14\]。据不完全统计，中国目前正在筹建的碳交易所已经多达100多家\[15\]。从实际效果来看，由于目前国内尚未赋予碳排放权商品属性，也没有形成碳排放权的分配机制，碳交易所大多并无实质性业务，只有一些零星的交易，没有形成规模。同时，由于市场交易主体严重缺失，众多企业对碳交易还没有形成概念，也不知道该怎么交易。尽管也有部分企业投身自愿减排行列，然而，自愿减排的企业并非主流。在碳排放难题集中的钢铁、化工、冶金、建筑等领域，碳排放大户鲜有去交易所进行碳交易。

因此，制定碳交易法律，完善碳交易规则，建立起值得依赖的碳交易体系和国内统一的碳交易场所当务之急。具体内容应当包括：第一，确立交易主体会员制度，为注册会员提供全国统一的碳交易数据记录服务；第二，为注册会员提供全国统一的会员交易往来信息和市场价格行情信息；第三，有效协助注册会员减少排放，监督会员的交易执行情况；第四，处理交易所内每日的活动信息，并将当日所有处理结算后的交易数据传达给注册会员，提供市场监视和确定的排放数据\[16\]。第五，在建立我国碳交易场所的过程中，我们还应充分吸收国外先进国家的经验，与相关机构密切合作，建立与国际市场接轨的交易平台，开发与国际挂钩的期货、期权交易，使二氧化碳排放权可在国际上自由流通，丰富我国碳交易的金融产品品种，客观上增加碳市场的流动性，并增加我国在国际碳交易市场的定价权和话语权，从而增强我国在国际低碳经济中的竞争力\[17\]。

此外，一个严密、灵活、应对能力强的监管体制对碳市场的健康发展也就至关重要。如何衡量碳交易市场的绩效，如何保证碳排放总量的限额没有被突破，如何杜绝碳市场的操纵和垄断现象，这些都需要一个行之有效的监管体系。所以针对中国的实际情况，建议建立一个由环保部门、金属监管部门和交易所等有关各方协调的三级监管体系。环保部门负责碳交易权的总量控制以及碳排放监测标准和操作办法的制定；金融监管部门对碳交易市场的正常动作进行监管；交易所主要功能是包括制定交易环节、结算环节、交割环节和违约处理方面的制度，反映给环保部门等主管部门，监控企业碳排放权数量的登记和交易，另外交易所还应起到市场价格监测，交易操作等职能。

四、 结 语

碳市场作为一种外部性产品市场，难以自发生成，碳市场由法律政策催生，注定其从诞生之初便带着政府创立的鲜明色彩。宏观法律政策是碳交易机制形成的基础；与碳市场直接相关的法律是碳交易长足发展的关键；具体的交易规则是碳交易得以顺畅进行的保证。我国在这三方面存在问题：一是宏观法律政策不健全。二是专门法律有缺失。三是具体规则不完善。可能的应对方案是明确政策导向、制定《气候变化法》和完善相关配套机制；制定《温室气体排放法》及相关配套和支持政策，实施细则、法律解释、部门规章、地方法规等也要尽快确立和颁布；尽快出台《中国温室气体自愿减排交易活动管理办法》及具体的碳交易规则。

在碳交易市场的建立过程中，要处理好几个重点和难点：一是要注意公平与效率的冲突与协调。公平性与效率是解决全球环境问题中的两个主要准则，公平性原则下，难免牺牲效率；效率原则下，又不能保证公平。现阶段在碳交易市场的建立过程中，如何体现公平原则优先，效率原则为辅助，实现公平与效率的双赢，应当着重考虑；二是要注意排放权分配中的多种利益的平衡。碳交易主体拥有合法的碳排放权是碳交易的前提条件。如何通过构建碳交易法律制度，实现地区间、行业间和企业间碳排放权初始分配的公开、公平、公正是整个碳交易市场健康运行的重要保障；三是注意处理好碳排放权交易与碳减排执法、法律监督、处罚机制的关系。完善的法律需要良好的执法、监督和处罚机制来体现，如果这些机制缺失，再完善的法律也会形同一纸空文。如何有效发挥执法、监督和处罚机制的作用，是保障碳交易市场健康发展的最终需求。

参考文献：

［1］ 聚焦德班气候大会：中国愿有条件承担减排义务［EB/OL］.(2011-12-07)［2012-01-07］.省略gp.省略/jrcj/gjcjyw/201112/t20111207_1914852.shtml.

［2］ Climate ChangeTowards an EU PostKyoto Strategy［EB/OL］.(2012-01-05)［2012-01-05］..

［12］ 郭日生，等.碳市场［M］.北京：科学出版社，2010.

［13］ 中国温室气体自愿减排交易活动管理办法将出台［EB/OL］.(2011-06-29)［2012-02-06］..

［14］ 我国碳交易政策框架开始构建［EB/OL］.(2012-01-09)［2012-02-05］..

［15］ 高洪艳.无米下锅 碳交易市场难成炊［N］.中国贸易报，2011-12-15(03）.

碳减排实施方案范文第3篇

关键词碳关税;WTO规则;冲突;建议

一、碳关税的由来

按照《联合国气候变化框架公约》的《京都议定书》规定,包括欧盟在内的附录Ⅰ国家承担温室气体减排义务,须在第一个承诺期2008年至2012年内,将温室气体排放在1990年水平基础上削减5%。其他国家不承担强制性减排义务。其中包括美国等少数发达国家以中国和印度等国家没有承担强制性减排义务为由,坚持不批准《京都议定书》,从而也不承担减排义务。作为执行气候政策的先行国家,欧盟各界纷纷呼吁政府对美国和中国等没有减排义务的国家的进口产品采取边境税收调节(BorderTaxAdjustment),来避免竞争力损失,防止碳泄漏发生。其后有好多文件、草案、报告表示要对未采取减排行动国家的能源密集型进口产品征税。美国也出现类似倡议。2007年12月美国参议院气候和公共委员会通过的《气候安全法案》提出边界碳调整(BorderCarbonAdjustment)的补救性贸易保护措施,主要针对中国和印度的出口产品设计。

2009年6月26日,美国众议院通过了《清洁能源与安全议案》,该议案宣称,将从2020年起对不接受污染物减排标准的国家实行贸易制裁,具体的措施将表现为对未达到碳排放标准的外国产品征收惩罚性关税。“碳关税”的说法由此而来。

美国,欧盟成员国大部分国家以及中国都是WTO成员,有关的贸易措施都应该遵循WTO的贸易规制,那么征收“碳关税”是否符合WTO有关规则呢?

