都市边缘群体指城市外来人口或进城务工人员。他们虽在城市务工，但总体对于城市社区没有认同感，也不被城市居民所认同。他们各自又分别以原籍的乡土关系、家族关系或以现职业关系而结成不同的、联结松散的群体，彼此之间没有横向联合。简言之，他们既没有融入工作、生活于其中的城市，也没有被该城市所接纳。本文主要是研究由农村进入城市打工的农民，即“农民工”。（注：尽管现在理论界以及许多地方政府已将进城务工的农村人口称为“城市外来务工人员”，但为讨论方便，本文仍用“农民工”。）他们已成了介于农民和工人（市民）之间的一个社会阶层。因为从职业上看，农民工已不再是从事农业生产的农民，而是在城市从事第二、三产业的工人，但从身份上看，他们仍然是农民，因为他们的户口仍留在农村，他们的“家”仍然在农村。由此可见，中国城市里的农民工首先是一个职业与身份不一致的群体（其实，严格意义上“农民”也不能算是人的“身份”，而只能是“职业”），故亦将其称为都市边缘群体。正是这种职业与身份的不一致，导致他们在工作以及工作以外的诸多方面遭受着不平等的待遇，尤其是连最基本的社会保障权益也无法获得。

一、“农民工”问题：从何而来？

事实上，“农民工”现象并非“中国特色”。克里斯·汉恩在“三个世界的农民工”一文中，曾对这一现象进行了专门的研究。他认为，在西方国家工业化初期就曾出现过农民工现象。20世纪70年代中期，东欧一些国家工业化迅速发展，其工业劳动者中几乎有一半是来自农村的农民。但西方的工业化是与大城市化同步发展的，大多是农民脱离土地流入城市务工，最后“农民工”都工人化了，而农民阶层人数骤减。

中国的特殊国情造就了中国“农民工”的特殊性：由于农民工“离乡不离土”，农忙及春节返乡，农闲又外出，更由于严格的户籍身份制度限制，其工作往往具有短期性，再加上他们自身素养问题，在城市中往往是补充城市劳动者在某些方面的不足，一旦经济出现衰退或企业不景气，又往往会被逐回农村；而且城市为解决大量下岗人员再就业难题，又往往会对农民工采取一些限制性政策，因而，他们的工作又具有很大的不稳定性。这些都决定了“农民工”身份的双重性：一方面，其现身份与职业不一致；另一方面，又被深深打上“农民”的烙印。

二、“农民工”问题：社会保障权益的缺失

1.农民工的基本权益

在不少城市中，农民工并不被认同，他们的基本权益往往得不到保障。农民工非但不能享受城市居民的同等待遇，反而往往会被作为“另类”处理，收容遣送即为一例。

近年来收容遣送被越来越多地用于农村人口进城就业人员的社会管理。那些进城流动就业的农民工往往会由于“三证”（身份证、暂住证、劳动就业证）未办全；或是虽有暂住证，但没有随身携带；或是在过年过节和重大活动的前夕实施大的收容遣送活动时被收容遣送；更有甚者，有些人甚至是因为要“凑够”收容任务而遭此厄运。

我国的城市收容遣送制度，本来是针对流浪乞讨人员进行救济、教育和安置的措施。这种措施对于开展社会救助、维护正常社会秩序起了积极的作用。但是，由于执行政策的偏颇，收容遣送范围不适当地扩大化了。事实上，这种做法本身就可以说是一种限制公民自由、侵犯公民正当权利的不合理措施。这种强制性措施不仅仅会使进城务工人员的公民权益受到损害，损伤了广大农民向城镇转移及扩大就业的积极性；而且也不利于城乡劳动力市场一体化的发展，同时也起不到促进社会稳定的预期目标。他们绝大多数人连轻微的违法犯罪也没有，这种做法会严格影响群众对政府的信任，甚至会由于对立情绪而形成不稳定因素。

2.农民工的劳动权益

国家相关法令都规定了用人单位要与职工签订劳动合同。然而，大部分农民工被雇用基本都没有任何正式合同，基本权益常常受到侵害；即使有所谓合同，条件也是非常苛刻的。据有关资料介绍，一些建筑业的包工头在招收乡下民工时，所签合同的主要内容是：雇主向雇工支付一定的工资（工资不是按月发放的，通常工头先给民工一些生活费，完工之后，或者到年终才结算；中途不干者，一文不给）；雇工生病由自己支付药费，病假期间工资扣除，只提供生活费用，病假超过10天视为自动辞工，工资结算到病假之日，在工作期间造成的意外伤、残、死亡，由个人及家属负责；受雇者首先要支付一定的保证金（一般为300～500元）；受雇者要有1～2人为其作保，保证人要有一定的经济实力。很明显，雇主几乎不承担任何责任。在一些“三资”企业中，厂方不与工人签订合同的现象也相当普遍。很多企业往往以厂规代替合同，甚至把一些明显违背国家现行劳动法规、侵犯工人权益的条款塞进厂规，致使劳动合同蜕变为单方面维护厂方利益的“协议”。即便在国有企业中，农民工根据集体合同、劳动合同的规定，其工资收入也仅仅相当于正式职工的50%～75%，而正式职工所享受的各项福利待遇，农民工却没有，甚至连劳动保护权益都得不到保障。

