建立国土空间规划体系范文第1篇

关键词：背景与历程 程序与系统 协调与政策 启示 荷兰

中图分类号：F061.6 文献标识码：A

文章编号：1004—4914（2012）06—018—03

引言

规范空间开发秩序，优化空间开发格局，促进区域协调发展是我国现阶段国土空间开发追求的理念，我国主体功能区规划的出台正是追求这一理念的体现。但目前以经济效益为导向的规划模式导致了我国国土规划中忽略以生态为基础的整体性规划思想。因此，亟需总结国外先进国家和地区规划的经验教训，建立和完善我国国土空间规划体系，寻求国土开发过程中经济效益与环境效益的平衡，实现国土开发环境的优化与可持续发展。作为世界上国土空间规划成功典范，荷兰在国土规划中具有悠久的历史和丰富的经验，通过对其国土空间规划的整体性、系统性和生态性规划思想的学习和借鉴，对于人均用地极为紧张而又必须在有限的土地资源中利用国土空间规划系统创造宜居环境的我国而言，无疑具有积极的启发和借鉴价值。

一、荷兰概况与其国土空间规划背景分析

荷兰位于欧洲西部，国土总面积为41864平方公里，地形平坦且水患较多，居民80%居住在人口2万以上的都市化地区，由于国土面积狭小，人口密度超过400人/平方公里，是世界上典型的人多地少的国家之一。为了解决国土面积狭小和人口分布过分集中的问题，荷兰政府很早就十分重视国土空间整治与规划工作。第二次世界大战以后，荷兰实行出口导向的经济政策，制造业生产所需要的原材料主要通过海路从国外进口，产品和劳务也主要输往国外，促使许多经济活动如石油化工、银行、保险等进一步向靠近海港的兰斯塔德集中。战后荷兰人口迅速增长，农业实现机械化，出现了大量的失业现象。许多青年人开始到经济迅速扩张的西部地区去就业，人口的迅速涌入加剧了西部地区特别是大城市的失业和住房短缺状况。经济政策和人口迁移致使当时人口和经济活动主要集中在由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌德勒支等城市组成的兰斯塔德地区，也即西部环状城市群带①。

二、荷兰国土空间规划历程、目标和主要内容梳理

（一）规划机构的设置与兰斯塔德发展纲要的起草

针对发展过程中出现的问题，20世纪50年代初，中央政府就成立了国家西部工作委员会，旨在从全国国土整治的角度，寻求解决西部地区国土存在的问题，委员会由三大部门人员构成，设立秘书处专门负责对国土空间规划进行指导。西部工作委员会成立以后，紧接着于1958年起草和制定了兰斯塔德发展纲要，其核心内容包括继承和保护原有的环状城市带风貌；在不同城市之间建立“绿色缓冲带”（也称绿心）隔离城镇；保护城市圈内的中心农业地带；提出今后的城市发展重点向拓展。该纲要提出优先发展兰斯塔德地区，把该地区打造成一个多中心的绿心大都市，这为其够提供比其他地区更有吸引力的工作岗位和居住条件提供了制度的保障。兰斯塔德发展纲要最突出的贡献在于提出了多中心绿心大都市的思想，该思想成为后来荷兰历次国土空间规划的灵魂，但是该纲要过分强调集中开发兰斯塔德战略也为后来经济的发展产生了不利影响。

（二）历次国土规划报告的编制和实施分析

1.第一次国土空间规划编制的适时诞生。兰斯塔德发展纲要在提出之初是符合荷兰实际的，但是随着经济的发展，该纲要过分强调兰斯塔德的重要性而忽视了其他地区的发展的弊端就显现出来，特别是由于人口和经济活动不断向兰斯塔德集中，导致了荷兰地区经济发展的不平衡加剧。这种不平衡的直接后果就是兰斯塔德迅速增长而兰斯塔德以外的边远地区发展缓慢。针对上述的问题，荷兰政府于1960年制定了第一个国土空间规划，其出发点就是要把统筹兼顾公平与效率目标结合起来，为了实现这样的目标，在规划中提出要调整全国人口的分布，适当地分散兰斯塔德地区的人口和就业岗位，同时在全国实行公共设施均等化，改善落后地区。另外，把全国一些重要的经济部门如跨国公司等集中到兰斯塔德地区，形成集聚效应。规划报告编制后，在追求高速经济增长目标的刺激下，兰斯塔德地区进行了经济的大规模建设和扩张，包括中心城市的内城改造和更新，以及在深水航运河道沿岸开发新区。

2.第二次国土空间规划编制的迅速出台。荷兰在1966年逆城市化就初见端倪，这一时期，伴随着私家车的迅速增多和城市交通网络的持续改善，加上城市快速扩张造成城市环境质量的下降，城市的居民都期望迁到城市圈内的中心绿地和城市郊区的小村庄，单家独户的住宅成了许多城市居民梦寐以求的目标。为了应对迅速蔓延的逆城市化趋势，进一步促进兰斯塔德地区人口和经济活动的健康发展，荷兰政府组织编写了第二次国土空间规划。第二次国土空间规划初步提出建立交通走廊，在交通干线的两边向外扩散即实行轴线开发方案，同时提出发展兰斯塔德的南、北两个城市翼的构想，这次规划把荷兰作为西欧大城市群区的一部分。同时，对兰斯塔德地区的人口实行调整，中央政府在进行人口和就业岗位的疏散过程中，采取了“有集中的分散”原则，有效解决了城市环境恶化和因人口增多建造住房而破坏城市原有布局问题。此外，对城市的绿心地带，进行了专门的保护，保留原有的绿化特色。

3.第三次国土空间规划编制的顺利开展。经过第二次国土空间规划的编制和实施，兰斯塔德地区人口大量疏散，一些中心城市的人口规模出现持续下降的势头，随着城市郊区化的推进，大量的城市中产阶层逐步迁移到小城镇甚至乡村地区，兰斯塔德地区城市出现衰退迹象。于是，荷兰前后耗时10年编制第三次空间规划，这次规划由总体报告、城市地区报告和乡村地区报告三个部分构成。此次空间规划的宗旨是“有选择的经济增长”，提出城镇优先发展的原则，实行有控制的人口疏散政策，防止城市经济的衰退。在此规划中，荷兰政府首先提出把城市区域作为国土空间规划的一个重要概念，并把城市区域定义为中心城市与其周围的增长中心按照交通原则有机连接起来的整体。规划编制后，荷兰各级政府接着进行了大刀阔斧的城市更新和村镇更新，包括商业区规划和旧房改造等，不断改善城市的居住环境，提高城市和村镇生活质量。

