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宅基地使用权制度的现代化构建

摘要:宅基地使用权作为《物权法》规定的用益物权,同时是保障农民“居者有其屋”的社会保障措施。现行法律对其规定,既有成功亦有不足。在城乡一体化的大背景下,宅基地使用权单一的社会保障属性受到了社会实践的强烈挑战,对农村住房及宅基地的流转限制造成了住房及宅基地资源的大量浪费,严重阻碍了农村经济的发展。对宅基地使用权进行现代化改造,必须坚持兼顾土地的财产性与资源性、协调公法与私法关系两大原则,从宅基地使用权的权利变动即其取得、流转、消灭的三个方面入手,彰显宅基地使用权的私权特性,适应国家不断发展的农村土地政策,消除农民财产增收的制度性障碍,促进城乡协调发展。

关键词:宅基地使用权;用益物权;现代化改造;制度构建

一、宅基地使用权的“前世今生”

(一)宅基地使用权的产生与发展历史“宅基地使用权”具有鲜明的中国特色,是我国法律所特有的。从我国现有的历史资料考察,最早出现有关“宅基地”规定的是1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》第16条,不过这时的规定并没有“宅基地”一词,而是采用“地基”概念。“宅基地”一词最早明确出现在1961年《人民公社条例》第16条规定中,〔3〕此条文第一次明确规定了宅基地的性质是集体所有的非生产性用地。1962年中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正案》明确规定了生产队土地的范围及禁止出租买卖的政策。〔4〕可见,“宅基地”这一概念起源于人民公社化运动,于上世纪60年代初步制度化。作为一项权利的“宅基地使用权”也经历了漫长的过程。随着我国民主法治的不断建立与完善,关于宅基地的法律及政策规定不断增多。

但不论是1963年《最高人民法院关于农村和城市宅基地所有权问题的复函》、1982年《村镇建房用地管理条例》、1982年颁布的《村镇建房用地管理条例》还是1986年颁布的《民法通则》都没有涉及到农村宅基地的权利问题,甚至在1986年颁布和1988年、1998年、2004年三次修订的《土地管理法》也没有出现“宅基地使用权”概念,直至2007年《物权法》颁布,才在用益物权章节中单独规定了“宅基地使用权”,自此“宅基地使用权”第一次登上历史舞台。1950年颁布的《土地改革法》赋予了农民所有权人的地位,〔5〕包括宅基地在内的土地所有权都随着土地改革制度由地主私有转换成农民所有,在此制度下,农民对宅基地便享有物权的所有权能,即占有、使用、收益和处分。但随着社会主义三大改造热潮的不断推进,经由1958年后“一大二公”人民公社化运动,农业生产资料也进行了社会主义改造,即确定农村土地包括宅基地归农村集体所有,禁止宅基地流转。20世纪80年代后,1982年《村镇建房用地管理条例》、1986年《土地管理法》、1998年修订的《土地管理法》相继出台,规定农村宅基地使用权的权利主体、申请和审批程序、用地标准和使用规则和“一户一宅”原则等,2007年国务院办公厅发布《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中明确指出,城镇居民不得在农村购买宅基地、农民住宅或小产权房,从而明令禁止宅基地使用权向城镇居民流转。宅基地使用权制度形成于计划经济时代,该制度是城乡分割的二元社会结构的产物。其设计理念的初衷是保障农村居民的居住权,使得农民“耕者有其田,居者有其屋”,从而为开展农村建设打下坚实的物质基础。按照这一理念,我国的宅基地使用权在制度设计上以“身份性”、“无偿取得”、“一户一宅”、“禁止流转”为主要内容,具有鲜明的福利保障性质,是国家将原本属于农民所有的宅基地无偿收归集体后的一种补偿。然而,土地除了是一种自然资源外,同时也是一种稀有的财产,具有巨大的经济价值,在我国社会主义市场经济不断高速发展的当下,土地的经济价值日益显著。随着我国城乡二元社会结构的不断解体,一方面,农民进城务工并离开故土,造成了大量的宅基地被闲置;另一方面,城市污染不断加重,城镇居民寻找“世外桃源”的意愿不断增强,宅基地使用权的社会保障功能及禁止流转机制受到了极大的挑战。现实生活中,农民抛弃房屋的“空心村”现象、因继承出现的“一户多宅”现象、大量隐形交易“小产权房”现象比比皆是,这些都体现出我国的宅基地使用权制度已不再契合我国农民及城镇居民的需求,并且造成了我国宝贵土地资源的浪费,宅基地使用权制度应当顺应当下的客观现实,改革已成为历史潮流。

