一、公共选择理论对财政腐败的成因分析

(一)公共选择理论认为政府官员与私人雇员同样具有私人效用

政府官员并不是一定都是一心一意追求社会福利的人民公仆，他们在缺乏公众与有关机构有效监督约束的情况下，会私下偏爱那些有助于增进其地位和升迁机会财政行为，或者为了私人利益而将自身的财政管理权非法有偿出租。由于财政利益主体都有寻求自身利益或租金最大化的内在本性，财政收支相关利益主体作为财政权益的寻租者便想方设法通过政策倡导或直接贿赂影响这些机构或人员，以确保以低廉的成本获得这些财政权益，从而使政府财政权力产生腐败问题。公共选择理论关于腐败产生的制度原因分析说明了政府官员侵占公共财政利益行为得以产生的制度背景，在缺乏公众与有关机构有效监督约束的特定制度背景下，自私自利的政府官员与利益集团相互勾结，使公共财政资源的分配、投资、使用、管理出现偏移，公共财政的利益回报必然会因此相应地受到损害。公共选择理论认为财政腐败的根本症结在于财政决策与执行规则的严谨性与执行监督的有效性，不同的财政宪政决策与执行规则会带来不同性质的决策与执行结果。科学、严谨、有效的宪政法则约束可以从根本上对政府财政权力进行系统规范、控制，从决策与执行制度上有效地防止财政决策权滥用导致的各种腐败，进而制约行政执行权运行过程中产生的各种腐败。由于我国现行投资决策和执行中，长官意志起决定性作用，忽视人民群众的民主监督，忽视专家的意见和科学的评估咨询，造成了一系列决策失误与损失。因此，我们必须通过宪政制度约束为财政政治权力运转机制树立公正运行决策与执行规则。为了在财政金融活动中遏制各种腐败行为，各个国家还运用类似“金财工程”等先进的网络技术及信息处理手段，支撑财政管理的系统工程，在遏制腐败的斗争中发挥出它的特殊作用。

(二)公共选择理论认为财政民主监督机制具有有效遏制腐败滋生的功能

但我国财政民主监督机制尚欠缺。目前我国在政府财政权力行使问题上的主要弊端是财政预算权力结构失衡。预算的权力结构由预算的编制力、预算执行力和预算的监督力构成。财政预算体制的腐败隐患在于预算编制粗糙(预算编制越详细，越具体，对政府活动的约束能力就越强)；预算审议批准流于形式(人大对预算审批没有发挥实质作用，难以充分约束政府收支活动，腐败滋生在所难免)；预算执行存在违规失规现象(预算对政府活动的约束力不足，预算执行具有随意性)；决算与预算存在较大差异(决算缺少对资产负债信息的报告，使得公众对政府收支、资产负债情况难以进行有效地监督和审查，从而为腐败埋下隐患)。由于各级政府的财政部门与政府机构的其他部门处于平级关系，财政管理部门对各预算部门的预算编制的统一管理权不够，难以对其他具体预算部门的预算管理实施有效监督，从而削弱了政府财政部门对各预算部门预算编制的统一管理权；政府行政首长个人财政权力太大且不受制约，以及上下级政府之间、政府平行各部门之间权责关系不明确，造成政府间、部门间财政分权管理体制不规范，形成了政府财政体制的过度集权现象，给财政以权谋私的腐败行为创造了条件；财政预算监督不到位问题突出体现在对预算收支总体情况监督多而对具体支出项目监督少；对经常性支出情况监督多而对重大建设项目预算执行和决算监督少；对普通单位或个人监督多而对权势部门或领导监督少；自上而下的监督多而自下而上的监督少，这使那些违法违规活动和腐败分子有机可乘。为了加强人代会对预决算的实质审查批准权，我们应当使提交人代会审查的预算方案在制定过程中广泛征求人民群众的意见，明确要求重大预算决策必须附有比较具体的说明材料，政府预算的全过程要公开、透明，让所有的社会公众都有渠道了解和参与政府预算编制和决策过程、表达意见。

二、强化财政管理的反腐监管制裁机制

为了强化财政管理内外在反腐败监管制裁约束机制，必须建立健全反腐型刚性财政约束制度，根据我国预算编制和执行过程中存在的问题，不断完善财政预算权力配置结构，强化财政预算法律责任机制，以谋求达到防治腐败的目的。

(一)优化财政管理体系，强化财政管理的反腐基础

健全刚性财政管理体系，强化部门预算、集中支付管理体制，强化政府依法财政收支日常管理机制，为防治腐败奠定坚实基础。

1.强化部门预算管理透明化、集中支付管理体制

一要依法科学合理编制、审核、执行和监督部门财政预算，这是政府财政资金控制的重要机制，可以有效防控部门内部多头掌握资金、自行随意支配资金的行为。通过不断深化部门预算管理改革，强化预算对财政收支的约束，严格控制财政预算执行中的新增收支项目，明确追加预算项目的审批权限和程序，有利于确保财政资金安全有效地使用，杜绝虚假预算收支，提高财政资金使用效益。二要健全财政重大决策机制，明确财政重大决策范围与程序，促进财政行政权力公开透明，建立健全公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的财政重大决策程序；完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序；建立完善风险评估工作机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判；建立决策跟踪反馈制度，定期跟踪重大决策在执行过程的实施情况，并根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。三要完善财政性资金实行国库集中支付机制，按不相容职责相互分离的原则，建立相互监督、相互制约的内部控制制度。财政部门通过财政国库动态监控系统能及时发现和查处预算单位的违规问题，消除预算单位层层截留、挪用财政资金的可能性。

