摘要：财政制度的变迁经历了从专制的王权财政到民主的公共财政转变的过程。预算作为一个重要的财政范畴，基本上也经历了同样的历史发展过程。现代政府预算是近现代政治民主化的产物，其本质特征就是民主性，并以此相区别于古代国家预算。中国现代政府预算是在近现代社会转型的背景下，以“后发外生”的方式出现于清朝末年，由于民主性先天不足，发展艰难。伴随当代中国社会的民主化进程，政府预算的民主化程度有必要也有条件加以提高。

关键词：财政古代国家预算现代政府预算民主性

财政是以公共权力进行的资源配置。在历史的和逻辑的起点上，有了公共权力就有了财政。在人类开始出现的原始社会，就存在着一定的公共利益和公共事务，就需要一定的公共权力配置资源。如组织战争，进行祭祀活动，建设简单的生产设施等，都需要耗费一定的资源，并且需要社会成员共同商量决定资源配置，这可以理解为原始财政。国家财政是伴随国家的产生而产生，随着国家的发展而发展，依着经济运行和政治时局动荡而波动的古老的历史范畴。从历史演进的大趋势来看，财政制度的变迁就是从专制、人治财政走向民主、法治财政的过程。原始财政是最初的财政制度，是最直接的民主财政；其后经过王权财政，再到公共财政，公共财政是与近现代民主政治和市场经济相适应的财政制度。预算作为一个重要的财政范畴，萌芽于国家财政的初步发展，其历史演变基本上也经历了从专制、人治预算到民主、法治预算的过程。本文就是通过分析预算的历史演变，来探讨现代政府预算的民主性本质特征。目前，关于预算的研究主要侧重于从现实的运作过程上，而较少从历史的角度来分析；对于预算政治层面的特征也主要集中于法治性、公开性等的讨论，而没有综合提升为民主性；特别是中国现代政府预算的起源问题，存在较大争议，究其原因可以理解为就是没有把握现代政府预算的本质特征。本文试图通过整理相关历史资料对这些方面的问题加以分析探讨。

一、从古代国家预算到现代政府预算

1、古代国家预算的萌芽及其特征

古代国家预算萌芽于国家财政的初步发展。原始社会虽然也有简单的财政活动，但这只是财政本身的萌芽，作为财政范畴之一的预算自然要在财政初步发展之后才可能产生。本文关注的是国家预算，所以就从国家产生之后开始分析。历史资料表明，从奴隶社会开始就出现了国家财政收支活动，如中国周代和古罗马都有国家财政收支的粗略估计或有个别的预计收支，据《周礼》记载，九赋、九式分别是国家的经常收入和支出。那时，国家预算开始处于早期的萌芽状态，其基本特征包括：（1）王室私财收支与国家财政收支不分，“朕即国家”。如我国古代《诗经·小雅·北山篇》写道：“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”（2）缺乏统一的财政收支计划。古代国家主要是自然经济的生产方式，商品货币关系不发达，国家基本上是直接支配实物和劳动力，不可能充分利用货币形式对财政收支预先进行精确的测算，难以建立规范的财政收支计划。（3）国家财政收支的决定无须经过法定程序审批。奴隶社会至封建社会，国王享有至高无上的权力，可以任意支配国家资材，由此，决定财政收支的安排无须经过一定的法律程序。至此可以总结，古代国家预算作为王权财政的重要范畴，表现出专制、人治的特征，并不是真正意义上的政府预算。