(二)关于宅基地使用权的基本认识按《物权法》第152条的规定,宅基地使用权是指宅基地使用权人依法在集体所有的土地上建造住宅及其附属设施,并保有其所有权的用益物权。〔6〕刘保玉教授解释说,此权利是指农村居民为建造自有住宅及其附属设施供作居住等使用,而依法对集体所有的土地享有的占有和使用的权利。〔7〕而崔建远教授认为,该权利主体指的是农村居民,但应界定为农户更符合实际。〔8〕王利明教授则主张,宅基地使用权指的是农村居民以及少数城镇居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有和使用的权利。〔9〕准此而言,宅基地使用权人为农村居民、农户抑或同时包括少数城镇居民,学说见解并不一致。对宅基地使用权的权利范围,学者之间取得共识的权能包括:占有和使用的权利;建造住宅及其附属设施的权利;宅基地灭失后的重新分配权。王利明教授主张,宅基地使用权还包括依法处分宅基地使用权的权利,宅基地使用权也可以被继承,〔10〕而崔建远教授认为,宅基地使用权人的处分权极其有限,即仅承认宅基地上的房屋出卖、赠与时,宅基地使用权随之移转,〔11〕而且我国现行继承法及其理论以及继承实务,均不承认宅基地使用权可以继承,〔12〕但是他又指出,依据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》第21条为宅基地使用权的抵押和转让提供了政策性依据。《物权法》第152条、《土地管理法》第59条和第62条针对农村宅基地使用权的取得做了相关规定,农村集体经济组织成员经向本集体经济组织申请,并由乡政府审核,最终获得县级人民政府批准,便可取得在集体土地上建造房屋及其附属设施的权利并对该房屋及附属设施享有所有权。同时,宅基地使用权应当符合土地利用规划,严格遵守“一户一宅”原则。对于宅基地使用权自由流转的问题,形成三种不同意见,即自由流转说、禁止流转说和限制流转说:自由流转说的支持者认为,自由流转有利于农民宅基地的保值增值,禁止流转说差别对待城乡土地使用权,强化了二元差异,不利于小城镇建设;与之相对,禁止流转说主张宅基地具备社会福利性质,有必要保障农民基本居住的权利,禁止宅基地的流转有利于维护社会稳定,防止一部分人多占宅基地;限制流转说比较折中,即主张如果宅基地使用权人在城市有稳定的非农收入,有固定的职业,应当允许其转让宅基地。

〔13〕按照《物权法》第153条、《土地管理法》第62条以及其他国家有关规定,〔14〕城市居民不能购买农村的住宅,也不能取得宅基地使用权。在《物权法》立法过程中,立法机关认为,全国放开土地承包经营权抵押和宅基地使用权转让的条件还不成熟,〔15〕因此,出于保护农民的长远利益、维护社会稳定以及严格保护耕地的需要,应当严格限制宅基地使用权的流转。〔16〕刘保玉教授认为,既然农户可以将自己所有的宅基地上的住宅及其附属设施出租、转让、抵押以及作为继承标的,那么宅基地使用权附随房屋的出租与流转权理所应当是宅基地使用权人的权利。〔17〕在王利明教授看来,严格限制甚至禁止宅基地使用权的流转存在诸多缺陷,对农民利益的保护、城乡二元体制的改革、不动产资源的有效利用以及“小产权房”归属和纠纷的解决产生了不利影响,也不符合宅基地使用权作为物权的基本属性。〔18〕关于宅基地使用权的单独转让、抵押与继承,崔建远教授也认为,为了物尽其用与满足人民生活的实际需要,不妨舍弃形式上的逻辑推演,允许试点探索,并将有益的经验上升为立法。〔19〕争议较小的是宅基地使用权的消灭事由,它们包括自然原因、合法征收、依法收回、规划调整、长期闲置或被抛弃以及权利人不复存在或无人继承。〔20〕