4.第四次国土空间规划的成功编制。20世纪80年代中期开始，国际国内环境发生了深刻变化，欧盟的发展，欧洲经济区的建立，荷兰的国土规划需要紧跟时代的步伐，在这种背景下，荷兰政府开始着手编制新第四次国土空间规划。与前三次规划相比这次规划呈现出鲜明的特点：一是首次提出“可持续发展”的理念，把日常生活环境质量的改善和提高以及空间结构的优化放在突出位置；二是站在新的高度来看待兰斯塔德在全国的重要性，提出要发挥该地区对全国的辐射作用，同时强调要重视中央、省和地方政府之间的垂直合作以及公营部门与私营部门之间的横向合作。在此次规划中，荷兰政府提出打造一个以比兰斯塔德绿心地带更为开阔的农业地区为中心的中部城市圈。这个城市圈由阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹、艾恩德霍芬等众多城市组成，逐步把经济核心区由兰斯塔德扩大到包括海尔德兰和北布拉邦特省的地区，在中部城市圈中，包括荷兰的首都阿姆斯特丹和港口鹿特丹以及政府和众多国际机构所在地的海牙。荷兰政府依托这三个城市彼此临近，职能分工明确的优势，大力吸引外来资金的直接投资和跨国企业的进驻，形成颇具国际竞争力的大都市群。此外，规划还特别提出加大对港口和交通干线的支持和建设力度，提倡与比利时的跨国高速铁路建设，在国内的主要中心城市，加大对内城中的中心车站和中央商业区的改造，为吸引外资流入和跨国公司进驻创造一流的环境。

5.第五次国土空间规划的最终形成。21世纪初开始，欧盟不断得到扩大和发展，国家间的合作不断加强，在欧洲区域一体化进程的推动和刺激下，荷兰内阁政府于2000年12月15日签署了标题为“创造空间，共享空间”的《荷兰第五次国家空间规划政策文件概要（2000—2020）》，旨在指导荷兰未来30年空间开发。这次空间规划是对荷兰空间发展提供指导的战略性政策文本，该文本分析了过去荷兰的社会和空间变化，对荷兰未来的住房、基础设施、自然环境、空地、农业、水域等各种国土空间需求趋势进行了预测和展望，确定了重大基础设施的空间布局，提出了不同地区的空间发展目标，描述了各个地区的空间发展蓝图，构建了省、市当局进行具体空间布局和设计方案决策的政策框架。继续注重提高空间质量，引导经济社会活动对空间的使用是这次规划的基本出发点和主要目标，此次规划概要把荷兰的国土空间规划推向新的高度，它使荷兰的规划从针对过去，关注现在转移到同时放眼未来上来。因此，这次规划更具前瞻性，是对过去规划的突破和创新。此外，这次规划比较重视空间功能区的细化，使用了层次分析法，将荷兰空间分为基础层、网络层和应用层三个层次，认为经济社会的发展变化将影响这三个层次，并产生对空间的不同需求和对空间规划的不同要求。

三、荷兰国土空间规划体系、协调机制及实施政策初探

（一）空间规划体系

荷兰的国土空间规划历史悠久，体系完善，俨然一个系统工程。从第一次国土空间规划开始就形成了国家、省和地方政府三级的规划格局（表1），各级政府制定战略规划，形成国家空间规划、省区域规划和市结构规划，其中省级规划是整个战略规划体系的关键所在，一方面起着国家和市级规划的衔接作用，另一方面又要指导市级规划符合省级空间发展政策。

（二）空间规划的协调机制

在荷兰分权的行政体制下，保持各级政府乃至各部门之间国土规划政策的协调是保证规划顺利实施的重要前提，荷兰国土规划的协调形式，既包括中央、省和地方政府间的垂直协调，也包括同级政府不同部门之间的水平协调，二者相辅相成，缺一不可，形成一个完整的体系。协调的主要手段和措施具体包括设立专门协调机构，实行广泛的群众参与，建立监察机构，加强中央控制。协调机制中比较有特色的是公众参与和实行监察员制度。

1.广泛的公众参与。荷兰政府在制定国土规划重大决策的过程中，十分强调和重视公众参与，认真听取和反映公众意见。广泛的公众参与包括三种方式：第一种是政府通过报纸、电视等媒体向人民大众公布政府意图和初步规划，每个公民都可以向有关部门发表自己的意见和建议；第二种是由相关部长举行行政评议会议，征求各省、市政府部门和其他机构的意见；最后一种就是通过国土规划委员会组织召开新闻会和意见听取会，最大限度地了解和听取公众意见，通过把公众意见提交国会讨论通过，反映人民意愿。

2.实行监察员制度。为了保证国土空间规划的实施和规划中提出政策的有效落实，荷兰政府采取专门的监察制度，在国土空间规划局设立5个监察员，负责全国的国土规划监督工作。国土规划法赋予监察员向省国土规划委员会和市政府部门提出国土规划方面的建议的权利，监察员制度建立起中央与省、市政府之间一种重要联系，保证省和地方政府的规划符合国家的大政方针。

（三）空间规划的实施政策

1.法律政策。荷兰国土空间规划法律政策主要体现在空间规划法及地方政府法这两部法律上，空间规划法赋予国土委员会监察员的监督权和咨询权，地方政府法主要是让制定的规划政策具有法律效力来保证空间规划的实施。此外内阁政府每两年要一个具体的实施规划，并公布政府预算，提交议会审议，并且每两年向议会下议院汇报该规划的实施情况，这些制度和措施都很好地把国土空间规划纳入法制的轨道，有效地保证了规划的实施。

2.财政金融政策。规划的实施需要有资金投入来支撑。荷兰政府除了采取国家投资外，还编制可行的政府财政预算作为引导资金，其目的在于改善现有的待完善的条件，并引导空间状况有明显恶化趋势的地区走上正确的发展道路。实际上，荷兰政府从第四次国家空间规划开始，增加了一个中央政府与省级政府之间契约性质的附件，规定了为实现国家空间规划，中央政府必须向省级政府提供的财政支持以及省市政府该实现的绩效。目前，总体来看，空间规划相关的政府投资大约占政府总支出的9.4%、GNP的2.3%左右，有效地保证了国土规划的实施。

3.产业政策。为有效保证国土空间规划的实施，荷兰政府一直采取比较严格的产业区位政策。政府规定各种产业活动的区位选择必须要符合国土规划特别是土地利用规划的要求。企业的新建或扩建所需要的区位只能在政府规划所允许的范围内选择。在农村地区，通常情况下不允许用于发展工业，即使是农民闲置的房产也不例外。农业生产是广大农村地区最主要的经济活动，乡村绿地、自然景观则受到特别的保护。特别是在兰斯塔德的绿心和绿色缓冲带，人口增长和城镇扩展受到政府严格控制。按照政府的规划文本，绿心附近只能用于发展农牧业、园艺业、防护林和娱乐设施建设。政府通过购置土地和发展休闲产业来加强和保护兰斯塔德绿心和绿色缓冲带的自然景观和生态环境。

四、荷兰国土空间规划对我国的启示

我国现阶段还处于国土空间规划的起步期，随着我国战略性、基础性、约束性的《全国主体功能区规划》报告的出台，我国的的国土空间规划才引起人们关注，但是作为第一部国土空间规划政策文本，因其经验的不足难免有其缺陷性。俗话说“他山之石，可以攻玉”，荷兰的系统性开放空间规划在如何提高土地利用效率和开放空间环境质量方面为我们提供了有益经验。我们可以认真学习并吸取其理念内核，结合我国的具体国情，创造出具有鲜明地域性生态与文化特色的城市开放空间，不断完善和改进我国的国土空间规划工作。

