摘要:本文认为在制度适应的视角下,由于征地补偿制度,现行的户籍制度以及土地产权制度的问题,导致了失地农民的养老保障制度建设出现困难,因此应该相应改革或者改进现有的征地、户籍以及土地产权政策制度,确保失地农民养老保障利益不被侵害。

关键词:城乡一体化失地农民养老保障制度适应

城郊失地农民是城乡一体化的必然产物

在城乡一体化进程中,需要城市与乡村两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间在一个相互依存的区域范围内谋求融合发展、协调共生,而城郊则是城市和农村共同依存空间范围的联系纽带。从分布地区来看,土地被征用主要集中在大中城市的郊区。据四川省成都市农工办统计,1999年到2004年初,共有失地农民59万人。其中,完全失地的农民24.78万人,人均耕地0.3亩以下的农民34.23万人,占全市农民总数10%左右,约占全国失地农民总数1/70。

绝大数城郊农民的生存状态正处在一个尴尬的境地。在“进路”上,由于其文化素质和专业技能低下等因素,他们很难进入城市化的生活,成为三无的困难户。在“退路”上,由于土地被征用,农民失去了基本收入来源;现行失地农民即期补偿普遍只能维持3-5年,可持续的养老保障缺失。据2007年统计,在北京市自谋职业的失地农民中,自己缴费参加养老保险不到30%,而江苏省无锡市失地农民参加各种养老保险的人数仅占失地农民总数的15%(杨炳照,2009)。城郊失地农民处于养老保障体制的真空地带,使失地农民大量转化为城市贫民,严重影响社会稳定。

城郊失地农民养老保障困境的制度原因分析

(一)征地补偿安置制度不符合市场经济规律

1.补偿安置的标准过低。现有的补偿是一种即期性、非可持续性的补偿,既没体现土地潜在收益,又没考虑土地对农民承担生产资料和社会保障的双重功能,更没体现土地市场的供求关系。这种补偿标准与飞涨的房地产价格形成了强烈反差,与国民经济增长率极不相称。例如按《成都市征用土地管理办法》采取一次性货币补偿办法,中心城区土地被征用可获得补偿6-8万元/人,郊县为2-4万元/人,中心城区劳动力可得1.8万元,18岁以下0.6万元,女50岁,男60岁以上为1.6万元,补偿款主要用于生活补偿。按城市最低生活保障标准计算,只能维持7-8年,而且绝大多数没有养老和医疗保险(刘家强等,2007)。

2.补偿安置金额分配不明确。我国征地补偿没有明确规定集体和农民两者之间的经济补偿分配比例,集体组织支配着土地补偿费的大部分。由于集体组织最终决策权集中在少数人手中,为寻租提供了有利载体,易侵犯失地农民补偿权益。据有关资料显示,改革开放以来,政府通过征地农民的价格“剪刀差”从农民身上拿走了大约2万亿元人民币。各个主体所占征地成本的比重大约为:政府及各部门60%-70%,农村集体25%-30%,而农民只占5%-10%,从绝对量来看,农村集体所得每亩地约为3000-30000元(张寿正,2004)。由于目前对征地补偿安置补助费的分配缺乏细则,造成各地对征地安置补偿费分配混乱,这也直接导致了失地农民利益受损。

(二)现行户籍制度的不合理导致城乡养老保障二元化

我国户籍制度是治安户籍和人口统计户籍的综合形式。现行户籍制度更多与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等制度紧密联系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由迁移等附属职能,这些附属职能逐渐成为各类保障城乡差异的重要因素。从保障体制建设上看,城市的社会保障已经建立起涵盖养老、医疗、工伤、社会优抚和救助,以及最低生活保障等项目的广覆盖、多层次的社会保障体制。但在农村,社会保障却存在整体性的制度缺失,社会保障项目残缺不全。以养老保障为例,目前并未完全普及开展,并且保障的内容上还存在很大的差距(孙文基,2006)。而城郊失地农民处在一个尴尬的境地,他们失去土地却未能完全转变成为城市居民,得不到城市居民享有的各种完善的社会保障。此外,城郊失地农民属于农转非人员已不是单纯的农民,养老保障归属也很难得到一个合理的回应。

(三)土地产权制度不完备致使农民社会主体地位低下

我国法律规定,农村土地属于农民集体所有,农民拥有使用权,这从法律上剥夺了农民对土地的处置权(刘永佶,2004)。尽管农民是乡村地权的实际主人,但却不是法理意义上的所有者,因此在实际征地过程中往往处于失语阶层,属于弱势阶层。他们不能根据自己的意愿来决定土地的去留,更没有与征地单位对征收土地的补偿安置费用进行定价和讨价的权利。此外,农民不拥有土地所有权,就丧失了对土地处置权以及土地出让中的增值收益权。《土地管理法》规定,农村土地依法占有变为国有后,政府成为土地所有权主体,从而享有土地出让的增值收益。这样土地增值收益依然与失地农民无关。因此,法律对农村土地所有权的规定,使农民失去了对土地补偿费的索取权,更失去了对土地出让金的索取权,不能享受土地增值收益,导致了在土地补偿及转型中城郊失地农民利益的双重损失(公维才,2007)。

城郊失地农民养老保障制度建构

(一)完善征地补偿机制,提升制度的替代性和绩效性

现存补偿标准是按照土地年均产值计量的,但若土地的价值补偿仅以土地的产值为依据,就不能体现土地价值的差异,应该以土地收益为依据进行补偿。土地赔偿费及安置补助费的多少决定失地农民养老保障水平的高低。首先属于公共利益征用土地应以土地市场价格为基础,以相当补偿为原则,提高征地补偿和安置标准,一次性足额支付补偿安置费。其次以土地的市场价格为基础,科学合理地确定土地补偿和安置补助费标准,提高失地农民的养老保障总体水平。最后必须处理和协调好农民、集体及政府之间的利益分配关系,建立科学的土地利益分配机制。

(二)改革现行户籍制度,完善城郊失地农民养老保障体制

失地的现实只能让城郊失地农民逐步进入城市,因此为了社会稳定发展应该改革现行的户籍制度,取消城乡差异,建立完善统一的城乡养老保障制度。政策的制定者更应该建立起专门针对城郊失地农民为参保对象的险种,以失地农民自愿为前提,将所得补偿金全部或大部分用于参加不同档次的养老保险。由政府的专门社会保障机构管理,专门用于解决失地农民中的老弱病残和生活特别困难者的最低生活保障以及养老保障。