2、现代政府预算的产生及其意义

真正的政府预算，即现代政府预算，产生于资本主义社会时期，是在资产阶级与封建统治阶级的斗争中逐渐确立的。随着资本主义生产力的发展，资产阶级的经济实力逐渐壮大，在政治上要求民主的呼声越来越高。在预算发展的早期阶段，它以确立立法机关的职责为目的。经过与君主政体的长期斗争，终于使立法机关控制了税收。在取得课税、修改税法和批准税收提案的权力之后，立法机关把注意力转到控制支出上。结果，立法机关要求每年提送预算报告，包括支出说明书和收入说明书。英国是世界上最高确立现代政府预算的国家。在1640年资产阶级革命胜利后，作为议会君主制的英国，其财政权已经全部被议会控制，1689年《权利法案》中重申不经议会批准通过，王室政府不得强迫任何人纳税，还规定税收如何使用及预算支出项目都必须经过议会批准，并要求按年分配收支，在年前做出收支计划，提请议会审批和监督。其他资本主义国家的政府预算产生较晚，如法国在1817年，美国在1921年才真正确立预算制度。总之，政府预算制度在历史上是作为国民议会控制、组织政府（行政机关）的财政活动的方法而成立和发展起来的，其目的是立法机关对行政机关的有效控制。

政府预算既是政府行政管理的产物，又是政治民主化的产物。资本主义生产方式的出现，商品经济高度发展，使得国家的财源扩大，收入和支出都大量增加。财政收支规模的扩大、政府部门和人员增加，要求政府有计划地安排资金，这就产生了政府预算的概念。政府预算也是近代政治民主化的产物。从西方看，资本主义生产方式出现后，经济力量逐渐强大的资产阶级，对政治权利的要求越来越高。资产阶级要求国与家彻底分离，通过议会控制政府财政收支。为此，资产阶级理论家提出了著名的“参与原则”，即未经人民的代表参与讨论和通过的税收和支出案，人民有权不予承认，并拒绝缴税。依据“参与原则”，资产阶级联合了劳动者，同封建贵族进行了长期斗争，终于使封建贵族妥协。1689年英国确立了君主立宪制政体，设立以资产阶级为主的下议院，并确认了参与原则的地位：一是未经议会同意，不得征税；二是政府设立预算，并只有经议会通过，才能执行等。通过获得税收和预算权，资产阶级终于进入了政治舞台。

政府预算是公共财政的制度基础。从王权控制财政到议会控制财政标志着公共财政的形成，最终成熟的标志是政府预算制度的确立。公共财政的制度框架是政府预算或公共预算，预算制度是关于民众赞同和监督国家财政活动的制度，立宪政治的历史可以说是现代预算制度的成立史。预算在经济和技术层面上看是政府收支对比的计划表，是现代经济社会配置资源的机制。通过政治程序确定的预算，首先决定整个社会资源在各部门之间配置的比例和结构，因而决定财政配置资源的规模和方向。究其本质，预算是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是作为配置资源的公共权力在不同主体之间的分配，是一个制衡结构和民主政治程序。具有独立资产权利的纳税人，担负着国家的财政供应，这必然要求控制国家财政，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益。总之，政府预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，是代议制政治的基础，其价值核心是民主财政。

二、现代政府预算本质特征：民主性

1、政府预算的内涵及特征分析

政府预算，英文用Budget表示，其原意是指当时英国财政大臣到议会提请审批财政法案时携带的一个盛有财政收支账目的大皮包，后来则将这一词汇译为政府预算。西方经济学家通常从几个角度给“预算”下定义。在家政经济学中，预算被认为是在一定时期内家庭生活支出的计划安排；在关于宏观经济政策的讨论中，预算被解释为执行财政政策的有效途径；在政治程序中，预算被定义为政府行政首脑每年年初向立法机关呈送的文件。概括而言，政府预算是具有法律效力的财政计划，即用法律形式表现，反映和规定政府在一定时期内财政收支活动的预期收支指标与平衡关系的一览表以及管理制度。它是政府分配集中性财政资金的重要工具和调节、控制、管理社会经济活动的重要经济杠杆。一般而言，政府预算的功能主要有两个方面：首先是反映政府的财政收支状况；其次是对政府支出的控制。

