评估制度论文范文第1篇

关键词:个人信用个人信用评估诚信信用中介

随着银行业的发展和人民生活水平的提高,个人和银行业联系越来越紧密,个人通过个人消费贷款和个人信用贷款与银行发生着直接的关系。银行业积极适应变化的市场环境,将零售业务提高到战略高度,个人信用体系的建立势在必行。同时,受金融危机的启示,一个适合的信用评估体系能够有效减少银行风险。

一、我国个人信用制度建立建设的现状

1.个人信用制度建设有比较好的政策环境

中国人民银行于1999年3月颁布了《关于开展个人消费信贷指导意见》,明确提出了“逐步建立个人消费贷款信用中介制度”,“信用制度是个人消费信贷业务发展的重要条件”等建议。2000年4月,我国正式颁布实行了《个人存款账户实名制规定》,该制度的推行成为建立我国个人基本账户和个人信用资料库的基础。

2.初步建立了个人信用中介机构,个人联合征信开始起步

我国已有一些信用中介机构从事个人信用调查、评估业务。2000年7月1日,上海成立了全国第一家专业性个人信用中介机构——上海资信有限公司,并正式开通了个人信用联合征信服务系统。

3.个人资信评估工作逐步开展,开始为银行贷款决策提供参考

各商业银行纷纷利用所掌握的个人资信资料开展个人信用评级,把个人信用能力引入到信贷管理中来。

二、制约我国个人信用制度建设的主要因素

1.个人信用资料不完全,缺乏个人资产评估的基础数据

能否在一个地区开展征信服务,最基本的条件是征信公司能否快速、真实、完整、连续、合法、公开地取得当地个人信用资料,并能够合法向需求者提供对这些数据分析处理的结果。目前我国绝大多数居民能够提供的信用文件主要有:一是身份证和户籍证明;二是所在单位的人事档案;三是个人存单凭证和实物资产证明。这些数字并不能证明个人收入的多少、来源及可靠性,也不能据此计算个人及家庭的总资产。

2.缺乏明确的个人信用记录

个人信用一般是通过连续记录建立起来的,个人信用记录直接记载着个人信用行为的结果,没有记录就无法判别信用的好坏。在我国的经济生活中,居民个人的信用记录普遍缺乏。金融机构、企业、事业单位等没有对居民个人信用行为的系统记载。

3.缺乏法律、法规及配套政策的保障

从个人信用风险管理的法律环境来看,我国现行法律体系涉及个人信用方面的规定较少,没有一部专门法律、法规来调整个人信用活动中的各种利益关系,少数相关的法律,与个人信用衔接不够,针对性不强。另外,对于个人失信行为也没有明确规定具体的惩罚力度和惩罚方式。

三、完善个人信用评估系统

个人信用制度建设是一项错综复杂的系统工程,仅仅依靠市场力量的推动和“提高全民族的诚信道德意识”是远远不够的,它需要政府和社会的,需要制定相关的政策和措施来为其发共同参与展与完善提供相应的制度和组织保障。

1.健全个人信用的法律法规体系

(1)修改现有法律。修改民法通则,对公民隐私权不受侵犯、信用权及债权人权利享受保护作出明确、具体的规定;修改《商业银行法》,对银行个人信息数据开放和保密作出平衡规定,明确可以开放的条件、范围、方式及其它措施;修改行政法规或规章,明确个人信用制度的管理部门,强化职责与权限,消除各自为政、零散分割的不利局面。(2)制定新的法律。主要包括:信息公开法,对个人信用数据公开制定统一的法律,明确公开的范围、程序与对象,确保征信机构能合法、快捷地获得个人的相关数据;个人数据保护法,强化个人隐私权免受非法侵害;公平信用报告法,规范个人资料的收集、利用、传播及权利、义务与责任等等。(3)健全失信惩戒机制。

2.引入科学的个人信用评级指标

个人素质在很大程度上决定着个人信用,能不能还贷是银行能够度量的问题,而是否有还贷意愿相对来说,更难以测度,不过在这里我们可以用个人素质来反映这一变量。

同时还需要考察的指标有个人资产规模和质量,个人偿债能力、个人盈利能力、个人信誉状况。

3.创建必备的外部环境

①大力普及电子化支付手段,推行我国金融电子化建设。提高全社会的信用程度,最大限度地减少社会上的现金流通,就需要大力推行银行卡、电子钱包、个人支票、网上支付等先进的支付手段,完善自助银行、电话银行、网上银行的推广普及,最大限度地提高支付方式的现代化。②建立健全个人有形资产的评估体系。如房地产评估、长期投资评估,包括债券、股票、实物资产的长期投资,以及汽车、高档耐用消费品等,按照有关资产评估的原则、原理、办法进行科学评估。③建立个人破产制度。在个人资产远远小于个人负债、无偿还可能的形势下实施个人破产制度,是对社会经济的有效调整,也是重建个人信用的重要方法和对个人信用制度的必要补充。④建立对违背个人信用制度者的制裁措施。首先进行金融制裁,银行不再继续贷款;其次结合社会信用制裁,降低个人信用等级;再次应采取舆论制裁,使其难以立足;最后对情节严重者动用法律制裁,维护社会信用。

参考文献:

[1]艾洪德、蔡志刚,《个人信用制度:借鉴与完善》,《金融研究》2001,(03).

评估制度论文范文第2篇

[论文摘要]政府绩效评估机制作为社会大系统中的一个子系统，和其他系统进行连续不断的能量交换，以保持系统的动态平衡。基于生态环境视角，从经济体制类型和我国的财政状况、政治体制、政治环境以及中国传统文化和“官本位”思想等几个方面进行深入分析，探讨政府绩效评估制度影响和制约效应，为我国政府绩效评估制度的进一步完善寻找理论支撑。

一、引言

生态环境(ecological environment)原来是自然科学术语，主要用来描述任何有机体的生长环境。但在20世纪20年代，以美国芝加哥学派的派克(r·f·park)和蒲基斯(e·w·burgurs)为先锋，借用自然科学中动植物生态学的概念、术语，对人类社会的生存环境进行了系统分析。他们认为：“从功能理论之生态观点而言，任何经济、文化、政治和行政制度等皆为一有生命的个体，是经过一段漫长的成长过程渐渐演进而来的。也就是说在生命的个体之间，以及生物与环境之间都有一种功能的相互依赖关系。”这种与自然环境相对称的社会客观存在被称为社会生态环境，它主要包括三大社会系统：社会经济系统、社会政治系统和社会文化系统。

政府绩效是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力；或者说，政府绩效评估是指对政府管理过程中投入、产出、中期成果与最终成果所反映的绩效进行评价和划分等级。政府绩效评估作为改进行政管理的关键一环，成为一项重大的政治活动而蓬勃展开。由此，加强和完善政府绩效评估制度无疑是政府部门职能转变的一个强大而有效的推动力。

正如一切事物都必然生长于特定的生态环境之中一样，政府绩效评估制度也丝毫不能例外。社会生态环境是政府绩效评估制度赖以生存和发展的基础和前提；政府效绩评估制度必然和周围的经济、政治和文化环境存在着一种功能上的依赖关系，但又受到其制约。从一定意义上理解，政府绩效评估制度的发展过程就是一个不断适应和不断克服社会生态环境制约的过程。

二、经济生态环境的制约

经济生态环境是指社会的经济活动方式及其经济力量。经济基础决定上层建筑，经济发展水平决定着一个社会的整体发展程度。作为评估政府管理能力的政府绩效评估制度必然植根于特定的经济基础，并受到生产力发展水平的制约。当前，我国经济生态环境对政府绩效评估制度的制约主要表现为经济体制类型、政府财政和预算体制。

(一)经济体制类型不同决定了政府职能范围不同，从而决定了政府绩效评估标准不同

计划经济体制要求建立起单一的全民所有制，排斥私人资本及其经营；政府对全社会高度集中统一管理，则政府的绩效就由政府对全社会集中统一管理的绩效决定，并由此形成了一整套适应计划经济体制的政府绩效评估体制。我国从计划经济转向社会主义市场经济后，引起了政府规模、结构、职能以及行政原则、行政观念、行政价值、行政信息、行政情感、行政思维和行为方式的一系列变化，而经济模式的转移也带给政府绩效评估体制根本性的冲击。政府绩效评估为适应社会主义市场经济体制，以政府职能转变为中心对原有评估体制进行了改革。但在经济体制转型期我国政府职能还存在着政企不分、政事不分、政社不分的弊端，出现了政府职能的缺位、越位和错位等现象，这给政府部门的绩效考评造成了很大困难。政府到底该管什么、不该管什么，虽然历经数次机构改革，目前仍然没有确定，特别是市县以下政府仍面临部门职能不断调整的不确定环境，在实际考评中仍然沿用计划经济时代的指标，将诸如创卫、综合治理、计划生育、精神文明建设等各种评估或考评与对部门工作业绩的考评混合，以致出现无论考评结果如何好，一票否决的项目都可将其业绩通盘否定的情况。

