各区、县人民政府，市级各部门：

为切实解决集体林权制度中存在的深层次矛盾和问题，进一步解放和发展林业生产力，调动全社会参与林业建设的积极性，促进林业产业发展，增加农民收入，推进社会主义新农村建设，根据省政府《关于推进我省集体林权制度改革的意见》，结合我市实际，现就推进我市集体林权制度改革提出以下实施意见。

一、充分认识集体林权制度改革的必要性

我市现有林业用地面积133.42万亩，其中集体所有林业用地面积126.45万亩，占全市林业用地面积的94.78%，对全市林业发展起着极其重要的作用。改革开放以来，我市集体林业得到较快发展，但仍存在产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、权责利不统一、林权纠纷多等问题，影响了林农经营林业的积极性，制约了林业发展和林农增收。因此，通过集体林权制度改革将林权落实到户、到人，还山、还林、还利于民，使广大林农耕者有山、耕山有责、务林有利、致富有门，促进林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，是加快林业发展、振兴林区经济、富裕广大林农的根本途径，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的有效举措，具有重要的现实意义和深远的历史意义。各级政府要站在战略和全局的高度充分认识集体林权制度改革的必要性和紧迫性，切实做好集体林权制度改革工作。

二、指导思想、总体目标、基本原则和改革范围

(一)指导思想

以科学发展观为指导，明晰集体林地林木使用权和所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，推进综合配套改革，消除林业发展的体制机制性障碍，促进传统林业向现代林业转变，为推进社会主义新农村建设作出积极贡献。

(二)总体目标

争取用2年半左右的时间，建立起产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监管服务有效的现代林业产权制度，实现山有其主，主有其权，权有其责，责有其利，促进林业发展、农民增收。

（三）基本原则

1．坚持分类经营的原则，处理好生态保护与产业发展的关系。

2．坚持权益平等、以家庭承包经营为主的原则，处理好内部承包与外部承包的关系。

3．坚持以人为本、统筹兼顾的原则，处理好林农与集体的利益关系。

4．坚持尊重历史、保持政策连续性的原则，处理好历史与现实的关系。

5．坚持分类指导的原则，处理好统一部署与因地制宜的关系。

6．坚持依法办事、“公开、公平、公正”的原则，处理好尊重群众意愿与规范操作的关系。

7．坚持权责利相统一、质量与进度相统一的原则，处理好改革与稳定的关系。

（四）改革的范围

林权制度改革的范围主要是集体商品林及其林地、县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地。

国有林场和村组合作营造且合同已到期的商品林，纳入本次林权制度改革范围；对权属尚未明晰的集体林中的商品林木、林地、荒地,要通过改革,确权发证;对已明晰权属的自留山、责任山，实行家庭承包经营的经济林，国有、外资、民营企事业单位和个人依据流转合同取得的集体林地使用权或林木使用权、所有权，应予以稳定完善；对抵押权未解除、权属有争议的林木、林地，通过协商能够明确权属、达成一致意见的，一并予以改革。

对经县级以上人民政府规划确定并界定的生态公益林，依法发放林权证，继续执行国家天然林保护政策和公益林管护政策，可进行抚育和更新性质的采伐，不得进行商品性采伐。

三、集体林权制度改革的主要内容及配套政策

（一）查清资源

查清森林资源现状，调整完善森林分类经营区划，把公益林和商品林落实到山头地块，做好相应的区划、界定工作，建立完善森林资源管理信息系统。

（二）明晰产权

在坚持集体林地所有权不变的前提下，将林地使用权、林木所有权和经营权明晰到户或其他经营实体，确立农民（或业主）的经营主体地位并依法签订林地林木承包（流转）合同，明确双方权、责、利，及时进行现地勘验，确定四至界限，依法进行林权登记，颁（换）发林权证书，做到图、表、册一致，人、地、证相符。明晰产权应区别不同情况，分别采取以下几种方式：

1.已划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。

2.分包到户的责任山要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包合同基本合理且执行较好的可直接续包；承包合同不完善的要进行完善；对合同不合法的要依法纠正，重新签定承包合同；面积、四至不清楚的，在进一步勘验、明晰产权的基础上完善承包合同；对已经续签承包合同，但不到法定承包期限的，经履行有关手续，可延长至法定期限；农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交回集体经济组织另行处置。

自留山、责任山已“两山并一山”的，应保持稳定；自留山、责任山被集体以行政手段收归统一经营，若2/3以上群众要求归还的，应当归还农户经营。

3.对目前尚未确权到户的集体山林，按现有户籍人口折算人均山林面积，确权到户。

4.对集体统一经营的山林，宜统则统，宜分则分。采取何种形式，根据多数群众的意愿确定。对继续实行集体统一经营的，要按照“分股不分山，分利不分林”的原则转换经营机制，实行股份合作，均股均利到人到户，明确经营主体，财务单独核算，收益按股分配。凡未投资入股的单位和个人，不得在集体统一经营山林收益中分利。对利用贷款营造的集体山林，在落实经营主体时，必须按照“债随林权走”的原则明确债务偿还主体，落实抵押物。