一般认为，政府预算的基本特征包括统一性、预测性、年度性，法律性和公开性等。这些特征体现了政府预算的技术性和政治性两个层面的内涵。统一性、预测性和年度性等特征可以理解为技术方面，法律性和公开性等方面则主要体现了政治内涵。如前所述，古代国家预算的主要特征就是缺乏统一性和法律性。现代政府预算区别于古代国家预算的特征，除了统一性等技术方面的进步之外，更重要的是法律性和公开性等政治内涵的发展。正如爱伦·鲁宾所总结：“公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的。”首先，法律性是指政府预算必须经过立法机关审核批准并最终形成具有法律效力的文件，并接受立法机关的监督。西方国家的政府预算必须经过议会的批准。在我国，各级政府预算要经过相应各级人民代表大会的审核批准。其次，公开性是指政府预算按照法律程序经过立法机关批准后必须向社会公开。政府预算是反映政府的活动范围、方向的政策，与全体公民的切身利益息息相关。因此，政府预算及其执行情况必须向社会公布，并置于民众的监督之下。总结起来，可以将现代政府预算的本质特征归结为民主性，以此相区别于古代国家预算的专制、人治特征。

2、政府预算民主性的两种理论视角

首先，从代议制理论来看，政府预算是议会控制和监督行政机关的一个重要手段。从古到今，作为一种政治制度的民主可以分为两种：一种是古希腊、罗马实行的，由全体公民参与国家和社会公共事务管理的直接民主制；另一种是近现代实行的，由公民通过选举代表（或议员）组成代议机关来管理国家和社会公共事务的间接民主制。这种间接民主制就是政治学中界定的“代议制度”。西方国家称其为议会制度，在中国则为人民代表大会制度。在西方议会制国家，议会作为代议机构由选举产生，是国家的最高权力中心，政府由议会产生，对议会负责。在预算发展的早期阶段，它是以确立议会的职责为目的。政府预算制度在历史上是作为国民议会控制和组织政府财政活动的手段而发展起来的，其目的是立法机关对行政机关的有效控制。在现代议会民主国家，预算草案必须得到议会的通过才能执行。例如法国宪法第四十七条规定：“财政法律草案由议会根据组织法规定的条件表决通过。”德意志联邦共和国基本法第一百一十条规定：“预算于财政年度开始前，以法律规定之。”在挪威、芬兰等国，国家预算以特别决议的形式通过。预算需要议会同意，这不仅因为国家财政与人民利益有着直接关系，而且因为议会可以借此来监督政府。有人甚至认为，从历史发展来看，西方的议会民主和三权分立政制是财政权力的民主化过程中得以逐步确立和完善的。

其次，从委托理论来看，在政府预算中也存在委托关系。由契约理论发展演化而来的委托理论其基本内容是规定委托人聘用人完成某项工作时的委托关系的成立及人为了委托人的利益应采取何种行动，委托人相应地向人支付何种报酬，即通过委托人和人共同认可契约来确定它们各自的权利和责任，委托人为实现既定的目标，通过一系列激励机制使人与委托人的利益尽可能地趋于一致，以促使人会像为自己工作一样去采取行动，最大限度地增进委托人的利益。预算是由政府部门编制并执行的，表面上似乎预算资金是属于政府的，但实际上预算资金是属国家和人民所有，政府是在全社会公众理财。政府预算本质上是国民、政府和政府机构之间就政府的活动范围和方向所形成的委托关系。公众对公共物品的需求决定了国家的存在，而国家的职能又是由各级政府组织来承担的，具体包括立法机关、行政机关和司法机关等。总之，政府组织承担着为社会公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公共物品的职能，即政府本质上就是一个国家或社会的机构，承担着一种公共受托责任。因此，政府预算必须对社会公众负责，接受公众的民主监督。