（一）改变规划理念，转变以经济效益为导向的规划模式

随着我国经济与社会的快速发展，我国各种规划经过多年实践，逐步走向正轨，但以经济效益为导向的规划模式始终没有发生改变，许多规划受到一些地方官员的干预，成了追求政绩的工具，土地利用规划也缺乏以生态为基础的整体性规划思想。我国是一个人多地少的国家，土地资源极其缺乏，急需节约集约用地，这一点和荷兰具有相似性。我们要立即转变以经济为导向的规划模式，认真汲取荷兰整体性和系统性规划思想，将国土空间规划转变到注重规划的整体性、体系化和融于自然的地域性上来。此外，我国也需要学习和借鉴荷兰城乡规划体系，尤其是荷兰是人均用地极为紧张的国家，如何在有限的土地资源中利用国土空间规划系统创造宜居环境这样一个命题而言，对我国具有积极借鉴意义。

（二）学习荷兰注重国土空间的系统化、网络化建设的规划思路

国土空间规划不仅仅是简单地划定优化、限制、禁止开发区，而是要注重系统化、网络化建设，规划不仅仅是简单的局部区域环境的改善，更重要的是建立各地区整体性绿化分布格局，建立大中小不同规模、成体系的绿化网络。荷兰的国土空间规划采取系统化的规划思路，以绿化和运河为载体，通过点、线、面和网络化系统组织开放空间，改善城市中心区的生态环境，极大地提高了城市生态与环境的综合效益。系统性的优越性在于采用了网络化的覆盖系统，使绿化空间在城市区域内的分布具有均好性，方便市民就近便捷地使用，从而最大效率地提高绿化开放空间的综合效益，更大范围地发挥城市的生态效应。我国的主题功能区在对优化开发区的规划过程中可以借鉴荷兰绿心思想，在城市圈之间建立绿色缓冲带，避免重蹈荷兰兰斯塔德地区因集中开发而导致环境恶化的覆辙。

（三）强化国土空间规划与城市规划的有机联系，建立相互配合的规划体制

我国国土空间的系统化规划与城市整体规划应该密不可分的，而不能孤立地进行城市规划，我们需要从整体性角度考虑全国主题功能区规划在城市整体规划的地位、影响及作用，保障与其他规划配合的可实施性。我国幅员广阔，在经济建设和城镇化建设进程中，应将提高环境质量放在突出位置，通过发展新城和完善城际快速轨道交通等有效措施适当控制城市规模，避免特大城市的过分膨胀，从而在城镇之间组织大面积绿化带加以隔离和连接，使城市更大范围地融于自然绿化之中。这一点，荷兰的成功案例是我们应该认真考虑并结合我国实情适当加以利用的。

（四）注重空间规划的生态性建设，把规划与自然有机融合

纵观荷兰的国土空间规划，最大特色在于强调地域的自然生态性，保持浓郁的自然特色。进行城市自然生态性建设是面向21世纪未来城市发展的必由之路，也是城市可持续发展的根本。我国在这方面还做得较差，国土空间规划建设中普遍存在盲目铺大草坪、砌混凝土河床等现象，不注重生态自身的规律，忽视生态环境保护，更谈不上关注动植物等物种的多样性等生态学基本问题。荷兰关于城市生态性保持及建设生态廊道等措施给我们提供了有益经验，笔者真诚希望我国各级地方政府在进行国土空间规划过程中，充分认识到保护生态的重要性，把国土规划建设融入到自然界中，共同建设和保护我们人类共有的家园。

建立国土空间规划体系范文第2篇

关键词：ArcEngine；土地利用规划；建库系统；技术流程

中图分类号：F20文献标识码：A文章编号：1672-3198（2007）12-0291-02

1 引言

土地利用规划空间数据库是土地利用信息化的基础，是国土资源基础空间数据库的重要组成部分。为了便于土地规划审批的图形审查工作，各地国土资源部门都建立了以一定年限为基年的土地利用空间数据库。

2 土地利用规划数据源处理

2.1 土地利用规划信息的基本内容和分类体系

为便于土地利用规划信息数据的管理、共享和使用, 根据土地利用规划信息的主要特征，将土地利用规划信息划分成不同的门类、大类、小类，构成土地利用规划信息的分类体系，以控制各类信息的编码和使用。整个土地利用规划信息分为4个门类，10个大类，48个小类。数据编码采用线分类法，按照土地利用规划要素分类体系分为若干大类，并依次分为小类、一级类和二级类，基本分类代码由七位数字层次码组成，可根据具体情况进行缩减或扩充。具体分类情况可参见《县(市)级土地利用规划数据库标准》。

2.2 空间数据分层及定义

图层划分应做到适用、合理，无关联的信息要分层存放,并结合空间数据管理的实际需要进行。图层的划分应符合下列3条原则：(1)按不同的图素内容划分若干图层 (2)相同逻辑的信息内容尽量放在同一图层中； (3)图层的划分要符合地理信息系统管理空间数据的基本要求。依据“三原则”，参照《县(市)级土地利用规划数据库标准》的要求，在《标准》的基础上，增加以下图层：辅助线、辅助面、地类符号、图斑面、注记层。

3 建库系统

3.1 建库平台

规划数据库的建立采用基于ArcEngine组件进行二次开发的土地利用规划建库系统作为建库平台。根据土地利用规划数据库的建库要求，平台提供以下功能（1）数据管理：提供类似ArcCatalog一样的数据组织、管理工具，可以实现SDE数据库、个人数据库等的综合管理；（2）数据处理：坐标转换、拓扑构面、图幅坐标计算、图幅理论面积计算、图幅合并、基期属性传值导航图层、注记层创建、用途分区划定、规划建库图层属性赋码；（3）数据输出：标准图框生成、规划专题渲染图件制作、专题图件模版制作；（4）数据检查：属性检查、图形检查、拓扑检查、其它检查。

3.2 数据库平台

由于此次建库使用的数字数据比例尺较大，形成海量数据，因此利用ArcSDE+关系数据库来管理空间数据，实现空间数据在逻辑上的连续和空间上的无缝集成。在选择关系型数据库时，考虑到数据库系统必须符合网络化、多媒体化以及统一管理空间数据和非空间数据的要求，我们选取不仅能支持海量空间数据统一存储管理，还能够支持国土综合电子政务应用系统的关系型数据Oracle10g作为此次数据库管理平台。

4 建库实现

考虑龙泉驿区土地利用规划工作的实际情况，经反复试验总结，本次建库的技术路线包括以下几步：（1）收集、准备、分析、处理资料，拟定技术方案；（2）以规划管理信息系统软件为平台，将基期现状信息进行入库处理，然后在此基础上编制土地利用总体规划大纲；（3）在系统支持下，编制多套规划方案，多方征求意见形成最终的方案，并报有关部门审批，直至审查通过根据通过的规划建立规划数据；（4）将所有规划数据进行入库处理；（5）在系统支持下输出各项规划成果数据表格及图件。以此建库技术路线为准则，制定了如下的建库技术流程，如图1所示。