二、碳关税和WTO的适应性分析

关于征收“碳关税”是否符合WTO规则的问题,需要结合WTO的相关规定具体分析。

(一)碳关税和最惠国待遇原则

GATT第1条第1款2规定了最惠国待遇原则。按照该原则规定,缔约一方现在和将来给予缔约另一方的优惠。特权和豁免,都不应低于其给予任何第三方的优惠。特权和豁免。在国际贸易方面,最惠国待遇一旦载入双边或多边条约,则规定缔约一方在贸易、关税、航运、公民法律地位和投资等领域给予任何另一方的优惠、特权和豁免,必须无条件地给予缔约另一方。然而,征收碳关税的呼声虽然很高,但是依据什么样的标准,征收多少并成员方并没有达成一致,而且也很难再短期内达成一致。因为,人们并没有讨论其他国家到底应该允许排放多少碳的问题。环境方科学家认为地球仅能承受有限的碳排放量,但是他们并没有告诉我们应该如何在不同的国家之间分配碳排放量。而碳排放量的分配恰恰是界定什么是公正的国际贸易以及在全球范围内解决气候变化问题的关键。如果不先解决碳排放量的分配问题,碳关税的征收很难符合WTO最惠国待遇要求。

由于每个国家到底应该分配多少碳排放量没有一个统一的划分标准,在此基础上的碳关税在额度上必然差异很大,这将直接违背最惠国待遇原则,破坏国际贸易秩序。

(二)碳关税和WTO国民待遇原则

WTO国民待遇原则规定在GATT第3条,该基本原则要求WTO的成员给予进口产品不低于国内产品给的待遇。如果征收碳关税,就需要为国内产品和进口产品制订排放标准并计算排放成本,而进口产品的排放标准或者排放成本不能高于本国成本,这是基本的要求。在实践中要做到这一点是非常困难的。因为不同产品,即使是同类产品它的碳排放量也是千差万别的,现在所谓的碳追踪技术还远远不能达到要求。因此,为某一个产品制订专门的碳排放标准和成本是不现实的,结果只能是制订一个平均的标准,比如说对某一个地区、某一个国家征收碳关税,这样的结果就必然使进口国的产品受到歧视,从而违背WTO国民待遇原则原则。

(三)碳关税和GATT20条的例外规定

GATT20条规定了一系列例外规定,其中(b)款是“为保护人类、动植物的生命和健康所必需的措施”例外。(g)款,是“为有效保护可能用竭的自然资源的有关措施”例外。但是,若想成功适用该例外,采取措施的成员方必须证明除了“碳关税”以外,没有其他“可合理获得”的措施来达到减排的目的,而这一点是很难做到的。而在第20条一般例外中,无论是(b)款还是(g)款,在实施中都“不得构成武断的或不合理的差别待遇,或构成对国际贸易的变相限制”。如前所述,对于“碳关税”征收,目前根本没有一个统一的标准。成员国一旦实施,其措施很容易被判定具有“武断性”和“不合理性”。

美国曾多次试图借助以上例外,在贸易上遏制其他国家,但很少得手,比如在小虾-海龟Shrimp-Turtle案,为了保护海龟,美国禁止进口未采用海龟隔离器捕捞的虾或虾制品。后来Brazil-Tires案也采用这些例外作为抗辩理由。巴西认为禁止进口翻新轮胎是为了预防蚊子传播疾病。以上

两个案例最终都被判定与WTO规定不符。

(四)碳关税和WTO的边境调节税制度

在WTO中,削减关税是GATT(关税与贸易总协定)各届回合谈判的努力方向,额外增加关税很难有合法性支持。事实上,“碳关税”并不会是一种关税,而只是一种类似的边界调节措施。其之所以得到如此多的支持,很大程度上是因为GATT中有一个“边境调节税制度”。GATT规定,根据国民待遇原则,考虑到各国的国内税存在差别,允许对进口的“相似产品”征收一个国内税,而在出口相关产品时,也进行国内税的退税。

边境调节税制度的制定避免了由于各国税制差别对国际贸易的不利影响,在20世纪60年代欧洲进行增值税制改革时曾经发挥过重要的作用。这里的关键问题在于:具体到当前讨论的“碳关税”问题,边境调节税制度是否依然适用?从国际学术界的讨论来看,答案是否定的。

不同国家,由于生产过程和方法不同,产品生产过程的能源消耗或者温室气体的排放也不同,而这一差别不影响产品使用的性能。能否基于这一差别而进行贸易政策的区别对待,目前发展中国家和发达国家还存在很大争议,WTO也尚无定论。而碳税或能源税的征收,正是基于生产过程和方法。GATT唯一的关于边境调节税制度的规定,明确指出,对于类似能源税的边境调节还存在分歧。不能适用。

三、碳关税之争对我国的启示

从以上分析我们可以看出,征收碳关税很难在WTO多边贸易框架下找到合法依据。从理论上讲,作为WTO成员我国可以借助WTO相关规制,向试图对我国出口产品征收碳关税的国家提出抗辩,甚至诉诸于WTO争端解决机制。但是由于WTO多边贸易机制对有关环境问题处理上显得极为乏力,况且,WTO争端解决机构还没有审理过类似案件,没有先例可循。而且耗时通常很长。所以,从长远看,作为碳排放量较高的发展中国家,我国应该认真分析碳关税背后的原因,不仅重视推动出口贸易,还应该把贸易和环保统筹考虑。通过采取节能减排等措施。确实在减排方面发挥一个负责任大国应有作用。

参考文献

[1]/blog/static/117765692009615101951859/?hasChannelAdminPriv=true访问日期:2009-10-7.

