工伤保险是社会保险体系内的重要组成部分，一直以来都发挥着维护劳动者合法劳动权益、稳定社会秩序的基本保障功能。但随着我国进入新时期、出现了更多新型“互联网+”背景下的灵活就业者之后，劳动者面临更多棘手的问题，目前的工伤保险制度难以充分发挥出全面、理想的保障作用。基于工伤保险的工伤认定、基金先行支付制度以及工伤待遇三个方面，从前期的认定、中间的申请、最后的补偿三个阶段，对构建新时期的全民工伤保险制度进行了相关思考，以促进工伤保险制度朝着更加科学、合理的方向发展。

一、劳动关系与工伤认定

（一）两者之间的关系

当前我国工伤保险制度中的工伤认定是以劳动关系为前提的，即只有当用人单位与为其工作的劳动者之间存在合法的劳动关系或建立事实劳动关系才可以被认定为工伤。目前随着“互联网+”技术的不断发展，就业形式也逐渐呈现出多样化的特点，以网约车、外卖员为典型代表的灵活就业人员人数在劳动力总数中所占比例越来越大。由于大部分的灵活就业人员未与用人单位建立明确的劳动关系，两者之间仅仅是简单的劳务关系，只存在一些口头协议，因而灵活就业人员一旦发生事故伤害之后，是无法进行工伤认定的。实际上早在2016年，国家在《人力资源与社会保障事业的发展“十三五”规划纲要》中就提出了“积极探索适合灵活就业人员的工伤保险方式”这一观点。有学者对于灵活就业人员参与工伤保险存在的问题进行了整理与归纳：一是之前提到的劳动关系无法确定，二是其缴费基数无法确定，三是工伤的责任主体难以判断，四是工伤认定的调查取证难，五是劳动争议无法有效处理。

（二）转变工伤认定思维

首先应当打破以劳动关系为前提的工伤认定固定思维，即不再以“劳动关系”“正规劳动者”等诸多条件来严格限制工伤认定对象范围，并且做到有安排、有秩序地将不同形式的灵活就业人员合法纳入工伤保险保障范围内。其次，设计出特殊的灵活就业者缴费方法。由于灵活就业者在劳动时间、劳动地点等方面的流动性比较大，应当使其遵守随时申请随时登记、缴费的基本原则，并且根据以支定收、收支平衡的原则来进行筹资。除此以外，还应当加强各劳动保险经办机构之间的协调配合程度，对于灵活就业者的工伤保险关系做到转移后及时更新最新信息，进一步完善灵活就业者相关的工伤保险信息数据库建设。最后，设计出灵活多样的工伤认定办法。根据《工伤保险条例》的规定，工伤认定必须符合“工作时间”“工作场所”“工作原因”三个条件，但现在应当在结合灵活就业人员的工作特征、工作习惯等方面的基础之上，再去严格核查工作时间、工作地点等条件，对工伤的真实原因进行细致核查，并在法律制度层面上进一步对灵活就业人员的各项工伤保险内容做出具体、完整的说明与规定。

二、基金先行支付

（一）理想与现实的差距

工伤保险中的基金先行支付制度是一种较特殊的先行支付政策，自2011年7月正式实施之后，一直都稳定发挥着维护劳动者的合法权益、保障工伤人员工伤后获得应有待遇、保障工伤人员生活的重要作用。但是在一定程度上依旧存在申请程序繁琐、等待时间较长、公众对相关政策法规适用性理解不同以及基金难以追缴等方面的问题，从而造成在实际运行过程中难以有效发挥应有作用，进而影响工伤人员无法获得或者延时获得工伤待遇，损害了劳动者正当权益。首先，由于工伤保险基金先行支付包括多个具体环节，每个环节都需时间去运行与操作，只要其中一个环节出现了问题都需要重新等待，从而导致整个周期的无限延长。其次，在实际经办过程中的专业人员缺口较大，由于工伤类政策属于针对性比较强的业务，各类不同的工伤情况需要由专业性极强的工伤保险人员进行区分、整理、归纳以及处理。并且由于工伤认定部门、社保中心、医保中心等机构运用的是不同操作系统，对于工伤信息的准确查询工作也造成一定阻碍。除此之外，因为在目前的工伤保险保障对象中排除了灵活就业者，对于这类劳动者的基金现行支付是无法进行的。最后，工伤保险基金先行支付的追偿问题一直以来难以得到顺利解决，“先行支付基金支出去却收不回来”问题普遍存在，强制性的惩戒性手段比较缺乏。