4.1 资料收集准备

在资料准备的过程中，资料的内容以《县（市）级土地利用规划数据库标准》要求为准。在本次建库中，土地利用规划资料收集包括图件资料、数据资料和文本资料。图件资料包括基年各乡镇1：1万土地利用现状总体图，现阶段城市总体规划图，上一轮土地利用规划图以及土地利用、复垦、整理和基本农田保护等专项规划图等。数据资料是包括2004年7月建立的2003年土地利用更新调查数据库以及中心城区规划电子文档。文档资料包括各乡镇中心村分布、面积登记表，中心城区各时段的规划指标及分布情况表、土地潜力整理表。

4.2 基期数据入库

土地利用规划数据库所用的基期现状数据为国土局提供的“土地利用现状数据库”电子文件，为MapInfo格式。首先，需要将MapInfo格式的数据转换成本次建库平台所支持的数据格式即e00或.shp格式，并且利用平台提供的非标准与标准图层字段映射匹配关系的设置功能使得一些非标准图层结构转换成国土资源部规划数据建库要求的标准结构。其次，将土地利用现状图的地类代码或者是实体代码与规划基期地类代码或规划代码形成映射，自动将规划基期数据中三位的 “DLDM”生成七位的“GHDM”。第三，将空间图层统一到同一坐标系下。最后，对合并的基期数据进行自检处理，数据检查包括图形检查、属性检查、拓扑检查和其他检查。在进行基期属性传值自动处理的同时，形成规划编制所需各类导航图层（乡导航、村导航）以及注记图层，一并转入规划基期数据库。

4.3 编制规划方案

在基期信息资料的基础上，编制规划要素，建立各项规划信息图层，划分用途分区，建立规划属性数据、从而获得相应的规划数据。规划建库制作采用四定原则：定序（土地使用的时序）、定量（土地使用数量）、定性（土地使用性质）、定位（土地使用空间位置）原则。定序，将各专题规划要素进行规划属性的赋码与自动传值，包括每一个规划图层所需的规划代码、规划时段、规划方案（版本）编号、行政单位代码以及权属单位代码，确定土地使用的时序。定量，通过规划专题分析，进行规划要素的指标划定，确定规划占用基期统计确定土地使用数量。定性，从规划基期提取规划编制要素信息，自动根据规划编码确定土地使用性质。定位，采用快速导入坐标进行重点建设项目位置定位、基本农田保护区划定以及土地用途分区划定，确定土地使用空间位置。

4.4 规划数据入库

根据通过规划编制的数据建立规划数据库。在规划数据入库前需要进行数据处理。首先，进行图形数据整理。在图形数据整理过程中删掉所有过渡性的临时图层文件，对图层进行全面的规范化整理，从而获得标准化、规格化的具有准确属性的分层图形数据库。属性数据处理其次进行数据质量检查。质量检查包括属性检查、图形检查和拓扑检查。属性检查主要检查规划代码、规划时段成对出现、圈内外、城市、是否属于本测区权属代码。

4.5 规划数据库应用

通过土地利用规划数据库的建设，形成规划修编图件成果及规划编制相关统计表格。规划指标及规划文本作为规划实施年度计划指标的核减依据。规划成果数据（图件及表格）作为规划实施建设用地控制指标的核减依据，从而为下一轮更加科学地进行规划编制提供参考。

参考文献

［1］阮晓兵.浅谈县级土地利用规划数据库建设［J］. 测绘与空间地理信息系统，2005，(12).

建立国土空间规划体系范文第3篇

关键词:国土空间;区域协调发展;开发战略

作者简介:宋志强(1972-),男,锦州市经济研究所所长,硕士。

中图分类号:K902文献标识码:Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309(x).2010.05.005文章编号:1672-3309(2010)05-0015-02

一、我国国土空间开发战略的历史演进

国土空间是宝贵的资源,是人类赖以生存和发展的家园。我国幅员辽阔,自然状况多样,气候条件复杂,生态环境脆弱,人均资源严重不足,更需要科学的空间开发战略,指导协调利用有限的空间和资源,实现可持续发展。新中国成立以来,在社会主义现代化建设的各个历史时期,党中央、国务院都高度重视空间开发战略,制定了一系列促进区域协调发展的政策措施,其演进大体分为3个阶段:

第一,建国初期。基于公平原则和国防安全、区位条件的考虑,新中国成立后,我国国土空间开发战略是“加速开发内地资源工业和重工业,建立战略防御性经济布局,并且强调区域自成体系和地区间均衡发展。如“一五”、“二五”计划提出努力平衡沿海与内地关系,重点加快重工业发展;“三五”、“四五”计划提出“大三线”建设,按照“山、散、洞”原则布局,并将中西部作为重点发展地区。

第二,改革开放初期。党和国家工作重心转移到经济建设上,在“六五”计划开始实施向沿海地区倾斜的非均衡发展国土空间开发战略后,“七五”计划将我国划分为东、中、西三大地带,并继续突出沿海地区。

第三,从上个世纪90年代中后期到现在。针对区域发展差距带来的突出矛盾,党中央、国务院继鼓励东部地区率先发展后,相继出台实施了西部大开发战略、振兴东北地区等老工业基地战略、中部地区崛起战略,逐步构建形成了新时期我国国土空间开发战略体系,各个区域协调发展的势头初步形成。

二、国土空间开发战略的指导作用亟需加强

第一,以国土空间开发战略为统领和基础的空间规划支撑体系尚未形成。这主要表现在:一是各类空间规划之间出现打架现象,衔接协调出现问题。比如,当前在我国发挥重要作用的区域规划、城市规划和土地利用规划,三者在规划目标、内容等方面缺乏协调,造成了许多不必要的问题和矛盾。另外,空间规划与正在研究编制的主体功能区规划也存在衔接不到位的问题,这些都造成了局部利益与全局利益发生冲突,重复建设、资源浪费等问题严重,国土开发、整治的综合效益低下。二是国土空间开发战略与空间规划之间的关系不明确,影响了中央政府对国土空间开发行为的指导,造成空间开发格局混乱。目前我国的空间规划特别是区域规划在编制上存在一种乱像,地方政府出于自身经济社会发展的需要,提出本地区国土空间开发的基本思路,要求中央政府在政策、资金、项目等方面给予支持,这种“地方政府出题,要求中央政府破题、解答”的现象,造成了各地方政府之间出现盲目攀比,条件适合不适合都要争着开发,环境有没有承受力也要开发,符合不符合国家整体战略布局还要开发,不仅使中央政府在开展宏观经济调控、进行生产力区域布局、推进形成主体功能区等方面很被动,也造成我国国土空间开发格局和开发秩序较为混乱。三是体制机制上存在不合适的地方,有欠顺畅。国土规划的主管部门是国土资源部,但国土规划涉及的很多重要内容,如人力资源、水资源、森林资源、能源资源、产业布局等却由其他职能部门管辖,国土资源部虽然拥有编制国土规划的职能,但并非“宏观经济综合管理部门”。同时,国家发改委担负着区域规划的研究和编制工作,建设部担负城市规划编制工作,这些职能设置交叉不清、管理体制不顺,影响国土空间开发战略的顺利实施。