[2]/world/2009-07/08/content_11672554.htm:2009-9-6日.

[3]《WTO快讯》第181期(2009-11-17至2009-12-4日).

碳减排实施方案范文第4篇

关键词：绿色经济；碳排放总量管制和交易制度；出口退税；碳许可费

中图分类号：F171.20文献标识码：A 文章编号：1671.0169(2012)01.0013.06

为有效应对金融危机、能源危机和气候变化，奥巴马政府提出以发展绿色经济，促进经济增长，提升国际竞争力为核心的经济刺激计划。本文分析了奥巴马政府绿色经济新政的内涵、主要内容、技术支持及政策扶持措施，指出发展绿色经济已成为世界经济发展大潮，也符合我国实际，我国政府和企业应积极应对，不断提升国际竞争力。

一、绿色经济新政的产生背景及其内涵

（一）绿色经济新政产生的背景

以金融创新为主要特点的美国住房泡沫的破裂给包括美国在内的世界经济造成了重创，世界能源危机的冲击更使世界经济雪上加霜。2009年4月，国际货币基金组织发表的《世界金融稳定性报告》反映，金融危机导致世界经济出现20世纪30年代大萧条以来最严重的衰退，全球贸易量10多年来首次下滑，与2007年相比，2009年全球失业人数增加5 100万人。为此，美国、欧盟、日本等世界主要经济体均宣布实施庞大的经济刺激计划，再次实践凯恩斯主义的减税、扩大内需、投资社会基础设施的政策主张，以拯救世界经济。

美国在制定经济刺激计划时，奥巴马政府提出了“聪明的支出”（Wise Spending）计划。“聪明的支出”是指经济刺激计划既要应对当前危机，更要着眼于未来，为经济可持续发展打好基础。着眼于未来就是要在刺激经济、增加就业的同时，兼顾气候变化、节能环保、减排二氧化碳，以获得新的竞争力。因此，奥巴马政府的经济刺激计划实质上就是发展绿色经济，促进经济增长，提升国际竞争力。

（二）绿色经济新政的内涵

2009年2月24日，奥巴马总统在美国国会发表的施政演说中，提出了发展绿色经济的基本纲领。一是今后10年，每年向可再生能源、清洁煤技术、二氧化碳回收储藏技术、环保车等低碳技术、绿色能源领域投资150亿美元，共计1 500亿美元，创造500万个新的就业机会，以发挥促进美国经济再生、创造就业和市场需求的作用。二是实施温室气体排放总量管制与排放权交易制度。温室气体减排目标是，到2020年使温室气体排放量以2005年为基准削减17％，到2050年削减83％；从2012年起的10年中将碳总量通过拍卖等方式分配所产生的1.5亿美元的收益用于鼓励低碳技术创新。到2015年生产并且销售100万辆插电式混合动力汽车，使可再生能源在电力供应中所占比例到2012年提高10％，到2025年提高25％。

为了实现上述目标，美国政府支持的重点：一是投资建设“智能电网”，为太阳能发电和风力发电等可再生能源接入电网提供良好的基础设施；二是为促进可再生能源发电系统以及氢气燃料电池的开发和商用，对其提供融资担保和补助，投资建筑节能改造工程，特别是在政府机构设施的节能改造方面；三是提高普通家庭住宅以及公共设施的能源效率；四是对清洁煤技术和二氧化碳回收储藏技术的研究开发；五是培养可再生能源和节能减排领域的专业人才等。

综上所述，绿色经济新政的实质是通过投资基础设施，扩大内需，应对气候变化所带来的危机，减少对进口石油的依赖。它并非仅追求眼前的经济复苏，而是更加着眼于中长期的增长，重视技术与产业创新[1](P51-55)。

中国地质大学学报(社会科学版)2012年1月第12卷第1期 蓝 虹：奥巴马政府绿色经济新政及其启示

二、绿色经济新政的主要内容

（一）要以领导者的姿态推动绿色经济发展

众所周知，如果任凭高能耗、高污染的经济增长模式持续下去，不仅会耗竭世界经济发展的资源，而且会使人类面临最严峻、最大的挑战——因二氧化碳等温室气体大量排放导致的气候变化，世界经济发展需要走绿色经济发展之路。绿色经济新政认为，发展低碳技术和清洁、可再生能源能将成为美国抓住新的全球市场，推动经济增长，提升国际地位的重要措施。虽然挑战巨大，任务艰巨，但充满了机遇，前景十分光明。美国不仅要把发展绿色经济、清洁和可再生能源作为能源政策的中心，作为经济刺激计划的重心，以推动美国经济增长，提高经济竞争力，而且要以领导者的姿态，推动全球绿色经济的发展，提升美国经济在21世纪的领导地位。

《2009年美国绿色能源与安全保障法》是奥巴马政府绿色经济政策创新的“集大成”之作，构成了美国向绿色经济转型的法律框架，由绿色能源、能源效率、温室气体减排和向低碳经济转型等四个部分组成[2](P57-65)。该法案明确规定，必须对美国的电力公司、石油企业和大型制造业企业设定温室气体减排目标，并实施排放权交易制度；同时提出了美国温室气体总量减排目标。