3.农民工的劳动保护权益

统计资料表明，2000年农村劳动力中，小学文化程度的占32.22%，初中程度的占48.07%，高中程度的占9.31%，中专程度的占1.83%，大专程度占0.48%（注：中国统计信息网：《我国农村劳动力文化素质不断提高》。），可见，农民工的受教育程度普遍较低，绝大多数都是小学和初中水平，这就使得他们在进入劳动力市场时处于一个很不利的地位，只能在次级劳动力市场上寻找工作。因此他们的劳动条件一般较差，劳动报酬也相对较少。

在经济体制转轨过程中，国有企业受到了很大的冲击，过去隐藏在体制内的问题凸显出来，如冗员问题。在下岗、失业现象日趋严重的情况下，出于保护城市就业者的考虑，政府劳动管理部门，特别是一些大中城市，大多限制农民工的进入，尤其是一些具有相对优势的企业。农民工无法在正规部门工作，也就限制了他们获得合法保护的权利。

再从农民工所从事的工作性质看，大多数农民工受雇于个体私营业主、包工头或“三资”企业。他们所干的大多数是苦、脏、累、险的活，劳动时间长、劳动强度大、劳动及生活条件相当恶劣，受工伤，职业病、疾病困扰的可能性非常大，而且常常冒着生命的危险。

近几年来，随着安全生产工作的深入开展，不少国有企业、三资企业和具有一定规模的私营企业对安全生产工作的重视程度有了很大的提高，企业三级安全教育和生产场所劳动安全卫生条件有了一定程度的加强和改善。但是，许多企业往往只重视对正式职工的安全教育与管理，而对农民工有所忽视。实际上，由于农民工自身文化素质较低，安全生产素质更低，自我保护意识也很差，从事的又多是脏、乱、差、险工作，对易燃易爆化学品的危险性、对特种设备的性能等知之甚少，不安全行为大量存在，因此极易发生事故或职业病。

乡镇企业的崛起，不仅对繁荣农村经济，及至对促进国民经济的发展起到很大的作用，而且在一定程度上解决了农村剩余劳动力的转移问题。然而，不少乡镇企业的经营者、管理人员是刚刚放下锄头的，他们还沿用管理农业生产的经验管理工业生产，缺乏企业科学管理知识、专业技能和经验，也缺乏安全卫生知识，对国家有关安全卫生法规不甚了解，不能摆平安全与效益的关系，甚至严重违章指挥作业；对作业场所危害因素不进行整改治理。

一些外商投资企业急于收回投资成本，对安全设施不舍得投资，一些地方政府急于“吸引外资”，也严重违反国家有关“劳动安全卫生设施与主体工程同时设计、同时施工、同时验收投产”的“三同时”规定，从而使不少企业钻了空子。不少外商投资企业在对新招收的农民工进行培训教育时，很少涉及安全卫生及防护方面的内容，而更多地是注重厂纪厂规或操作技能方面。

国家安全生产监督局局长曾经指出过：以煤矿百万吨死亡率为例，美国为0.03，波兰0.23以下；印度0.5以下；俄国0.7以下；南非0.23以下。而我国，即使是设备和生产条件有一定基础的国有重点煤矿，目前也在1.27～1.47，更不用提遍地开花的小煤矿了。据统计，今年1～3月无证小煤矿事故42起，死亡136人，其中特大死亡事故1起，死亡25人；同期未经省级验收小煤矿死亡事故6起，死亡34人，其中特大死亡事故1起，死亡14人（注：煤矿安全生产监察局“关于今年以来乡镇小煤矿事故情况的通报”，2002.4.）。另据统计，全国非公有制企业发生事故的起数和死亡人数约占整个企业发生总数的70%以上。这些小煤矿、小工厂、小运输（公路、水路）等小厂、小矿或生产经营网点，安全条件极差，管理混乱，同时又是国家安全监察和执法很难到位的地方。而一些私营业主只要钱而不要工人命，不进行起码的安全投入和安全防护、安全教育，如果再加上“权钱交易”受地方官员保护甚至是带有黑社会性质的保护，农民工的劳动保护权益是无从谈起了。