三、中国现代政府预算的出现及其民主性的先天不足

1、中国古代国家预算的萌芽与发展

中国财政历史源远流长，尧虞舜之时已见端倪，夏殷周之后日渐发展和完善。古代国家预算萌芽于周代，据《周礼》记载，九赋、九式分别是国家的经常收入和支出，体现国家集中的分配关系，当时的国家出纳机关“太府”必须依此执行。这样看来，虽然还不能说九赋和九式就是国家预算，但称其为国家预算的雏形也是可以的。周代以后的历代封建王朝，除秦朝还无据可考之外，都已建立中央财政预算会计制度，并逐步丰富和发展。汉代有粗略的预算，并实行与决算类似的“上计”制度。到了魏晋南北朝，“度支尚书”是管理财政的最高官吏。北周时制定了“计帐”制度，以预计次年赋役的概数，形成预算制度雏形的一部分。到了唐代，收支系统有了进一步发展，预算制度有较大发展和建树。宋代时，建立了我国最早的审计制度，其大部分年代所编的“会计录”在一定程度上就是国家预算的一种形式。元代和明代在预算制度上没有太大发展。清代初期国家财政状况大有好转，商品经济达到一个新的水平，至清朝末年出现了现代形式的预算制度。概括而言，我国预算制度萌芽于周代，汉代有所发展，较大发展于唐、宋，较明朗于清朝。分析国家预算的简单历史可以看出，古代国家预算制度是在不断发展和完善的，但是必须认识到，这种发展主要是技术层面的，如统一性、周期性、预测性等等，而政治层面的法律性和公开性等所反映的民主性并没有生根发芽，这也正是我们将其限定为古代国家预算的根本原因。

2、中国现代政府预算的出现：后发外生型

一般认为，中国现代政府预算出现于1910年（宣统二年）。1986年康有为在“”中，提出“改革财政，编制国家预算”，但因变法失败，并没有真正编制国家预算。清光绪三十四年（1908年），为了推行新政，颁布《清理财政章程》。宣统二年（1910年）起，由清理财政局主持编制预算计划，首先由各省汇报，然后由度支部加以审核，资政院加以修正，奏请施行。与此同时，又拟定《预算册式及例言》，以每年正月初一到十二月底为预算年度，预算册内先列岁入，后列岁出，各部分“经常”与“临时”两门，门内分类，类下分款，款下分项，项下分子目。当时，预算岁入主要包括：田赋、盐茶税，洋关税、常关税、杂各税等十类。预算岁出主要包括：行政费、财政费、军政费、交通费、民政费、司法费、教育费、各省应缴赔款、洋款等十九类。由于当时清政府统治已摇摇欲坠，各省成割据状态，所以各省凑合的数字，只是形式上的统一。尽管如此，一般认为，这次预算编制就是我国的第一部现代政府预算。

分析历史可以看出，中国现代政府预算是在近现代社会转型的背景下，以“后发外生”的方式出现的。1840年鸦片战争后，中国被迫打开国门，开始面向世界、走上近现代化的历程。中国的近现代社会转型是在资本主义列强的外力作用下，以“后发外生型”的方式进行的。中国现代政府预算就是在这样的历史背景下，通过学习西方理财模式而出现的，因此也可以理解为是“后发外生”。在中国漫长的封建社会中，由于商品经济没有得到充分发展，在国内未能形成强有力的社会力量同封建王朝进行经济斗争。鸦片战争以后，随着帝国主义的侵入，西方的理财思想也开始逐步输入。1896年康有为在中提出的编制预算和公开财政，以及光绪皇帝于1898年实行变法，推行新政，提出“改革财政，编制国家预算”，这些实际上是按照西方的理财模式改革清王朝的财政。这种“后发外生”的方式正说明了中国政府预算民主性的先天缺乏。