第二,国土空间开发战略与主体功能区划之间的关系需要进一步厘清。主体功能区是我国在充分考虑区域协调发展实际并借鉴国外空间规划经验后的创新,是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等,按照区域分工和协调发展原则划定的具有某种特定主体功能的空间单元。推进形成主体功能区是党的十七大确定的未来一段时期我国国土空间开发的目标,是优化国土空间开发格局、促进区域协调发展的重大举措。国土空间开发战略通过制度安排、政策考虑、规划编制等手段,保障国土空间开发活动按照形成主体功能区的要求进行,进而逐步推进形成主体功能区。形成主体功能区是工作目标,实施国土空间开发战略是工作手段。此外,主体功能区规划与国土空间开发战略之间应该是互补关系。国土空间开发战略可以解决主体功能区发展模式趋同的问题,可以有效协调中央与地方的关系,提高中央对地方的事权管理水平,还可以提高不同主体功能区统筹协调政策的可操作性。由于主体功能区规划迟迟不能出台,国土空间开发战略需要做哪些调整,其统领的空间规划体系需要做出哪些安排,需要在哪些层面、哪些角度去推进形成主体功能区,这些问题还需要逐步厘清。另外,近几年主体功能区规划很热,各地区对如何划分主体功能区的重视程度明显高于国土空间开发战略,进一步造成了二者之间的脱节,也需要加以厘清。

第三,缺少对国土空间开发战略深入、系统的理论研究。虽然国土空间开发战略已经影响和指导我国社会主义现代化建设,但在理论和方法研究层面至今仍未形成一套完整的国土空间开发理论,没有形成完整的空间规划体系与管理架构,缺乏相应的理论支撑。对国土空间开发战略的目标、性质和作用的认识,以及对空间规划支撑体系的认识等基本问题还缺乏深入细致的研究,缺少必要的共识。此外,在目前我国的空间规划研究领域,对国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划四者之间的关系还没有一个明确的说法,或者在认识上尚未统一,彼此之间的边界、衔接等问题有待深入研究。同时,国土空间开发战略应该是动态的,应根据国土空间资源状况的变化情况、国家战略的变化情况,以及经济社会的发展状况进行适时调整,或研究制定新的国土空间开发战略,这些也需要从理论上做好研究和积淀。

三、政策建议

第一,推进国土空间开发战略法律法规的研究制定工作,明确国土空间开发战略的重要地位。抓紧研究制定有关国土空间开发的政策性文件,适时出台国土空间开发法,明确国土空间开发战略在国家层面的战略地位,以及对国土空间规划统领作用,并进一步厘清与国民经济和社会发展规划的协调关系。规定国土空间开发战略的制定程序、修编条件、修编方式,以及主要负责部门和上报、程序等。

第二,进一步明确国土空间开发战略指导下的各类国土空间规划之间的关系,完善空间规划体系。加强国土空间开发战略对包括国土规划、区域规划、土地利用规划、城市建设规划等在内的空间规划体系的指导和统领,完善和充分发挥各类空间规划对国土空间开发战略的落实和支撑作用。同时,进一步厘清各类空间规划之间的边界,明确规划之间相互协调,共同为国土空间开发战略服务的依存关系。

第三,加快主体功能区规划的编制,做好国土空间开发战略与主体功能区规划的衔接,推进形成主体功能区。国土空间开发战略必须紧紧围绕推进形成主体功能区这一目标,逐步健全和完善与形成主体功能区战略目标相配套的区域政策体系,统筹协调不同区域之间、中央与地方之间的发展秩序,进一步统筹生产力的合理布局,明确各地区开发方向,控制开发强度,逐步形成可持续发展的国土开发格局。

第四,加强国土空间开发战略理论研究。改变各部门“关门研究自己事”的现状,将国土空间开发战略和为其提供支撑的空间规划作为一个体系进行研究,进而统一认识。同时,应特别注意以下几个方面:一是要加强对国外经验的研究;二是要做好对现有研究成果的分析整理;三是要加强对国土空间开发战略的前瞻性研究;四是鼓励各级地方政府和广大人民群众参与国土空间开发战略理论研究和讨论。

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建立国土空间规划体系范文第4篇

关键词：风景园林；风景规划；规划体系；土地利用；荷兰

中图分类号：TU986

文献标志码：A

文章编号：1671-2641（2017）01-0028-04

收稿日期：2015-09-28

修回日期：2016-07-22

Abstract： Landscape planning is a broad and meaningful concept mentioned in 2009 by the global landscape convention， it pointed out that landscape planning was defined as： responsible， proactive tips or action process to manage， improve， protect or restore the scenery. Europe has a rich history in landscape planning and advanced technical system. In this study， we analyze the origins and development， planning system and characteristics of landscape planning of Netherlands. We find out the core content of landscape planning of Netherlands is the distribution and consummating the way of using land. Besides，we take land use as the breakthrough point to compare and analyze related content of landscape planning between China and Netherlands， in order to find a good position of Landscape planning in planning system nowadays in China.

Key words： Landscape architecture； Landscape planning； Planning system； Land use； Netherlands

1研究背景

IFLA世界理事会于2009年10月通过的《全球风景公约》（Global Landscape Convention，以下简称《公约》）明确了风景的概念，也明确了风景规划的定义。近年来，全球城市化进程减缓，改造和提升人居环境已经成为新的建设重点，美好风景的规划和保护已引发了全人类的共鸣与关注。欧洲和中国一样，有着丰厚的历史文化资源和优质的自然景观基础，早在20世纪中叶各个国家就已经意识到要合理规划现有景观资源，以永续利用这种资源，而这也是提升人类生存环境质量的一种有效手段。例如荷兰将风景规划融入到土地利用规划中，保证在使用土地时就有着对风景的思考；德国的风景规划则以独立或组合两种不同的形式参与到国土规划中[1-2]。总的来说，因工业化城市化进程较早，欧洲各国都有着较为丰富的风景规划经验。

2风景规划概念释义

以土地为作用对象的风景规划，核心观点在于对自然和社会这两种属性给予同等程度的关注，并加以融合，其结果在于满足并提高人类的体验品质。这种思路并不是针对土地资源的永续利用，也不是土地视角下的社会资源合理配置。风景规划以提升环境品质为基本出发点，手段方法包括创造美好的视觉场景、保护并恢复具有历史价值的场所、提供丰富活动内容的游憩场所等。

