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政府购买公共服务内部化问题

发布时间:2017/6/5 17:47:03   阅读:

摘要:政府向社会组织购买公共服务是我国公共服务供给侧改革的重要手段,其目的在于通过社会组织生产公共服务来提高供给质量和供给效率。在实践中,地方政府的公共服务购买存在着以非竞争的购买方式、非独立的承接主体为特征的内部化购买现象,增加了购买失败的风险。组织社会学的新制度主义视角为这一问题的分析提供了技术环境、激励机制和约束机制的三维理论框架,运用其进行分析可以发现购买内部化现象是现实困境、制度激励和软约束三重作用的结果。政府应当进一步改善公共服务购买的法律和制度环境,提高购买能力,规范购买行为,实现提高公共服务供给水平的目标。

关键词:政府购买公共服务;购买内部化;组织社会学;新制度主义

一、问题的提出与文献述评

推进公共服务的供给侧改革是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要着力点。随着经济社会的不断发展,公共服务需求侧的变化对政府的供给水平和供给效率提出了更高的要求。作为公共服务供给侧改革的重要手段,政府购买公共服务近年来得到了我国各级政府的高度重视和迅速推广。尽管存在不同的实现形式,政府购买公共服务作为一种契约治理工具,效率是普适其中的首要价值追求,市场机制是实现效率的核心要义。市场机制通过价格、供求、竞争三大要素的运转,发挥其资源配置的作用,使公共服务供给向帕累托最优不断改进。然而通过对近年来实践的观察可以发现,许多地方政府在选择承接主体时,并非按照市场机制的行为准则行动,脱离市场机制的“内部化”购买成为一种广泛存在的失范现象,并引起了学界的重视。王名等通过案例研究发现在依赖关系非竞争性购买模式下,社会组织依赖并受制于政府,不仅没有达到转移职能的政府重塑目的,反而增强了政府的控制力[1];王浦劬通过对国内多个购买案例的观察发现,实践中依赖关系的非竞争性购买占主导地位,购买行为“内部化”现象的存在会带来服务质量、费用、透明度等一系列问题[2];杨书胜研究了政府购买服务的“内卷化”倾向,认为政府供给公共服务的实际机制没有根本改变,偏离了改革预期目标[3];周义程认为公共服务合同制购买过程中存在不透明不公平竞争的风险,出现政府与社会组织结盟的风险,导致其成效比政府垄断供给更差[4];齐海丽认为公共服务购买中政社关系的依赖性对二者合作关系的构建、服务供给效率的提升都会产生影响,并从契约视角探究其治理路径[5]。从既有文献看,这些研究大多基于对实践案例的考察,对公共服务购买中竞争机制、政社关系存在的问题都有较为明确的认识,但对于这一现象背后的发生机制的探索尚不深入,缺乏从政府行为视角的深度剖析。事实上,这种重复且普遍发生的内部购买的现象背后有着一套完整的发生机理和政府行为逻辑。基于此,本文在既有研究和实践观察的基础上,运用组织社会学的新制度主义理论框架分析了这一现象背后的政府行动逻辑,并提出解决路径,为我国当前公共服务购买的热潮提供理性思考。