(二)我国目前的政府财政使绩效评估遭遇内部动力障碍

当前，我国各级政府的财政并不宽裕，评估所需的成本对财政形成新的压力。绩效评估是一个耗费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间；但由于评估工作及其价值尚未引起足够的重视和认同，国家没有单独的评估经费拨款，评估费用大都摊入具体的公共项目中，且许多地方政府部门为了保证其推行的公共项目顺利完成，往往不愿意将有限的资源用于评估工作，致使评估的资金投入不足。这样，由于缺乏充足的财政资金，一些地方政府绩效评估常常难以为继。

另一方面，我国现行的是以分税制为核心的财政体制，即本着一级政府、一级财政以及财权与事权相统一的原则，划分中央政府和地方政府的事权和财政支出范围。但是，我国现行的财政体制与政府体制却并不配套，基层政府没有独立的财政地位，取消农业税后，县乡几乎没有可靠的收人来源；现在国家虽然明显增加了财政转移支付的力度，但许多历史“欠账”却不是马上可以偿清的；没有财政的良好支持，政府无法正常运行；这种事权与财权的不对应引发了多重矛盾，当然也严重影响政府管理目标的实现。如果在现行的财政体制下考评政府绩效，特别是评估基层政府的工作，结果也不可能是科学、合理的。

(三)惩罚节约的预算体制使政府绩效评估流于形式

在我国，财政部门根据各个部门申报的投人以及结合上一年度的拨款使用状况来分配预算。如果当年的拨款用不完，剩余的将会失效，来年的预算将会减少，资金将被分配到其他“需要”的地方去；相反，如果预算超支，下一年度反而会得到更多的财政拨款。节约资金意味着来年的拨款减少，于是很多部门在年度即将结束时，都会陷入“为了花钱而花钱”的疯狂状态。在这种预算体制下，绩效的提高和节约成本不仅不会给他们带来任何收益，反而面临着预算被削减的危险。于是，政府各部门都把办事作为讨价还价的筹码，扩大自己的困难，谁也不愿意少花钱而把事情办好。政府绩效评估旨在提高政府业绩，但如果政府机构不能从重视产出、节约成本、提高业绩中获得利益回报，那么政府绩效评估就会流于形式。

三、政治生态环境的制约

政府绩效评估体制作为政治上层建筑的一部分，它的各项机制的运作和功能的实现最直接地受到政治环境的影响。政治生态环境对政府绩效评估的制约主要表现在以下几个方面：

(一)缺乏相应的法律、法规和相关政策作保障，评估多处于自发状态，没有规划，减弱了政府绩效评估机制的作用

一方面，我国目前还没有政府绩效评估方面的专门立法，相关立法也只是涉及某一具体领域的绩效评估立法。由于没有相应的法律、法规和相关政策作为制度保障，缺乏较具体的、可操作的政策性指导，各地开展的绩效评估工作完全处于一种放任自流的状态，形式五花八门，结果绩效评估工作难以在政府部门全面系统地推进，缺乏整体的战略规划；而且由于绩效评估的实施方法互不统一，难以相互比较和进行经验交流。另一方面，把绩效评估看成是一个短期行为，没有建立长效机制，这就导致了运动式的行政管理，领导者难以把工作重点放在政府绩效的持续改进上。政府绩效评估的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为，许多大检查、大评比不仅没有取得效果，而且使这种检查、评比成为基层政府的一种负担，某些检查团成员索要礼品、收受贿赂的行为更是直接损害政府形象。

(二)评估以官方为主。多是上级对下级的评估，缺乏社会公众和社会评估机构对政府以及政府内部的自身评估

我国现有政府体制层级结构分明，为了同这种层级制相适应，对政府的考评主要实行上级对下级的层层考评。这种自上而下的评估虽然有利于实现一定的引导和监督目的，但在实践过程中却导致了一些地方政府部门只唯上不唯实、“政绩”做给上级看的现象，从而导致了评估结果失真、评估难以达到预期的目的，这不仅无助于政府绩效的提升，相反却损害了政府的形象。由于评估程序公开度不够，缺乏公众和大众媒体的积极介入，就难以形成有效的监督系统，而仅靠政府自我监督则难以达到有效的督促效果，评估的结果往往也是报喜不报忧。

西方发达国家的政府绩效评估往往是由民间自发进行，特别是在一些大的基金会的资助下，由一些大学、研究机构或媒体来组织进行。社会自发成立的评估机构的作用在于：一方面，由于其具有独立性，使得评估的结果更加客观、公正，而客观、公正是评估结果发挥作用的基础；另一方面，由于评估主体多元化的存在，可以弥补单一政府绩效评估的不足，特别是当地方政府绩效评估本身存在较大缺陷的时候。而且，社会评估还具有及时反映公众需要、促进地方政府创新的独特功能。2004年12月18日，我国第一家民间政府绩效评估机构——中国地方政府绩效评价中心在兰州大学成立。这表明中国开始有了独立的、专门的民间评估机构，意味着社会开始更加积极主动地参与对地方政府绩效的评估，参与地方的发展。但从目前情况来看，我国民间评估力量的发展还很不成熟，评估方法和评估指标的科学性还有待进一步提高。

(三)政府机构改革的困境给政府绩效评估带来刚性约束

机构是职能的载体，政府职能不同则所设机构肯定就不同，所以，政府职能转变必然要求机构改革。改革以来的20多年时间里，我国曾进行了多次政府机构改革，但改革的成效却并不明显，主要原因是机构改革总是把解决财政压力放在首位，机构改革的重点也是精简机构和人员，如1998年进行的机构改革甚至明确提出了精简比例。但是，如果从绩效管理的视角看政府机构改革，机构改革就不应该是简单地做“加减法”，而应该立足于整合各个机构的职能。党委、人大、政府等序列机构性质不同。静态看，它们各有职权，分工明确；但在中国特色的政权结构中实际运作却会出现职能重复、交叉的状况，而且越到基层，各机构职能交叉的弊端就越明显。不论行政管理幅度大小、工作多少，都与上级政府设置同样数量的机构，这本身就不是经济的选择。再加上各序列机构的职权边界不清，党政主要领导人的工作作风不同，工作成本就被大大增加了。所以，如果不先整合机构，解决机构重叠的问题，就在现有机构的基础上设计评估指标，那么设计出来的指标体系科学性将难以得到保证，评估的实效性也难以得到体现。只有在减少管理层次、理顺党委、人大、政府、政协等各序列权力机构管理关系的前提下，才能实现真正科学合理、具有实效性的政府绩效评估。“十一五”规划已经对政府机构改革进行了论述，即“深化机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本”。

四、文化生态环境的制约

所谓文化生态主要是指一个机构或一项制度所赖以存在的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的价值取向。在现实中，一项改革方案能否顺利实施或取得成效，并不仅仅取决于方案是否完备或是否符合理性的设计，而是取决于方案是否被大多数参与改革者所认同和接受，也就是说深受文化生态的影响和制约。在文化生态的诸要素中，与我国历史发展有密切联系的中国传统文化对政府绩效评估制度的制约最为明显。

(一)中国传统文化中的“人情至上”原则使政府绩效评估制度失灵

中国传统文化看重人性。如孔子讲性相近、孟子讲性善、荀子讲性恶以及《三字经》开始便说“人之初，性本善”等等。但中国人的人性不是偏于理智，而是偏于情感；人性中情是主要的，智是次要的。这种“人情至上”的精神融入到行政中，使政府在管理的诸多环节中注重亲缘血缘关系，讲情面、论义气，将工作关系、契约关系与私人的情谊关系联在一起，因人情破坏原则规范的现象时有发生。很显然，政府绩效评估体系再健全，如果还是以“人情”作为利益分配和调节的工具，终将归于失灵。

(二)中国传统文化重感情、轻理性。重人的德行、轻科学的技术方法，导致政府绩效评估理论不足、评估程序不规范以及评估结果不够科学

中国传统文化的一个典型特点就是在思维上重视感情因素，缺乏纯理性的分析，而重感情、轻理性必然重经验轻理论。中国古代科学技术大多属于对当时生产经验的直接记录和对自然现象的直接描写，极少有科学理论的探索与规律的发现。这种传统文化延续至今，对我们的政府绩效评估同样产生了不良影响，理论界对政府绩效评估的评估理论研究不足，仅一味地引进“先进方法”而忽视对评估理论本身的研究，致使我国的政府绩效评估缺乏理论根基。另外，我国自古就重伦理、重德行，对科学技术重视不足。中国古代科学技术的每一种发明创造都要经过伦理规范的检验，这样，中国古代的这种轻视科学反应在政府绩效评估上，就造成了评估程序不规范，流于形式；评估方法多为定性，较少采取定量方法；评估结果不够科学。

