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环境税费效果分析

本文作者:童锦治1朱斌1,2作者单位:1.厦门大学经济学院2.福建省财政厅税政处

一、引言

《中华人民共和国环境保护法》中第十六条规定:“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量”;第二章则规定:“国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目,可以制定地方环境质量标准,并报国务院环境保护行政主管部门备案”。这一方面明确了地方政府保护环境,为辖区公民提供环境公共品的义务;另一方面,则赋予了地方环保机构一定程度的自由裁量权,地方环保机构在具体执法过程中可以根据实际情况灵活处置。由此可以看出,尽管我国环境保护的主要政策是由中央政府制定,但具体的政策执行者却是地方环保机构。地方政府作为环境保护政策制定与执行的主要参与者之一,其作用更多地表现在环境政策的执行和监督上。地方政府对环境政策的贯彻执行程度很大程度上决定着环境政策的推行和环境质量的高低,其作用和地位不容低估。本文从地方政府的角度,选取1999~2007年省际面板数据来检验现行环境税费体系与环境污染之间的关系。需要指出的是,本文的重点在于衡量检验现行环境税费体系遏制污染的环保效果,至于地方政府间是否存在“竞争到底”现象不是我们考察的重点。

二、研究方法

一般地,按是否考虑个体效应的标准,可以将面板数据模型分为无个体效应的混合回归模型、含个体效应的不变系数模型和含个体效应的变系数模型。根据参数的性质不同,含个体效应的模型又可以分为固定效应模型和随机效应模型。当横截面的单位是总体单位时,即个体样本之间的差异可以被看作是回归的参数变动时,通常采用固定效应模型;反之,则采用随机效应模型。由于本文从地方的角度研究衡量不同省份在不同时间点上的环境税费、治理工业污染投资和环境标准与工业污染物的排放之间的关系,涉及到不同的横截面和时间序列,每个省的省情和政策执行力度的差异要得到考虑。因此,从本质上说,我们研究的目的是以样本自身效应为条件进行推论,而非推断更广范围的总体效应,所以宜采用固定效应模型来回归。具体地,本文将分别采用固定效应模型和随机效应模型来回归,同时将结果与不考虑个体效应的混合回归模型所得出的结果进行比较分析。

三、模型的构建

按照含个体效应的模型的要求,我们设定如下一般性面板数据模型:yit=αi+βxit+uit。其中,yit是省份i在年度t的环境污染排放强度指标向量,由于现阶段工业企业仍是我国主要的环境污染源,工业废水未达标排放量、工业二氧化硫排放量和工业固体废弃物排放量又是三种具有代表性的工业污染物,因此,分别选取每亿元工业GDP所排放的工业废水未达标量、每亿元工业GDP所排放的工业二氧化硫排放量和每亿元工业GDP所排放的工业固体废弃物排放量作为被解释变量,来系统衡量不同污染物的排放强度,有利于比较系统地分析现行税费设置与不同污染物排放的关系。xit是与工业企业生产行为密切相关且有利于促进节能减排和环境保护的现行税费、工业治污投资、环境标准等在省份i的年度t时的指标向量。具体地,xit选取增值税、资源税、企业所得税、城市维护建设税、耕地占用税、城镇土地使用税、排污费、工业治污投资、国家和地方环境标准颁布总项数九个指标作为解释变量。由于地方政府几乎没有税费率设定权,因此我们这里使用税收总量来度量工业企业的税负;为了如实反映地方差异,环境标准除了考虑国家环境标准外,地方环境标准也纳入一并考虑。αi是随着省份个体变化而未被观察到的因素对解释变量的影响,β为解释变量xit的系数向量,uit为剩余误差项,其均值为零且与xit不相关。由于面板数据模型可能存在非线性和非平稳等问题,为了使数据更加平滑,故对除环境标准以外的所有指标均采用自然对数形式,相应地,各变量名前均冠以前缀“ln”,此时回归方程的系数的经济含义为弹性。这样,模型的形式就变为:1nyit=αi+β1nxit+uit,其中,i代表第i个省份,共30个省份(除西藏),t则表示年度,从1999~2007年;在混合回归模型中αi=0,固定效应模型中αi是假定固定的常数,随机效应模型中αi则是随机的。