2.强化政府依法开展财政收支现代预算管理机制

公共财政预算收支约束机制建设是财政管理反腐败模式关键。为确立有利于防治腐败的公共财政预算刚性约束的基本制度，有必要采取如下措施：一是推进预算收入税式化全口径预算管理。二是强化防治腐败的预算编制、执行机制。三是建立政府支出偏离预算安排的自动否决制度，做实政府无预算不得收支，保证预算执行的严肃性。四是加大对财政资金运行的动态监控，不断完善惩防结合的财政收支标准与程度管理体系，使政府采购活动按法定程序和统一方式通过市场公开进行，压缩有关部门及人员利用权力寻租的空间。五是通过编制的财务报告集中反映单位预算执行、调整情况，明示预算单位收支是否符合财经纪律与标准、审批手续是否健全，防止虚假发票套取国家资金，保证国家资金安全。

(二)健全财政监督机制，强化财政监督的反腐作用

财政监督是惩治和预防腐败的重要手段。如何围绕财政权力运行流程，加强财政权利制衡监督约束机制构建，针对权力运行过程中存在的问题，理清权力运行中的风险点，构建财政运行全过程的监督机制，健全惩治和预防腐败的长效机制，对于充分发挥财政监督的监督控制力和腐败免疫力，具有十分重要的作用。一方面，要建立健全财政监督运行机制，提升对财政收支的监督控制力。为了健全财政部门内控机制，提升腐败免疫力，要进一步提高财政内部监督的覆盖面，不断加大内部监督力度，在牢固树立财政监督是财政部门内设业务机构共同职责的基础上，进一步理清政府财政部门内部财政监督职责的分工体系，构建协调的财政部门内部业务管理机构与财政专门监督机构之间的联动工作机制、完善财政系统内部各级财政上下以及专员办与各地财政之间联动的监督工作机制，逐步使财政监督由检查型监督向控制型转变，加强对财政资金分配使用的有效性的评价监督，加大对财政收支违规行为的制约，注重改进财政内部监督的方式方法，注意内部监督和外部审计相结合，注意防止和化解内部监督中的矛盾和困难，针对重大财政决策跟踪监督，逐步建立起一套科学有序的财政监督应急机制，确保各级财政机关及时有效地掌握财政管理中存在的问题。另一方面，要以各级人民代表大会为核心、以防治因预算失规、失序引发的腐败为目的，构建有利于从根本上防治财政腐败发生与蔓延的预算权力约束治理结构，健全预算编制、执行和监督三位一体的预算权力结构；为了提升人代会国家预算主导权，建议将人大预算委员会升格为专门委员会，使之成为预算审议、监督和执行检查的专门机构，预算审议实行整体表决与分项审查相结合的方式进行，对预算数额大、民生关联较密切、投入结果确定性差的预算，进行专项辩论与表决，允许人大不通过某个部门或某个单项预算，防止预算审批中的“搭便车”现象；强化政府财政部门预算管理能力，最大限度地限制政府财政外其他各职能部门对本级预算和所属二级预算的二次分配权，最大限度地减少各部门预算支出调整的随意性。

(三)完善财政责任机制，强化财政的惩治功能

财政责任机制完善主要是完善以预算法律责任为核心的制度体系。对违反财政预算决策规定，导致重大决策失误、造成重大损失的财政违法腐败行为，严格按照谁决策、谁负责的原则严格追究违法腐败行为人的责任。一是完善预算编制法律责任，禁止政府预算支出规模过大，明确规范预算支出标准，根据预算编制主体的不同身份，通过强制歇业、关闭甚至处以自由罚，或者强制其承担政治性责任(如辞职等)，追究相关的直接责任人员的责任，使其付出“合法性减损”或“信用减等”等违宪性代价，以此来弥补预算编制法律责任的缺陷。二是完善预算执行中法律责任，针对实际情况在现行追究行政责任的基础上，针对隐瞒预算收入、在预算之外调用下级政府预算资金、挤占截留上级政府预算资金的情况，增加经济赔偿责任增加经济赔偿责任形式，使预算违法执行主体直接恢复被损害的公共利益，或者有效消除预算执行行为可能对公共利益构成的潜在威胁。如果腐败违法超过行政责任惩戒幅度，还可以引入刑事责任，完善预算法律责任体系。三是通过宪法完善人大预算监督法律责任，完善各级人大及其常委会的预算违宪责任，建立起对人大的预算违宪审查机制，加强人大的预算监督作用。人大机关或其代表如果违反人民的意愿、违反宪法的规定，应承担相应的违宪责任。

作者：晏金平单位：湖南财政经济学院