此外，生产车间、仓库、宿舍、食堂等混在一个建筑物内的“三合一”、“二合一”现象在一些地方仍然存在，致使农民工即使“躲”过生产事故，也很难在非生产时间内逃过火灾等大劫。

4.农民工的社会保险权益

对于大多数发展中国家而言，廉价的劳动力往往是其工业化初期的一个相对优势。为了充分利用这一优势，推进经济发展和工业化的进程，经常使用的手段是国家政策向现代工业部门倾斜，由此而致城乡二元经济结构几乎成为工业化过程中的普遍现象。中国就是这样一个发展中国家。建国初期所建立的劳动保险制度，实际上是在主要的现代工业部门（基本是“国营”的）建立终身就业和雇主（企业）全部负担费用的“小”社会保险制度。而对城镇非现代工业部门（或“非国营”企业）职工以及农村人口，则没有社会保险。而政府又将“社会救助”降到了最低限度，从而使中国最初建立起来的社会保障制度既同多数发展中国家相似，是与二元经济相适应的；同时又具有“中国特色”：极度向社会保险倾斜：极度向城市倾斜，而过度保护了城市中既得利益群体，同时剥夺了农村和非现代、非国营部门群体的利益。

在经济体制改革的今天，大批农村富余劳动力涌入城市，形成一个新的庞大的“边缘”群体——农民工。而此时，社会保障制度的改革就不能不考虑这些人了。然而，这一改革却是难产的。

“农民工”虽然也包含了一个“工”字，但他们是不会被工会接纳的。《工会法》出台前，我国的工会虽然对保障工会会员的权益起不了太大的作用，但会员起码能够享受到一些福利，而“农民工”则被拒之门外；大部分“农民工”实际上无法实施选举权和被选举权，他们很少能够得到“职称”或是晋升；一些城市甚至曾经规定，凡招聘“农民工”的单位，每月必须按人头缴纳一笔费用作为本市下岗职工再就业基金。

社会保险是基于劳动关系的。而“农民工”在城市务工，已经存在事实上的劳动关系了，且劳动法、社会保障制度也都规定了用人单位必须为职工缴纳社会保险费，然而现实中却大相径庭。

(1)工伤保险权益。农民工往往从事较为危险、有害的作业，又缺少较为全面的保障，往往既是受害者，又是“肇事者”。其结果，由于对“农民工”工伤保险权益的无视，一旦发生了事故，他们可能会得到些微补偿或治疗（杯水车薪！），或者根本无人过问；发生死亡事故的，或者根据根本非法的“生死合同”，给其家属一点补偿，或是“私了”，据有关媒体披露，农民工死亡后，赔偿2～5万元已为矿山、业主、职工及其家属所默认了。更不要提象南丹、繁峙那样受几重“保护”的黑心矿主瞒报、毁尸、焚尸了。由于职业病往往具有迟发性的特点（急性中毒除外），农民工发生职业病伤害的，可能会在疾病“积累”的过程中（甚至在患病后）已经被除名遣送回家，而辛苦打工所得可能根本不够支付昂贵的治疗费用，甚至导致其倾家荡产、恶疾缠身。这种对农民工工伤保险权益的无视，往往导致劳资纠纷，甚至引发社会不安定因素。(2)医疗保险权益。和工伤保险同样重要的是医疗保险问题。大部分农民工所从事的工作，有可能接触到各种有害物质，给其身心带来损害。这种损害不仅能造成其子育障碍，而且还会影响其寿命，带来或者诱发某些疾病。此外，农民工既在城市打工，同样受到城市中各种致病因素的威胁，而且由于居住条件差、公共卫生及防疫无人问津，更有可能会患上各种疾病。而农民工基本被排斥在医疗保险制度之外。农民工医疗保险权益的缺失，往往会导致他们有病不能就医，小病酿成大灾，甚至丧失劳动能力，经济损失更是无法补偿。(3)生育保险权益。《劳动法》规定，在女职工怀孕期间，不得辞退。但对一些企业来讲，这是否同等地适用于农民工？哪家企业考虑了农民工的生育保险权益？不少“打工妹”一旦怀孕就被辞退，她们的生活也就随之发生困难。此外，即使不被辞退，由于绝大多数企业没有为其办理生育保险，她们在生育期间的一切待遇都无法与城镇女工“同工同享”，有些人无力支付正规医疗的生育费用，而不得不求助于“接生婆”、私人医生甚至无牌照游医、巫医，其结果可想而知。这是对生存权的漠视，也不利于国家计划生育政策及优生优育政策的实施。

