做好村级计划生育工作，既关系到稳定低生育水平工作目标的实现，更直接关系一个地方的社会稳定和经济发展。对构建和谐社会和建设社会主义新农村起着重要作用。建立健全“县指导、乡负责、村为主”经常性工作机制，做好村级计划生育工作的必经之路，也是人口和计划生育综合改革的根本要求。

一、正确对待目前计划生育“村为主”工作机制运行中的突出问题

2006年下半年，我市在试点先行、现场推进的基础上，全面实施计划生育“村为主”工作，通过建立健全工作机制、强化教育、规范管理、严格监督、兑现奖惩，充分发挥村级组织在计划生育工作中的骨干作用，切实改变了“糊涂人装明白，明白人装糊涂”的现象，初步实现了计划生育工作的重心下移，较好地解决了村级对计划生育工作不愿干、不会干、不真干的虚、假、软问题、促进了人口和计划生育各项政策措施的落实，提高了工作效率，提升了工作水平，取得了一定成绩。但从主客观条件和工作的推进上看，问题仍然不少，主要表现为“五个没有”。

一是工作没有真正推开。调研表明，在全市行政村中，能够全面落实“村为主”工作机制，工作正常开展，效果比较明显的村，仅占三分之一；工作开展一般的村占三分之一；另外三分之一基本没有开展“村为主”工作，村级对依靠合同管理等制约机制的认识和运用掌握不够，主要还是靠乡镇干部包办，依赖思想严重。这三个三分之一，表明此项工作发展极不平衡，一定程度上阻碍了“村为主”工作的顺利实施。

二是组织没有真正建立。部分行政村没有按照上级统一布置，成立村计生办，将村两委成员也没有具体责任；有的虽组织上墙，制度上墙，工作上还是村专干一人在唱“独角戏”，没有形成村干部全体参与，齐抓共管计划生育局面；村计生协会缺乏应有的生命力，其作用未能有效发挥。

三是认识没有真正到位。部分乡镇主要领导，忙于中心工作对计划生育谋划不够，精力投入不足，只讲结果，不讲过程，没有真正把计划生育作为一种事业亲自抓负总责；部分村干部认为，抓计划生育是县、乡干部的事，与自己无关，对“村为主”认识模糊，心中无数，缺乏责任心，危急感，平时怕苦、怕难、怕得罪人，很少能俯下身子去抓重点解难题；广大群众“养儿防老、传宗接代”的传统观念没有根本转变。这些都直接影响“村为主”工作的开展。

四是机制没有真正推行。主要表现在操作机械性，缺乏连续性和奖罚措施招待不力等三个方面。操作机械性，即个别乡镇生搬硬套，脱离实际工作安排上主次不分，重点不明，眉毛胡子一把抓。在考核过程中，没有做到定性分析和定量考核相结合，费时费力，收效甚微。缺乏连续性，即前紧后松，时紧时松，平时抓的紧，迎检时抓得松，抓抓停停，甚至不抓。奖罚不力，工作虎头蛇尾，即一次、两次尚能兑现，但对于连续几次受到处罚的行政村，就不忍心下手，尤其是对村主要干部下不了手。如埇桥区某乡一个村，两年之内换了四任专干，致使奖罚流于形式。

五是条件没有真正具备。集中体现为“三多三少”，即责任大、权利少；任务重、投入少；付出多、报酬少。实行“村为主”工作以来，村级干部被推上了主战场，责任大了，任务重了，承担的支出和管理成本也比以前多了，但是苦于没有一个得力的抓手和有力的保障。权利小，待遇低，投入和回报不成正比。特别是奖罚制度的实行，奖的高兴，罚的难受，几次下来，心里不平衡。加之目前对人口计生干部的关心爱护不够，基本处于“做事有人管出事无人兜”、“自己出自己做”、“自己有苦自己吞”的境地，上级机关和社会缺乏对他们的了解，理解和安慰，普遍缺乏激励措施，工作保障不够，许多切身利益问题没法解决，人员流失严重，存在“有庙有神，未必精神”的问题。

二、科学剖析计划生育生育“村为主”工作机制运行中问题产生的原因

问题只是表象，透过现象看本质，深刻剖检上述问题形成的原因和症结，归纳起来主要为三个方面：

其一，思想上“怕”字当头。一怕困难。计划生育工作难度大，问题多，不少村干部对此存在不想抓、不敢抓、不会抓、不真抓的思想倾向。二怕得罪人。由于村级换届频繁，多数干部思想不稳定，有些村干部错误地认为自己长期与村民相处，非亲即邻，抓计划生育容易得罪人，容易失选票。三怕引火烧身。有些村干部不能带头执行计划生育政策没能做到“三清”即清自己、清身边、清亲友，腰板硬不起来。

