摘要：近些年的突发事件，再次使知情权和政府信息公开问题成为一个议论热点。有些学者指出，虽然在我国宪法中，己经蕴含着保障公民知情权的精神，但是政府信息公开尚无统一立法，虽在不少信息的公开上有一些法律规定，但是内容分散，要么过于原则与抽象，要么还是固守过去的理念，要么头痛医头脚痛医脚，要么效力等级较低各自为政等等，存在着种种问题。

关键词：信息公开；范围；主体；程序

根据名称的不同，地方政府的有关规定基本可分三类，一种直接以“政府信息公开”，一为“政务信息公开”，还有一种为“政务公开”。早期多称“政务公开”，2004年以后则多以“政府信息公开”或“政务信息公开”冠名，其中又以“政府信息公开”为多。由“政务公开”至“政务信息公开”再到“政府信息公开”，公开的内容可以说是不断扩大的，由单纯的政务信息到政府职权范围内所掌握的信息，在一定程度上也体现了信息公开制度的逐步发展。

1信息公开的范围——从单一信息公开到全面信息公开

能否使知情权得以真正实现，信息公开的范围具有举足轻重的作用。如何合理地确定公开与不公开的范围，这是建立政府信息公开制度的一大难题。现代立法对该范围的界定，通常做法是：通过概括性规定加肯定性列举来规定应当公开的信息，而通过否定性列举来排除免于公开的信息。

以前我国政府信息公开奉行的是“普遍不公开，特殊的才公开”的原则，即有法律明确规定的特定信息才可公开，没有规定公开的则不能公开。而近些年地方政府规定中，如广州、杭州、河北、湖北等省市的规章均明确规定了“政府信息以公开为原则，不公开为例外”体现了由“法无准许即禁止”到“法无禁止即公开”的转变，从单项的信息公开到整体的信息公开的转变。

同时，多数地方性规定还有这样一个亮点，即更多的是在强调公共利益应当成为公开的理由，而非禁止的理由。如上海、昆明、杭州、河北、宁波都几乎完全一致地规定，如果“公开该政府信息所涉及的公共利益超过可能造成的损害的”或“具有明显的公共利益并且公开不会造成实质性损害的”，政府机关均可决定予以公开，而不受种种例外限定(国家秘密除外)。以公开可能会损害社会公共利益为借口而拒绝公开己无市场，而有些类似“公开后可能损害社会公共利益”这样的陈规己不合时宜。

地方新规定中，在对公开的例外还有“法律、法规规定不予公开的事项”的规定，笔者认为，对公众获得政府信息的权利限制只能由全国人大及其常委会所制定的法律加以规定，其他层级的规范性文件不得限制获得政府信息的权利。由于知情权属于公民的宪法性权利，属于政治自由，而根据法理并参考我国《立法法》的第八、九两条的规定，对信息获取自由以及知情权这类宪法性权利的限制只能是法律规定才是符合宪政原则，因而法规、规章则无权限制的。

2信息公开的权利主体和义务主体——由办事制度型公开向权利型公开

权利型公开与办事制度型公开的最重要区别在于是否将政府公开视为民众的一项权利。在权利受到侵害时，民众是否有通过复议或诉讼途径进行救济的权利。在权利型公开制度下，信息公开的义务主体是政府机关，包括各级政府及其职能部门和其他依法行使行政职权或提供公共服务的组织。而权利主体则是公众，具体包括自然人、法人和其他组织。

各省市(广州除外)的规定均在第一条明确肯定了公众的知情权，并进一步规定知情权的主体是“公民、法人和其他组织”，广州市的规章用的是“个人和组织的知情权”，“个人”就比其他地方规定中的“公民”范围更广，意味着在广州的外国人也享有规章中规定的知情权。

政府公开信息既然是一项义务，拒不履行义务就应当承担法律责任，就是题中应有之义。但是在我国，历来对公开或传播了被认为不应当公开和传播的信息的行为要予以处罚，而对应当公开的信息不予公开的行为却不予追究，这是我国政务不公开不透明的重要原因。3信息公开的程序——从单项的信息公开到双向的信息公开

信息公开实行单向还是双向，不仅仅是公开的方式问题，还是知情权是否得到实现的问题。以权力为主导，只限于单向公开，民众只能消极被动地接受信息而不能积极主动寻求信息，政府部门及其官员一般更愿意公布对自己有利的情况，不愿意公开对自己不利的情况，甚至有可能用公布另外一些信息的方式来掩饰某些不利的处境，所以单向公开下的知情权至少可以说是不完整的。

各省市规定确认了双向的政府信息公开，将政府信息公开的程序分为政府机关主动公开和依申请公开两类。主动公开的内容，如上海市的规章就存在“管理规范和发展计划方面”“与公众密切相关的重大事项方面”、“公共资金使用和监督方面”、“政府机构和人事方面”“法律、法规、规章规定应当公开的其他政府信息”等五个方面的规定。

依申请的一项重要原则就是申请人无须说明申请的理由，而政府机关如果决定不公开或部分公开，则必须说明理由和救济途径，亦即对拒绝公开承担举证责任。深圳规章第10条明确规定，“当公民、法人或其他组织对信息责任单位不予公开某一政府信息提出异议时，相关单位负有举证责任说明不予公开该政府信息的理由、法律依据、救济途径和期限”。所有的省市规章也都有类似规定。这正是基于“公开为原则、不公开为例外”的原则。公众行使获得政府信息的请求权，只要不属于法定的例外，政府就应当提供，而不应过问申请人申请该项信息的意图和目的是什么。公开信息既然是政府的一项义务，那么如果不能履行义务自然应该说明不作为的合理性和合法性。

4救济途径——缺乏实际救济的公开到可诉正式公开

法律上的救济，是指权利人在认为自身权利受到阻碍或侵犯时，依法请求排除阻碍、制止侵犯、赔偿损害的措施。“权利依赖于救济”，无救济则无权利。任何权利必须要设定救济的途径，这是法治的基本原则之一。要彻底扭转政府信息公开的任意性，就必须建立对政府信息公开的救济机制。广州、上海、杭州等规章均设有“监督和救济”的专章；在各省市规定中，救济途径包括投诉、举报、提出申诉、申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等。

近年来信息公开法制建设的发展表明，关于公民的知情权、政府向民众公开信息是义务而不是职权、政府信息以公开为常规以不公开为例外的原则，不只是学者们的美好设想和纸上谈兵式的议论，而是实实在在地进入了我国的法制层面，成为我国法制原则的有机组成部分，尽管这些法律文件位阶较低，权威性不高，但是它具有法律效力(即使只在一个局部的行政区域)是谁也无法否认的。

但是立法并非终点，只是起点。建立信息公开制度是一项巨大的系统工程，它需要从根本上改变陈旧的观念，改变陈旧的工作制度和工作方法。需要做大量的工作才能使条文成为从政府官员到群众都能自觉遵循、主动维护的准则。

参考文献

［1］孙彩红.我国政务公开的实现途径研究［J］.重庆大学学报(社会科学版)，2004.

［2］张莹波.试试析WTO透明度原则对我国政务公开的影响［J］.辽宁行政学院学报，2004.