《公约》的通过标志着针对土地的风景规划等相关行为已经得到了全球主导国家的关注与支持，这正是各国风景园林工作者走向协作式发展的必然结果。在其统一框架下，风景园林工作者能更加方便并清晰地明确自己的任务和方向。

《公约》中关于风景规划有两个关键的定义解释，一是“风景”，被解释为“土地、水系统和（或）海洋区域的总称，其面貌是自然和（或）文化因素单方和（或）相互作用造成的结果”。这句话阐述了两个关键定义，即风景的本质在于其自然属性，以及风景所表达出来的形象易受到各方面因素影响，实则是描述风景的社会属性。二是明确了风景规划的基本内涵，《公约》指出风景规划的四大任务包括管理L景、提升风景、保护风景、恢复风景，以这四大任务为核心共同构成了风景规划的基本内涵[3]。

3荷兰的风景规划

3.1荷兰风景规划发展概述

荷兰国土狭小，人口密度大，高度发达的城镇化、工业化和交通网络加剧了土地资源的紧缺程度。而在荷兰入海的莱茵河、马斯河等，集水面积比荷兰本土大近6倍，由此可见荷兰在进行风景规划之初整体就面临苛刻的条件。20世纪初在颁布了多项土地整理法案后，荷兰政府开始着手实施大规模的区域风景规划和乡村土地整理，整个过程历时大半个世纪。

1924年，荷兰政府颁布了第一个《土地整理法》法案，荷兰农业生产因此被提到了新的高度，并拉开了荷兰土地整理的序幕。1938年，在原有法案的基础上荷兰政府又颁布了第二个《土地整理法》，目标仍然是改善农业用地的使用现状，提出更有效的土地利用策略，增加农业产量，消除零散用地，规整划一。这一法案在提高农业生产效率的同时，也奠定了荷兰大尺度农业景观面貌的基础。

1947年，荷兰颁布了《瓦赫伦岛土地整理法》，这开启了从简单的土地重新分配转向更为复杂的土地发展计划，风景规划的要求被逐渐重视起来。在借鉴了瓦赫伦岛土地整理的经验后，1954年荷兰颁布了第三个《土地整理法》，这次法案的提出具有划时代的意义，因其明确规定了风景规划是土地利用规划必须的组成部分，风景规划也因此获得制度和法律上的支持，法案还指出风景规划必须由林业部门负责。新法案的通过为发展多重目标的风景规划提供了可能，包括设立自然保护区、开展休闲娱乐等。

20世纪70 年代后，随着经济实力和科技水平的高速发展，多元化诉求开始占据风景规划思想主导地位。1985年《土地开发法》正式取代《土地整理法》，在新法案中这些新的需求被予以考虑，休闲娱乐场地、自然保护区等用地的设定可能性有了明显的提高，各方利益受到了同等的重视。此时社会的主流认知也开始转向风景规划的相关内容，例如进行大尺度生态关系修复、生态安全格局等方面的研究[4]。

由上述变迁不难发现，自1924年第一个《土地整理法》的实施，到1985年《土地开发法》的替代，风景规划的发展与变迁受到不同时期的社会背景以及在特定时间出台的法案的影响，这种影响意义深刻。从一开始以农业增产为发展目标，破碎的农田被整理，无意间形成了大尺度的农业景观，到后来转变为农业生产与其他方面的平衡发展，最终转变为追求多元化的社会利益，风景规划是随着土地整治目标的转变实现了内涵的丰富（表1）。

3.2荷兰现行规划体系

荷兰作为典型的人多地少、高密度发展的欧洲国家，和我国国情背景较为相似，总体而言其城乡规划体系和我国比较相似，呈现出自上而下的中央集权模式。但由于荷兰城市规划和乡村规划发展起源有所不同，在现行的空间规划体系中已经将这两者一并考虑，这种思想与任务的转变值得风景规划师思考。

3.2.1自上而下是主要特征

荷兰空间规划体系主要分为全国、省级和市级三个层次。全国层面的规划通常被称为全国空间规划，由国家议会批准实施，还包括国家空间战略和规划准则、政策，主要目的是进行全国核心问题决策，例如大型的农业区、保护区、工业区的定位划分。省域结构规划为所在区域提供规划政策和导则。市级层面的规划分为两个层次，一是市域结构规划，二是土地利用规划，也可称作土地分区图则。市域结构规划类似于我国的城市总体规划，主要对目标进行定性规划，并提出一定的政策和导则，土地使用规划类似我国控制线详细规划，其核心内容是不同土地利用的分配和使用方案，该规划能够有力地约束地方政府的开发建设行为，是荷兰空间规划体系的核心内容（表2）。

通常情况下，站在约束力和法律效力的角度，市级层面的土地利用规划（Municipal Land-use Plan）是整个荷兰空间规划体系中唯一的法定规划，其他诸如中央政府层面的全国空间规划、省级层面的省域结构规划等都属于指导性规划，并不具备明确的法律效力。

在荷兰空间规划体系中，宏观层面并不设立强制性规划，相关规划只作为政策指引和规划导则。根据《空间规划法》，地方政府在充分考虑上位规划―省域结构规划、全国空间规划、空间战略等的情况下，独立编制并实施土地使用规划，经由上级政府部门审批后才能生效。规划的修正与改动也必须由地方政府先提出申请，再由上级政府批准后才能组织修编，省域结构规划与中央层面的全国空间规划也有着相似的逐级管制关系，这与我国的城乡规划体系表现出高度的一致性。

荷兰规划体系表现出明显的自上而下的特点，在中央政府占据绝对领导地位的前提下，省级、市级政府在决策上仍然具有发言权，实际情况是三级政府之间经常进行对话和磋商行为从而保证规划的科学实施与进行，“民主后的集中决策”可以说是荷兰规划体系的重要特点之一。

3.2.2政策保障内容

荷兰在坚持自上而下的大前提下，通过法规、制度、政策等方面来保障规划行为的民主性，主要包括以下4个方面：第一，君主立宪的行政制度使得中央政府和地方政府在规划与决策中相互影响且制约，任何一项规划的通过必须进过议会讨论的形式进行；第二，中央政府的财政分配权与地方政府的规划许可证发放权之间的相互制约；第三，《空间规划法》明确指出规划是一项协商活动，任何利益主体与规划编制人员有责任创造规划协商的条件，从而确立其法律地位；第四，荷兰空间规划部门内有超过300名的专业规划师来保证各项规划协调工作能够高效执行，人数之多为欧洲所有国家之首。

3.2.3城乡统筹特征

值得注意的是，由荷兰住房、空间规划和环境部（Ministry of Housing，Spatial Planning and the Environment）制定的空间规划，改变了该国传统上侧重城市的倾向。新版《空间规划法》规定了省级土地整理项目必须与地区空g规划相吻合，同时规定自治市政府制定的具有法定效用的土地使用规划（Land Use Plan）须覆盖全部乡村地区，这体现出空间规划对乡村地域的全新关注[6]。

