医疗保险关系转移接续困难，其中重要原因之一是不同地区财政收入的失衡[3]（p31），这也是我国医改面临的重大挑战之一。因财政收入的失衡不得不考虑医疗保险关系转续的成本，尤其是医疗保险基金财务管理中的成本支出状况。由于区域经济发展不平衡，东部经济强于中部，中部强于西部，各个地区为自身利益着想，逐步形成了“一级保一级，一块管一块，条块分割”的状况，使得医疗保险关系还很难在短时间内实现全国统一接续。这样，各统筹区域之间的缴费数额、享受条件及待遇水平就不尽相同了，东部地区的缴费数额、享受条件和待遇水平均远远高于西部地区，劳动力因自身需要从落后地区流向发达地区较为常见。据人力资源与社会保障部农村调查组资料显示，农民工外出迁入经济发达地区（珠三角、长三角以及环渤海地区）就业的人数较多，这几个区域面积总计加起来不到中国国土总面积的14%，却承载着农民工就业总量的50%。当农民工从落后区域迁入经济发达区域时，一般情况下只转个人账户基金，而统筹基金是不转移的。为了减少医保关系转续的成本，促进医保基金财务管理的稳健性，转入地社会保障行政部门会相应提高医保关系转续的门槛，从而增加了人员流动的难度。医疗保险关系转续最需考虑的问题是成本控制，我国新医改目标有二，一是扩大人群覆盖面，二是控制医保成本。医保关系转续的做法相当于扩大了转入地的覆盖面和受益面，但却给医保的成本控制增加了一定的难度。在当前的医保结算制度下，医疗费用越高，医院收入就会越高，作为医院本身，在生产经营活动中具备信息资源优势，且监督难以有效实施，被视为“剩余索取者和剩余控制者”[4]（p73），加之缺乏激励机制，因此尚未有主动节约成本的动力。而医保机构作为外部管理方，无法介入医院内部运营，也没有足够的力量将成本控制到适宜水平。[5]（p1）鉴于上述分析，控制医疗保险关系转续的成本已迫在眉睫。

医疗保险关系转续的成本控制存在的问题

当前，我国医保制度对农民工医保关系转续的支持力度远落后于医保关系转续的社会需求，政策法规还尚未在全国范围内建立，因此，医保关系转续的成本控制也随之产生了一些突出的问题。

1.控制主体方面存在的问题。医疗保险关系转续的成本控制的主体应是政府和医疗保险经办机构及其职员。一方面，由于相关的法律体系及制度框架不健全，对成本控制主体即责任人的责任认定不明确，成本控制环节认识不够以及绩效考核不到位，医疗保险关系转续缺乏对违法认定的细则和相应的民事责任的具体规定、快捷有效的程序，使得医疗保险关系成本控制难以形成。另一方面，由于一部分成本控制主体人员的专业素质不强，在成本控制的实务中，当需要由专业人员对某些不确定因素进行估计、评判与推理时，不同工作人员对医疗保险关系转续成本分析后的估计、判断与推理结果会有所不同，医疗保险经办机构可以通过审查或实地调查等手段了解需转续的农民工家庭境况，家庭状况较好的农民工应适当由医疗保险经办机构收缴一定的统筹费用，这是因为一个区域范围内参保人群越多，覆盖范围越大，医疗保险的互助共济功能会越强。控制主体方面存在的弊端和缺陷促使区域矛盾（表现为各统筹地区制度和规定不一）、城乡矛盾（表现为人群之间户籍、收入不同）和制度矛盾问题突出。

2.控制环节存在的问题。医疗保险关系转续应大致分为转移和接收两个环节。[6]（p79）转移包括关系转移和资金转移两部分，在关系转移方面，工作人员在实践操作过程中不一定完全掌握参保人的第一手资料，包括参保起止时间、中断缴费时间、参保类型、实际缴费年限、享受待遇的起止时间、个人账户记录情况、跨统筹地区转移情况等，因此在共付比例和封顶线的补贴额度方面，政府或个人的成本支出均可能呈现增加的态势。在资金转移方面，目前较为常见的做法是只转个人账户资金，不转统筹基金。由于征缴数额、待遇水平以及财政收入等差异明显，各区域成本核算的人数与诊疗开支的测算不一，货币资金(现金、备用周转金、银行存款)的管理有失理性，资金转移无形地增加了转入地成本支出偏差，造成政府测算偏差，由于有些医保机构工作人员对医疗保险关系转续的认识不足，重视不够，从而影响最优化筹资方案的选择，增加了转入地经办机构的财务风险。