四、数据来源与处理

(一)数据来源

本文采用的数据时间段为1999~2007年,鉴于西藏数据的缺失,被剔除在样本之外。故面板数据样本包括中国30个省级行政区(不包括港澳台)在1999~2007年所有观察值。环境污染指标数据、排污费收入和地方环境标准颁布项数来源于《中国环境年鉴》(2000~2008);税收数据、工业治污投资则来源于“中经统计数据库”(1999~2007)“各省市财政一般预算表”中的决算数据;国家环境标准颁布项数则来源于《环境统计公报》(1999~2007)以及环境保护部网站。

(二)数据处理

解释变量yit分别为工业废水未达标排放量/工业GDP(单位:万吨/亿元),记为Pwater;工业二氧化硫排放量/工业GDP(单位:吨/亿元),记为Pso2;工业固体废弃物排放量/工业GDP(单位:吨/亿元),记为Psolid这三个相对值指标,即共有三个被解释变量,对应三个面板数据回归方程。需要说明的是,之所以采用相对值指标,是因为它相对于绝对值指标能更好地反映工业生产的污染排放强度。对于解释变量xit,为了剔除通货膨胀因素,准确衡量企业实际税收负担,分别以1999年为基期对各项税收收入以及排污费进行了CPI调整;对工业治污投资额按固定投资指数予以调整。各个解释变量分别记为,增值税(vat,单位:万元)、企业所得税(et,单位:万元)、城市维护建设税(cswht,单位:万元)、城镇土地使用税(cztdt,单位:万元)、耕地占用税(gdt,单位:万元)、资源税(rt,单位:万元)、排污费(pwf,单位:万元)、工业治污投资(griv,单位:万元)和国家、地方环境标准颁布总项数(ghb,单位:项数),表1给出了所有变量的标示符以及描述性统计结果。

五、回归结果分析

本文利用Stata10.0进行回归,重点从地方政府的角度来考察现行环境税费政策的执行与环境污染之间的关系。我们首先用混合回归的方法对三个方程进行回归,经过F检验发现αi=0,即不存在个体效应的原假设遭到拒绝,这说明个体效应不容许被忽略。于是,我们又分别采用固定效应模型和随机效应模型进行回归,经过Hausman检验发现,回归方程Pwater(chi2(9)=52.59,Prob>chi2=0.0000)和回归方程Psolid(chi2(8)=24.03,Prob>chi2=0.0023)均拒绝随机效应模型,而关于Pso2的回归方程则不能拒绝,因此除方程Pso2外,我们均只列出混合回归和固定效应回归的结果,回归结果经整理如表2、表3和表4所示。可以看出,固定效应模型均可通过模型整体显著性F检验,各方程组内解释能力在50.4%~70.4%之间,组间和总体解释能力除最后方程Psolid外,也均超过了30%,方程解释能力较好。具体观察各方程中变量系数关系,可以发现:在工业废水未达标排放强度固定效应模型回归方程ln(Pwater)中,增值税、企业所得税、城市维护建设税的系数均为负,且分别达到了1%和5%的显著水平,表明增值税、企业所得税和城市维护建设税的税负每提高1%,工业废水未达标排放强度就会相应地降低0.98%、0.4%和1.9%。而资源税、城镇土地使用税与工业废水排放成正相关关系,资源税和城镇土地使用税的税负每提高1%,工业废水未达标排放强度将提高0.43%和0.27%,也分别达到了1%和5%的显著水平。将混合回归模型的回归结果与之相比较发现,在考虑了个体影响,即每个省份存在的不可观察因素时,回归结果存在一定的差异:系数上,城市维护建设税由回归模型中的正号变成负号,环境标准、城镇土地使用税则由负号变成了正号,增值税系数增大,企业所得税和城市建设税显著减小;显著性水平上,增值税、环境标准和工业治污投资的显著性下降,而企业所得税、资源税、城市维护建设税和城镇土地使用税的显著性得以明显提高。这一方面暴露了由于各地方经济发展存在差异与竞争,地方政府可能会基于自身情况考虑选择环境保护策略,一定程度上放松了环境管制,结果使得环境政策变形扭曲,如国家环境标准的环境保护作用并未起到应有的作用,而环保投资抑制污水排放的作用显著性降低;另一方面也凸显了现行与环境相关各税费存在的问题,如资源税征收范围小、实际税负低,并未能作为一个产品税从生产上游对矿产资源品(包括环境不友好品)征税从而达到保护环境资源的作用,已沦为地方政府增收的一个手段;而排污费则由于在征收管理方面存在管理不严等问题,导致政府与企业“协议收费”,又因为排污费收费标准相对于企业治污成本较低,因此使得企业在有利可图的情况下宁愿选择缴费以取得“合法化”排污权利也不选择去治理、防治工业污染,从而出现排污费与工业未达标污水排放强度成正相关的关系,没能发挥出使企业生产的外部性成本“内部化”,激励企业积极治污的作用。