其二，工作上“软”字当道。一是软在工作信心上。一些村干部在工作上畏难、厌战，缺乏信心，望难却步，自甘落后，对改变后进局面下不了决心，拿不出办法；二是软在工作力度上。有些村干部不愿意在计划生育工作中下苦功夫、硬功夫、实功夫、细功夫，对本地区计划生育工作中存在的问题束手无策；三是软在工作手段上。在“村为主”实施过程中，村级由于受经济条件限制，落实措施时无心办事，只有靠上门说教，收效甚微。计划生育管理是个复杂的社会系统工程，没有足够的经费作保障，管理工作是很难开展的。还有些村不敢运用村规民约等手段来强化计划生育管理与服务计划生育合同变成一纸空文；四是软在组织处理上。部分乡镇领导干部，怕村干部撂挑子，怕影响社会稳定，对计生工作落后的村，姑息迁就，不愿“挥泪斩马谡”，使问题越积越多，以至积重难返。五是软在工作环境上。一是“村为主”工作宣传教育不到位，群众参与的积极性不高，他们认为，“计划生育是乡镇的事，村干部抓计划生育是多管闲事”。二是随着改革开放的深入，流出人口越来越多，管理的难度也加大。

其三，作风上“假”字作祟。由于一些村干部力量弱，素质低，加之对“村为主”认识不到位，致使工作穿新鞋走老路，被动地应付乡镇的计划生育工作，“上级不问，我不干；上级不催，我不办。”平时工作推一推，动一动，不积极不主动、不深入、不扎实、不细致、不规范，等待半年、年终考核时，乡镇为了应付上级检查，临时帮助村里突出整理搞假材料。在个别村检查，常常能查出假台帐、假手术、假数字。长期以来，计划生育工作很多正确的思路和措施就是被“假”所侵蚀而不得不到落实，导致工作被动。

三、加强“村为主”工作机制运行的对策与建议

计划生育“村为主”工作机制是破解当前农村计划生育难题的得力抓手，是村梗阻的有效途径，必须坚定不移地坚持下去，推广开来，笔者认为，应该从以下四个方面抓紧抓好。加大力度尽快形成形势、新任务的管理新机制。

（一）健全组织，完善机制，充分调动村干部干事创业的积极性

“村为主”的实质和根本是村支部、村委会充分履行相应计划生育职责，充分发挥在计划生育工作中应有的作用。因此，配备一个强有力的村级班子，建立“村为主”工作机制才有坚实的根基，在村级班子配备中，乡镇党委一方面要严格按照《村民委员会组织法》等法律法规，规范程序，严格把关，另一方面要积极听取群众的意见及建议，注重把那些年轻有为、德才兼备、公道正派、敢说真话的人作为村级班子候选人，配备配齐“两委”班子。在经常性工作中，要注意建立并完善激励机制，通过信任，支持、激励、保障等各项举措，充分调动工作主动性、积极性和创造性。所谓信任，就是对他们放心、放手、放权。理解和尊重他们，相信和依靠他们，创造环境、放手放权，支持他们大胆开展工作，确保他们在“村为主”工作中的主体地位；所谓支持，就是在工作上畅通渠道，倾听他们的意见，支持他们的工作，在生育指标安排、落实节育措施，信息排查等工作方面主动征求，充分听取他们意见和建议，并予以采纳，保障他们的知情权，决策权和评判权；所谓激励和保障，一是提高工资标准，达到“提薪惜岗”目的；二是建立正常退休制度，解除其后顾之忧；三是建立“村为主”专项奖励基金，对工作落实好的地方，当年完成目标任务的，可实行一次性奖励；对连续两年完成目标任务并受到上级奖励的，可为他们办理养老保险；四是为从事计生工作的专兼职人员办理一份人身意外伤害保险。同时要把培训作为提高干部素质、加强能力建设的重要途径，不断加强作风建设，提高思想认识，强化国策意识，使之持之以恒地把做好计划生育工作作为农村工作的重中之重，以贯之地切实担负起相应职责，抓好落实。要注重选好配好村专干，对村专干的选配和管理要做到:严格标准，竞争上岗，择优选任，定期考核，以绩定薪，末位淘汰。针对当前部分地方村专干出现“能干的不愿干，愿干的不能干”的现象，既要注重提高村专干待遇，抓好村专干队伍稳定，落实好有人干事的问题，确保工作不“断线”；又要对村专干加以科学管理和有效考核，使他们“干不好有压力，干得好有奔头”。特别是要注重把提高村专干整体素质和适应能力作为落实“村为主”工作上水平的一大工程，使绝大多数村专干通过规范化培训后，成为会宣传，会服务、会解决问题、会收集统计人口信息的多面手。