(三)中国传统文化重中庸、轻竞争。重“官本位”思想、轻“民本”思想。造成了政府缺乏竞争意识。导致了政府绩效评估常常忽视人民群众的意愿

源于西方的政府绩效评估追求效率、效益，提倡竞争，充分发挥个人和组织的能力，适者生存。而我国传统的儒家思想崇尚“和”，提倡“和为贵”，避免人与人之间的竞争以维护社会稳定；这一思想与政府绩效评估的目标背道而驰，因为本着“和”的原则，当评估结果有损下属颜面时，领导就大事化小，不将评估结果公布于众，这样评估的反馈作用得不到实现，严重影响了绩效评估的实施。另一方面，我们现有的一些政府官员“官本位”思想严重，可以说某种程度上支配着他们的行为选择，造成了这些政府官员缺少服务于民的意识，这给政府绩效评估的实施带来不少困难。其主要表现在一些政府和部门把引入和实施政府绩效评估作为一种“政绩工程”和“形象工程”，在目标制定中没有把服务于人民群众作为评估的一项重要指标。这种“形象包装”式的政府绩效评估必将会导致形式主义泛滥、公信力下降、作用失效，最终使政府绩效评估演变成劳民伤财的举措。

评估制度论文范文第3篇

一、概念的辨析

（一）行政立法和规制

一般认为，行政立法是指行政机关依照法定程序，在自己的职权范围内制定并颁行有关行政管理事项普遍应用的规则的活动。具体是指根据《宪法》、《地方组织法》和《立法法》规定，国务院制定行政法规的活动以及国务院各部门和有关地方政府制定行政规章的活动。但是这些法律条文本身并没有界定行政立法的概念。

行政法学者做了不少研究，有人就总结出了四种含义[1]，一是由全国人大及其常委会制定的行政领域的法律；二是国家机关制定行政管理的法律规范的活动；三是行政机关制定规范性文件的活动；四是享有行政法规和规章制定权的行政机关制定规范性文件的活动，将不享有行政法规和规章制定权的行政机关制定规范性文件的活动排除在行政立法之外，这一种是行政法学界较为接受的。当然也有学者从批判的眼光提出，国内行政法学界关于行政规范性文件和行政立法的理论与立法存在着方向性错误。因为规范性文件能够直接规定私人的普遍性权利义务，从实质上的权力划分角度而言，至少部分的行政规范性文件可以纳入行政立法之列。而《立法法》只规定到行政法规和规章而没有规定行政规范性文件，那是该法的缺陷。[2]

现实生活中，除了行政法规和规章外，行政政策、管理措施、办法细则等，数量非常之多，影响公民身边权利义务之广泛和深入，每个人都有切身体会，比如关于房屋拆迁、机动车限号等措施。“闯黄灯处罚”条款的法律渊源就有两种，一个是部门规章，即公安部第123号令，另一个是公安部为贯彻该规章的《一百问》，恰恰是这个文件明确了闯黄灯的具体处罚措施。

因此只要具备由行政机关制定的具有普遍约束力的规则这个特点，就可以纳入行政立法的范畴，不应该因为行政机关的层级大小而有所区分。把规范性文件排除在行政立法范畴之外，这种区分层级高低的做法应该看做是权力本位的思维逻辑。

国外并没有行政立法这样的表述，英美文献中的表达形式是：rule-making 或者regulation-making。近些年来，西方主要国家开展的规制治理改革（regulatory governance reform）规模和范围非常之大，就是通过提高政府制定法规规章和政策的质量，达到改进政府管理事务的效率和效果。随着政府规制理论的兴起，经合组织和政府规制理论研究者逐渐习惯于用“regulation”或者“regulatory”。近来法学界一些学者越来越接受“规制”的译法，并认为它既包括政府部门的法规规章（这是最主要的部分），也包括相关政策、措施、大型项目、规划和监管行为等。当行政立法的范围扩展到行政法规和规章之外的规范性文件、政策措施等时，就与规制的含义有了很大的交集。

（二）行政立法前评估和规制影响评估

通过概念辨析，行政立法评估和规制影响评估在本文语境下是基本相通的。规制影响评估制度，就是对拟定的或者已经的规制政策和方案产生的影响进行分析和估计的政府决策工具，分析对象包括法律法规、规章、政策、措施等具有普遍约束力的政府行为和规则，包括前评估、过程评估和后评估。[3]行政立法前评估的含义，是指对各种潜在的或者可能的行政立法方案进行的必要性、可行性和有效性等问题的评估和预测分析。

近些年，对中国法制建设情况的批评大多集中在法律法规的制定和实施效果上。欧盟中国商会在2012年指出，“法律和法规范围宽泛、执行尺度不一”是影响中国未来经济表现的最大障碍。[4]美中贸易全国委员会也在2012年度《中国商业环境调查结果》中表示，“虽然中国的法律法规大部分由中央政府制定，其实际执法和法律实施则由省级和地方机关进行。地方机关常常对法律有不同的解读，导致具体执法也多有差异。”[5]这些评论不无道理，如劳动合同法刚一颁布，企业界、学者提出了劳动合同法的质疑与反对意见，提出了加重企业负担的问题。再比如，北京、广州汽车限号和摇号政策的出台，引发政策实施前的购车狂潮，虽然官方认为起到了缓解交通的作用，但交通管理局和民营调查机构甚至媒体的调查结果相互矛盾。因此，为避免现实生活中的“规制失灵”，引入科学的行政立法前评估，对一项政策给社会、经济、相关人带来的正负影响进行量化的评估，为是否出台该项措施提供支撑，具有迫切的现实需要和深远意义。

二、 前评估和后评估之争

立法评估制度是一个全面的概念，之所以提出前评估的概念，是因为我国目前开展的立法评估都是后评估。2004年《全面推进依法行政实施纲要》提出了对行政立法进行成本效益分析和事后评估的要求，标志着行政立法评估制度在我国中央层面的正式法律文件中得到了确认，但是没提出前评估的问题。2011年，国务院新闻办公室发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书提出，要“建立健全立法前论证和立法后评估机制，不断提高立法的科学性、合理性，进一步增强法律法规的可操作性。”这里使用了前论证的表述，但是没有具体解释，无法辨析与前评估概念的异同。

目前的文献资料，几乎都是关于后评估的论述，有人认为，“立法后评估，一般是指在法律、法规颁布实施一段时间后，结合法律、法规的实施情况，包括取得的成效、存在的问题，对特定的法律、法规所进行的评价，目的在于更好地实施、修改完善被评估的法律、法规，并从中总结经验，为开展相关立法提供借鉴和指导。”[6]有人提出，“立法后评估是指有关主体按照一定的标准和程序，通过一定的方法和技术，对实施了一定时间的立法的协调性、科学性、可操作性、有效性等进行分析和评价的一种活动，是了解立法效果、提高立法质量和立法水平的重要手段。”[7]也有人认为认为，立法后评估是着眼于立法制定出来并在实施一定阶段后对其效果所进行的评估。立法后评估制度在我国自产生时候起，虽然也关注法律实施的效果、后果，但更多是从它实施的效果、后果来考察法律本身存在的问题（更准确地讲是立法的问题，比如立法的价值、技术、内容等） ，以此判断该法律是否有修改完善甚至废除的必要。”[8]

有少数学者论及前评估问题。毛亚儒、何蓉认为我国行政立法评估制度的第一个问题就是行政立法前评估制度的缺失[9]。论述较为深入的是中国政法大学的席涛，他认为，众多关于后评估的文章虽然都强调评估法律法规制度的实施绩效和发现存在的问题，以便修改或者废止，但概念仍然不清晰。目前的立法后评估强调了评估的必要性、合法性、协调性、可操作性和实效性，没有直接将法律法规的经济影响、社会影响和环境影响作为评估标准或者一级指标，也没有评估法律法规的经济成本、社会成本、经济收益和社会收益。这些评估标准应置于立法前评估，而现实作为立法后评估标准，产生了本末倒置。[10]

席涛还认为，无论中央政府部门还是地方政府都是选择立法影响比较单一的法规进行后评估，适用范围比较窄，执法主体必较少，相关信息的收集、整理和分析比较集中，评估难度相对较小。[11]这是有道理的。没有公开的信息表明，“闯黄灯”条款进行了前评估，反而在出台后连篇累牍的议论文章提供了大量的本来应由制定机关进行前评估工作的数据和信息，形成了事实上的后评估。比如，变成黄灯时，距离多远才能刹住车不越线；是否应该加“绿灯闪”；黄灯规则是否利于交通通畅等，提供了定量的和实证的资料。[12]

通过统计历年《中国法律年鉴》和网络公开信息，1987—2012年间行政法规一档计划数量和一档计划实际完成数量有个对比（参见表1）。

行政法规一档计划数量与实际完成数量对比（1987—2012）

可以看出，立法计划的完成总体不尽如人意，说明立法的预测和计划存在瑕疵，立项研究存在改进的地方。部门在报送立法项目时，没有开展行政立法前评估，尤其是定量的分析和预测，是导致立法项目出台不顺的一个重要原因，反倒是计划外完成的立法项目占了相当比例。由此可见，无论学术还是实践都表现出了对前评估的忽视。