在工业二氧化硫排放强度固定效应模型回归方程ln(Pso2)中,企业所得税、城市维护建设税、城镇土地使用税的系数均为负,且分别达到了1%和5%的显著水平,表明企业所得税、城市维护建设税、城镇土地使用税的税负每提高1%,工业二氧化硫排放强度就会相应地降低0.24%、0.7%和0.13%。需要说明的是,城镇土地使用税之所以呈现出较弱的抑制二氧化硫的作用,笔者认为有可能是由于2006年后全国各地相继提高工矿区等地的税率,与其他税种形成了政策合力,因而在一定程度上抑制了工矿区工厂的建造速度,从而间接地起到了控制二氧化硫污染的作用。资源税则与工业二氧化硫排放成正相关关系,资源税的税负每提高1%,工业二氧化硫排放强度将提高0.16%且达到了1%的显著水平。将混合回归模型的回归结果与之相比较发现,与方程Pwater相类似,增值税、资源税、城市维护建设税、环境标准、城镇土地使用税等的系数符号均发生了改变;显著性水平上,增值税、排污费的显著性下降,而资源税、城市维护建设税、城镇土地使用税得以明显增强。从中我们可以看出,在考虑面板回归方程个体影响之后,尽管有部分税种的征收对工业二氧化硫排放有着较弱的抑制作用,但大部分环保政策的二氧化硫减排作用均不显著。这说明,在我国目前工业生产过程中的二氧化硫排放问题依然严峻,是造成环境污染的主要源头之一,同时也印证了我国近20年来工业二氧化硫达标排放治理工作收效甚微的现实。

在工业固体废弃物排放强度固定效应模型回归方程ln(Psolid)中,城市维护建设税、耕地占用税的系数均为负号,且都达到了5%的显著水平,表明城市维护建设税、耕地占用税的税负每提高1%,工业固体废弃物排放强度就会相应地降低2.4%、0.35%。这表明,作为专款专用于城市建设和维护而征收的一种地方特定税,城市维护建设税为加强城市建设,处置工业固体废弃物提供了部分专项资金,对工业固体废弃物的排放有着较强的抑制作用;同时,耕地占用税在提高税率之后,对工业固体废弃物排放的减少也有着一定的微弱作用。资源税、排污费与工业固体废弃物排放强度则呈现出正相关关系,资源税的税负每提高1%,工业固体废弃物排放强度将提高0.52%且达到了10%的显著水平,排污费的征收规模扩大1%,工业固体废弃物排放强度亦将提高0.98%,且1%以内显著。将混合回归模型的回归结果与之相比较发现,与前面两个回归方程如出一辙,部分解释变量的系数符号和显著性水平发生了变化。城市维护建设税的系数由正号变成了负号;显著性水平上,与前面两个方程相比较,则发生了更大的变化,增值税、企业所得税、城市维护建设税、耕地占用税、环境标准的显著性下降,而显著性增强的只有资源税。从中我们可以看出,在考虑面板回归方程个体影响之后,即地方政府基于自身发展需要而采取不同的环境策略,全面影响了各税费、环境标准和环保投资等政策的执行效率,使得这些政策对工业固体废弃物污染的作用十分有限。