二、公共服务购买内部化的表现与弊端

(一)公共服务购买内部化的表现公共服务购买内部化是指政府在选择承接对象过程中,通过非竞争方式将本应从外部购买的公共服务项目交给与政府有内部关联的社会组织,在购买形式下实质仍由政府主导公共服务生产。在这一过程中,购买成为了目的而不是手段,地方政府的行为脱离了市场机制,改变了原初的价值追求,购买目标由“提高公共服务资源配置的有效性”置换成“完成公共服务购买任务”,阻碍了公共服务供给效率和质量的提升。公共服务购买的内部化出现在政府选择承接主体的环节,具体表现为购买方式中的非竞争取向和承接主体的非独立性特征。1.非竞争的购买方式。囿于公共服务的难以定义、缺乏成熟的市场等因素,定向委托等非竞争形式具有灵活易操作的优势。但这种购买方式是以市场机制的缺位为代价的,承接对象的选择并非基于市场竞争而是承接者与政府的关系。从实践来看,地方政府采取的关系取向的非竞争性购买主要有三种类型:一是由地方事业单位招募服务人员,通过购买劳动实现购买服务,如唐山市通过财政转移支付向团市委志愿者服务中心购买农村公共医疗服务[6];二是政府直接指定某个对政府有长期依附关系的社会组织,定向委托将要购买的服务项目,例如在江苏省民政厅2016年购买的23个项目中就有7个是通过委托方式直接由政府指定的社会组织承接的;三是政府为实施公共服务购买,成立新的社会组织承接服务,例如上海市普陀区为购买公共服务在全区9个街道、镇建立了社区民间组织服务中心,其功能主要是党建、民间组织服务、承接政府委托或转移职能以及服务社区居民等[1]。2.非独立的承接主体。政府购买公共服务本质上是一种基于合同的市场行为,政府需要给予承接方一侧各类社会组织平等的竞争地位,保障公平的竞争秩序,从而发挥市场机制的作用。然而,强烈的行政化色彩是当前我国社会组织发展存在的重要问题,绝大多数社会组织存在“官办、官管、官运作”的现象,存在政府“管得过宽、管得过细、管得过死”的局面[7]。截至2015年底,在各级民政部门登记的民办非企业单位有329122个,占社会组织总量(社会团体、民办非企业单位、基金会)的49.7%[8]。在非竞争的购买方式下,“官办”社会组织在项目承接时比这些“草根”组织有更大的关系优势,民办社会组织获得公共服务项目的比例更低。

(二)公共服务购买内部化的弊端1.降低资源配置效率。市场机制是公共服务购买的重要环节,能够通过竞争机制优化资源配置,从而实现公共服务供给效率的提升。在内部化购买中,竞争的缺失导致政府无法筛选出最优的承接对象,项目可能落入能力匮乏的承接者手中,难以保障供给质量。同时,多数承接服务项目的非独立社会组织由于长期依赖政府支持,独立进行公共服务生产的能力较弱,产出质量难以得到保障,可能造成公共利益的损害。2.增加腐败风险。政府购买的项目向来是腐败的高发领域。关系取向的购买方式缺乏制度约束,政府官员在公共服务项目承接方选择时有很大的自主权,政社双方之间存在寻租空间。缺乏承接能力的社会组织可能通过向官员的利益输送获得项目,由此产生的腐败问题会导致购买失败。3.增加产出评价难度。公共服务内容难以精确描述、产出不易衡量是公共服务供给的固有障碍,而购买中的内部化现象加剧了这种困难。在内部化购买中,承接方与政府间往往界限模糊,容易成为政府的附庸,政府可以随时修改或终止公共服务项目,购买合约的不完全程度被放大,购买过程缺乏规范明晰的合同约束,公共服务产出的数量、标准等主要由政府主观把握,难以引入第三方机构进行独立评价。4.折损财政支出效率。公共服务购买的重要目标是提高政府公共服务资金的使用效率,“花更少的钱,办更好的事”。但在内部化购买中,政府在组建、培育和支持与其有依赖关系的社会组织时需要额外的财政投入,购买公共服务的事前交易成本因此增加,提高公共服务财政支出效率的购买目标因此受到折损。