（二）大力发展绿色能源

美国绿色能源政策包括以下五个方面：一是可再生能源。法案提出，2011年美国风能、生物能、太阳能和地热等可再生能源所产生的电力占电力公司发电总量的比例要达到6％，以后逐年上升，2025年达到25％，以此推进可再生能源发展。各州政府也要采取有关措施，促进此比例逐步提高。二是二氧化碳回收与储藏。为确保煤炭在美国未来能源消费中持续占主要地位，明确将促进二氧化碳回收与储藏技术的发展作为重要的战略目标，要求政府制定鼓励政策，明确技术标准，以促进二氧化碳回收与储藏技术的广泛应用。三是低碳交通。要求联邦政府制定低碳交通运输燃料标准，促进先进的生物燃料和其他清洁交通运输燃料的发展。批准政府向城市、州或公营公司、汽车厂商提供拨款或贷款担保，以扶持电动汽车的大规模示范项目，促进电动汽车发展。四是智能电网。要求采取措施促进智能电网的推广和使用，例如推广使用智能电网，应用软件减少企事业单位的高峰用电，同时促进新型家用电器适应智能电网性能。要求联邦能源管理委员会改革地区规划流程，实现电网现代化，并做好敷设新型输电线的准备，以便传输可再生能源生产的电力。五是允许各州能源办公室建立州能源与环境发展基金，以便共同资助联邦政府扶持的清洁能源和能效项目。

能源效率政策也包括五个方面：一是建筑的能源效率。法案规定，可对采用建筑物能效先进标准的州和进行节能改造的商业建筑及住宅提供援助，以提高建筑物的能源效率。同时，要求环境保护署制定建筑物能效评估办法。二是电器能效。法案要求制定关于照明能效标准的协议和其他电器的附加协议，并使之上升为法律条文。要求能源部加快制定能效标准，完善披露程序。规定向大量销售“最佳节能”电器的零售商提供财政补贴。三是交通运输的能源效率。法案要求环境保护署制定针对机车、船舶和非道路污染等其他可移动性污染源的减排标准。同时，要求各州制定目标、措施等，减少交通运输部门产生的温室气体。四是公共事业的能源效率。法案要求将配电公司和天然气输送分配公司纳入到提高美国能源效率的行列，明确每个输送分配公司都必须证明其用户达到规定的电力或天然气消耗水平，并以2012年度为基准，到2020年累计节省电力15％、累计节省天然气10％。五是行业的能源效率。法案要求能源部制定行业能源效率标准，并争取获得国家标准研究院的认可。同时，还要求制定奖励方案，鼓励提高热电联产工艺的效率。

(三)积极应对气候变化

1.缓解全球变暖效应方案。该方案规定，要将每年二氧化碳排放量在2.5万吨以上的电力事业单位、石油公司、大型企业等企事业单位作为减排对象(上述单位的排放量占美国排放总量的85％)，并按照以市场为导向的原则，实施排放权交易制度，促进其大幅度削减温室气体排放。上述这些企事业单位必须购买联邦政府所发放的按吨计算的温室气体排放交易许可证（又称为“排放交易配额”）。联邦政府每年发放的排放交易配额将逐步减少，以确保实现温室气体减排目标。

2.明确追加的碳减排目标。该法案要求环境保护署签署协议，防止滥砍滥伐，以便实现追加的碳减排目标。到2020年，这些追加的碳减排量将达到2005年美国碳排放量的10％。

3.确立碳抵消目标。法案规定，被确定为减排对象的企事业单位在排放量超过配额的情况下，可以较低的成本从其他渠道获得“抵消”减排。每年允许的碳抵消总量不得超过20亿吨，可在国内外平均分配抵消额。使用抵消方式的企事业单位必须按照每抵消4吨排放量需提交5吨抵消排放权的原则实施。

4.保障与监管碳市场的透明度和流动性。法案要求对碳配额和碳抵消市场进行严格的监督和管理，保障市场的透明度和流动性，对欺诈行为和操纵市场的行为给予严厉的惩罚。联邦能源管理委员会负责管理碳排放配额和抵消市场。总统应根据政府机构有关工作组的建议，将碳排放权衍生商品市场的监管责任下放给相应的机构。

（四）加快向低碳经济转型

1.在确保美国企业的国际竞争力方面,法案规定对能源消耗量大且生产的商品在全球范围内交易的企业实施“退款”或“退税”措施，以弥补实施碳排放权交易制度所带来的额外成本，从而确保美国制造商在与国外企业竞争时不会处于不利地位。如果上述措施仍不能有效解决美国企业的竞争优势问题，应制定“更为宽泛的调整”方案，要求进口商负担相应的碳排放配额费用，以提高进口品的价格。

2.在绿色就业机会和劳动者转型方面，法案制定了若干条款以增加绿色就业的机会。如要求教育部应扶持各高校设立有关绿色经济的课程，培养学生从事可再生能源、能源效率和其他形式的气候变化缓解方面工作的能力；要求劳动部实施提高社会人员从事绿色经济能力的培训。

3.在出口低碳技术方面，法案规定美国应采取措施鼓励在发展中国家大力推广和使用低碳技术，并明确只有参加有关气候变化的国际条约且在全国范围内开展应对气候变化的行动、拥有实质性减排目标的国家才有资格获得美国的资助。

4.在应对气候变化方面，法案规定联邦政府应成立一个跨部门的委员会，以确保其对全球变暖的影响能够做出适当反映。每个联邦机构应制定相应计划，审核气候变化对其职能范围内事务的影响，并提出应对措施。联邦政府还要建立一项气候变化适应基金，扶持州、地方和种族开展相关项目。同时，规定联邦政府应成立自然资源与气候变化应对专门小组，以协调联邦政府各机构做好自然资源使用的有关应对工作。

三、发展绿色经济的信息技术支持

目前，美国政府推动可再生能源产业与IT产业的结合，既为发展绿色经济提供了强大的技术支持，也成为发展绿色经济的一大亮点。例如，美国加州硅谷风险投资的主要对象已从信息技术转向可再生能源，实现了可再生能源产业与IT产业的结合。据统计，在金融危机最为深重的2008年，全世界的风险投资对信息技术的投资金额比2007年减少了15％，而对绿色能源的投资却增加了2倍。