三、 国外行政立法前评估制度的启示

国外行政立法评估发展的最初阶段就是为了对行政立法、规制政策制定进行前评估。

（一） 美国。美国是最早实施行政立法前评估的国家，行政立法评估制度形成了较为成熟的理论框架，并在政府规制治理中广泛应用，取得良好效果。其法律渊源来自于美国政府的几个法案和政府命令，重要的是1993年的12866号总统令，要求对拟定的行政立法（proposed rule）进行规制影响评估，1996年预算管理办公室了评估的方法指引。2011年1月，奥巴马总统的13563号令《改进规制和规制审查》，重申了12866号令确定的对拟定规章的影响进行评估的制度，保证规章的成本有效性，减少对社会经济的负担。

（二）经合组织。1997年，经合组织了《规制影响评估：经合组织国家最佳实践》[13]，通过总结各主要国家的经验，对开展行政立法评估提出了10条有益的经验。2008年，了《建立规制影响评估的机制性框架：政策制定者指南》，针对行政立法前评估问题提出，在决策过程中的尽早阶段进行，很多国家在部门提供立法草案第一个初稿时，就要进行规制影响评估，这样在初次意见沟通时就可以提供草案将来可能的影响，评估结果也容易融入决策预定目标，否则评估只能作为政治工具了。2012年，在捷克召开了规制影响评估研讨会，再次强调行政立法前评估问题，在决策制定过程中起草新的规制措施草案的尽早阶段实施评估，明确政策目标，评估出台法规是否必要，怎样的措施才最有效果和效率。

（三）欧盟。2001年欧盟理事会持续发展战略中提出，为了改善欧盟规制质量，所有涉及政府与市场的重要的立法、条例、规章、指令等议案，都要进行对经济、社会、环境的潜在影响的评价。2009年修订了2005年的《影响评估指南》，一是扩大了影响评估的范围，包括了所有立法动议文件；二是强调加强公众参与，确保相关人对新制定的方案及其影响评估能够提出意见，有些复杂敏感的方案至少提供8周的评论时间，并且对公众意见明确反馈。评估方法上，强调基本权利保护，社会影响评估包括就业和劳动力市场、就业平等、非歧视公共卫生和安全等，小企业是否被排挤，以及如何提供备选机制帮助小企业遵守规制，在竞争影响、行政负担遵守实施成本等方面，更加强调量性评估，包括二氧化碳甚至非市场如环境、健康影响的数量化和货币化。

经合组织和欧盟包括了西方的主要发达国家，从他们的实践来看，前评估工作得到了良好的效果和推广。总结其成功经验，有几个共同的特点或者启示：

——政治层面包括议会和政府高层的支持十分重要，否则评估工作的推动力不足，也就无法对立法质量做出贡献。

——使用清楚的评估方法，对于评估工作质量非常关键。比如运用定量的成本效益分析法等方法，其作用不在于计算的精确度，而在于分析、了解拟定立法对现实社会的影响，通过改变传统的拍脑袋式的决策思维逻辑，来改善问题解决方案、拓展政府在社会中发挥的作用。闯黄灯条款之所以引起如此的争议，就是操作性问题没有解决，当黄灯亮起时，机动车要保持什么样的速度，才能不违反交规。一些人戏称，象“驴”车一样走照样来不及刹车，实施首日各地因为黄灯条款频发追尾事件印证了这一窘迫；有关民间组织提供的数据显示，定量分析对于制定法规规章非常有用，尤其是对于条款的操作性《新京报》2013年1月5日转载DCCI互联网数据中心数据：时速哪怕在20公里，离线5米时黄灯亮则100%越线；如果提前8秒预警，或可保证车辆不越线。7组司机按时速80到20公里限速行驶，发现黄灯踩刹车到制动力完全发挥，平均反应时间近1秒，刹车距离结果为：以7组司机按80到20公里限速行驶，距离5米时，全部车辆都会在黄灯亮时越线；距离10米时，只有车速最低的一辆车能停住不越线；距离20米时，车速较低的3辆车可以停住；40米时，车速较低的5辆车能停住；50米时，车速较低的6辆车能停住，但时速80公里的车仍然会越线。。

——强调公众参与，并以此验证评估工作设定的前提条件。如果在行政立法起草早期公布，就是非常好的参与行政立法制定的机会，而公众参与本身也有积极的意义，在参与过程中收到的各种信息和反馈更加全面，尤其是利益相关人的信息。

——评估是一个全面的、连续的过程，事前、事中和事后的评估都应该尽可能地开展。但是各国都强调前评估，要求要尽早地开展行政立法评估。

——建立一个行政立法前评估的机构机制，由行政立法起草部门负责评估，而质量控制交给一个独立的能够建立评估质量标准的监督机构。

——培训专家和技术力量，制定书面指南，让评估工作规范、有效。我们这方面是短板。

四、行政立法前评估制度设计的关键问题

西方行政立法前评估的实践产生了良好的效果，证明是一个行之有效的工具。探索如何构建符合中国国情的具有操作性的行政立法前评估制度，具有现实意义，有几个在制度设计中需要认真研究的问题。

（一）行政立法前评估的内容和目的

立法前评估，是一个收集信息、反映问题的过程，也是利益主体诉求的博弈过程。评估内容包括行政立法方案的必要性、合法性、协调性和可操作性，评估对经济、社会和环境产生的影响，尤其要评估立法设计的制度、规则和操作性措施的约束条件，寻求解决约束条件的方法和步骤。[14]通过评估，达到以下目的：

—— 希望在备选方案中做出最佳选择。高质量行政立法项目应当是以尽可能有效的成本获得高效率的政策决定。

——为决策者和公众提供有关可能产生影响的信息，提高透明度和公众参与。

——改善立法和政策制定过程。通过前评估，可以提供广泛的信息和展示政府决策如何造福社会，提高决策者的参与度和问责制。

（二）行政立法前评估的定位

评估只是一个决策工具，系统地和连贯地审视、分析政府行为引起的有关潜在影响，向决策者沟通信息。评估自身不做决策，并不意味它是中立的。它所提供的强有力的信息、分析事项、分析和表述方式及其在决策进程中的安排，能够强烈地影响相关人的价值观念、增强或者削弱决策参与人的争论能力，甚至产生出本来不可能做出的决策。它不仅仅是一种简单“增加”到决策系统中的技术工具，更是一种传输观念的方法，这个观念就是，什么是适当行为，什么是国家的正当作用。

（三）行政立法前评估的基本步骤

首先由行政立法起草部门进行评估：一是评估行政立法项目的必要性，该评估的核心是市场失灵，因为只有市场失灵时政府规制才是必要的。在美国，制定部门应指出立法要解决的问题是什么？该问题是否是由重大的市场失灵造成的，或者存在令人信服的公众需求？如果是重大市场失灵造成的，则要从定性和定量两个方面描述该问题的状况，从而进一步证明由政府进行干预的必要性。如果不能充分证明政府干预是正当的，则要证明政府干预、修正市场失灵，可以带来更多的经济利益而不是损失。二是，评估备选方案。即便存在市场失灵，还有一些替代方案可供选择，这样的替代方案包括利用司法、政府补贴、运用经济刺激的立法手段、修订现行法规以及地方政府的干预等。三是，进行具体的成本效益评估。成本效益评估的主要内容包括两个方面：立法对经济、就业、环境、公共卫生与安全所产生的效益，包括经济效益、社会效益和积极的影响；立法对中央和地方政府以及对公民守法所产生的消极影响或者带来的负担。

其次，设立专门机构对评估进行审查。在美国，行政立法成本效益评估的审查机关是联邦管理和预算办公室，其下属的信息与规制事务办公室负责对联邦部门起草的法规草案和评估报告进行审查。.

第三，要公开征求公众意见。行政立法成本效益评估的意见能否被接受，还要经过公众评论的检验。

（四）行政立法前评估的基本方法

在法律经济学研究中，实证经济学的分析方法最适合于研究法律的“效果评估”问题，包括对法律的效能做定性的研究和定量的分析，目的是为了更好地说明，法律的实际效果与人们对该项法律预期的效果是否一致，或是在多大程度是一致的。评估的主要方法参见表2 。

我们目前缺失的是定量的分析评估方法，无论是立法项目的前论证，还是立法后评估，普遍反映了这一问题。从国外经验来看，成本效益分析法的使用是一种趋势。成本和效益的量化，能够对各种方案中成本和效益通过货币价值计算方式进行比较。澳大利亚在制定国家燃油质量标准时就使用了成本效益分析法，对四个方案主要进行资金、操作成本和健康效益的分析，从中选出最佳效益方案。在进行成本和效益量化时，如果存在市场竞争比较价格，则有助于测算成本和效益，比如工资水平、产品价格变化等；如果没有市场存在，可以从其他数据中推算，比如支付意愿的民意调查、预期寿命的价值估算、对资产或者财产价格的影响程度等。

