摘要：本文分析农业结构调整中的耕地节约问题及其对策。

关键词：农业结构调整；耕地；土地；节约

近年来，我国的土地资源尤其是耕地面积不断减少。截至2006年10月31日，我国耕地面积仅有18.27亿亩，人均耕地仅有1.39亩，不到世界人均水平的40％。耕地减少的原因很多，其中建设占用、农业结构调整占用、生态退耕以及灾毁耕地是导致我国耕地减少的主要原因。

一、我国农业结构调整的动因

农业结构调整最根本的原因在于经济利益的调整。一是由于农产品供求结构的改变，导致农产品价格变动，农民为获得最大的收益会改变种植结构。二是农民在农业结构调整过程中存在“羊群效应”，并由此带来大规模的农业结构调整，这种调整的目的也是为获得最大的收益。三是地方政府为发展经济或取得政绩等因素所产生的由地方政府组织实施农业结构调整。总之，我国农业结构调整的动因主要源于两方面：一是源自农民对自身种植收益最大化的追求；二是源自于地方政府组织和引导下的农业结构调整。农业结构调整的动因除利益因素影响外，还有其客观因素的影响。具体讲，我国的农业产值在农林牧渔业产值中所占的比重由1978年的80％降为2006年的50.8％，与此同时，渔牧业所占比重则强劲增长。之所以会出现这种调整是因为我国的饮食结构出现较大变化，从1978年至2006年我国主要年份平均每天主要社会经济活动统计数据和我国人均每天食品数量情况可看出：第一，我国人均每天消费小麦、玉米和稻谷的数量逐年下降。如，1990年我国人均每天消费小麦220.6克，到2005年则降为164.3克。第二，我国人均每天消费水果、禽蛋和肉类的数量不断增加。如，我国人均每天消费猪肉在1990年为54.74克，而到2005年则增加到每天消费104.4克，基本上翻一倍；1990年我国人均每天消费禽蛋为16.64克，2005年则增加到50.27克，增长2倍多。第三，城市和农村在饮食上的调整速度相差较大。农村仅仅在粮食的人均消费量上超过城市，其他标准则低于城市。如，1983年我国农村年人均消费粮食260千克，城市为144.5千克，而到2006年，这一数据分别变为205.6千克和75.9千克，城市人均消费粮食量下降快一半。第四，从我国主要年份平均每天主要社会经济活动统计情况也可看出，我国饮食结构以及对不同农产品的需求正不断发生变化，正是由于这种变化，客观上加快了我国农业结构调整的步伐。当然，农业结构调整不仅仅是农作物的种植比例的调整，而是涉及更广的范围。

二、农业结构调整对耕地利用的影响

农业结构调整不仅是利益关系的调整也是土地资源配置的调整，农业结构调整必然对我国土地利用尤其对耕地利用产生深远影响。一般而言，农地的非农化表现为：一是将耕地、林地、草地等直接用于农业生产的土地转为建设用地；二是在农用地内部的转用，即将耕地转为林地、草地或养殖水面；三是在耕地或林地、草地内部的转用。如，将粮食种植转为蔬菜种植，将苹果园改为桃园。农业结构调整对耕地的影响主要表现在：农业结构调整往往在减少耕地的同时，使粮食产量下降，影响粮食安全；农业结构调整中，将耕地耕种改为种植果树或鱼塘，甚至转为建设用地时，不利于耕地肥力的保持，甚至毁灭性破坏耕地耕种粮食作物的能力；农业结构调整中由于农民调整种植结构的盲目性，容易导致耕地质量的下降和耕地的损失。从农业结构调整的实际情况看，1986至1995期间，农业结构调整占地约占62％的比重，1996年之后农业结构调整仍约占14.6％。随着我国工业化和城市化的不断推进，我国的农业结构调整仍将持续下去，但随着经济社会的发展，农业结构的规模将会处于一个较为稳定的状态。据土地管理部门统计，1991年至1994年，发展果园占用耕地40万亩以上的有9个省；果园占用耕地在整个农业结构调整占用耕地面积中的比重，有12个省在50％以上。鱼塘占用耕地在农业结构调整中的比重由“七五”期间的4.42％上升到“八五”期间的10.05％。1991年至1994年，林业和畜牧业发展也占用部分耕地，但大多属于改善生态环境的正常调整。随着农业结构调整的推进，我国的蔬菜、果园和油料等作物的种植面积逐年增加，而粮食作物的播种面积波动较大，总体上呈现减少趋势。

我国农业结构调整导致耕地减少的波动性较大。农业结构调整对耕地减少的影响呈现一定的周期性，这一方面反映了农民在调整种植结构中的自发性和反复性，另一方面也反映国家和政府对农业结构调整占地的调控作用。但我国由农业结构调整所带来的各省耕地减少情况差异较大。从2001年至2005年间由农业调整所带来的各省耕地平均减少的统计数据可看出：江苏、浙江、广东、四川、云南、山西和新疆等地农业结构调整对当地耕地减少的影响较为明显。这些地区农业结构调整对耕地影响的特点主要是：经济发展快的省份，通过农业结构调整，大量农地被转为建设用地，如江苏、浙江和广东等地；适合发展果树或鱼塘养殖的地区，如四川、新疆等地将大量农地转为果园或养殖水面，导致耕地面积减少。内蒙古、辽宁和黑龙江等地则通过进行农业结构调整增加了耕地面积，原因在于这些地区可开垦为耕地面积较多。另外，近年来新疆等部分地区也出现通过农业结构调整增加耕地的现象，如新疆在2005年通过农业结构调整增加耕地426000亩。