以硅谷为核心的美国信息技术产业，对发展绿色经济的促进作用主要体现在以下三个方面：一是投资绿色能源。例如美国英特尔公司出资5 000万美元建立制造太阳能电池的新企业，2009年下半年投产，宣称到2010年要使温室气体比2004年减排30％，成为节能环保的先进企业，并在自己的产品开发中积极应用可再生能源技术，开发高性能的微处理器。二是将IT技术应用于绿色能源和节能领域，促进IT技术与绿色能源的融合。例如，惠普公司和太阳能电池的生产制造商联手，把自己的半导体三极管技术运用到太阳能电池的生产制造中，以提高太阳能电池的能源效率。三是研发节能减排的IT新技术。例如，谷歌在2007年建立了“REC”(比煤炭更便宜的可再生能源之意)的部门，与美国的大学、科研机构、企业结成战略合作伙伴关系，从全世界招募优秀的科研人员和商务专家，开发低价的可再生能源。参与在加州莫沙漠的大规模太阳能发电研发计划，为25万户家庭提供电力，每年可减排50万吨二氧化碳。同时，还在总部推进绿色楼宇改造，与日本夏普公司合作研究利用太阳能发电，以满足公司总部40％的电力需求。此外，谷歌还与英特尔合作从事IT系统“电力零损耗”技术的开发和应用，经对伺服器的电源进行改良，使电源利用效率达到90％，计划到2010年通过提高计算机和伺服器的能源效率，使全世界计算机排放的二氧化碳总量每年削减5 400万吨。

四、推动实现绿色经济新政

目标的政策措施（一）加大对发展绿色经济的扶持力度

1.积极参与能源技术研发与示范项目，帮助企业穿越技术创新的“死亡之谷”。所谓“死亡之谷”是指从技术发明到技术开发与推广对私营部门变得具有足够的吸引力，以至于他们愿意继续研发和推广技术的这一段时间。在美国，能源部是先进能源技术研发与示范项目的最大的政府投资者，主要负责推动能源技术创新初期的直接融资。同时，其他机构，包括农业部、商务部、国防部、内务部、交通运输部与环境保护部、国家科学基金会和国家航空航天局等也都制定各自的能源研发示范方案，帮助能源企业开展能源技术创新。部分州政府也在新能源技术的开发与推广中发挥着重要的推动作用。

美国能源部的科学办公室负责基础能源科学与研发项目之间的协调工作，支持早期阶段的高风险、高回报研发项目，建立了一个能经受失败并能从失败中吸取经验教训的机制，以使项目主持人愿意冒险和尝试。此外，对示范项目和技改研究建立了良好的管理和明确的目标，以及针对有限、分散产品的长期投资和能够在必要时通过结束项目减少损失而不因此遭受惩罚的机制[3](P1240-1247)。

2.大幅度减少能源技术企业和项目的税收，刺激私营部门的研发投资。美国国家研究委员会、信息技术与创新基金会和美国商会均建议政府永久减免目前实施的研究与实验项目的税收，并扩大减免税收的研发项目的范围。主要理由有：一是永久减免目前实施的研究与实验项目的税收，将给私人投资者带来更高的预期收益，这一点对于持续多年的研发项目尤为重要。关于研发项目税收减免有效性的综合研究表明，研发成本每降低10％便能刺激短期研发水平增长1％、长期研发水平增长10％。二是在支持私营部门开展研发活动方面，美国已落后于日本等主要经济体。20世纪80年代后期，美国曾是世界上研发项目税率最低的国家，但是到2004年，美国在研发税收减免方面的排名下降到了世界第17名，远落后于主要发达经济体。目前，美国对研发项目税收的减免比例从20％提高到40％，激发了更多的研发活动，提高了美国在主要发达经济体中的竞争力。同时，美国进步中心建议，政府还应该对参与在其他国家实施的示范项目的美国企业实行税收减免。

（二）提升美国企业的国际竞争力

1.积极促成签订有约束力的限制温室气体排放的国际协议。如果能够促成此协议的签订，对美国和其他主要碳排放国家的碳排放行为将会形成共同的约束，所有国家均将按照协议要求，约束本国企业实施碳减排，从而在美国强制要求本国企业进行碳减排时，与其他国家企业处于平等的竞争环境，有助于提升其国际竞争力。同时，协议也是解决“碳泄露”和遵守WTO问题的最有效方式。“碳泄露”是指实施碳排放限制国家的企业，为了规避本国严格的碳排放限制，将生产场地转移到对碳排放限制不严格的国家，本国碳排放的降低只是向海外转移了，而且也造成了尚未转移的企业与转移企业之间的不平等竞争。如果签订了协议，主要碳排放国家将均实施严格的碳排放限制，碳排放量较高的企业也就没有必要将生产场地转入其他国家，从而避免了“碳泄露”。如果签订协议的某个国家没有严格执行协议，其他国家可能将对其企业实施制裁，这就涉及贸易壁垒问题以及是否遵守WTO有关协定问题，对此可以按照所签订协议的有关规定予以解决，而不必提交WTO仲裁。

2.稳步实施对能源消耗量大的出口导向型企业退税政策。目前，由于具有约束力的国际性温室气体排放协议尚未签订，因而各国执行的温室气体排放标准不完全统一，甚至大多数发展中国家尚未实施温室气体排放限制，在此情况下，受美国碳排放限制政策的影响，美国的出口导向型企业将会因碳排放限制产生额外成本，降低其国际竞争力。因此，美国政府需要向受碳排放限制影响的企业提供退税。退税只限于设在美国且产品在全球进行交易的制造企业，包括符合特定条件标准的钢、铁、纸浆、纸、水泥、橡胶、基本化学产品、玻璃和铝等。退税采用“基于产量”的刺激措施，对与行业内其他企业相比，在碳排放水平方面每年不断改进的企业予以奖励。