5.对不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，采取其他承包方式经营。可以通过招标、拍卖等方式依法承包给本集体经济组织内部成员或其他社会经营主体；也可以由集体组织统一开发后，再以适当方式确定经营主体；或者将宜林荒山荒地承包经营权折股分配给本集体内部成员后，再实行承包经营或股份合作经营。在同等条件下，集体经济组织内部成员享有优先承包权。

6.对已经依法流转的集体山林，经营者的合法权益应得到切实维护。对单位和个人买断、租赁、承包、入股经营的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护；对群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则妥善处理；对明显不合理，严重侵害集体和村民利益、经协商难以达成一致意见的，可通过司法程序解决。集体山林流转的收益应主要用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。无论采取何种形式，都要召开村民会议或村民代表会议经2/3以上成员或者村民代表同意。

对林权证上的面积以习惯面积记载或因其他原因致使记载面积与实际面积有出入的，在发生林地流转或征占用林地时，一律以实测面积为准。

（三）放活经营权

1.允许按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，采取转包、出租、互换、转让等方式进行林权流转。但权属不清、有争议以及法律法规明确禁止流转的集体山林除外。凡自愿流转的要签订流转合同，及时办理林权变更登记手续。已经流转但手续不完备的应当补充完善。

2.集体统一经营的山林流转原则上须进行森林资源资产评估。流转前必须在本村进行公示，经2/3以上村民同意后，按规定报乡（镇）人民政府批准并向县级林业主管部门申请办理林权变更登记手续。个人或其他经营主体的山林流转是否评估，由其自主决定。县级人民政府和林业主管部门要完善流转体系，做好流转服务工作。条件成熟的可以组建林业产权交易市场，为有流转需求的各种主体搭建交易平台，提供信息、政策咨询、资产评估、产权交易、林权变更登记等服务。

3.放活木竹经营，改革对木竹及其制品的运输管理。允许林权所有者自主销售；对在房前屋后、自留地、自留山、非林业用地上生产的木材，不纳入木材生产计划管理，允许凭村、组证明办理木材运输证，依法上市销售，实行产销直接见面。

（四）落实处置权

1.对已明晰权属的自留山、责任山及外资、民营企业等单位和个人营造的林木及附着物、林下资源、森林景观资源，依法落实业主处置权益。林地使用权和林木所有权可依法继承、抵押、担保、入股，可作为合资、合作的出资或合作条件。允许合理利用林地资源开展林下种养业，开发森林旅游业。

2.在坚持采伐限额管理的前提下，加快森林分类经营区划界定，调整商品林采伐管理政策。一般人工用材林采伐限额有结余的，经省级林业主管部门认定后可以结转下年度使用；工业原料林采伐限额有结余的，经省级林业主管部门认定后可以结转到限额执行期内的以后各年度使用。对个人及其他经营主体的工业原料林，在不突破采伐限额管理的前提下，要足额满足采伐指标，符合条件的即申即批，采伐年限和采伐方式由其自主决定；对杂竹采伐不纳入采伐限额进行管理，也不办理采伐证；对抚育间伐指标不足的可以占用主伐限额指标，仍不足的，可以逐级上报追加指标；对新建速生丰产用材林、短周期工业原料林基地达到3000亩以上的，单独编制森林采伐限额，且其采伐方式、采伐年限按照批准的森林经营方案执行；对毛竹和胸径10厘米（含10厘米）以下的抚育间伐材不纳入木材生产计划管理；对在非林业用地中培育的人工商品林不纳入采伐限额和木材生产计划管理；对人工培育的珍贵树种用材林按一般树种商品林进行管理。

（五）保障收益权

1.农户经营自留山的收益归农户所有。农户经营承包林地的收益除按合同约定交纳林地使用费和国家设定的规费外，归农户所有。严格执行国家关于取消农业特产税等各项税费政策，依法制止、查处乱收费、乱摊派行为。除国家和省政府规定的涉林收费项目外，各地自行制定的收费项目一律取消，以切实保障林业经营者的收益权。

2.落实征占用林地补偿政策。对通过家庭承包取得的林地，在承包期内发生征占用林地的，其林木补偿费应支付给林木所有者；林地补偿费按有关政策法规规定和发包、承包双方合同协议比例执行。

3.落实税收优惠政策。对从事木竹生产的单位和个人自产自销的原木、原竹获得的收入，依法免征增值税。对以“三剩物”和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品实行增值税即征即退。对所有企事业单位种植林木、发展林木种苗以及从事林木产品初加工获得的收入，依法免征企业所得税。

4.建立森林生态效益补偿机制。多渠道筹措森林生态效益补偿专项资金，用于公益林的补偿。

四、集体林权制度改革的方法步骤

按照省政府的统一安排，我市将在贡井区开展集体林权制度改革试点工作。其他区县应认真开展调查研究，摸清现有集体山林的经营管理状况，了解群众对开展集体林权制度改革的想法与意愿后，可选择一至二个乡镇先行试点。全市集体林权制度改革工作将在今年全面推开，明年全面完成。