3.3荷兰风景规划在现行规划体系中的地位和作用

荷兰空间规划体系的城乡统筹一元结构特征是风景规划发挥其实际作用的基础，由于历史原因，荷兰的乡村地区获得了与城市地区同样的关注程度，广阔的农田林地等自然要素的风景价值被重视，从全国空间规划到各地方政府的土地利用规划都对风景价值始终保持着高度的关注，某种程度上，荷兰各层次的空间规划都是风景规划的具体落实，风景规划并非荷兰的某一个专项规划或某个方面的特别规划，而是各层次、各类别规划和政策都必须重点考虑的内容。

3.3.1全国空间规划中的风景规划作用

在1988年第四次全国空间规划中，荷兰政府除了贯彻紧凑城市的建设思想，并划定了5个部级限制区和4个省级自然保护区，在2004年第四次全国空间规划中明确要求各省级空间规划必须划定“红线”和“绿线”，红线即城市建设空间的范围线，绿线即限制建设范围线，包括自然保护区、重要农田等，在各市级土地利用规划中必须对所划红线区域和绿线区域进行符合要求的管控措施。

3.3.2土地利用规划中的风景规划作用

土地利用规划中通过严格划定绿色廊道与城市重要绿色斑块，来体现对于风景规划的考虑要求。豪滕（Houten）是荷兰新城建设的典范，在进行土地利用规划时详细规划了连续贯通的结构性绿化体系与绿道设计。豪滕新城通过连续的指状绿带和中心绿地构成了与乡村空间有机联系且开放的生态系统。同时将自行车交通与结构性的绿化体系紧密结合，形成了新城空间最为重要的功能组织轴线，既构成最主要的景观结构，又构成主要的交通结构。这一宜人的行车环境和空间格局进一步促使豪滕成为荷兰自行车与公共交通使用率最高的城镇。

3.4荷兰的风景划特点

3.4.1以功能主义为原则的美学思维受现代主义运动的影响，荷兰的风景规划师们坚持认为只有理性的技术创新，才能更好地满足公众需求，促进社会发展。荷兰的风景园林学科发展也因此受到极大的影响，形成了注重实用主义的特色，而放弃追求形式主义或浪漫主义的古典园林创作模式。在他们的思想中，规划和设计必须以功能实用性为主、饱含理性认知，景观必须反映现代的社会特征。换个角度，风景规划最初的目的正是为了集约破碎的土地，以便提高生产效率、优化社会结构，由此形成了荷兰特有的农业景观。同时，他们提出景观设计必须基于场地特征，使用地形图作为风景规划的依据。

3.4.2尊重历史文脉与场地的空间逻辑

荷兰风景规划突出从场地中的地形地貌、植被、水系、道路、城镇标志物等要素中，发掘场地内的潜在关系，以此建立景观肌理的空间逻辑。同时，荷兰风景规划也非常注重场地的历史文脉，将场地上的历史特征以新的形式转入到新的景观，使区域景观变得具有独特性。在1931年的阿姆斯特丹森林规划（The Amsterdam Woods）中，风景规划保留了原有场地内的圩田和起伏的地形，再加以规整，进而形成了广阔的林地、草坪、水面三者交替出现的场景，在植物配置上也注重速生树种和慢生树种的组合，此外还保留了大片场地内原有的野花，延续了该区域原有的景观体验，同时在其中布置了露天剧场、迷宫以及其他装饰元素，赋予了该区域新的使用功能[7]。

3.4.3合理的政策与规划编制机制

荷兰的风景规划是伴随土地整治与土地管理而产生，荷兰的规划职能部门又分为空间规划分部和环境分部，在二战以前空间规划分部承担主要的规划任务，即提高生产效率、优化土地结构。随着城市人口增加、工业的发展、环境的恶化，人们对高生活品质的诉求愈发强烈，环境部门不仅承担基本的控制生态环境任务，更趋向于多元化的职能范围。城市空间发展与环境保护永远是二元对立的问题，而荷兰政府要求这两个部门在完成规划任务时须协同工作、商议讨论达成共识，表面看似乎效率较低，但工作取得的成果却影响深远。此外，荷兰风景规划在进行中还有多项国家层面的政策工具，如空间规划与环境政策、城市与环境法、生活质量与环境政策等。

4结语

荷兰具备非常严密且合理的规划体系，风景规划无论以什么样的形式出现，在这个体系中都有它可以发挥作用的空间。而我国在这方面较为欠缺，在现有的城乡规划体系内，风景规划始终处于不明朗的地位，虽然每份规划文件都会提到要改善环境、保护环境、创造宜居的生活空间，但在执行过程中更多的还是以发展经济为主要目的进行用地配比等，这与我国现阶段国情有关。由于近20年来我国处于高速建设的运转模式，在城市化进程中必然会忽略一些有可能阻碍城市这个“机器”运行的机制。而随着近年来城市化进程有所放缓，人们开始对过去二十年的建设发展进行反思，风景规划作为一种有着先进思想意识的行为必然会引起大家的关注。我国如何将风景规划作为一项重要规划行为来实施，如何处理好风景规划与城市规划及土地利用规划之间的关系，笔者认为，在现有规划体系内找准风景规划的位置是关键所在。

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建立国土空间规划体系范文第5篇

关键词：国土空间规划；三条控制线；划定与管理；底线管控

为满足高质量发展、高品质生活，优化生态空间格局、完善社会经济和国土资源的共同发展，结合国土空间规划体系实现监督与管理，强化底线约束、保障空间安全，统筹划定“三线”，维护生态安全的底线，保障国家粮食的安全，锁定规划建设用地的总量。

1“三线”划定的必然趋势

1.1社会经济主要矛盾变化对国土空间供给提出更高要求

我国社会主要矛盾发生着全局性的变化，经济增长由高速发展阶段向高品质阶段转变，不仅要关注经济发展，更要创造美好生活，统筹推进三条控制线划定，是加强源头保护、推动绿色发展的有力保障，是建立人与自然生命共同体的重要手段。

1.2生态文明建设要求通过划定

“三线”切实落实底线管控从“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”亘古不变的历史思维，“绿水青山就是金山银山”的辩证思维，发展到“坚守资源上限、环境底线、生态红线”的底线思维，最终上升到“人与自然和谐共生”的整体思维[1，2]，这一过程体现着人类对生态文明认知的进化，牢固生态文明理念，推进生态文明建设。以国土空间规划为载体，科学划定“三线”，优化生活、生产和生态空间，优化国土空间格局。

1.3编制“多规合一”

国土空间规划，“三线”是重要内容随着多规合一和“三线”划定工作的逐渐深入，“三线”作为国土空间规划的核心内容，是统一国土空间用途管制和推进多规合一的根本，是后续规划绝对不能突破的底线，需要通过国土空间规划对“三线”进行统筹优化[3]，做到不交叉不重叠不冲突。城市的未来发展布局，需要在“三线”的范围内去做功能优化调整[4]。