3.适时启动征收边界调整碳许可费。在某些情况下，如果退税措施仍不能有效提升有关企业的国际竞争力，美国政府将实施所谓的“边界调整”方案。根据该方案，如果一个国家对其碳排放没有足够监管的话，对于那些进口其生产的温室气体密集型产品的进口商，将要求其缴纳碳排放许可费，以涵盖进口产品的碳含量。如果没有缴纳碳许可费，就将禁止这些货物进入美国市场。边界调整碳许可费也被称之为“碳关税”，在一定程度上降低了未实施碳排放限制国家出口商品在美国市场上的竞争力，从而为美国商品与其竞争创造了公平的环境，有助于提升美国商品的竞争力[4](P35-41)。

考虑到广大发展中国家尚未实施温室气体排放限制，且采取降低温室气体排放的行动需要一定的时间，因此，实施边界调整碳许可费必须要有一个比较长的过渡期。目前美国已提出将启动边界调整碳许可费的日期推迟到2020年。此外，在实施退税和边界调整碳许可费过程中所采取的一切措施都要尽可能的公开和透明，以便有关国家提早准备，以避免不必要的贸易摩擦。

（三）努力提升碳管理能力和水平

1.制定温室气体排放总量管制与排放权交易方案。实施温室气体排放总量管制，不仅会降低温室气体排放量，而且按照市场规则通过拍卖方式分配排放许可证还可以合理确定碳排放许可证的价格。碳排放许可证价格的形成又会刺激高效利用能源、促进低碳技术创新和升级、提高清洁能源技术和产品出口能力，创造更多的就业机会，增强国际竞争力。同时，这将会促使企业、消费者和政府将排放温室气体的成本计入他们的日常工作，并将美国与全球碳信用市场连接起来。此外，拍卖碳排放许可证取得的收入还可用于支持节能减排技术创新。因此，加快制定温室气体排放总量管制与排放权交易方案，有助于发挥市场机制作用，促进企业加大低碳技术创新力度，实现温室气体减排目标，提升国际竞争力。

2.促进企业提高碳管理水平。碳管理是指促使企业生产的商品碳排放量最小化，并且提供低碳型商品和服务所采取的措施。主要内容包括：一是生产制造过程中的碳管理。企业要求自己的供应商减少零部件生产过程中的碳排放量，或进一步要求供应商制定削减零部件生产过程中碳排放量的计划。二是碳足迹管理。要求在商品上标明其生产与消费全过程的碳排放信息[5](P76-80)。三是碳信息披露。披露对象是股东、投资者、消费者，披露的主要内容包括削减碳排放的经营战略、碳排放管制所带来的风险、碳排放量等。目前，碳管理不仅是企业经营管理的新标准，而且将是企业提高竞争力，确保中长期收益的重要手段[6]（P515-520）。

五、评析与启示

（一）加大政府扶持力度，促进发展绿色经济的技术创新

从奥巴马政府发展绿色经济的实践看，当前绿色经济发展呈现与高科技融合的显著特征，特别是信息技术在其中发挥着巨大作用。为此，美国政府出台了多项扶持政策，如积极参与研发与示范项目，帮助企业技术创新穿越“死亡之谷”；大幅度削减能源技术企业和项目的税收，刺激私营部门的研发投资等。我国政府要积极借鉴美国的经验，采取财政补贴、税收优惠、金融支持等方式，加大对发展绿色经济技术创新的支持力度。一是加大财政投入，为绿色经济技术创新提供资金保证。对涉及绿色经济发展的关键技术创新和重大项目，要继续加大财政资金直接投入的力度。二是充分运用财政扶持政策，引导企业进行绿色经济技术创新。财政扶持资金必须发挥“四两拨千斤”的作用，撬动民间资本特别是高新企业的资金投入，增强企业创新绿色经济技术的资金实力。同时，尝试建立“低碳基金”，给予企业绿色经济技术创新直接的资金支持。三是用好税收优惠政策，强化促进企业技术创新的激励约束作用。如对研发和引进绿色经济技术的企业给予一定额度的税收减免，对生产高科技绿色产品的企业适当下调税率，以增强企业实施绿色经济技术创新的动力。四是加强政府投资、银行贷款和直接融资等多层次、多元化的融资体系建设，尤其是银行要加大对低碳企业技术升级改造、产业链整合项目的支持力度，支持低碳企业进行相关的商业融资、低息融资等，解决促进绿色经济技术创新的资金瓶颈。

（二）积极推动资源价格改革，增强企业创新节能减排技术动力

前文分析表明，奥巴马政府实施的温室气体总量限制和排放权交易制度，虽然在短期内给有关企业带来了额外成本，但由于通过拍卖方式分配温室气体排放量，形成了可预期的碳价格，这将有效刺激企业创新高效利用能源和碳减排技术的积极性，最终实现降低碳排放、提高企业收益与提升美国国际竞争力三者的共赢。因此，我国需要借鉴美国的经验，积极推进资源价格改革，发挥市场在推动绿色经济发展中的基础性作用。虽然在初期因能源价格改革导致能源价格上升，会造成有关企业成本上升，但从中长期看，将会增强企业创新节能减排技术的动力，提升市场竞争力。资源价格改革的核心和重点是建立一个完善的资源价格体系，主要包括以下内容：一是资源开采过程中的合理补偿标准（或体现为合理的价内资源税）；二是资源开采、运输、使用过程中的各项成本（直接成本）；三是资源消耗过程中对环境造成污染的治理成本（环境成本）。为了克服资源价格改革对民众生活造成的不利影响，政府可通过减税等手段舒缓上游涨价对中下游企业和居民的冲击，同时将资源税所得高效、公平地返还民众。