集体林权制度改革是一项十分复杂的系统工程，涉及面广、政策性强、技术要求高、矛盾纠纷多，情况千差万别，既要积极推进，又要慎重稳妥，严格按步骤进行，具体分4个阶段进行。

第一阶段：宣传发动，开展培训。通过各种形式广泛宣传改革的意义和方针政策，发动广大群众踊跃参与和积极支持改革，为改革营造良好的舆论氛围，使广大群众自觉成为改革的支持者和参与者。同时分级培训业务骨干，使各级参与改革的工作人员和基层干部切实掌握改革的政策原则、技术标准、方法步骤并能在改革中正确运用。

第二阶段:调查摸底，制定方案。各区县、乡镇应在辖区内开展深入细致的调查摸底工作，掌握本辖区集体林权的现状、存在的问题以及群众意愿等相关情况，结合本地实际，制定本级集体林权制度改革实施方案。区县改革方案报市政府批准后实施；乡(镇)和农村集体经济组织改革方案分别报上一级人民政府审批并报上级集体林权制度改革领导小组办公室备案。农村集体经济组织的实施方案报批前，必须经村民大会或村民代表大会2/3以上讨论通过。

第三阶段：明晰产权，核发证书。由村民委员会组织人员核实山林权属、面积和四至界线，张榜公布。由村委会或村民小组与农民签订（换签、补签）林地承包合同书并将权属落实情况登记造册一并报乡（镇）人民政府初审，经区（县）林业主管部门审核后报区（县）人民政府核发（换发）林权证书。同时要建立健全乡（镇）、村（组）林权档案管理制度，确保集体林权档案的完整、准确与安全。

第四阶段：检查验收，总结完善。加强对改革实施情况的跟踪调查，及时发现和解决改革过程中出现的新情况、新问题。改革工作基本结束后，由县级集体林权制度改革领导小组制订标准及时组织检查验收。市集体林权制度改革领导小组组织抽查。

五、加强集体林权制度改革的组织领导

(一)加强领导，精心组织。各级政府要把集体林权制度改革提上重要议事日程，由政府主要领导负总责，分管领导具体抓。建立“市加强指导，区县直接领导，乡（镇）组织实施，村组具体操作，部门搞好服务”的工作机制，精心组织，周密安排，集中时间和精力开展工作。市政府成立由分管副市长任组长，林业、发改、国土资源、农业、财政、民政、监察、司法、档案、畜牧、税务、金融等单位负责人为成员的集体林权制度改革领导小组，协调解决集体林权制度改革中的重大问题。领导小组办公室设在市林业局，抽调专人组建林改办负责日常工作。各区县和乡（镇）政府也要成立相应的领导机构和办事机构。

（二）加强部门协作配合，形成改革合力。各级、各有关部门要按照各自职能，履职尽责，紧密配合，形成改革合力。林业部门要发挥主管部门的作用，认真做好改革的各项基础工作和服务工作，当好政府的参谋和助手。集体林权制度改革工作任务繁重，各级财政要把必需的工作经费纳入年度预算，按进度足额拨付，保证改革所需。监察部门要对改革实施全过程监察，严肃查处改革中出现的各种违法违规案件，确保改革依法依规进行。档案管理部门要把林权改革档案的收集是否完整、整理是否规范、保管是否安全、利用是否方便作为重点，加强对基层林权档案管理工作的指导。发改、国土资源、农业、畜牧、司法、民政、金融、工商、税务等部门和单位要各负其责，通力合作，共同为集体林权制度改革搞好服务。

(三)落实责任，严格考核。集体林权制度改革是一项时间长、任务重、涉及各种利益格局的复杂工作。要落实责任制度，层层签订责任书，严格考核。对完成工作任务好的，由财政安排一定的资金给予工作补助；对工作不认真、不扎实的单位和责任人，要予以通报批评，并责令限期整改。

（四）加强管理，防止乱砍滥伐。各地要认真吸取过去一些地方因分山到户、放松管理而出现乱砍滥伐的教训，针对集体林权制度改革中出现的新情况、新问题，积极探索新形势下加强森林资源保护管理的有效措施和办法。要按照分类经营的要求处理好管理与放活的关系，始终坚守“生态受保护”、“农民得实惠”这两条基本准则，坚守住生态安全的底线，防止乱砍滥伐。引导农民在自愿的基础上建立防止森林火灾、防止乱砍滥伐、防治病虫害的联防组织。切实落实森林资源保护管理领导责任制，坚持采伐限额管理制度和凭证采伐等制度，依法严厉查处借集体林权制度改革之机乱砍滥伐等破坏森林资源的行为。林业科技推广部门要加强技术指导，做好技术示范，指导林农大力发展竹产业和工业原料林。

（五）严肃纪律，确保稳定。要把严肃纪律、保护森林资源安全、维护社会稳定贯穿改革的全过程。高度重视群众来信来访，做好信访接待和矛盾纠纷排查调处工作，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。各级干部特别是领导干部要以身作则，带头执行政策和纪律，做到公开、公平、公正，决不允许利用职权为个人或亲友在改革中谋取私利。对出现的违法违纪、损害群众利益的行为要坚决严肃处理，确保改革顺利进行、社会和谐稳定。