三、分析框架:组织社会学的新制度主义视角

作为一种在实践中广泛存在的现象,公共服务购买内部化背后必然有其制度层面的发生机制,了解这种机制是求得治理内部化问题制度解决的前提。威廉姆森(O.E.Williamson)在提出其“有选择干预”命题时指出,不同的治理机制有着不同的激励和组织结构,市场和科层制在组织的运行过程中并不总是相互兼容的[9]。在我国具体语境下,公共服务购买形成了合同制与科层制相互“嵌入”的制度结构[10]。合同制的购买应当按照市场机制运行,科层制威权体系会对这种结构下的政府购买行为产生一定的干扰,出现与规范的公共服务购买不相符的现象。基于此,本文运用组织社会学的理论分析公共服务购买的内部化现象,尝试从新制度主义的理论视角对政府的购买行为作出解释,探究购买内部化过程中地方政府遵循的行动逻辑。组织社会学的制度学派认为,组织不是一个封闭的系统,它的行为受到所处环境的影响[11]。迈耶的新制度主义理论在对组织的趋同现象进行分析时,提出必须从组织环境的角度去研究、认识各种组织行为、解释组织现象[12]。新制度主义理论认为,组织研究中需要关注的环境有两种,一是技术环境,二是制度环境。例如对企业而言,技术环境是指市场供需关系、组织掌握的资源及对资源的依赖程度等,而制度环境指的是组织所处的法律制度、社会规范、观念制度等社会事实。两种不同的环境对组织有不同的要求:技术环境要求组织有效率,能够按最大化原则进行生产活动;制度环境则要求组织的行为符合社会预期和制度约束,服从“合法性”机制。这两种环境对组织的要求常常是矛盾的,从而导致了组织在不同情况下表现出倾向于符合某种环境压力的行为。对公共部门而言,地方政府作出的决策行为同样面临着技术环境和制度环境的双重影响。技术环境包括与某个政策目标实现相关的具体因素,如政府掌握的外部资源、相关主体的成熟度和意愿等,影响着政策的可行性和有效性。制度环境则是地方政府在科层体制中为了保证自身的“合法性”而受到的源于制度设计的影响因素。在政府“向上负责”的科层体制中,制度环境的“合法性”要求对基层政府行为的影响可以分为两个方面:一是由于科层制的组织要求和上级对下级官员晋升的决定权,下级官员以执行上级的意志为己任,制度内形成了自上而下的激励机制;二是政府组织的设置中有来自内部和外部的监督约束,地方政府在作出决策时必须考虑其行为是否突破了制度上的约束机制。激励机制提供了基层政府行为的动力,约束机制限制着其行为的边界,二者共同构成制度环境对政府行为的影响。以周雪光教授对基层政府“逆向软预算约束”现象的分析为例,政府在实现自身职能时,在技术环境中面临着财税资源有限、收入不足的困境,同时在制度环境中受到微观上的政绩激励和宏观上的约束失灵的影响,导致了逆向软预算约束现象广泛而稳定的存在[13]。与之类似,对于我国基层政府在购买公共服务中的行动而言,技术环境、激励机制、约束机制共同作用于决策行为,构成了对购买服务内部化现象进行分析的三维理论框架。

四、公共服务购买内部化的发生机制:基于三维分析框架的理论检视

运用组织社会学的新制度主义理论框架,我们可以梳理出公共服务购买中政府的行为逻辑。对地方政府而言,向社会组织购买公共服务这一变革受到技术环境和制度环境的双重影响。由于我国的公共服务购买尚处于起步阶段,各方面的不成熟对购买实践形成了阻力,政府面临着技术环境中的困难。在监督机制没有发挥约束作用的条件下,制度环境中的激励机制推动地方政府绕开阻力,用内部化购买来取代规范的市场化购买。在此基础上,我们进而从这三个维度寻求对购买内部化现象的具体解释:地方政府在购买公共服务的技术环境中面临着怎样的现实困境?制度环境如何激励了政府进行内部购买而不是停止行动?这种不规范的购买行为又何以能够避开监督制度的约束?