（二）规范管理，抓好“五个到位”

建立“村为主”牵涉方面很多，其重点和关键在于在经常性工作中落实“五个到位”。一是宣传教育到位。目前，一部分群众婚育观念虽已明显转变，但大部分群众正处于“待转变”之中。实践表明，宣传教育工作做得越好，计划生育工作阻力就越小。因此，要强化宣传教育的首位意识，并始终贯穿于“村为主”工作当中，起到营造氛围、舆论支持、更新观念、促进发展的作用。针对当前宣传教育中存在内容不断、方法不多、形式不活、影响不深等问题，要创新理念，讲究层次性、针对性、有效性，既要用活用好常规手段宣传，又要利用现代手段宣传，以生动活波的形式、群众乐于接受的方式，增强宣传教育效果，不断提高群众的法制意识、避孕节育意识和主动实行计划生育的意识。二是合同管理到位。始终把村（居）民自治作为“村（居）为主”工作的重要内容，作为实现自我教育、自我管理、自我服务的重要抓手，努力营造“两委负总责、协会唱主角、群众做主人”的良好格局。要创新计划生育管理模式，充分发挥群众主体作用，坚持以村（居）为自治为平台，完善计生协会组织，以会员群众为主体，大力开展村（居）自治工作，采取上下结合、征求社会意见的方法，制定村民自治章程；在内容上体现经济社会政策的一致性，体现公民权力义务的一致性，把计划生育作为公民义务以及除法定奖励政策以外的各项奖励措施写进《章程》，同时与村民签订责权利一致的计划生育村民自治合同，实行民主管理、民主监督、使每个村民在参与计生管理的同时，自觉加强自我管理，形成管理、监督、责任、义务相统一的良性循环，促使村级计生工作秩序进一步规范。三是政策执行到位。计划生育是“天下第一难”工作。但是，只要村级党员干部带好头、作表率，公开、公平、公正地执行计划生育政策，群众的工作就不难做好。严格执行计划生育政策，具体包括两个层面：一方面对违法生育的对象，要积极配合上级计生行政部门，依法足额征收社会抚养费，以儆效尤，警示他人；另一方面对主动实行计划生育的家庭，要积极帮助兑现相关优惠政策，使其在经济上、生活上、政治上都有优越感，增强计划生育的凝聚力和感召力。四是责任落实到位。作为村级计划生育第一责任人的村党支部书记和村委会主任要切实担负起领导和组织实施本村计划生育的职责和责任，并在村级班组成员内明确分工，建立完整的目标责任体系。在具体环节上，村“两委”主要负责人要亲自抓，带头抓重点、难点工作落实，其他班子成员乃至全体党员要配合抓，抓包保责任制落实，始终形成持续抓紧的工作态势。通过科学界定职责，既克服村“两委”负总责没有落到实处的弊端，又解决村干部孤军作战的尴尬，推动村级由“幕后配角”变成“台前主角”。五是相关服务到位。坚持以人为本，促进人的全面发展，尊重和维护广大群众的合法权益，建立与社会主义市场经济体制相适应，管理与服务相互融合的科学管理机制是新时期人口和计划生育工作目标之一。为此，在建立“村为主”工作机制的过程中，必须把为群众搞好优质服务放在突出位置，针对工作实际和群众需求，村级应积极协调计生技术服务、医疗保健机构及相关部门，为群众搞好服务，通过多层次、多元化、多形式的服务，赢得民心，凝聚民心，切实改善党群干群关系，促进村级计生工作持续健康发展。