从现代政府预算出现至新中国建立之前，中国政府预算制度在艰难中发展。首先，在北洋军阀时期，从现代预算制度的要求高度看，建树不大。军阀混战各地成割据状态，不可能形成统一的政府预算。其次，国民党统治时期，军费支出和财政赤字庞大，预算并不能反映财政收支的真实情况。但预算在形式上具有了相当规模，既对国家和地方收支系统有明确划分，也有预决算的编制，及其对预算制度的改革，对预算管理的加强等等，特别是从预算机构设置来看具有明显的现代民主性质。1927年10月设立财政监察委员会，1928年9月改为预算委员会，直属国民党政府。1929年又改为财政委员会，拥有议预决算之权和决定财政政策之权。再次，新中国成立之前，各革命根据地曾编制各地的预算，但由于战时客观条件的限制，未能建立统一的国家预算，但当时预算的民主性有了较大的发展。如有学者认为中国的民主财政产生于延安时期。所谓延安时期的财政民主，就是边区和各根据地政权组织（由参议会和政府两部分组成）按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。具体说来，延安的财政民主主要表现在以下几个方面：其一，向边区参议会提交财政议案，供大会审议；其二，认真审议边区政府的财政工作报告和概算书并作出有关决议；其三，积极参与边区财政税收政策与制度的制定过程。由此可见，伴随中国近现代社会民主化进程，预算民主性也在逐步提高。

四、当代中国政府预算民主性的建设途径

1、概况及问题

新中国的成立，为建立民主科学的政府预算制度创造了条件。新中国成立之后，在《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定：建立国家预算决算制度。中央人民政府根据以上规定着手编制1950年财政收支概算草案，即新中国第一个预算。1949年的中央人民政府第四次会议上，财政部部长薄一波做了《关于1950年财政收支概算编成的报告》，中央人民政府批准了这个概算草案。1956年随着我国社会主义改造的完成，社会主义制度基本确立，我国政府预算已变为社会主义性质。从1992年开始，我国的政府预算经过了复试预算、零基预算等改革，目前正在推广部门预算、绩效预算、标准周期预算等方面的改革，我国的政府预算在不断的发展和改善。然而也要看到，这些改革主要集中于预算技术性方面的完善，而较少关注预算民主性方面的提高，也可以说是更多强调预算科学化，而较少注重预算民主化。特别是各级人民代表大会在控制和监督政府预算上，没有很好的发挥其应有的作用。对预算的监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会一项重要的职权。但是由于种种原因，目前人大对预算监督不够有力，预算编制、审批、执行、调整、决算方面存在许多问题，使预算不能很好地发挥其应有的作用。

2、建设途径

（1）完善人大及其常委会的机构设置和人员配备。预算具有较强的专业性和技术性，即是专业人员也要花费很大气力才能搞清楚。从各级地方人大目前的机构设置来看，没有专门的专业性较强的审批预算服务机构，审查监督难以深化。从各级人大代表来看，他们来自社会各阶层，很多都不太了解预算的特点和内容。这样的机构、人员和审议方式，难以适应提高预算审批监督质量的要求。因此，必须强化各级人大有关机构设置和人员配备。全国人大常委会为了加强这方面的工作，1998年12月设立了预算工作委员会。地方人大常委会也应抽调一批专业知识强，有长期从事财政、审计、统计分析工作的同志成立预算工作委员会，为地方人大审批预算和监督预算执行服务。另外，还可以逐步实现代表专职化，减少代表名额，以及代表按行业划分审议组等等，增强审查力量。

（2）加强预算法制建设。现行法律规定不完善，人大及其常委会难以有效地行使职权。我国宪法和地方组织法对地方人大及其常委会审批监督预算只是原则性的规定，而对于审批监督的范围、主要内容、实施程序和操作办法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等都没有相配套的专项法律规定，实际审批监督工作仍然难以操作。因此，必须加强预算法制建设。首先，提高对预算的认识，树立预算审批权是特殊立法权，预算是法律的意识。预算经过法定程序批准即为法律，具有不可改变的法律效力，应树立预算的权威性和严肃性。其次，完善预算法。明确预算法中的一些重要解释，如预算调整、预算变更和预算变动的却别，哪些事项是预算的重大事项等，以利于操作。第三，协调预算法与其他法律的关系。除预算法之外，在其他法律、法规中不宜过多地规定财政支出问题，避免发生冲突。第四，加强有关地方预算法规的探索。目前，有关预算监督的地方法规已经出台，如《河北省各级人民代表大会常务委员会预算审查条例》、《北京市预算监督条例》、《厦门市预算审查批准条例》等，进一步细化了监督的内容和程序，对地方预算监督起到很好的作用。

