农村土地联产承包责任制改革，激活了农民汗雨挥空的生产热情，带来了农村经济的迅速发展，成为促进各项改革和国民经济快速发展的助推器。当国民经济和城市经济总量持续扩张的同时，农村发展，尤其是农村经济的发展相对出现停滞。农村税费改革之后，乡镇政府的工作任务、范围发生了变化，收支矛盾加剧，人浮于事突出，在生产指导、结构调整上“越位”，在公益服务、社会保障上“缺位”，在政事、政企关系上“错位”的矛盾更加凸显出来，要推动农村经济、社会的持续发展，当务之急是要重视乡镇政府的职能定位，加速促进其职能转变。

乡镇是我国政权组织中最基层的一级政府，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇一级政府的7条职责权限中，主要体现的是“执行、保护、保障”职能。乡镇政府职能转变就是要尽力减少行政决策权力，在实现“执行、保护、保障”的方式、方法上实行转变，主要体现在以下五个方面：

首先，要改变指挥性、指令性的生产组织方式。社会主义市场经济体制的建立，就是要利用市场机制这只“看不见的人”调节生产各要素的配置，依照市场规律调节生产过程中的计划、组织、控制和协调等管理方式，改变计划经济体制时的生产组织方式和社会管理方式由直接管理向间接管理、由微观管理向宏观指导、由行政命令向依法行政方向转变，因此，要充分放手让农民依靠市场调节组织生产，让农民自主解决分散生产、经营条件下政府不该管、管不好、管不了的事。在遵循市场规律的前提下，政府主要依靠财政、信贷等优惠政策，实现对农村生产结构调整的引导；对粮、棉等影响国计民生的大宗农副产品总量的调控，主要通过政府与农民之间的订单方式实现。

其次，要压缩政府规模，健全社会服务功能。目前乡镇一级“政府”的外延过大，乡镇事业机构所担负的工作一般都还是政府职责的延伸。要改变这种现状，大力压缩机关工作的辅助机构，压缩机关、事业单位纯行政性工作人员，把技术性、服务性的事务交给市场，让涉农技术服务的事业单位转体成为经济实体，发展技术服务型、流通型公司，实现“公司+农户”的生产组织方式，使其由财政的供养包袱转变成农村生产过程中不可缺少的部分和环节，在提供技术、资金，搞活农产品销售等有偿服务中与农民共同成为经济成果的分享者和经济风险的承担者，使农村经济结构调整、劳动力转移、农业技术推广等全部、彻底地转为市场职能，政府在公开、平等的竞争条件下，对这类服务性公司可给予适当的鼓励和支持。

第三，要增强对改善生产环境、维护安全稳定的职能。一是在上级政府的支持下加大对改善农村生产条件的投入。无论东部的还是西部的，无论是干旱区的还是水患区的，农民的生产条件会受到自然条件、自然灾害的影响，国家应加大对改善农村生产条件的投入，让其都在负担水平基本均衡的基础上从事生产活动，以此解决地区间贫富不均的现象。以洪涝区的农民为例，对于防洪基础设施建设和防洪抢险，每年都要消耗大量的人力物力，形成了特有的沉重负担，国家应提供必要的资金，督促乡镇政府完全承担起水利工程建设和防汛抢险工作任务。二是要加大对农村安全稳定的工作力度。要加强对农村社会治安的维护，加强对安全生产条件的监督，把农村突发性事件尽量排除在萌芽状态，为农村经济和社会发展提供一个宽松和谐的环境。

第四，要提高农民素质，加强对先进文化的引导。社会的发展首先要求劳动者自身素质提高，影响劳动者自身素质的因素包括受教育的平均水平、对法律法规和国家政策的认知程度、良好的伦理道德观念等等。乡镇政府要加大对农民的再教育、再培训力度，提高其吸收科技知识和驾驭市场的能力，增强法律意识和诚信道德观念，通过教育、引导，规范农民行为，提高整体素质。要开展多种形式、喜闻乐见的文化活动，加大投入，尽力满足农民的各种文化需求，避免文化颓废阻滞经济发展后劲。

第五，要扩大乡镇规模，缩小管理幅度。乡镇个数在现有的基础上通过合并可削减一半，每个乡镇的管理人口以4-5万人为宜。以此为基础，合理调整城镇布局，对学校、医院、供水等予以规划、配套，因地制宜确定好产业发展方向，促进农业人口向城镇人口转移；要大量减少行政自然村，取消村以下组的层次，大量裁减村、组干部，改变过去乡镇干部包村分片的管理格局，充分依靠村民组织依法自治，让乡镇一级政府从繁琐的具体事务中解脱出来；要合理界定乡镇党委、政府、人大和村民自治组织的职责权限、活动方式，解决各自存在的“缺位、越位、错位”问题，党委、政府、人大和村民自治组织依法行使各自职责，使乡镇一级的各项工作规范有序。