1.4提升空间治理现代化水平要求统筹有序划定三条控制线

之前我国空间治理的对象出现分裂管控与交叉管控共存的现象，各部门之间的规划通常缺少有效衔接，管控对象存在交错重叠，以至于实际管控过程中矛盾屡见不鲜[5]。空间规划推动了空间治理对象的全域化和统一化，在全区域内划定“三线”，确定全域空间的开发与保护格局，落实对空间治理对象的全域统筹管控。2“三线”的划定原则

2.1生态优先原则

十以来，国家重视并逐渐出台了一系列生态保护政策，要求树立尊重原生态、顺应自然、保护自然的观念，正确处理发展和保护的关系，牢固树立底线意识，从生态安全、生态承载力、生态完整性和生态功能性等多方面进行考虑，把生态安全放在突出位置，优先落实生态保护红线。

2.2底线管控原则

所谓的底线就是指包含生态、生产、生活以及资源环境承载力的最大限值[6]。国家一直强调力保18亿亩耕地红线，而基本农田划定就是落实耕地保护的关键手段，就我国目前的城乡规划都是以城镇规模预测确定城乡的发展，具有一定局限性，对环境资源利用和保护方面的考虑有不足之处，缺乏控制性边界合理约束城镇发展。因此遵循自然资源供给上限、保障粮食安全与生态环境安全的基本底线的同时，还要坚守生态保护红线和永久基本农田刚性约束，科学地预测城镇发展方向与规模，合理预留用地，集约节约利用土地资源是城镇开发边界的底线管控。

2.3动态变化原则

社会发展是一个动态过程，尊重自然生态变化、城镇规模增长以及产业发展等情况的动态变化归类，结合空间规划期限，适时地评估三区三线的合理性，合理确定空间结构，提高空间利用率。另外空间规划对底线进行严格把控，凸显其刚性原则，在此基础上合理开发建设与布局，以达到动态平衡。

3“三线”的划定与管理策略

3.1坚持底数统一和实事求是，充分利用已有的工作成果划定

“三线”科学划定“三线”，首先需要统一形成“一张底图”，而这底图底数最重要的工作就是进行一致性处理和统一基础数据。结合目前国土空间的利用现状，将土地、海洋、草原以及森林等资源按照分类标准完成分类统计，将统计和调查的数据进行比对分析，完善和划定三条控制线。基于三调调查成果，归并规划所要的现状数据和相关信息，经处理达到坐标一致、边界吻合、上下贯通，形成一张底图[7]。

3.2基于双评价成果科学划定

资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）是编制国土空间规划的前提，是三线划定研究分析的基础，是协调三线划定矛盾的统一标尺和依据。资源环境承载能力评价旨在探索国土空间开发利用的风险，以明确可操作实施的生态环境的底线和资源利用的上限，综合自然资源和生态环境因素，通过归纳分析与评价，明确国土空间在生态、农业、城镇等主体功能指向下的承载能力和潜力[8]；国土空间开发适宜性评价则是对各种状态的开发保护利用方式进行适宜性程度的评价，此评价需要明确生态保护重要和极重要程度，确定国土空间农业生产和城镇建设的适宜程度，同时还需要划分生产、建设规模和结构，完善空间分布，是统筹划定与落实“三线”的科学依据。

3.3依据主体功能着重有序划定

基于生态环境的敏感性和生态功能的重要性评价，以自然保护地为主，将生态极重要和极敏感脆弱地区划入生态保护红线内。结合生态保护红线划定成果，对矛盾图斑先行合理扣除，再按照国家要求进行补划，自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。永久基本农田红线应依据耕地的粮食生产能力划定，基于现状耕地，根据耕地质量、土壤质量、粮食作物种植情况等，在严守红线的基础上，把分布集中连片、质量等别高、生态环境好的耕地依法优先划入基本农田范围，同时为满足发展需求，应建立储备区，允许在担保“质量不降低、数目不减少”的前提下，对基本农田进行局部调整。按照上级规划导向，合理地策划发展空间，明确城镇功能布局和空间结构[9]。基于现状，对资源承载力、人口、经济、布局、重点项目需求等多方面因素进行综合考虑，合理地框定建设规模总量，优化并形成城镇开发边界的初期方案，同时还要考虑未来城镇规模发展，科学地预留一定比重的留白区，即划定弹性空间，作为将来的开发空间，形成城镇开发边界方案。

3.4分类协调冲突统筹划定

三条控制线在空间分布上出现交叉重叠时，处理这类矛盾需要在政策允许的范围内进行协调，由各自然资源部门牵头，同步划定“三线”，避免交叉重叠，要做到城镇开发边界避开生态功能，尽量不占基本农田，按照生态优先原则保证生态功能的完整性，保证永久基本农田规模的合理性和稳定性。当前已经划到自然保护地核心保护区内的耕地、建设用地、矿业权等逐步有序扣除、予以退出，落在自然保护地一般控制区内的，要按照开发服从保护的原则，根据对生态造成的影响，确定其要不要退出。对于协调退出的基本农田，必须要在县级行政区内进行同步补划，确实没有办法补划的，可以在市级行政区域内进行补划。

3.5依托国土空间规划体系逐级划定

基于空间结构和空间治理的优化调整，构建和完善全国统一、互相衔接、分级管理的空间规划体系，“三线”作为核心要素，各层级在落实国土空间规划任务和执行政府管理事权时，必须从上而下逐级划定“三线”。对于不一样的空间规划来说，要明确“三线”划定的标准和各个协调划定方案，明确需要保障的重大项目，同时还要按照“三线”总体布局和重点区域，完善各层规划的任务，并进行有效衔接，明确重大项目的空间布局。

3.6结合用途管制实施严格管控

对于生态保护而言，应该按照禁止开发区的管制要求实施管理，严格控制不适合生态功能定位的开发活动，除持续生产生活和提升生态功能的各种利用活动外，严格禁止肆意改变土地用途，生态保护红线划定以后，要求“不能减少、鼓励增加”。对于某些用地性质较强的，须要以党中央、国务院规定的重大项目要求，经过论证确实没有办法避让的、确实必须占用的，要经过国务院批准。另一方面，除列入国土空间规划的基础设施和民生项目外，在不影响永久基本农田储备工作的情况下，确保永久基本农田的规划工作顺利实施，改善管控举措，进而加强并完善国土空间的管制。

4结论

三条控制线作为环保领域的“底线”、土地领域的“底线”、城镇发展的“空间上线”，文章通过当前时展的社会经济主要矛盾、生态文明建设以及提升空间治理现代化水平对空间规划有着更高的要求，引出“三线”划定已成为国土空间发展的必然趋势，结合多规合一的编制工作，完善国土空间规划的“三线”空间布局，遵守坚持生态优先、强化底线约束、保障空间安全等原则，建立健全空间规划体系，合理地逐级划定“三线”，依托国土空间用途管制对“三线”实施严格管理与控制。“三线”不仅仅是规划空间上的三条引导线，更为重要的是形成与之相匹配的实施政策和管理机制，强调各项政策在空间上的综合性和协同性，这是对管理提出的更加精细化和高效的新要求。三条控制线要划得实、守得住，有权威、落实好，还有待于进一步创新探索。

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