（三）引导企业积极发展绿色经济，提高国际竞争力

目前，美国政府已经致力于实施温室气体总量限制制度，对本国企业提出了明确的减排目标，并决定于2020年开始对进口商品启动边界调整碳许可费。欧盟、日本等主要经济体也在促进本国企业大力发展绿色经济的同时，计划对进口商品征收类似于边界调整碳许可费的“碳关税”。上述分析表明，发展绿色经济不仅是提高我国企业国际竞争力的必由之路，而且也是我国企业扩大对美国、欧盟、日本等主要经济体出口的重要措施。对此，我国政府和企业必须要有清醒的认识，采取有效措施，积极应对。一是积极调整产业结构，优化贸易结构。政府应引导企业，自主实现低碳技术升级改造，逐渐加大新能源技术的研究开发，积极开发绿色新能源，从根本上减少温室气体的排放量，提高自身的产品竞争力。同时，政府应鼓励新能源和新材料产业的发展，降低产品碳排放密集度，实现国家产业整体向低能耗、低排放、高附加值、高技术含量的转化，以有效应对“碳关税”。二是以应对“碳关税”为契机,加速开征国内资源环境税。一方面对钢铁、焦炭、电解铝等能源密集型产品继续征收高额出口关税,同时大力促进高新产业和服务业的对外贸易,鼓励企业“走出去”,拓展海外投资,以规避美国等主要经济体开征的“碳关税”;另一方面加快开征国内资源环境税,对“两高一资”和高碳排放产品加征资源环境税,将美国等主要经济体征收的“碳关税”先由国内征收,税收资金可用于发展绿色经济。

参考文献：

［1］ 崔俊富，等.低碳经济研究综述[J].石家庄经济学院学报，2010,（5）.

[2]蔡林海.低碳经济：绿色革命与全球竞争创新大格局[M].北京：经济科学出版社,2006.

[3]倪外，等.国外低碳经济研究动向分析[J].经济地理，2010,（8）.

[4]霄，等.碳关税的两重性分析[J].经济学家，2010,（12）.

碳减排实施方案范文第5篇

关键词：碳排放交易；立法；实施

中图分类号：D912.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）07-0135-02

欧盟是目前世界碳排放权交易市场的领跑者，2011年欧盟碳排放交易市场在受到金融危机和欧债危机影响下，依然达到1 480亿美元的规模，占全球碳交易市场的84%。反思欧盟碳排放交易市场的成功之处，完善的碳排放交易立法是其中一个主要因素。

一、欧盟碳排放交易立法概况

欧盟碳排放交易立法始于《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》，根据该公约和议定书的要求，欧盟陆续颁布了多部指令、规定和决议，不断修改和完善碳排放交易制度。

（一）2003年碳排放交易指令

该指令奠定了欧盟碳排放交易的法律基础，在欧盟体系内建立了一个温室气体排放配额交易的框架，主要规定了碳排放交易的立法目的、适用范围、温室气体排放许可的申请（包括申请的内容）、颁发许可证的条件（能够监测和报告排放）、许可证的内容、配额的转让、放弃和取消、主管机构的设置、注册、中央管理机构、成员国的报告、和其他温室气体交易机制的衔接、委员会的评估和未来发展、该指令在成员国的实施等内容。

（二）2004年修正指令

该指令根据《京都议定书》确定的温室气体减排灵活履行的三种机制，对2003年的温室气体排放交易指令进行了修正。主要规定了项目行为、排放削减单位（ERU）、核定减排量（CER）等术语的定义；根据欧盟计划实施的项目行为获得的核证减排量和排放削减单位的使用；与碳排放交易配额分配有关的裁定；为支持发展中国家和转型期国家充分利用联合履约（JI）和清洁发展机制（CDM）而支持其能力建设行为。

（三）2008年把航空行为纳入温室气体排放交易机制的指令

该指令主要是把航空业加入碳排放交易计划。主要规定了商业性空运、航空器经营者、主管当事国、可归因的航空排放、历史性航空排放等术语的定义。列举了航空业排放配额的分配和，航空业碳排放配额总量，以及通过拍卖分配航空业碳排放配额的方法；对航空业碳排放配额实施的监测和报告计划。对航空业碳排放的核查。成员国必须确保航空业经营者提交的报告能够按照制定的准则核实，并告知主管机构。如果该报告没有以法定的方式核查，则该经营者不能在本年度进行碳排放配额交易等。

（四）2009年提高和扩展温室气体排放交易机制的指令

该指令主要是提高削减水平，作为必要的避免危险的气候变化的措施。指令制定了更严格的评估条款和削减承诺。主要规定了温室气体、新进者的定义。设施经营者要告知主管机构任何设施或其功能的计划变化，或者任何分支机构或其功能的重大减少，可要求更新温室气体排放许可证。从2013年起，成员国将拍卖所有没有被免费分配的配额。支持能源密集型企业防止碳泄漏的措施等。

除了上述指令以外，欧盟还不断制定和修改直接适用于每个成员国的关于碳排放交易的规定和只强调碳交易实施某个方面具体的决议，如2006年的“关于避免温室气体削减量双重计量的决议”，2007年的“建立温室气体排放监测和报告的指南的决议”，2009年6月的“关于2003碳排放交易指令附录一列举的航空行为的详细解释的决议”等，形成了一个层次分明、结构合理、规范健全、可操作性比较强的碳排放交易法体系。

二、中国碳排放交易立法现状

中国也是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的缔约国之一，但中国的碳排放交易立法明显滞后。

（一）缺乏统一的碳排放交易立法

中国目前关于碳交易的立法极其匮乏，仅有的立法是2011年国家发改委颁布实施的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》、《温室气体自愿减排交易审定与核证指南》。

《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》主要规定了温室气体自愿减排交易应遵循的基本原则、主管部门、参与主体、管理方式等内容。国家对温室气体自愿减排交易采取备案管理方式。包括自愿减排项目管理、项目减排量管理、减排量交易、审定与核证管理等四项主要内容，确立了备案制度和核证自愿减排量等（CCER）。