(一)环境维度:政府购买公共服务的现实困境相较于规范的公共服务购买,内部化购买中政府为规避阻力所作出的行为变化即揭示了地方政府在购买过程中的困境所在。结合购买内部化中形式非竞争性和承接者非独立性的表现可以发现,我国地方政府在购买过程中遇到的阻力主要有以下几个方面。1.独立承接主体匮乏,竞争和质量难以保障。从西方国家的经验看,公共服务产品的特殊性导致政府常常难以找到有足够数量生产者的竞争性市场,这是公共服务购买失败的重要原因。相比之下,由于我国的社会组织发展状况不佳,有能力的独立社会组织更为匮乏,政府在寻找合适的承接方时面临的有效竞争市场缺失的问题更为严峻,有些情况下甚至一时无法找到有承接能力的社会组织。适当承接主体的匮乏不止导致了竞争环境的缺失,还容易形成承接方的垄断供给,政府失去主动权,服务质量将难以保障。在体制动力的驱使下,地方政府为了保证购买的进行,不得不选择甚至“培养”政府依赖型社会组织承接服务购买。2.服务合同难以明确,政府缺乏足够的购买能力。购买公共服务对政府制定合同的能力和监督能力都有较高的要求。购买服务要求政府能够提供足够清晰的合同,对服务内容、价格、质量等给出详细的描述,但由于公共服务的复杂性,这些界定是各国政府面临的普遍困难。缺乏足够清晰的合同描述,承接方就缺乏明确的生产依据,难以独立地完成公共服务生产。即使有了较为明确的合同,政府要确保承接者不降低公共服务质量,按照合同完成生产任务,需要对社会组织的行为进行约束,合同监督能力成为政府必须面对的挑战。对我国地方政府而言,公共服务购买是一种新的政策工具,政府对购买所需能力的准备并不充分。而将服务项目委托给政府依赖型的社会组织,便于政府在合同不完全的情况下实施购买,同时可以随时解释、调整甚至终止合同,监管难度也大大降低。3.购买服务剥离事业单位职能,改革面临内部阻力。公共服务购买要通过合同的方式在供给侧引入市场主体,以取代我国传统上由各种公共事业单位提供的公共服务生产。向社会组织购买这些服务无疑剥离了一些事业单位的职能,动摇了许多由财政供养的部门和人员存在的必要性,会遇到来自制度内部的阻力。而内部化的购买方式可以将公共服务购买与原有制度结合起来,让事业单位扶植社会组织来承接公共服务购买项目,这样既实现了形式上的服务购买,又保住了事业单位的职能,但其实质仍然是事业单位在生产公共服务,除了增加管理成本以外,无法带来效率和质量上的改善。

(二)激励维度:公共服务购买内部化的制度激励在技术环境的多重制约下,许多地方尚不具备规范实施公共服务购买的完备条件,政府也没有具备相应的购买能力,那么地方政府为什么要突破这些限制,进行内部化购买?从政府层级的纵向角度观察可以发现,政府购买公共服务在我国并非一场自下而上的改革,而是带有顶层设计意味的自上而下逐级推动:中央政府发布指导性文件,省级政府出台指导意见和购买目录,市县等基层政府按照上级要求具体实施(确定承接组织的资质、选择购买方式和承接对象等)。相比自下而上的改革方式,这种带有顶层设计意味的改革给基层政府提供了改革目标以外的制度激励。从宏观制度层面看,科层制的权力矩阵安排为下级政府提供了以服从上级意志为合法性要求的制度动力。现代科层制本身就表现出一整套持续一致的程序化命令———服从关系,下级政府的行动方向由更高层级的政府决定[14]。这种从属关系由严格的职务或任务等级序列先在地安排,下级政府应当非人格化地执行上级赋予的任务。地方政府作为科层制中的一级,源于体制内部的动力对地方政府行为的影响巨大。因此,在上级的推动下,即使尚不具备购买公共服务的相应能力,地方政府仍然会在体制动力的激励下积极组织实施购买。从微观行为的角度来看,现有的晋升机制对作为微观行为主体的基层政府官员提供了激励。在现行的干部管理体制下,上级党政机关决定了下级官员的晋升与否。为了获得晋升的机会,基层官员关注自己任期内的政绩,有突破自身能力和所掌握资源来实现上级意志的冲动。这种行为能向其上级发出证明自身能力的有效信号,并会在与同级官员的竞争中得到不断加强。购买公共服务是由中央政府推动的一项重要变革,每个地区的实施情况被认为是当地政府官员政治和态度能力的表现。因此,即使许多地方没有购买公共服务的成熟环境和能力,基层政府官员仍然会出于“政治正确”和政绩要求通过内部购买的方式实施。