三、“农民工”问题：对策

由于“农民工”已形成一个庞大的边缘群体，他们在各地的城镇建设、现代化发展过程中起到了不可忽视的作用。因而，在完善城镇职工社会保险的同时，应该对农民工的社会保险权益加以重视，并应该严格按照国家法律法规的规定，将其纳入其中。

在建设具有中国特色的社会主义市场经济进程中，在经济体制改革过程中，原有的二元经济已经受到冲击，因而建立在这种二元化基础上的社会保险理论也受到了挑战。在建立城镇统一的社会保险制度的过程中，其覆盖对象应该是所有工资收入者，而不是将城镇职工和“农民工”截然分开，差别对待。因为“农民工”一旦进城务工，他的身份就已经发生改变，他们依附的农村社会保障关系也发生了相应的变化。因此，城镇社会保险应该逐步将“农民工”纳入到体系中来。

在建立健全社会保险体系和完善社会保险制度时，应分步解决农民工的社会保险问题：

首先，建立规范的用工制度。规范用人单位与农民工的劳动关系，是保障农民工社会保障权益的前提。借此次全国基本单位调查统计的东风，规范用工制度。所有用人单位均须与所雇劳动者（不论是城镇户口还是乡村户口的劳动者）依法签订劳动合同，并接受政府相关部门的监督（北京市已经开始了这种普查工作，凡有农民工的单位，应一视同仁为其缴纳社会保险费，否则将受到处罚）。

其次，解决与生产密切相关、与农民工的身心健康以及生命至关重要的工伤保险。应该建立针对农民工的以普遍性为原则的工伤保险制度。作为全国性的法规、政策，在今后出台的《工伤保险条例》中，应将农民工问题加以强调，保险关系应等同于城镇正式职工。否则，农民工即使参加了工伤保险，也还会因流动性强而随时中断保险关系，亦无法随着工作区域的改变而继续这种保险关系。而且，相对于事后补偿的制度而言，更应该强调事先的宣传和预防工作。政府的劳动监督部门应加大对农民工集中的企业及事故多发或职业危害严重的行业、企业和监督力度。应采用现代的、科学的安全管理手段，以预防为主，而不是“事后处理”型的管理和监督。

再次，建立农民工的医疗保险和生育保险制度。医疗保险尤其是大病医疗保障，是农民工的现实需要，因为疾病不仅会影响他们的工作，而且还可能使他们陷入贫困的境地。因而，应该逐步建立起农民工的医疗保险制度（深圳市所创建的多层次医疗保险体系，就是很好的范例）。当然，在初始阶段，可以根据农民工的不同情况区别对待，对服务时间长的给予较高的医疗保障待遇。同时，建立农民工的生育保险制度，目的在于保护女性农民工的健康并维持其生活水平。打工妹因怀孕而遭辞退的情况并不鲜见，因而，给予他们一定程度的保障还是必要的，这也是为了下一代的健康着想。

最后，考虑农民工的养老保险问题。北京市已经出台了《北京市农民工养老保险暂行办法》，体现了政府对于农民工社会保障问题的关注。但是应该说建立农民工的养老保险制度难度很大，因为他们的流动性很强，而且现在过高的养老保险缴费率会提高农民工就业单位的人工成本，从而直接影响到农民工的就业问题。所以，农民工的养老保险制度应缓行，对于工作较为固定，已经在城镇安定下来的农民工，可以考虑其养老保险，并且在费率上也应该有通盘的考虑。

户籍制度的坚冰已被打破，许多地方亦已根据政府相关法规先后出台了将城市务工人员也纳入社会保险体系的政策。看来，农民工的“边缘状态”将逐渐解除。然而，鉴于国家的经济发展水平、财政承受能力、地区差异以及其他相关因素，我国的社会保障制度不可能一下子从二元化而转到一元化，其间必然要经历一个漫长的多元化时期。在此期间，各地方政府应适时地分层分类保障农民工的权益：经济条件好的，应严格按照国家规定，一视同仁地将其纳入社会保险体系；经济条件暂不允许的，应将与农民工生存状态最为迫切的项目（如前面所述的工伤保险、大病统筹医疗保险等）最先出台，以最大限度地保障农民工的基本社会保险权益。

与此同时，随着《安全生产法》的实施，各地应加大监督力度，重点检查职业病、工伤事故“重灾区”的劳动安全卫生状况，检查对农民工的安全教育、安全防护措施实施情况。至于小煤矿，应加快关闭整顿步伐，加大打击非法开采的力度，提高矿产资源补偿费及资源税，并且改为提前收取；同时加收“风险补偿金”，以扼制小煤矿遍地开花的状况。

“都市边缘群体”的基本权益应得到保障，这样才能体现社会保障的公平性，体现社会的公正性。“都市的村庄”应当取消；“都市贵族”亦会逐渐消失。还社会一个公平。