一、现代行政管理的依法行政是民主法治行政,是行政法治的原则和核心

近代西方资产阶级高举反封建专制的大旗,提出“天赋人权论”、“社会契约论”、“人民主权学说”等理论,宣传群众,武装人民,发动资产阶级革命,摧毁封建专制统治,废除教会特权,以自由、平等、人权为政治主要内容和目标,按“分权学说”建立起宪政体制的现代国家。在宪政制度即民主政治下,权力分立,立法权、行政权和司法权分别由不同机关行使。国家职能分工使公共行政作为一种由行政机关这个特定主体从事的活动分离出来,推动资产阶级法治理论转向以法治国、法治行政轨道。通过分权,清除人治,推行法治,建立健全行政法律制度,把国家和政府的活动都纳入法律调整和规范的范围。现代国家宪政制度中的权力制衡机制,对行政权来说,主要是通过立法和司法途径来实现对行政的监督和控制,确保行政机关依法行政,避免和消除行政权力的运用对公民或其他组织合法权益的侵犯和损害。

我国实行人民代表大会为组织形式的人民民主专政,坚持中国共产党领导的多党合作的政治协商制度。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”宪法规定,人民检察院是国家法律监督机关,独立行使检察权;人民法院是国家审判机关,独立行使审判权;与行政机关是并列关系。在我国,依法行政、民主法治行政是人民通过自己的代表机关设立行政机关,行使权力管理国家和社会事务,并制定宪法和法律,加以调整、规范,使其置于权力机关、检察机关和审判机关的监督之下。我国宪法还赋予公民各项政治、经济、文化活动的权利和对国家机关批评建议、申诉、控告、检举及取得损害赔偿等监督权利,表明我国人民的民主权利有了宪法的充分保障,任何权力的行使均不得侵犯。体现了一个民主的法治国家所具有的人民主权至上,法律至上,以权力制约权力和以公民权利制衡国家权力的基本特征。这既是对人民当家作主的充分肯定,也是法高于权的“法治”精神的重要标志,为实现民主政治,依法行政,提供了宪法根据。这种制约都是通过法定的权力和法定的权利来实现的,是依法行政的根本保障。

依法行政是现代行政管理的一条根本法律原则,是行政法治的核心和内在要求。它是政府与法的关系的一条基本准则,表明法是高于行政的。依法行政之所以为行政法治的原则和核心,是它能保证在行政领域实现民主法制化和法制民主化,使民主有法治的保障,使法治成为民主的法治,不是专制的法治。行政机关作为权力机关的执行机关必须依法行政。在西方三权分立的国家亦即必须服从旨在实现民主政治的内容与目标的法律。在我国必须服从旨在保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权,实现人民当家作主的法律。我国宪法规定:“国家维护社会主义法制的统一与尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这个规定最集中最精辟地概括了我国社会主义的法治精神,明确昭示我国推行宪治、法治,国家依靠法律治国,重点治理或制约国家权力,即依法治权、治吏。同时也是对依法行政原则内容的最明确、最深刻的规定。依法行政,首先,要以法治吏,其次,政府要依照法律行使权力。“以法治吏”,即依靠法律治理政府,制约行政权力。务必职权法定,依法授权。无职权便无行政,但职权要合法产生,不能由行政机关自行设定。非法定之权则为特权。以法治吏实质是治权。用法律管好权,一要管住权力来源,二要管住权力行使。用法管好权力行使,既要管住行使过程,又要管住行使后果。管住权力行使过程要求行政机关行使权力管理行政事务,必须以宪法和法律为根据,符合法定的职责、权限和行使的步骤、方式、手段。同时还要求行政机关在行使法律所赋予的自由裁量权时,必须符合法律的目的、意图和大多数人的公平正义观念,合情合理和客观适度,无损或尽量减少损害国家和人民的利益。总之,现代行政管理的依法行政不仅指行政行为要形式上合法,而且还要在实质上合法,符合法律的“正义性”。否则将导致越权、滥权或者失职、渎职,构成违法或不当行政。管住权力行使后果,要求行政机关对其行政违法或不当行为承担相应的法律责任。这样,才能维持行政机关与公民之间在法律上的平衡,建立起国家与人民之间的正常关系,确保和发展公民的权利和自由,尊重和保障人权。