(三)约束维度:公共服务购买内部化的制度软约束作为一种失范行为,购买内部化应当受到约束机制的限制和纠正。然而其能够成为一种在各个地区稳定而广泛发生的现象,证明了对公共服务购买的监督约束存在问题。对购买内部化行为的约束机制主要存在以下三个方面的问题。首先,自上而下的层级约束乏力。在我国的科层体制中,上下级政府间存在委托代理关系,下级政府直接对上级负责。然而同样作为地方政府,上下级有着同构性的激励机制,都面临着类似的制度环境和考核制度,上级官员再对短期政绩的追求上与下级具有高度的一致性,甚至下级官员的政绩可以直接纳入对上级的政绩考核范畴。购买公共服务由中央政府推动,地方各级政府都有以此向上传递政绩信号的动力。因此,体制上的“向上负责”与同构性激励机制相结合,使得上下级政府对政绩的追求行为相互加强,形成行政体制的“共振现象”[15],导致了对购买内部化行为的监督存在自上而下的制度约束软化。其次,由外而内的社会约束缺位。除了上级政府,地方政府的内部化购买行为还应受到社会公众和第三方评估机构的约束,而来自这些方面的约束目前尚没有有效的存在。在公共服务领域,公民关注的往往是服务的质量,对于资金使用效率并不敏感,也缺乏相应的评价能力。公民的利益诉求本身具有分散性的特点,加上缺乏有效的表达机制,导致民众在对公共服务购买的具体行为进行监督时缺乏意愿、缺乏途径、缺乏能力。同时,独立的第三方评估是监督购买合同、形式和项目执行的重要部分,但我国当前的公共服务购买仍在探索期,尚未建立起成熟的第三方监督机制,购买行为缺乏有效的外部约束。最后,问责机制软化。一个有效的问责机制应当做到权、责、利的三位一体,同时具有具体可操作的评估标准。但是在干部流动频繁的现状下,基层政府官员的权、责、利常常处于分离状态,官员往往利用权力追求内部化购买这种短期政绩,以获取晋升的“利”,而把责任留给继任者[13]。另一方面,内部购买的行为本身具有隐蔽性,使得其约束机制难以硬化。购买公共服务在我国尚处于起步阶段,各项规范、标准甚至政府对公共服务购买的认识都存在不同程度的模糊,加之很多政府依赖型的社会组织在发展过程中与政府的关系错综复杂,监督主体难以制定出合理的硬性监督标准,导致了无法对基层购买公共服务准确评价,往往只能以购买服务的规模等指标粗略衡量。

五、公共服务购买内部化现象的治理路径

(一)培养政府契约意识,建立政社合作伙伴关系公共服务购买建立在政府部门与社会组织合作伙伴关系的基础上,政府在观念上合理的自我定位是购买行为规范有效的基础。在我国,政府长期处于强势的支配地位,“管制”的思想根深蒂固。有学者曾总结了我国部分党政干部对社会组织的态度,存在轻视、不信任、害怕甚至敌视的问题。这些消极态度蔓延到公共服务购买过程中,会给合同的签订、执行造成影响。因此,政府应当转变观念,充分认识到社会组织生产公共服务中的效率和质量优势,而不是盲目追求政治效应。在购买过程中,政府必须按照契约精神行动,改变过去大包大揽的做法,与参与购买的社会组织真正建立合作伙伴关系。另一方面,政府要改变定向委托、关系型购买的思维,适应通过招标进行竞争性购买的市场化运行方式,承担起“精明的买家”的角色,才能降低购买失败的风险,保障公共服务购买的程序正义和实施顺利。

(二)完善相关法律体系,规范公共服务购买制度政府向社会组织购买公共服务涉及公民、政府、社会组织和监督机构等多个主体,其中包含复杂的委托代理关系,需要有相关的法律和制度体系作为规范购买的行动依据。目前来看,公共服务购买在中央及地方政府相继出台的指导意见及各项规定下运作,尚无法律和行政法规层面的规范性文件。这些指导意见和规定对公共服务购买起到了一定的规范作用,但大多是纲领性的宏观指导,对地方政府的具体行为缺乏约束。在涉及法律问题时,《政府采购法》成为主要的法律来源,而政府采购与政府购买公共服务有很大的区别,前者指政府为自身运行需要进行的非公共物品采购,后者是为社会购买公共服务,难以适用政府采购的法律条例。因此,要避免购买内部化现象,需要立法机关尽快出台相关法律,让政府在购买过程中能够有法可依,依法行政。同时,购买制度的模糊给予了地方政府过大的自由裁量权,需要通过建立规范有效的购买制度,明确购买条件、购买流程、购买内容和标准、承接主体资质等问题,尽可能采取竞争性的购买方式将项目交由独立的社会组织承接。