（3）提高公开性和透明度。公开性是现代政府预算的一个基本特征和要求。按照委托理论来看，政府预算实际上是社会公众与政府之间形成的委托关系。因此，必须将政府预算向公众公开，让公众了解预算资金的来源、去向、效益等情况。只有保证政府预算的公开，透明，公众才能真正实施对政府预算的监督，所以政府预算的公开性是实现公众民主监督权利的前提和基础。目前，我国政府预算的公开性和透明度还急待提高。首先，可以建立大会新闻制度。主要形式包括举行新闻会议，在报刊中增设人代会专栏等。这是人大会议公开性、政治公开化的重要措施。其次，建立会议结果公示制度。人代会闭幕后，应立即通过人大、政府网站或其他媒介全面、详细、如实向社会公众公示会议结果。就预算而言，不仅要公示有关决议、审查报告、政府预算报告，而且要公示预算安排，供人民群众查阅。第三，建立专业论证和公众听证制度。我国政府预算的审批是人大代表直接进行审批，人大代表很多不是专业的财政专家，对财政预算的审批难免会有审批不当的现象。人民代表可以委托社会经济学专家小组式的中介机构对政府预算的审批进行协助。专家小组的组成成员应为经济学家、会计专家等组成，并建立公众听证和询问制度，最后将其论证的结果形成意见书交由人民代表会，以供参考，以确保审批的科学性和严肃性。

（4）充分发挥其他机构的辅助监督作用。首先，可以借助审计手段加强对预算的监督。从世界各国审计机构发展的共同特点和趋势来看，虽然各个国家审计机构的名称、职权不一，但共同点就是协助议会审批监督预算，如美国的审计机关就有很强的监督控制功能。在我国建立人大审计制度已提出多年，应尽早把各级审计机关划入各级人大序列，使各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行监督。这有利于把人大经济监督推向专业化、科学化、综合化的轨道。其次，充分发挥人大财经委的作用，加强对预算执行的日常监督。在预算执行过程中，政府主管部门应定期向人大财经委或常委会的财经工委汇报预算的执行情况。人大财经委要通过多种形式，深入了解、追踪监督预算执行情况。对发现的一些重大的违反预算的行为，要及时建议常委会监督纠正，以加强对预算执行的日常监督。第三，还应该建立专门监督机构。预算监督是专业性、时效性、技术性要求极高的工作，由于人大财经委承担的工作范围较宽，除了预算的审批、监督等工作之外还有其他工作，因此，应当有专门机构负责预算的监督工作，加强对预算的监督。

总之，政府预算反映着政府的职能与政策的方向，预算过程是政治的和决策的过程。我国要提高政府预算的民主性，一方面要形成有效的预算分权和制衡，另一方面要扩大预算程序的公众参与度。首先是预算分权与制衡。预算权力是国家公共权力的核心之一，也是国家利益矛盾最集中的地方。预算分权就是要将预算权力在立法机关、政府、政府财政职能部门及内部各组织机构、以及独立审计机关之间进行合理分配，以形成一个相互制约的运作体系。如建立预算的编制、执行、监督三者相互分离的制度，并形成三套相互互相制约的机构；建立资金的使用权、支付权、审核权相互分离的制度；实行财政集中支付和政府采购制度；还可以建立一套独立于政府、直接对人大负责的审计监督系统，并独立行使监督权。其次扩大预算程序的公众参与度。公众对程序的参与，特别是普通公民对政治决策程序的参与，是程序内在价值得以体现的重要保障，也是现代民主社会的显著标志。政府预算收支的多与少都将实质地影响到每一个公民或者企业，让公众参与预算程序，让相对人对自己将要承担的纳税义务与将要获得的公共服务发表看法，与政府沟通，这本身就有其价值所在：它不仅仅有利于预算决策的科学化和民主化，而且也便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。

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