当然定量分析从技术上有难度，这也是我们没有专门的技术力量，开展有效的定量分析的主要原因。有些成本和效益可能形成于将来，人们更倾向于看重眼前的成本和效益，所以可以允许成本和效益“折现”成“当前价值”的形式予以表述，从而计算一项方案的“当前净价值”。这时，由于未来成本和效益出现了不确定性的问题，所以清楚地界定假设条件非常重要，一方面使用现行可能的最佳估算方法，另一方面也要承认永无“正确”答案。

如果量化不可行，就用定性分析。尤其是货币化是成本收益分析中非常有难度的一个步骤，但是还是有一些实用的方法协助比较各个方案的影响，而且不需要很高的技术含量。多重标准分析法就是其中最常见的一种，在确定方案目标的同时也确立可以准确衡量这些目标完成程度的标准，用打分的形式比较各个备选方案的优劣，评出最能有效利用现有资源的一项。

（五）行政立法前评估的公众参与

国外实践表明，把行政立法其评估纳入公众参与程序中，是一个日益明显的融合趋势。公众参与是促进行政立法前评估质量的有效手段。成本效益分析方法是预测性的分析，存在许多不确定的因素。即使是最好的评估分析也不可能完全预见风险，真实的信息也往往会因为各种原因失真，如对生命价值的确定等就很难有统一的认识。因此，公众评论在立法评估中占有重要地位。

评估制度论文范文第4篇

我国目前对责任政府及其绩效评估理论的研究己经落后于实践的发展。理论研究的不足必将导致实践的盲目性，增大实践探索的成本代价，从而激发了研究者研究的紧迫感和动力。鉴于此，文章从理论上分析构建责任政府绩效评估机制的制度化基础，从实践上构建基于责任政府理念的政府绩效评估模式，该模式包括“战略目标系统”、“基于资源管理整合系统的平衡性绩效衡量”、“绩效信息的反馈利用”三大过程性要素;设计出责任政府绩效评估的操作程序，并分析该模式的适用条件;最后进一步运用平衡积分卡构建责任政府绩效评估指标体系，将责任政府的绩效评估进行到底，最终推进责任政府的建设。

关键词：责任政府；政府绩效评估；评估模式；平衡积分卡

中文文摘

国家经济与社会的发展，公民素质的提升以及公民意识的日益凸显，给传统行政模式提出了改进要求，构建“责任政府”既是社会发展的必然要求，也是政府自身发展的必然;全球化不确定性的日益增强，给政府自身发展带来了客观压力，在加入WTO己成为现实的今天，身处国际经济循环中的中国政府，尤其面临着提升自身效能、发挥比较优势的迫切压力。在此环境中，搞清楚“责任政府”究竟是什么样的政府，如何构建责任政府，如何提高责任政府的绩效水平，这是我国政府当前必须思考和解决的问题。本文针对“责任政府”在我国的迫切建设要求、我国政府绩效评估现存的问题，力图在充分分析“责任政府”内涵及其框架体系之后，让责任政府赋予政府绩效管理以新的制度基础和目标导向，并结合国内外政府绩效评估的理论与实践基础，构建出“责任政府的绩效评估模式”，并进一步运用平衡积分卡构建责任政府绩效评估指标体系，将责任政府的绩效评估进行到底，最终推进责任政府的建设。

第1章绪论

该部分主要说明选题的研究背景、研究问题的提出、研究的目的和基本思路等。首先介绍相关的研究背景，指出新公共管理运动以来，西方国家政府绩效评估受到广泛重视和推广。而我国构建责任政府过程中的绩效评估还处于初级阶段，由于理论研究不足所导致的实践的盲目性，使得责任政府绩效评估问题层出不穷。其次介绍研究问题的提出及研究目的，在分析绩效评估作为构建责任政府的基础工程的重要作用后，指出引入和改善政府组织的绩效管理与构建责任政府的内在价值相吻合。因此本文将绩效评估机制与责任政府的建设结合起来研究，希望责任政府能赋予政府绩效管理以新的制度基础、目标导向，同时，通过责任政府的绩效评估，可以进一步推进责任政府的构建，由此实现责任政府与政府绩效评估的良性互动。最后介绍本文研究的基本思路。

第2章责任政府构建中的绩效评估理论概述该部分首先介绍责任政府相关概念和理论。通过分析对比国内外学者对责任政府的阐释引出本文对我国责任政府的理解，指出责任政府重心不再是权力本位，而是政府责任本位;政府的责任范畴不再单一是政治责任，还包括法律责任、道德责任;责任政府还强调公民责任和政府责任同时并重，责任政府不再是层级考核，而是从质和量两个方面保证职、权、责、利关系在行政管理实践中得到贯彻落实。在这一部分，还从法治、德治、民治三个维度介绍了构建责任政府的动力机制及其目标。

其次，主要介绍责任政府绩效评估的内涵。在简要回顾政府绩效评估的历史基础上，文章结合国内外学者有关政府绩效评估的定义，提出责任政府绩效评估的内涵，并分析其性质。从提高政府行政能力、促进政府质量与公平意识、提升政府形象三方面分析政府绩效评估对构建责任政府的促进作用。最后，小结。文章结合上述分析，进一步指出有必要借鉴当今国内外政府绩效评估典型实践的先进经验，以作为构建责任政府绩效评估机制的经验方面的预备。

第3章国内外政府绩效评估的实践及启示该部分首先是西方政府绩效评估实践概述。先介绍美国、英国的政府绩效评估的发展进程与成效，再结合弗吉尼亚州的绩效指标、英国警务绩效评估框架两个典型案例，指出其指标选择的广泛性、创新性、可操作性以及评估的法制化、制度化等特点。其次，介绍我国责任政府绩效评估的实践探索。典型的有青岛市的目标责任制考核，山东省的社会服务承诺机制，福建省的效能建设。最后，对国内外绩效评估创新实践的借鉴经验进行综合评述。在比较分析的基础上，可以发现，从绩效评估制度化和规范化、评估方式的选择、评估主体的确定、评估指标体系的设立等方面，都具有某种程度的借鉴意义。写作

第4章我国责任政府绩效评估存在的问题及成因分析该部分首先阐述责任政府绩效评估理论体系在构建和规范上的不足。主要从四个方面来分析理论体系存在的问题及成因。第一，绩效评估的知识体系准备严重不足:第二，缺乏相应的制度和法律体系的保障;第三，未建立科学的评估指标体系;第四，绩效评估的价值体系未得到构建和认同。其次，理论不足导致实践过程中问题层出不穷。评估多处于自发状态，评估主体比较单一，多是上级机关对下级机关的监督，缺乏社会公众对政府的评估;有效的绩效评估信息体系尚未建立起来，存在信息失真现象，导致评估结果很难做到客观公正;从评估的方法上看，缺乏对定性分析和定量分析的方法的正确运用，严重影响了评估的实效。最后，小结。责任政府绩效评估中存在的问题给当前政府管理带来了诸多弊端。在分析问题之后，有必要结合国内外责任政府绩效管理和评估的经验和做法，构建适合责任政府的绩效评估模式。

第5章责任政府构建中绩效评估机制的完善·该部分是文章的主体部分，结合理论与实践构建基于责任政府理念的政府绩效评估模式。首先，分析构建责任政府绩效评估机制的制度化基础。文章主要从分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向四个维度分析责任政府绩效评估机制的制度化基础。文章指出，只有在这些制度化基础上推行绩效评估，才能够确保绩效评估的有效性。其次，构建基于责任政府理念的政府绩效评估模式。在这个模式中，主要包括三大过程性要素:“战略目标系统”、“基于资源管理整合系统的平衡性绩效衡量”、“绩效信息的反馈利用”。第一，战略目标系统即要确立政府绩效评估的合理目标。责任政府的绩效评估目标是一个综合考虑内外顾客，将组织使命、组织责任、战略规划、工作程序设计、目标设定和优先排序、界定成果和投入的逻辑关系等工作有机融入政府所制定的、旨在改善政府绩效的战略性框架。第二，基于资源管理整合系统的平衡性绩效衡量。基于前文对我国绩效评估存在问题的分析，在绩效评估机制的构成方面，采取多元主体与平衡性绩效管理工具相结合的评估方式，以求全面、准确而具有建设性地对政府绩效进行管理。文章设计的是三元主体绩效管理的框架，三元主体包括:社会主体(公众、专家)、上级机关、机关自评。通过三元主体的平衡性评估机制回应责任政府在政治、法律、专业领域、管理以及服务方面的责任要求。第三，强调绩效信息的反馈利用。文章指出，只有把决策执行中的各种信息不断地，及时地反馈到政府部门，管理者刁‘能对偏离绩效目标的各种情况进行调整、修正和完善，进而达到不断提高政府绩效的目的。因此可将“政务公开”引入责任政府绩效评估领域来、更可通过网络加强公民与政府互动，促进政府效能提升。再次，通过图表介绍责任政府绩效评估的操作程序设计和适用条件。文章构建了责任政府绩效评估的七个操作程序:制定政府绩效评估计划、建立政府绩效评估组织、构建政府绩效评估指标、收集政府绩效评估信息、选择政府绩效评估的计量方法、撰写政府绩效评估报告和政府绩效评估结果的反馈和应用。这七个操作程序互相联系和互相影响，构成了持续循环的政府绩效评估过程。另外，绩效评估模式的引入，必须从组织的内部结构、权力模式、组织制度、文化和人员素质等方面，给出全面支持。即，绩效评估系统要求组织结构系统、制度系统、人事系统和资源系统的全面跟进。所以，文章接着分析了该模式的适用条件，要根据机关具体实践条件的差异，找到扭转传统观念栓桔的切入点和方法。