(三)培育承接公共服务的竞争性市场社会组织缺乏独立性、生产能力羸弱是公共服务购买的阻碍,也是内部化购买的重要诱因。承接公共服务项目需要有良好的资源获取、合同执行、组织生产等方面的能力,对当前多数社会组织是很大的挑战。现阶段承接公共服务的竞争性市场还需要政府参与进行培育。从社会组织在我国的发展历史来看,社会组织对政府的高度依赖是长期形成的。随着全面深化改革的不断推进,政府需要创新社会治理体制,激发社会组织活力,适度降低社会组织成立的准入难度,推动社会组织登记管理体制由原来的“重登记、轻管理”“重控制、轻服务”向“宽进严监”转变,并鼓励社会组织独立发展,为公共服务购买市场提供充分的竞争性。同时,社会组织自身要通过自律和互律规范自身行为,提高公众认可度,减少对政府的依赖,提高参与公共服务购买的合作水平。

(四)硬化购买过程中的约束机制购买过程中缺乏有效的约束机制使得内部化现象得以普遍、重复出现。公共服务购买行为应当受到来自上级政府、独立监督机构、社会公众的多重约束。首先,上级政府应当细化公共服务购买的绩效考核制度,重视公共服务购买操作的规范性,避免因政绩考核引发下级的盲目、失范行为。其次,政府应在实施购买时引入专业的第三方评估机构,对购买过程进行全面监督,并确保其独立运作的地位,通过外部监督对政府、社会组织的行为提供硬约束。最后,要建立完善公众参与机制,面向社会公开项目信息和招标过程,以听证等形式接受公众监督,确保购买服务运行的公开透明。

六、结论与讨论

政府购买公共服务是一种复杂的政策工具,超出客观条件的推动无法实现其初衷,必然导致地方政府通过内部化购买的失范行为来应对。政府需要创造良好的法律、市场和制度环境,提高公共服务购买的能力,让公共服务购买在更加规范合理的机制下有效运作,实现对效率和质量的追求。中央政府的指导意见指出,公共服务购买要在“能由社会组织提供”的前提下实施,要求社会组织的发展状况满足购买的条件。地方政府需要正确认识公共服务购买的客观困难,准确把握购买环境,要避免盲目追求绩效的购买。对于缺乏有承接能力的独立社会组织的地区和领域,公共服务购买项目不能强行上马,而应在社会组织发展状况、政府购买能力较为成熟之后再推进购买服务。透过购买内部化的现象,这种公共服务供给方式变革应当如何审慎地推进值得我们进一步思考。近年来,在我国大力推动政府购买公共服务的同时,较早实施公共服务购买的西方国家已经开始了对这一变革的反思。公共服务购买不仅带来了公平性、回应性的争议,其究竟能否真正带来效率和质量的提升也受到质疑。一些学者因而认为,购买公共服务作为新公共管理运动浪潮推动下的一场变革,其优势是基于假设而非实践的,其意义更多的在于对新公共管理所倡导价值的呼应。由于公共产品生产市场普遍面临供给者较少的困境,往往只能形成准市场(quasi-market)环境,西方国家的公共服务供给因而开始转向保留部分政府供给职能的公私混合供给(mixedpublic-privatedelivery)等方式[16]。面对这些质疑、变化和我国的具体环境,政府应当以更加理性的态度运用这一工具,注重结合现实条件进行公共服务购买的本土化和规范化,超越既有经验,才能实现提高公共服务供给水平的治理目标。

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作者:娄成武,甘海威

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