（三）加强监督严格考核并兑现奖惩

实行目标责任考核是实现人口和计划生育工作目标的重要抓手，在建立“村为主”工作机制过程中，针对村级计生工作特点，建立“月提示、月考核、月积分、月奖惩”制度，是撬动村级主动抓的杠杆。如何将这一制度落到实处？具体上，一是要突出重点，增强工作针对性。乡镇要根据村专干和包村专干收集上报信息，认真梳理，归纳分类，针对各村工作实际，在上月底将各村本月工作任务以提示单形式分解到村，使各村明确工作目标和重点，有针对性地抓好落实，既要严防“一刀切”，又要克服大而全的弊端。二是要加强督查，增强工作实效性。工作安排后，关键看效果。乡镇要把村级提示单内容列为计划生育督查的重大事项，做到句句有督查，对工作进展迟缓或落实不力的要单独约谈和调度，对严重不负责任，拖着不干、顶着不办的要给予相应的纪律处分和经济处罚，加压推进，确保各项工作件件有落实。三是要认真考核，增强制度严肃性。对村级考核指标要依据月提示单内容，突出“简便利行，科学合理”，既要防止出现“漏洞”，也要防止“出圈”。考核要坚持公开、公平、公正，杜绝人为干扰因素，坚持一把尺子量到底，客观真实地反映出村级工作成效。四是要严格奖惩，增强村级主动性。月考核结束后，要给各村排定位次，对先进的要大张旗鼓地表彰奖励，对后进的要毫不留情地批评处罚，严格兑现阶段性奖惩，同时对各村存在的问题，应提出整改时限和要求，落实整改责任，确保工作有安排、有落实、有成效，彻底改变“县急、乡热、村冷”的被动局面。

（四）上下联动，正确处理好“县指导、乡负责”与“村为主”的关系

“县指导、乡负责”和“村为主”是计划生育经常性工作机制三个必不可少的重要环节，离开“县指导、乡负责”，那么“村为主”就成了无本之末，因为基层计划生育工作牵涉面广，许多工作单独靠村级是无法落实的，如优惠政策兑现、社会抚养费征收、生殖保健服务等等。因此说“县指导、乡负责”是“村为主”的可靠保证，没有“县指导、乡负责”，“村为主”就不可能实现，即使暂时实现，也难以巩固，达到真正意义上的“村为主”。要充分发挥“县指导”功能，必须在进一步完善月积分考评制度、制定月工作计划、建立健全计划生育正常性的工作机制、加强计划生育督查、加大调研力度、做好乡村两级计生干部培训工作等方面，认真研究精心组织，狠抓指导，提高水平。“村为主”更不是村各自为主，而是要在“乡负责”的大框架下，实现村级责任落实、职责到位。第一，乡镇职责要明确。“乡镇负责”主要应体现在把计划生育列入党委、政府重要议事日程，定期分析形势，研究措施，实行干部包村责任制，街道村齐动，综合治理，乡镇党政一把手要坚持每月至少听取村主要负责人和包村干部、计生办汇报一次村级计划生育工作，对难以解决的问题，要主动予以解决，真正为“村为主”机制建立创造良好的内外部环境。第二，经费投入要保障。计划生育工作离不开经费保障，优惠政策兑现是维护群众实行计划生育合法权益的重要体现，要严格按照计划生育政策法规法律规定及时兑现到位，在政治上取信于民；同时宣传教育、生殖保健服务、环（孕）情监测、避孕节育技术指导、日常办公、奖励先进村等都需要经费保障，必须保证投入到位，由于目前村级普遍没有收入项目，乡级应义不容辞地给予村级财力支持，确保村级计划生育工作正常运转。第三，奖惩兑现要到位。在“村为主”落实较好的乡镇干部曾深有感触地说：“要真正落实‘村为主’，就看乡镇是否敢处理、敢得罪包村干部和村干部”。虽有失偏颇，但却不无道理。对工作先进的村就要旗帜鲜明地公开予以奖励，对工作落后的村要坚决把“板子”打到责任人身上，以奖激进，以惩加压，逼着村干部带着压力和责任，主动去抓好落实，以彻底改变村“推一推，动一动”的被动局面。第四，要注意发挥乡级计生办业务服务、组织实施、总结分析、群众工作等方面的能力和作用，强化对村级的帮带作用，开展经常性地调研解剖，及时掌握计生工作动态及时给予指导，帮助村级解决具体问题，使村级干部能够举一反三，融类旁通，在实践中不断提高村级计划生育自控能力。

建立“村为主”计划生育工作机制有一个低到高的发展过程，落实“村为主”工作不可能一蹴而就，必须不断探索、不断实践，不断完善，切实做到强化责任和科学操作并举，短期治表和长期治本并重，才能不断推动“村为主”深入发展，真正把村干部推上人口计生工作主战场，变“要我干”为“我要干”，实现广大群众“自我教育、自我管理、自我服务”，从而进入村民自治的高级阶段。