最后，进一步运用平衡积分卡构建责任政府绩效评估指标体系。鉴于政府业务的复杂性、多元绩效动机、多元绩效标准的现实情况，以及国内关于政府整体绩效评估指标研究的滞后性，文章另起一点，选取平衡积分卡这一综合性战略绩效评估和管理工具，作为构建基于责任政府理念的政府绩效评估的指标体系建设工具。文章先简单介绍平衡积分卡的内容以及其在责任政府绩效评估中应用的可行性，再从顾客满意、财务绩效、内部业务、创新与学习四个维度来构建责任政府绩效评估平衡积分卡的框架体系，最后以公共卫生管理部门为例，运用平衡积分卡进行实例分析。

第l章绪论

1.1课题背景

1.1.1西方国家政府绩效评估受到广泛重视和推广

20世纪70年代末80年代初以来，为了应对经济全球化的猛烈冲击、国内环境的巨大变化，进而走出政府财政危机、管理危机和信任危机的困境，伴随着风起云涌的“新公共管理运动”，特别是由于高层领导人的大力支持和积极推动，英国、美国、欧洲大陆国家、澳大利亚、新西兰和日本等国相继掀起了政府管理创新浪潮。这一以公共管理为理论基石和实践指南的改革，其重点主要集中在“减少施政成本”、“提高服务效能”两个方面，以“效率、责任和响应作为其基本价值基础”。综观各国改革，政府再造的内容主要体现在:

1)变管理为服务，树立“顾客至上”观念;

2)民众评议政府;

3)政府绩效管理;

4)公共服务市场化与社会化;

5)政府人力资源管理;

6)注重投入产出的企业化管理。

西方发达国家上述6个方面的政府再造，对我国政府体制改革提供了有益的经验和借鉴。其改革策略的核心内容也应当成为我们构建责任政府的价值参照。尽管各国政府管理创新的起因、议程、战略、策略以及创新的范围、规模、力度各有千秋，但都有一个共同的基本取向，即在公共部门引入市场竞争机制，运用商业管理的理论、方法和技术来提高公共部门管理水平及公共服务质量和绩效。绩效评估得到了极大的重视和推广，以至西方学术界惊呼:现代“评估国家”正在取代传统的“行政国家”。关于西方各主要国家政府绩效评估的实践情况，本文将在第三章重点进行介绍。

1.1.2我国构建责任政府过程中的绩效评估还处于初级阶段责任政府是行政现代化的产物，最初出现在现代市场国家中。在我国是最近出现的概念，党的十六大明确提出了进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的政府改革目标。这一目标明确反映出的信息就是，随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，随着政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能的确立和不断加强，新时期政府改革战略选择的重点是构建责

任政府。而我国中央政府使用这一概念则是2003年的事，在非典肆虐的时期，面对非典型性肺炎的挑战，政府总理在有关讲话中表明了中国政府建立坦诚、负责政府的决心，开始明确提出了责任政府的执政理念。

在构建责任政府的过程中，需要一系列制度构架确保政府及其公务员对人民负责关系的确立。除

以公务员规范明确其职责、以问责制建立政府及公务员责任追究机制外，引进绩效评估机制是责任政府建立中制度构架的一个重要方面。相对来说，明确政府行为规范、公务员规范及建立相应的政府及公务员问责制度是责任政府建立的核心内容，但绩效评估是责任政府建立的基础工程。

因此，为了建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，改革开放以来，我国政府部门以推进政府机关效能建设和推行公共部门绩效管理为突破口，不断创新管理理念，在政府绩效评估与管理方面进行了有益探索，取得了一定的成效，极大地推进了我国的行政现代化进程。

国外政府及我国一些地方通过绩效评估来推动责任政府建立的努力，为我国政府改革找到了新的切入点。但也要看到，在成为一种口号和时髦的前提下，责任政府的绩效评估走向“政绩工程”评估的倾向，存在的问题还是相当突出的:评估多处于自发、半自发状态，没有相应的制度和法律保障;缺乏系统理论指导，实践中性;评估主体缺乏多元化，多以官方评估为主，缺乏公民评议，而且多是上级对下级的评估，缺乏政府机关的自我评估;评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标;评估程序没有规范化，存在很大的随意性，因此评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式;评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学等等.、这止岭问题都表明了我闪日前对责任政府及其绩效评估理论的研究己经落后于实践的发展。现论研究的不足必将导致实践的育即胜，增大实践探索的成木代价，从而也更加激发了研究者研究的紧迫感和动力。对比西方国家政府绩效评估的法制化、制度化、规范化，以及在公民导向的强调和目标管理、战略管理等理论工具有效运用，我们还处于初级阶段，有待提升。

1.2研究问题的提出及研究的目的

作为责任政府建立的丛础工程，绩效评估为责任主体承担责任提供工作履行过程和结果方面的数据。绩效评估作用具体表现为:既注重过程中的事业心和务实态度，看政府依法办事、按章办事的情况，看公务员是否勤勉工作、踏实肯干又重视结果导向，鼓励政府、公务员打破陈规争取能带来更好结果的创新，以“三E”标准(即经济标准、效率标准、效益标准)测定政府生产率的状况，重视公务员的业绩和他们对组织目标的贡献。绩效评估还在于把测定的政府生产率的状况与公民期待对比，促进责任政府的建立。在政府对人民负责的责任关系中，如何推动一个更具责任感政府的建立?当代，绩效评估通过引进公民参与，使绩效评估及责任承担中，政府坚持公民导向;公务员履行职责不仅对上级负责还要以公众的满意度作为自身工作的重要的考量。以此为基础建立的问责制，能有效地增强政府官员的责任心，端正他们为公众服务的态度和提高为公众服务的质量，促进责任政府的建立。由于组织的目的是在于通过社会化结合方式，实现某种特定的目的。而这一目的实现方式、手段，乃至具体的运作过程，其本身也是一个需要管理的过程，这就是绩效管理对于提升组织有效性的意义所在。从这一视角出发，责任政府的建立正是为了改善政府运作，提升政府各方面的效能，从而更好地履行其组织使命—提供公共物品，为人民负责。而引入和改善政府组织的绩效管理，无疑是与构建责任政府的内在价值相吻合的，因为责任政府总体上看作为对传统管制型政府行政模式的超越形式，也必然会强化传统政府绩效管理和评估与现实的滞后性和不适应性。此外，由于政府部门自身在价值原则、管理方式、业务内容等方面的特点，绩效管理这一在赢利性部门广泛使用并获得良好结果的管理工具，在政府部门的应用还基于政府价值定位的调适问题。所以本文将政府绩效管理的核心—即绩效评估机制与责任政府的建设结合起来研究，希望责任政府可以赋予政府绩效管理以新的制度基础、目标导向，同时，通过责任政府的政府绩效评估，可以进一步推进责任政府的构建，由此实现责任政府与政府绩效评估的良性互动。

1.3研究的基本思路

评估制度论文范文第5篇

关键词：政府绩效评估；政治体制；管理技术

中图分类号：D630.1；D630.9；C931.2 文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2011.06.009

长期以来，绩效评估是一项颇受地方政府决策者青睐的管理工具。Williams认为，在现代民主政治中，绩效评估可以而且应该担负的职能是塑造对公众负责任的政府[1]。一方面，国内学者对主观型政府绩效评估的研究不够重视，但是随着行政管理的开放性和包容性的不断提高，主观型政府绩效评估的应用范围将逐渐扩大，可以广泛用于社情民意调查及公共服务质量评价等领域。另一方面，受现有行政管理体制的制约，我国地方政府绩效评估的首要职能不是塑造负责任的政府，而是追求技术理性。在这样的实践背景下，地方政府的决策者是使用这一项管理工具的“主人”，是核心行动主体。既然是一项管理工具，就必然存在着控制其运行结果的主观需要。因此，获知决策者控制主观型政府绩效评估结果的方式，已经成为一个亟待解决的理论和实践问题。

一、基本概念界定与研究问题的提出

（一）对主观型政府绩效评估的界定

我国独特的政治体制和行政管理体制使得学者和官员普遍缺乏对主观型政府绩效评估的认识，从而难以构建起对政府绩效评估模式进行分类的完整框架。综合对相关文献的评估和实践的考察，笔者对主观型政府绩效评估定义为：决策者为了提高评估对象的定性业绩，模仿企业管理实践中的“顾客导向”，吸纳服务对象和利益相关者对评估对象的定性业绩进行主观评估的管理活动。主观型政府绩效评估的构成要素是评估目的、评估活动的决策者(包括组织实施机构)、评估主体、评估对象、评估指标、计分方法和结果使用方式[2]。一般而言，决策者计划实现的评估目的主要是定性的。例如，服务质量、服务态度和公众安全感等结果类指标难以通过客观绩效指标加以测量，也难以被异化。相对于客观型政府绩效评估而言，由于评估主体比较广泛，评估权力比较分散，决策者难以完全控制评估的结果和过程，因而评估结果和过程具有较低的可控性。