3.控制方法存在的问题。医疗保险关系转续过程中的成本控制还有一个控制方法的问题，即以收付实现制为基础的医保基金管理的会计核算[7]（p25），这种核算制度本身存在局限性，它是以收入和支出作为现金实际收付的依据，仅反映医保基金中以现金实际支付的部分财务支出，却不能准确地反映没有用现金支付的那部分隐形债务，是一种静态记录的方式。譬如，医疗服务供给方给参保者提供医疗保险费用产生的债务或者个人账户的使用未记录的费用等，这样一来，农民工医保关系转续工作不得不使转入地接收健康状况差的农民工以及由此增加的管理难度产生的成本难以估量。

农民工医疗保险转续的成本控制问题产生的原因

农民工医疗保险关系转续是一项系统工程，牵涉环节多，难度大。如何达到成本控制制高点是医疗保险经办机构在农民工医疗保险转续过程中的重点和难点。对此，成本控制问题产生的原因主要表现为以下四个方面。

1.各统筹单位或地区的医疗保险政策不一致。当前，城镇职工、居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险统筹层次低，城镇职工和居民基本医疗保险主要以地市级为统筹单位，而新农合以县级统筹为主，较低的统筹层次导致各区域分割运行。一方面，由于各地的社会状况、人口结构和经济实力有所不同，使得费用征缴比例、享受待遇、账户管理及门诊特殊病种报销比例、基本药品、诊疗、服务设施的目录范围等不一致。另一方面，各统筹区域的卫生资源总量有所差异，政府部门根据资源总量确定最佳的资源配置效率，从而出台的政策和法规也有所不同，其中包括床位费补贴、各级医疗机构基本医疗保险偿付比例等等。这两方面产生的缺陷导致在一定层面上很难发挥规模效应，弱化了风险分担的效果，增加了成本管理的风险，降低了基金风险分摊的效率，使得各区域医疗保障待遇水平差异明显，即便是一个省内的各个市、县之间也都存在不均衡待遇。政策不统一也可能增加了折算和缴费认可的成本支出，不利于农民工医疗保险关系的转续。

2.各地医保机构尚未建立统一的信息化网络。我国医疗保险呈现碎片化现象，医疗保险关系转续的困难难以消除。如何有效控制医保关系转续过程中的成本是实现医保关系转续无障碍化的重要保障。统筹层次低、制度分割运行是其中的重要原因，除此之外，信息化建设更是影响医疗保险关系转续便捷的重要方面。事实上，各地医疗保险经办机构基本上是以地市级为统筹单位建立的信息网络，较发达地区甚至以省级为单位建立统一的信息网络，使得医保关系转续在全省范围内实现自由流动。但仅仅以地市级或省级为统筹单位建立信息网络化系统是远远不够的，农民工作为我国重要的劳动力资源，流动性大，不仅仅是在一个省或市区内流动，区域经济差异较大使得跨省流动更是普遍，而在我国，很多省与省之间没有建立统一的信息化网络系统，不能实现省与省之间的医疗资源和政策的共享与通融，这样一来，农民工医保关系转续存在困难，重复参保、补缴保险所发生的成本难以得到监督和控制，使得转续的成本难以降低。

3.会计信息质量标准尚未成型。众所周知，会计的主要目的是为有关人员作出重要决策而提供的关键信息。为此，会计信息必须达到一定的质量标准和要求[8]（p19），只有这样才能实现预期的目标，而实现预期目标必然要花费一定的成本和费用。随着农民工因经济的快速发展而自由流动频繁，会计信息质量对于医疗领域的作用越来越重要。然而，在实践过程中，会计信息失真严重，加之会计信息质量成本特殊性及专业性强的特点，医保机构经办人员尚未通过建立健全内部控制制度来控制会计信息质量成本，一旦此环节出现了问题，收支的成本不实、收益有虚，资金运营方向不明，将导致难以根据会计信息作出正确的评判和决策，而造成医保关系转续成本的增加。

4.城镇职工医保、居民医保与新农合三项制度缺乏衔接机制。当前，我国三大保险制度基本处于分割运行[9]（p133）、独立管理的阶段，在缴费机制、共付比例和享受待遇方面，三大保险都存在差异。问题的关键在于，新型农村合作医疗保险与城乡基本医疗保险在基本药物目录、基本诊疗项目和基本医疗设备方面差异明显，特别是参加新农合的农民工跨区域就业参加转入地职工医疗保险门槛高，转续程序复杂，固化的城乡二元结构和社会阶层结构，既不利于实现人员流动和社会融合，又不利于通过互助共济来分摊风险，从而很难维持医疗保险基金财务的稳健性和可持续性，无形增加了医疗保险基金财务管理的成本与开支。