二、现代行政管理的依法行政是依法治国的关键

在西方发达国家,称当代国家为行政国家,历来十分重视国家行政活动的依法性。无论从形式上要求政府行为必须有直接的法律依据,还是从实质上的法律正义性来确认政府行为的合法性,都是从国家的法治原则出发,维护“议会主权”,保障“国家法治”。英国的议会主权与法治原则和行政法的关系最为密切,其“越权无效”和“自然公正”的行政法原则,被认为对于决定国家的权力和公民的权利的平衡发挥着重要的作用。美国甚至把“联邦主义”、“分权主义”与“法治主义”的宪法原则,同时作为其行政法的基本原则。在法国,行政法治原则被称为法治国原则,行政法治是维护法国统治阶级利益的有效工具。可见,行政法治与国家法治是紧密联系的,同国家的长治久安息息相关。

在我国,依法行政被列入宪法中作为国家宪治的一项重要内容提出来,成为宪法原则的重要组成部分。党的十五大报告指出“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”在我国,人民治理国家的“各种途径和形式”主要是行政管理。国家事务、经济文化事业、社会事务大量是国家行政事务。“保证国家各项工作都依法进行”,最根本在于依法行政。行政法治是建设社会主义法治国家的重要内容,依法行政是依法治国的标志。

依法治国关系到国家各方面的管理,特别是行

政管理。依法治国主要在依法行政,是由国家行政机关及其法律职能决定的。我国宪法确认的社会主义基本政治制度包括工人阶级(经过共产党)领导的以工农联盟为基础的人民民主专政及其组织形式人民代表大会,以及作为统一战线主要形式的中国共产党领导的多党合作的政治协商制度。所有实现我国社会主义基本政治制度的具体政治形式、具体政治制度和运行机制,就是政治体制。行政体制作为国家政治制度的主要实现形式,是国家政制组织系统中最庞大、最复杂、管理对象最广、管理范围最大、国家行政权集中的政治组织系统,需要有一整套合理、健全的规章制度(宪法、法律、法规等法律规范和条例、规定、决定、决议、指示、命令等)保障其有序、高效地运行。也就是说,整个行政体系是受制于许多法律规范和具体制度的,即受法律调整和支配。国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力,也都由行政法来调整、规范。行政机关是国家权力机关的执行机关,其主要职能是执行上升为国家意志的统治阶级的意志,在我国就是工人阶级领导下的广大人民的意志。社会主义法制就是社会主义国家按照工人阶级和广大人民的意志建立起来的法律和制度。可见,现代行政管理是一种法律活动或法律管理,其宗旨是执行宪法和法律。事实上,我国的法律绝大部分是由行政机关执行的。行政法律规范是国家实施行政管理、依法治国的主要手段和武器。

从行政机关的国家地位和其法律职能上看,社会主义法制的核心是行政法制。现代所谓“法治”、“依法治国”,最重要的是行政法治。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》的讲话中,全面分析了我国政治体制改革的核心即党和国家的领导制度普遍存在的问题及其产生根源,指出:“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中,长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定,以至事无大小,往往无章可循,……造成机构臃肿,层次多,副职多,闲职多,而机构臃肿又必然促成官僚主义的发展。因此,必须从根本上改变这些制度。”①“领导制度、组织制度问题更带根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”②在这里,邓小平同志强调必须从制度方面来解决问题,重点是切实改革并完善党和国家的制度,从制度上保证党和国家政治生活民主化、经济管理民主化、整个社会生活民主化。所谓解决制度问题,就是要制定各种行为规范,要完备法制,尤其要完备行政法制,确立依法行政的基础。换言之,从制度方面特别是从法制上解决问题,关键要保障依法行政的基本原则的贯彻实施。它对于发展民主政治,推进依法治国进程,建立社会主义法治国家具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。

三、现代行政管理的依法行政务必坚持和落实社会主义法制原则

我国社会主义法制的基本精神和原则就是:有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。行政法制作为国家整个法制的核心,依法行政必须具体落实到社会主义法制原则的贯彻执行上,成为健全和完善社会主义法制的重要内容。

有法可依是立法问题。“国无法而不治,民无法而不立”,做到有法可依,就要让人民群众通过国家机关把自己的意志制定为法律,并逐步得到完善,用法律武器保证当家作主的权力的行使,使各项工作有章可循,有法可依。这是社会主义法制的前提和基础。行政法是仅次于宪法的基本法之一,在整个国家法律体系中占有重要地位。加强行政立法,完备行政法体系,是社会主义法制建设中不容忽视的大问题。我国在积极推进改革开放的同时,为了适应建立社会主义市场经济体制的要求,抓紧制定颁布了一批重要法律,并根据改革开放和行政管理的需要,加强行政法规和规章的制定工作,使国家行政管理工作进一步规范化、法制化。