在实践中，主观型政府绩效评估中的评估主体趋于多元化，不仅包括自上而下的纵向评估，还包括服务对象和利益相关者在内的横向评估，评估权力比较分散。主观型政府绩效评估中的评估对象是指提供了公共服务的组织和个体，尤其是与外部服务对象发生直接接触的组织和个体。就评估指标而言，满意度是主观型政府绩效评估的常用指标，主观色彩和定性风格比较突出。采取定序或者定类属性的计分方法是主观型政府绩效评估的另一个特征，一般采用3级~5级刻度。在结果使用环节，由于主观型政府绩效评估具有开放性，吸纳了公众参与，甚至以公众作为核心评估主体。因此，评估结果更具有法理上的正当性，决策者因而倾向于将其用于对评议对象进行定性评价和施加外部政治压力。

（二）研究问题的提出

因为政府绩效评估具有政治属性，我们有必要考察其所处的政治制度和国家发展阶段的约束。许多第三世界国家的领导人迫切关注的一个问题就是提高政府的行政效率。Burns认为，冗员、浪费、腐败和惰性是许多发展中国家政府管理的通病[3]。对于中国政府的管理实践而言，除了具有其它发展中国家的不足之外，还饱受效率低下和等不正之风的影响。从1978年开始，中国的领导人再次确认，经济的现代化依赖于一个理性的和有效率的官僚机构。为此，他们提出了一系列颇具进取心的行政管理体制改革方案，包括赋予群众路线以新的内涵，对干部开展教育推广群众路线这一领导方法；通过法律途径控制腐败和其它作风；重构党和政府的机构以减少冗员和机构重复现象；通过改革人事制度改善干部招录、绩效评价和培训的整个过程[3]。很显然，由于地方政府绩效评估是决策者促使官僚机构承担治理责任的一项管理工具，因此需要保持对这一工具的控制。

Yu-Shan Wu敏锐地指出，社会主义国家的政治改革不能经由传统的需求导向加以理解，而是需要从供给导向加以理解。他认为导致这种差异的解释有三种：第一，高度集中的政治和经济制度在资本原始积累时期对于迅速积累稀缺而分散的资本而言是必需的。但是，一旦一个国家已经实现了工业化，大一统的制度的理性和效用也就枯竭了，该制度将很自然地走向多元化的社会――政治安排。但是在此之前，决策者的需求对地方政府绩效评估构成了主导作用，自然也需要对其保持控制。第二个解释则运用了宏观社会学的术语对政治自由化过程提供了解释，该观点强调的是，工业化社会的高度的差异性和高度的专门化特征将塑造高度复杂的社会利益。当不存在直接民主和多党制度时，对这些利益的整合功能只能由统一的权威来集中完成。第三种解释则将重点放在了社会主义国家政权的政治合法性领域。它假定，在社会主义工业化社会中受过高等教育的社会公众将不会仅仅接受经由民主制度的一致同意原则产生的政治合法性，还可以接受成就合法性[4]。笔者认为，政治文化是第四种解释。以中国的儒家文化为代表的亚洲价值观推崇统一的权威，公众将政府视为慈悲而严明的父亲。这与美国公众将政府视为可以更换的服务人员，欧洲的公众将政府视为平等的合作伙伴形成了强烈的对比[5]。随着市场化改革的深入进行，一个国家原有的政治文化也将发生变化。赵吉虎经过比较分析指出，包括中国在内的东北亚地区的国家出现了制度上的民主主义与实际政治过程中的权威主义并存的二元结构[6]。

Yongnian Zheng认为，当一个社会主义国家政权根据形势的变化推行政治改革时，它有两个可供选择的战略：一个是社会主义一党制下的多元化；一个是多党制民主。很显然，中国选择了第一个战略。出于沿袭在经济领域进行改革的市场社会主义的逻辑，改革者所感兴趣的是生成一个不失去对民主参与者的控制的政治市场。其通常的做法是实行有限度的选举，实现民意表达的有序化，构筑有助于形成稳定的社会秩序的民主渠道。这种一党主导下的多元化的魅力之处如同市场社会主义一样，被假定为可以根据环境的变化运用权变策略实行渐渐地改进而不必剧烈地动摇根本政治制度，因而被称为政治改革中的渐进主义[7]。

综上所述，我国地方政府绩效评估所处的制度约束导致决策者对包括地方政府绩效评估在内的政治活动的控制是不可避免的，而且地方政府绩效评估的结果不能给决策者带来过于沉重的外部政治压力。基于此，本论文要解决的问题是：决策者是采取什么方式对主观型政府绩效评估结果进行控制的。

二、关于地政府绩效评估中的控制问题的相关研究

（一）决策者对绩效评估模式和方法的选择

在政府绩效评估的语境下，评估模式和评估方法属于两个不同的范畴。评估模式的内涵要比评估方法更为广泛，评估模式包括确定评估主体和分配评估权力的方法，以及对评估程序、评估指标和计分方法等内容的设计和选择，而评估方法主要是指对评估程序、评估指标和计分方法的设计和选择。

我们的实证分析表明，在评估模式选择层面，决策者根据计划实现的战略目的选择了与之相匹配的主观型政府绩效评估模式，因为决策者希望通过改进机关作风提升官僚机构的服务质量，从而为招商引资创造良好的软环境，以加快区域经济的发展速度。在评估主体选择层面，决策者进一步根据计划实现的战略目的将企业纳入了评估主体的行列，因为决策者组织开展“万人评议政府”的目的是通过给官僚机构施加改善公共服务质量的政治压力，以改善招商引资的软环境。因此，来自企业的代表加入评估主体的行列非常重要，决策者和接受评估的官僚机构需要得到企业反馈的绩效信息。在此，我们有必要探究决策者在强烈地触动官僚机构的同时，又是如何控制主观型政府绩效评估的结果的。

Xiaohu Wang以美国中西部地区的地方政府管理人员为样本，对主观绩效评估方法的效度的调查或许会令部分学者感到意外，原因是官员们对主观绩效评估方法的评价高于对客观绩效评估方法的评价。因为诸如犯罪率和破案率这些指标容易被评估对象操纵，但是公众的安全感却很难纵，也很难运用客观指标加以测量[8]。这篇文献讨论的是决策者对不同绩效评估方法所提供的绩效信息的效度的评价，为了控制绩效信息的效度，决策者需要选择合适的绩效评估方法。与此研究相类似，Behn指出了决策者如何根据绩效评估目的选择绩效评估方法，以保证绩效评估活动的效度。他的观点是：“绩效评估本身并不是目的”，那么，我们为什么还要评估呢？因为通过评估有助于取得8种管理目的：评估、控制、预算、激励、推动、庆祝、学习和改进管理。因此，决策者不应寻求单一的绩效评估模式，只有根据评估模式的特点作出理性选择，才有助于实现管理目的[9]。上述文献从微观层面讨论了决策者控制绩效评估质量的方式，但是没有讨论控制主观型政府绩效评估结果的方式，而我国地方政府的决策者往往比较关注绩效评估的结果是否理想，即能否向公众交代。

（二）关于决策者分配评估权力的研究

倪星通过反思流行于地方政府绩效评估中的“层层发包”的做法，揭示了评估权力分配失衡的根源，认为上级决策者往往将绩效评估作为分解工作任务和治理责任的技术工具，“层层发包”权、责、利[10]。在这种政治生态和规则下，评估权力分配的失衡是难免的，因为它是在政府体系内部循环和分配的。同时，上级虽然控制了评估权力，但是不一定能够控制评估结果，因为在评估过程中存在着信息不对称现象，下级拥有一定的自由裁量权。陈天祥以广东省J市为个案的研究，证实了评估权力可以在评估活动的决策者和评估对象之间分配，决策者对评估过程和结果的控制是有限度的，因而需要模仿市场规则制定“绩效合同”[11]。我们需要知道的是，决策者在开放条件下是如何控制评估结果的。

周志忍从公民参与政府绩效评估的视角比较系统地构建了一个分析框架，首先将公民参与划分为“公民无参与、象征性参与和完全参与”三个发展阶段，然后将这三个阶段细化为五个层次：“公民无参与、无效参与、有限参与、高度参与和主导型参与”[12]。值得指出的是，作者分析了我国学者没有系统地分析公民参与地方政府绩效评估的制度性原因，因为西方国家已经在政治制度的层面上解决了这一问题，自然较少给国内学者带来研究启示，而我国的地方政府绩效评估还没有发展到公民完全参与的阶段，因而缺少研究的实践基础。同时，这篇文献已经触摸到了政府的决策者对评估权力进行分配的问题，通过不给作为体制外评估主体的公民分配评估权力或者赋予有限的权力，有利于决策者控制评估过程和结果。笔者认为，选择什么样的绩效评估模式也就意味着选择了什么样的评估权力分配格局，这在客观型地方政府绩效评估中表现得最为明显，公民在客观型政府绩效评估中几乎处于“无参与”的层次。因此，我们需要重点探究决策者控制主观型政府绩效评估结果的方式。