《温室气体自愿减排交易审定与核证指南》主要规定了温室气体自愿减排交易审定与核证工作的原则、程序和要求。审定机构应按照规定的程序进行审定，主要步骤包括合同签订、审定准备、项目设计文件公示、文件评审、现场访问、审定报告的编写及内部评审、审定报告的交付等七个步骤。核证机构应按照规定的程序进行核证，主要步骤包括合同签订、核证准备、监测报告公示、文件评审、现场访问、核证报告的编写及内部评审、核证报告的交付等七个步骤。

中国的碳交易立法层次低，这些碳交易立法目前都属于部门规章，缺乏全国统一适用的碳排放交易法。由于采用备案方式，政府主管重点在审定与核证管理，忽视了交易规则、交易条件、交易效果等规制碳排放权交易的重要内容。

（二）碳交易立法操作性不足，不利于碳排放交易的实施

当前中国的碳排放交易主要限于自愿减排，所交易的减排量基于具体项目。缺乏法律强制性的自愿减排，使得企业缺乏积极性去实施碳排放交易，进而无助于碳排放交易立法的完善。比如，中国的碳排放交易立法中始终没有明确碳交易主体如何获取合法的碳排放权，碳排放交易实践中往往根据政策和政府计划完成碳排放权的无偿性初始分配，即政府相关管理机构依据交易主体的历史数据来对其进行碳排放权配额的无偿分配，历史数据通常包括交易主体过去的能源投入、能源产出及废气的排放量，这种分配方法容易造成交易主体间的“歧视性分配”现象和交易主体为了获得更多的无偿初始配额而向碳排放权的分配者进行贿赂等“寻租”行为[1]。

（三） 碳排放交易立法监督不到位

碳排放交易是涉及全体公民切身利益的大事业，仅仅依靠政府主导远远不够，但中国在碳排放交易立法中，明显缺乏公众参与、信息公开、社会监管，社会团体参与不足，这是造成中国碳排放交易立法滞后发展的一个重要原因。比如，中国仅有的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》中没有对公众参与碳排放交易的监督做出规制，虽然在第8条规定，“在每个备案完成后的10个工作日内，国家主管部门通过公布相关信息和提供国家登记薄查询，引导参与自愿减排交易的相关各方，对具有公信力的自愿减排量进行交易。”但该条规定显然不是从公众参与的角度进行信息公开，而是为了完成交易。

三、欧盟碳排放交易立法对中国的启示和借鉴

（一）尽快制定全国统一的碳排放交易立法

欧盟的碳排放交易立法首先是在欧盟范围内统一适用的。欧盟在2003年制定并颁布了碳排放交易指令（Directive 2003/87/EC），该指令是欧盟碳排放交易的基础立法，此后，根据碳排放交易法实施中出现的问题，欧盟陆续制定了一系列指令、规定和决议。如2009年12月的“确定有碳泄漏重大风险的企业名单的决议”，2010年1月的“修正2003碳排放交易指令附录一列举的航空企业名单以及在2006年1月1日或之后每个航空经营者的指定主管国家名单的规定”，2010年11月的“关于温室气体削减配额拍卖的时间、管理和其他方面的规定”等。中国应该尽快制定碳排放交易的全国统一示范立法，该立法应包含碳排放交易的主要内容，并形成全国统一的碳排放交易法体系。

（二）总结经验，制定和修改详细的实施细则

欧盟碳交易立法非常严谨，注重法律的连续性和配套实施，注重法律术语的准确性和适用性。比如，2003年《碳排放交易指令》明确该指令的立法目的是以符合成本效益和经济可行的的方式促进温室气体减排，并进一步明确该指令无偏见地适用于1996年第61号指令（限制温室气体排放的指令）的任何要求。该指令对相关术语进行了准确界定。如所谓“配额”是指在指定期间排放一吨的二氧化碳当量，而该当量只有在为满足本指令的要求时才是有效的，并且该当量根据指令是可以交易的。所谓“设施”是指一个静止的技术设备，附录一所列出的行为和其他直接相关的行为与该设备有直接的联系，而该行为会对排放和污染产生影响。

中国的碳排放交易立法注重程序规制，比如对碳排放交易的审核，规定“核证机构应按照规定的程序进行核证”，但对于获得核证的条件并没有详细地规定，仅仅只规定一些原则性的条件。如对“核证机构应通过现场访问来确认项目活动所有的物理设施是否按照备案的项目设计文件安装，项目业主是否按照项目设计文件实施项目”。但如何进行现场访问却没有规定。应在碳排放交易立法中迅速完善实体性规定，注重法律的可操作性和适用性，针对实施中出现的问题，及时出台实施细则，细化技术性规范。

（三）强化碳排放交易的信息公开、公众参与和社会监督

欧盟在其碳排放交易立法中普遍确立了信息公开、公众参与的内容。如2003年《碳排放交易指令》第17条规定：“有关的决议信息应该公开，包括与碳排放交易配额分配有关的，以及与排放许可证规定的和政府持有的排放报告有关的。”2004年修正指令进一步规定了该条规定。2009年《提高和扩展温室气体排放交易机制的指令》第15a条则规定：“成员国和欧委会应确保所有的决议和报告，包括碳排放配额数量和分配，以及对碳排放的监测、报告和核查，能够立即无歧视地以一种有序的方式披露。”

中国要建立自己的碳排放权交易机制就必须建立碳排放信息披露制度，要求参与主体都积极、主动地对碳排放信息在行政主管部门登记、披露和报告[2]。碳排放交易是否完成规定的减排量，是否达成自愿减排的目标，不能只靠政府和企业决定，还需要社会监管和公众参与。中国应在相关立法中明确规定公众有权获取碳排放交易信息，赋予公众监督权，发挥社会监管作用，以监督企业是否切实完成减排目标，对没有完成减排目标的企业，可以诉诸法律或者诉求行政监管。

参考文献：