六、结论与启示

通过建立1999~2007年省际面板数据模型检验分析发现:一方面,我国现行的税制体系,一些比较大的税种,如增值税、企业所得税,以及专款专用的城市维护建设税有着一定的环保意义,但缺乏专门的有针对性的具有环境意义的税种,各种工业污染物的排放所带来的外部性成本没有得到充分考虑,没能纳入企业的生产成本,税收对企业经济激励不够,使得企业没有什么兴趣积极地去对待环境问题;另一方面,我国地方政府基于本省经济发展情况,为在省际税收竞争中取得优势地位而采取放松环境监管的策略行为,存在一定的“竞争到底”现象。这使得排污费制度对三类工业污染物的排放并没能起到其应有的作用,反而成为地方政府增加收入的一个合法手段。这与Shibli和Markandya(1995)[1]、梁建忠(2008)[2]的研究结论一致,而与王德高和陈思霞(2009)[3]所得出的结论则存在比较明显的出入。原因很可能是,王德高和陈思霞采用的是时间序列模型,未能考虑到排污费具体执行过程中“地方因素”的影响———地方政府对政策的执行和贯彻力度的干扰,结果一定程度上放大了排污费的减排效果;国家环境标准作为中央政府促进地方政府治理环境的一种行政命令手段在掺入“地方因素”后并没有发挥出其督促地方政府改善环境质量的作用;同时,“地方因素”也进一步限制了与环境相关的各税种的环保作用的发挥,降低了现行的不完整且比较零散的环境税体系本身不高的“绿色度”。

可以看出,我国的环境税费体系总体上对工业污染物的排放能够起到一定的抑制作用,但“地方因素”比较严重地影响着政策的效果。这很可能是因为,在改革开放以来的一个时期内,我国政府自上而下地一直秉承以经济发展为中心,一切为经济让路的发展理念,经济增长、GDP的增长率成为地方官员晋升的重要衡量指标。于是,一些地方政府盲目追求地方GDP的成长,而忽视甚至放松环境保护,结果是以高能耗、高污染为特征的,靠资源和投资拉动的粗放型不可持续的经济得到过度发展,环境污染得不到有效地治理和防治且有日益恶化的趋势,废水、废气、固体废物等主要工业污染物的排放量继续增加,以城市为中心的环境污染仍在继续,并逐渐向农村蔓延。基于以上结论,笔者认为在政策层面上至少有以下几点启示可资参考。

第一,应积极推行绿色GDP等考核指标。即在核算GDP时,将经济增长导致的环境污染损失和资源耗减价值从GDP中扣除。环境质量的好坏成为考核地方政府政绩一项重要参照物,有利于真实衡量和评价经济增长的现实效果,克服片面追求经济增长速度的倾向,促进经济增长方式的转变,有利于从根本上改变GDP唯上的政绩观,保障与提高环境政策的执行力度,同时增强公众的环境资源保护意识。

第二,明晰中央政府和地方政府各自的环保责任。根据环境污染所造成的外部性大小,环境污染可以分为地方污染公共品、外溢性污染公共品和覆盖全国的纯污染公共品。针对地方污染公共品,应在中央政府干预,统一制定环境保护标准的基础上,给予地方政府因地制宜自行制定环境保护治理政策的机动权;对于具有溢出性的地方污染公共品,则应由中央政府牵头,地方政府间协调解决;而全国性的纯污染公共品则理应由中央政府提供。

第三,中央政府应规范地方政府之间的竞争,杜绝以牺牲环境换取经济增长的恶性竞争行为;同时,加强对地方政府的环境保护执法力度的监督与技术指导,激励和帮助地方政府进行环保制度创新,充分保证环境政策在地方得以贯彻和落实。

第四,完善现行环境税体系,运用环境税收政策促进经济增长方式的转变和产业结构的转型、升级。虽然我国现行环境税费体系当中,一些比较大的税种,如增值税、企业所得税对抑制工业废水、废气、废渣的排放有着一定的积极作用,但整体上,现行的环境税收政策仅仅是散见于一些与环境税相关的税种之中,这些税种占全国税收总收入的份额往往比较小,在整个税制体系中的地位比较低,环保效果有限甚至出现负作用,应考虑扩大现行环境税种的征收范围、改变计征方式等,以环境保护为立足点重新设计这些税种。

第五,由于排污费征管、制度设计等方面的问题,排污费的减排作用并不明显,已成为地方政府的增收手段,因此,应在提高排污费标准,扩大覆盖面的同时,重点加强排污费的征管力度,并适时改排污费为环境税。

第六,通过本文的实证分析可以看出,环保投资对三类工业污染物的减排作用十分有限,验证了环保投资所存在的投资额“虚高”,环保效果不明显的问题。[4-6]因此,应进一步加大对工业污染治理与防治的投资,争取还清环保投资所欠旧账,不欠新账,保证治污的资金来源,同时加强环保资金的运营监管,提高资金的使用效率。

 

  发布时间:2012/11/5 11:44:33  阅读人次