（二）优化基金先行支付政策执行

首先，对于工伤保险基金先行支付制度框架进行再次优化。国家应当尽快在《工伤保险条例》中增添对基金先行支付经办规程、追偿操作过程的细致化内容，并且建立健全相关的法律法规，做到经办过程有法可依。其次，厘清相关部门职能。形成系统的工伤保险基金先行支付、追偿工作机制，在坚持以集中、高效率、科学为运行原则的基础上进一步加强跨部门之间的协作，从而形成最大合力，维护劳动者的正当权益。除此之外，加快复合型工伤专业人才队伍的建设。在全面提高专业人员理论素养的前提下，更加注重其工伤认定等业务水平和管理能力，并通过搭建大数据平台进一步提高工作效率。最后，对执行手段、方式进行创新。可以运用人社局12333官网、各地社保微信公众号以及各类具有宣传功能的软件对工伤保险基金先行支付政策进行解释，对工伤事故发生较多以及参保显示异常信息的用人单位，进一步加强对基金先行支付状况的监管力度，并建立惩罚机制，增加强制性的追偿手段。

三、待遇政策

（一）进一步完善相关功能

进入新时期，经济社会形势等各方面都发生了一些变化，工伤保险待遇政策在制度理念、待遇结构、待遇标准、待遇责任等维度上存在需要进一步完善的地方。在制度理念方面：首先需要注意的是，相比较提供经济补偿工伤保险更加注重的是预防工伤的发生。但是，目前我国并没有树立好“预防优先”与“先康复后补偿”的制度理念，工伤预防和工伤康复在工伤保险待遇中仍然是比较薄弱的两个环节。在待遇结构方面：一次性伤残补助金、一次性工亡补助金等一次性待遇项目设置过多且不合理，这违背了社会保险的本质，并没有发挥出工伤保险的长期保障作用。在待遇标准方面：有关长期待遇保障的项目设置较少且设置水平普遍偏低，例如长期护理标准。确定工伤保险待遇标准的指标主要包括劳动者本人的平均工资、社会平均工资、城镇居民人均可支配收入等，但是有些指标超出了工伤保险基金可控范围，不利于基金的平稳运行。在待遇责任方面：工伤保险待遇承担责任划分不合理，用人单位需要承受缴费与提供工伤补偿的双重压力，极有可能造成用人单位逃保、骗保等违法行为的发生，最终损害劳动者的正当权益。

（二）以促进工伤保险制度更好发挥相应作用为制定原则

首先需要坚持工伤待遇水平与经济社会发展水平相适应的基本原则，基于我国仍然处于社会主义初级阶段的现实国情，实事求是地制定相应的待遇标准，以生产力发展水平为上线，并保证其长期、有效的保障水平。其次需要突出工伤保险制度工伤预防和工伤康复的首要功能定位，坚持“先预防和康复，最后经济补偿”的保障顺序，建立健全先康复后评残的机制。最后需要坚持以长期保障为主、一次性补偿为辅的待遇确定原则，即增加长期保障的项目设置数量并提高长期保障项目的待遇水平的同时，减少一次性补偿的项目数量、减低一次性补偿标准，以及进一步减轻用人单位的经济压力，只需用人单位承担短时间等待期的经济补偿，大大增强工伤保险制度吸引力。

作者:夏平雨 单位:华东政法大学政治学与公共管理学院