党的十五大要求提高立法质量,到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系。提高立法质量主要有两个方面:一是要符合中国国情,二是维护社会主义法制的统一和尊严。我国不搞多党竞选,不搞三权分立、两院制。我们实行的就是坚持民主集中制原则的全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。这个制度确定了社会主义法制的统一性和

严肃性。因此,提高立法质量就必须严格规定立法权和立法程序。在人民代表大会制度下,行政机关立法只能受立法机关的委托进行,并且不能违反“授权法”。就是说,必须严格依照法定权限立法,要遵照构成法律体系的既定规范行事,确保各个法律、法规以及整个法律体系的协调统一。法律和法规的制定必须遵循法定程序规则进行,在形式上采取特别规范性文件形式。否则,便失去法律效力和引起法制上的混乱。

有法必依是一项普遍的守法和执法的原则,有法必依是建立加强社会主义法制的关键。它要求一切国家机关,公职人员,公民和社会团体,包括共产党各级组织都要严格遵守和执行法律,不许有任何违反。它是社会主义民主的基本要求,是“法律面前人人平等”的宪法原则的具体体现。从行政法制的角度理解,就是国家机关及其工作人员应该和公民一样接受法律的约束,都必须和人民大众一样守法;必须按法定的权限和程序,为了完成其特定的职务而运用法律,即依法办事。我们的法律是人民代表机关制定的,只有作为人民代表机关的执行机关(政府)守法,依法办事,人民当家作主的法律地位才能成立和有保障。有法不依等于无法,当然也就谈不上社会主义法制。在当前以经济建设为中心,深入进行改革开放和发展社会主义市场经济条件下,在由计划经济体制向市场经济体制转变过程中,有些地方、部门由于受利益的驱动,地方保护主义、部门保护主义抬头,特权思想尤为突出,置法律于不顾,钻法律空子的现象并不鲜见。或则执法犯法,顶风违法;或则以权代法,以权压法;或则有利争着管,无利都不管;或则违宪违法,搞上有政策下有对策,擅自立章建制;或则凌驾于法律之上,有令不行,有禁不止,政出多门,令驳法乱;等等。此等现象,与宪法维护社会主义法律的统一与尊严的精神是背道而驰的。

法制是一定民主政治的法律化,是依法行使国家权力,不准任何人享有法律之上特权的一种原则和制度。国家法律不是只管老百姓,也管国家行政机关。党员干部、特别是党的领导干部,以及国家机关工作人员要带头学法懂法,率先守法,学会和

运用法律武器去管理国家、管理社会,增强依法办事的自觉性,形成依法办事的良好习惯,在全社会树立起守法、执法的榜样,促进普遍守法和执法原则的贯彻落实,保证宪法和法律在我国法律体系中的最高地位、最高效力、最高权威,保障依法治国的实行。

执法必严,违法必究,旨在维护社会主义法制的严肃性和权威性。执法必严,要求执法机关和执法人员的行为必须有法律上的依据,必须符合法律的规定。这也正是依法行政的要义。违法必究,指对一切违法犯罪行为都必须依法平等地予以追究和制裁,任何组织和个人都不能例外。党的十一届三中全会以来,我国的经济建设和改革开放取得了举世瞩目的成就,国民经济持续稳定增长,社会生产力、综合国力和人民生活水平大大提高。这同社会主义民主和法制建设取得重大进展,社会主义法制原则得到坚决落实,创造了一个安定团结、社会治安状况良好的国内环境是分不开的。

为了保护广大人民群众的民主权利和其他各项权利,保障社会主义经济建设顺利进行和改革开放的健康发展,全党和各级国家机关必须统一思想,坚持两手抓,“一手抓改革开放,一手抓打击各种犯罪活动”。③社会主义民主的发展,良好法律秩序的维护,必须通过严格的执法才能实现。以为核心的党中央高举邓小平理论的伟大旗帜,加强民主与法制建设,依法反复狠抓“严打”斗争,严厉打击各种刑事、经济犯罪活动,坚持不懈地依法开展反腐倡廉,严惩腐败,取得显著成效,社会治安、党风政纪明显好转。党的十五大重申:“维护宪法和法律尊严,坚持法律面前人人平等,任何人、任何组织都没有超越法律的特权。”这对于消除人民群众对执法不严,违法不究的不满情绪,树立起法律的权威具有重要意义。只有符合国家的法制要求,遵循社会主义法制原则,行政法治、依法治国,建设社会主义法治国家,才有可靠的根本保障。