农民工医疗保险关系转续成本控制的建议

现阶段，人人享有医保大体上已实现，但这并不代表每一个人都能享受相应的医疗待遇。农民工医疗保险制度实行属地化管理，各地政策差异大，立法层次低，加之区域经济发展和收入状况差异明显，不同区域利益分割严重，因而在医疗保险关系转续过程中成本增加迅速。为实现农民工医保关系转续中成本的平稳控制，结合当前社会发展的实际情况，提出相应对策。

第一，构建统一的覆盖面广的就医费用监控网络。医疗保险经办机构对农民工的健康状况了解甚少，而他们的费用节约意识如何直接影响医疗保险支出成本的数量。对此，省与省医疗保险经办机构之间可构建统一的就医费用监控网络，及时查出农民工超支的医疗费用以及诊疗项目，对于超支的部分由本人承担。同时，就医费用的监控网络对医疗机构提供过度服务和诱导需求起了一定的抑制作用，特别是在一些技术先进、设备齐全的大型综合医院，参保就医人数会比一般医疗机构增多，应通过就医费用监控网络手段建立更为严格的医疗支出成本的控制，医疗机构提供过度服务的情况能被及时准确地反馈到医保经办机构的信息网络平台，因此，构建省与省之间统一的信息化网络系统，实现医疗资源和政策的共享与通融，从而监测农民工医疗保险关系转续过程中的成本支出非常重要。

第二，深化人员编制和结构的动态管理改革。深化人员编制与结构的改革能提高医保机构的工作效率，降低医疗管理成本。当前，一部分工作人员专业素质不强，缺乏对基金支付及其预算的能力，加之现行的人事体制的局限性导致一部分急需的专业人才引不进来，使得能进能出和效率与激励相结合的人力资源管理制度缺失严重。同时，一部分人员结构配备不合理也导致了成本的增加。因此要加强人员编制和结构的动态管理改革，及时观察和预知人员的不合理行为，建立能进能出和工作绩效考核激励相结合的人力资源管理制度，从而提高农民工在医保关系转续中成本控制的效果。

第三，整合城镇职工、居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度设计安排。整合三大保险制度不仅仅能提高医疗保险的公平性，而且更重要的是促进医保关系自由转移，实现全民覆盖，降低医疗保险基金在全国范围内管理的成本。目前，不论征缴费用、待遇水平、筹资机制还是管理体制，三大保险制度设计分割运行，缺乏衔接，使得不同保险制度的差异造成的不公平性是显而易见的，同时，社会地位、户籍制度和收入水平等的不同也带来风险抵御能力的差别。鉴于此，整合城镇职工、居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度设计安排，应积极引导卫生资源的合理配置，循序渐进，逐步打破城乡二元结构和社会阶层结构，统一征缴费用、待遇水平、筹资机制和管理体制，通过互助共济来分摊医保基金风险，增强财务管理筹资机制的稳健性和可持续性，进一步减少医保关系转续过程中的成本支出。第四，构建统一的会计信息质量标准。当前，农民工自由流动给转入地经办机构医疗费用支出带来某些不可预测的结果，因此，医保机构应通过建立健全内部控制制度（即基金收缴实行申报、审核制度，医疗费用保险实行复核、签批制度）来控制会计信息质量成本，让专业人员依据质量标准提供会计信息的环境，即维护财务会计人员的合法权益，立法及专门审计机构对医疗保险经办机构会计信息进行不定期抽样检查，全面测算会计信息质量，为控制成本支出提供重要的数据资料。

结语

随着城乡一体化进程加快和户籍制度改革全面推进，进城务工人员的数量越来越多，医疗保险关系转续的成本控制问题值得政府、全社会高度关注。农民工医保关系转续过程中的成本控制关系到医保基金支出的负担程度，与社会流动、社会保障、社会就业等一系列社会稳定与发展问题紧密相连，是医疗保险机制顺利运行的砝码，直接影响医疗保险制度的可持续发展。因此，成本控制最关键。有效的成本控制能大大推进农民工医疗保险制度在全国范围内顺利发展，真正意义上全面实现“手持医保卡，看病全国通”的目标。

作者：张晓燕赵奕钧单位：武汉大学