三、农业结构调整中的耕地节约途径

如何在农业结构调整中避免耕地不断减少，实现土地节约?概括来讲，就是要在农业结构调整中，通过规划和调配等方法来实现耕地节约利用，即通过对农业结构调整进行科学规划、对其中的利益关系进行合理调配等措施，来实现农业结构调整中的耕地节约。在农业结构调整中实现耕地节约可从以下五个方面来考虑：(一)加强对农业结构调整的总体规划和正确引导。土地的总体利用规划对农业结构调整中的节约用地至关重要，国家要加强规划和引导，规范和引导农民的农业结构调整行为，合理规划农业结构调整用地，依法处置违法用地。这样，一方面通过总体规划可限制农业结构调整的速度和规模，从总体上对农业结构调整进行规范和引导，实现农业结构调整按照统一规划，宜农则农，宜牧则牧，宜渔则渔，有步骤有计划的实施。另一方面，通过土地总体规划可实现对地方政府参与农业结构调整的行为进行规范，防止农民和地方政府盲目的和仅仅追求自身利益最大化的行为，从而有效保护耕地，实现耕地的节约利用。从总体看，农业结构调整要符合土地利用总体规划确定的土地利用方向、结构和布局。为此，要积极引导农民优先利用闲置土地，充分开发非耕地资源和未利用地，减少占用耕地；禁止基本农田保护区内挖塘养鱼、发展林果业。另外，土地利用总体规划确定为需退耕还林、还草、还湖的地区，要有计划有步骤进行，加强林草地保护，不得改为它用。

(二)对农业结构调整中的利益关系进行调配。农业结构调整的根本目的是提高农业的整体素质和效益。要实现这一目标，客观上就要求对现有的土地资源包括耕地资源进行重新组合，按照市场需求合理配置土地与其它生产要素。然而，在这一调整过程中，由于各种利益关系的存在使农业结构并不完全按照设计的模式来运行，如果对利益关系的处理不当，一方面会导致农业结构调整的失败，另一方面也会导致土地的浪费等不利结果。一般而言，在正常的农业结构调整中，农民所关心的利益是实现自身收入的最大化，政府所关心的利益是当地经济社会的良性发展。但事实往往并非如此。因为农民追逐自身利益的最大化未必是整体利益最大化。另外，政府职能的发挥依靠的是政府工作人员的廉洁工作以及国家法律赋予的职责。然而，有时一些地方政府官员仅仅为追求政绩而不切实际的让农民调整农业产业结构，这样不仅达不到用结构调整来提高经济效益的目的，而且可能会大量减少耕地的数量，并可能使生态环境遭到破坏，给粮食生产及种植业带来不利影响。这些做法必将导致农业结构调整的失误。因此，要在农业结构调整中实现耕地节约，必须保证农业结构调整的成功实施。这就需要对农业结构调整中的利益关系进行调配，对农民利益的调整可通过增加农民的风险意识来进行；对政府的利益关系的调整要注意限制政府的不当行为，树立政府服务群众的理念，杜绝为政府自身利益而做出有损国家整体利益的决策。

(三)充分发挥价格机制的作用。农业结构调整过程中，在由价格来调配土地资源的同时，可给予农民更多的风险提示和实际指导，从而在实现农业结构调整利益最大化的同时，实现土地的节约利用。由于农业结构调整会带来粮食产量的变化，产量的减少又会影响价格的波动。因此，需要让农民了解各种产品的长期价格走势，不可盲目跟着价格的波动而调整种植结构，因为不断调整种植结构只会加剧价格的波动，而不能带来收益的提高，极有可能带来耕地的损失，不利于耕地的节约和保护。

(四)要尊重经济发展规律，充分尊重农民意愿。农业结构调整要考虑当地的实际情况，比如当地气候、地理、运输条件等的制约，要因地制宜的进行农业结构调整。一味的盲从或模仿未必能真正达到农业结构调整的目的，反而会造成利益的损失和土地浪费。因此，农业结构结构调整要尊重经济规律，要结合当地的实际情况进行。在农业结构调整过程中要充分尊重农民意愿，要让群众真正了解农业结构调整的意义和作用，让农民感受到农业结构调整能够带来的好处。这样，才能调动农民的积极性，实现合理的农业结构调整，进而实现对土地的节约利用和保护。

(五)要实现农业结构调整中耕地的节约，可通过耕地的立体利用、规模化调整、政策引导和技术支持等措施来实现。一是在农业结构调整中，要改革原有的种植模式，可通过开展立体种植的方法来实现土地节约。如，进行水田养殖、在果园间隙种植粮食作物、在玉米地里套种大豆等方法来提高农地的使用效率，从而实现农业结构调整中的土地节约。二是通过在农业调整中实现土地的规模化经营来实现土地节约。就一般情况而言，实现规模化经营可提高土地产出效率，有利于农产品的销售和加工等。土地使用效率的提高就相当于节约土地，实现了农业结构调整中的土地节约。三是在农业结构调整中，通过对农村闲置土地的利用和开发来实现土地的节约。可通过对沟渠和农田道路等方面的综合整治来节约土地。四是通过在农业结构调整中加强种植信息提供和种植技术支持，合理调整农业结构，实现土地的高效利用，从而节约耕地