三、理论建构和理论预设

（一）基于评估技术运用过程的结果控制

与公共预算相类似，政府绩效评估也是一项技术运用的过程性比较强的公共行政活动，鲁宾对美国公共预算过程中的政治的出色研究表明，政治力量对公共预算案的控制是在编制公共预算的技术运用的过程中进行的[13]。具体到本论文研究的问题，决策者对政府绩效评估结果的控制需要根据评估技术运用过程进行，也是可以观测和模拟的，因为决策者对评估技术的选择性使用能够得到显示。对于控制主观型政府绩效评估结果而言，决策者需要根据由选择评估主体、分配评估权力、设计计分方法和数据处理方法构成的技术运用过程控制评估的结果，这是观测决策者控制评估结果的“线索”。无论是学者还是公众都对决策者控制主观型政府绩效评估的结果存在着感知和先入为主的怀疑，但是没有发现控制结果的方式，原因可能在于没有找到观测控制评估结果的“线索”。

（二）控制评估结果对评估质量的影响

政府绩效评估的技术运用过程是一项系统性工程，决策者对技术运用过程的控制会产生一系列潜在后果。其直接影响是改变评估结果，对于主观型政府绩效评估而言，可以改变评估对象的得分；其间接影响是改变评估活动的利益相关者对评估的认同度。来自选举事务的经验启示我们，在控制利益相关者的利益关系的情况下，评估技术运用越是规范并且符合常规，利益相关者对评估活动的认同度也就越高，二者之间应该呈现正相关关系。因此，决策者对主观型政府绩效评估结果的控制程度越高，利益相关者对评估活动的认同度也就越低。

（三）理论预设的提出

在主观型政府绩效评估语境下，决策者的目标之一是得到一个分数较高的评估结果，受到的行为约束是主观型政府绩效评估的技术运用及其过程。在上述理论构建基础上进行演绎分析，可以提出观测决策者控制评估结果的理论预设，即决策者控制主观型政府绩效评估结果的方式。

本论文的理论预设是：其一，在评估主体的选择和评估权力的分配上，决策者将吸纳倾向于给出较高评分的评估主体(关系友好型评估主体)，并将评估权力更多地分配给关系友好型评估主体；其二，在数据处理方法的选择上，将作出有利于关系友好型评估主体发挥正向作用的选择；其三，在计分方法的设计上，决策者会调高评分刻度，以控制体制外评估主体的负向作用，提升体制内评估主体的正向作用；其四，通过控制主观型政府绩效评估的技术运用过程，决策者可以提高评议对象的得分，即改善评估结果。

四、对决策者控制评估结果方式的发现

（一）决策者选择评估主体的方式

从1999年到2009年，珠海市“万人评议政府”经历了9年，中间开展了8次评议活动。在开展评议活动的过程中，根据出现的问题对评议主体进行了调整。其中，最大的调整是在2005年决定不再由中央和广东省驻珠海机构的上级主管部门作为评议主体，同时由“三类代表”(市党代表、市人大代表、市政协委员)代替常设的考评团、督导员和投诉中心。总体上看，现有的评估权力分配格局是比较清晰的。

从定类分析的视角来看，评估活动的决策者为了控制评估结果，在作为公众的体制外评估主体(群众、企业和行业协会代表)之外，增添了市领导、机关干部和“三类代表”作为体制内评估主体。在中国现行的政治现实中，“三类代表”中的多数成员来自市领导和机关干部。吴建南组织的一项模拟实验表明，利益相关性越强，评估结果的客观性越弱[14]。很显然，出于利益相关性的考虑，体制内评估主体的评分容易高于体制外评估主体的评分。

（二）决策者分配评估权力的方式

主观型政府绩效评估的最大特色是评估权力比较分散，在对评估主体拥有的评估权力进行定类分析之后，笔者将对评估主体拥有的评估权力进行定量分析。为了更加清晰地分析各个评估主体拥有的评估权力并使之具有可比性，笔者进行了编码处理：选取参加2005年和2007年的两次评议活动的5类评估主体作为分析对象，对评估主体的表面权重和实质权重进行了区别分析。表面权重指的是某类评估主体所占的票数权重，实质权重指的是某类评估主体在百分制权重中所占的权重。

定量分析的结果如下：由市领导、“三类代表”和机关干部组成的评估主体的表面权重非常低，但是实质权重比较高；而由群众和企业代表组成的评估主体的表面权重非常高，但是实质权重比较低。毫无疑问，这也有利于评估活动的决策者提高评估结果，因为付景涛和曾莉基于珠海市2007年“万人评议政府”的评分结果的实证分析已经证明，由市领导、“三类代表”和机关干部组成的评估主体的评分显著地高于群众和企业代表的评分[15]。

同时，各个评估主体在2004年和2007年的评分也支持了论文的假设，即体制内评估主体的评分高于体制外评估主体，这也证明了决策者为了提高评估结果而采取的控制方式产生了预期的效果。

珠海市“万人评议政府”的核心指标是“满意度”，由各类评估主体根据对评估对象的服务质量和服务态度的主观判断进行打分。度量的刻度发生了多次变换，1999年至2001年实行的是二分变量(满意和不满意)；2003年实行的是四级刻度，满意为90分，较满意为80分，基本满意为70分，不满意为59分；2004年实行的是三级刻度，满意为95分，基本满意为75分，不满意为55分；2005年实行的是五级刻度，很满意为95分，满意为85分，比较满意为75分，基本满意为65分，不满意为50分；2007年实行的四级刻度，满意为95分，比较满意为80分，基本满意为65分，不满意为50分；2009年实行四级刻度：非常满意为95分，满意为85分，基本满意为70分，不满意为50分。总体来看，计分刻度在0~100的数轴上并非呈均匀分布状态，而是呈右偏分布，即明显偏高。以2007年为例，珠海市“万人评议政府”的计分方法如下：Sa=

(X1×95)+(X2×80)+(X3×65)+(X4×50)X1+…+X5×Wa其中，Sa代表某个评估对象来自评估主体a的得分，X1-5代表某评估主体中选择某一刻度的票数，Wa代表该评估主体所占的实质权重。由此不难看出，因为将每一类评估主体的打分做了加权平均处理，然后再乘以该评估主体所占的实质权重。这样，群众和企业这两类评估主体的表面票数优势就被削弱了，而体制内评估主体的实质权重优势得到了强化。

（四）决策者对评估结果的控制

评议对象得分的提高是决策者控制评估结果的观测客体，我们可以基于2007年的评估结果发现并证实决策者对评估结果的控制。具体操作方法是：在保持原有刻度不变的条件下，以评估主体对评估对象的原始评分为基准，依据评估主体的平均权重(均为20%)、表明权重和实质权重对评分进行三次模拟分析，然后比较三次结果。

表4证实了决策者对评估结果的控制，因为根据实质权重计算的评估结果高于根据表面权重和平均权重计算出的评估结果，这也表明决策者对评估技术运用过程的控制是一项系统工程，改变每一个技术环节都会影响评估的结果。

五、研究结论与讨论

经由第四部分的分析可以得知，论文在理论建构的基础上提出的理论预设得到了珠海市“万人评议政府”这一个案所提供的数据的证实。评估活动的决策者为了得到一个可控的评估结果，采取了吸纳体制内评估主体，将实质性评估权力更多地分配给体制内评估主体，在计分方法上强化体制内评估主体的优势的方式实现了控制评估结果的目的。珠海市各个接受评估的机关在2001年至2007年的平均得分均高于80分，平均得分是84.24。

珠海市这一主观型政府绩效评估活动持续时间长，组织实施正规化程度高，而且得到了上级的肯定。广东省于2002年推广了珠海市引入企业界代表和公众评估党政机关服务态度和质量的做法，珠海市2009年的公共服务排名位居广东省第一位。因此，本论文选择的这一个案具有较强的代表性和说服力。但是，通过运用利益相关理论和行为政治学理论思考这一研究结论又催生了新的研究问题：体制外评估主体对这种受到了决策者控制的评估结果的认同度如何？哪些因素会影响外部评估主体的认同度？这需要我们进一步展开研究。

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On the Controlling Methods of Subjective Local

Government Performance Evaluation Results

――On the Basis of a Zhuhai Case of “Massive Evaluation of Local Government”

FU Jing-tao1,2

(1.School of Economics and Management,Changsha University of

Science and Technology,Changsha 410114,Hunan,China;

2.School of Government,Sun Yat-sen University,Guangzhou 510275,Guangdong,China)