二、宅基地使用权制度的价值取向及其现实困境

现行制度下的宅基地使用权主要以福利保障为价值导向,但在我国社会主义市场经济的冲击下,这已经远远不能满足整个社会的需求。我国现行的宅基地使用权制度造成了农村房屋私人所有与宅基地使用权集体所有的矛盾,由于流转等问题一直没有得到有效的解决,不但阻碍了农村居民财产性收入的能力,更造成了房屋与宅基地资源的大量浪费,严重影响了我国农村经济的发展,具体而言,存在以下几个方面的问题:1.公法严格限制,私法本质淡化。用益物权是权利人对他人所有的不动产或动产,依法享有占有、使用和收益的权利。用益物权设立的目的是为了保障民事主体对不动产进行使用和收益,达到物尽其用的效果,是当下以“所有”(归属)向“利用”价值转变的一项典型制度。〔21〕宅基地使用权是建立在宅基地集体所有下的用益物权,属于一种私法上的权利(私权),从物权法的角度分析,宅基地使用权人应对宅基地享有占有、使用和收益的权能,而在我国现行宅基地使用权制度设计中,行政权力干预过多,导致了宅基地使用权的公法化,过度重视土地法律制度中“管理法”的一面,而忽视了“权利法”的一面。因此,淡化宅基地使用权的行政色彩,还原其作为用益物权的本性,是宅基地使用权制度改革的必由之路。〔22〕2.法律规范间相互冲突,权利人无所适从。《继承法》规定房屋可以继承,而《土地管理法》规定宅基地使用权只能在本农村集体经济组织内部流转。按照“房地一体”、“地随房走”、“房随地走”的原则,非本农村集体经济组织内的继承人是否能继承该宅基地使用权便成为疑问。退一步说,即使非本农村集体经济组织内的继承人继承了房屋,但由于宅基地使用权无法继承,该房屋如何使用?价值又应该如果体现?3.土地差异化管理,阻碍城乡一体化。如今我国实施国有土地有偿使用制度,城镇土地的经济价值被发挥的淋漓尽致,其财产价值已远超资源价值:城镇居民所享有的商品房所有权及建设用地使用权可以自由流转。对照来看,同样作为土地资源的农村宅基地,其法律制度设计却坚持差异对待,实施无偿取得和禁止流转的法律政策。国有土地使用权(建设用地使用权)的获得通常收取价值相当的出让金,而宅基地使用权禁止按照市场化的方式进行流转,集体土地即便被征收,其补偿费采取“适当补充”或“公平补偿”的标准,较之国有土地使用权出让金,也是价值悬殊。准此而言,因为受到制度限制,即便在农村大量住宅闲置、宅基地资源配置不合理的情况下,农民享有的宅基地使用权也无法进行变现或融资而成为实在的财产权益,农民的财产性收入增加难以实现,从而加剧了城乡二元化差异格局。

〔23〕4.“空心村”大量出现,宅基地闲置严重。在城乡二元结构不断解体、城市化进程不断加快的当下,农村居民到城镇中打工、定居等现象已比比皆是。但由于我国宅基地使用权禁止流转,长期在外务工或已经定居城镇的村民难以充分利用农村不动产及其附属设施的价值,造成了现实生活中农民抛弃房屋,任其坍塌,从而形成“空心村”景象。该现象的发生及不断的扩展,造成了我国农村土地利用率低下、土地浪费严重,与我国“十分珍惜与利用每一份土地”的政策相违背;同时,固守禁止流转的制度藩篱也必将损害这部分追求新生活的农民的合法财产权益。5.宅基地私下交易频繁,埋下社会隐患。房屋作为一种财产,而财产的价值体现在交换。一户多宅或定居城镇的宅基地使用权人基于宅基地的财产性进行买卖、出租、抵押等形式流转的事实也是不容我们忽略的现实,尤其在城乡结合部,这一隐形市场十分活跃。现实生活中普遍存在“小产权房”以及众多宅基地流转的“隐形市场”,但由于禁止流转等政策,流转双方的权利义务得不到法律的约束和保障,使得这类交易无法得到法律的有效救济,为双方的矛盾纠纷埋下了隐患。综上,推进宅基地使用权制度的创新与改革,建立有效的宅基地使用权流转制度,对于提高农民的生活水平与加快城乡一体化进程具有重要的意义。

三、宅基地使用权制度的现代化构建

(一)基本原则1.兼顾土地的资源性与财产性。土地是我们赖以生存的自然资源,是我们生存的天然屏障。相对而言,土地的保障作用对于穷人来说更为重要,因为穷人拥有了土地,便可以为自己提供相应的食物以满足生存需要。正是基于此,我国的宅基地使用权制度充分考虑了土地的资源特性、保障功能,应当承认,在改革开放初期的城乡二元壁垒下,该制度充分保障了农民的基本生存问题。但是,土地除了具有资源的属性外,还具有财产属性,随着城镇化水平的不断深入,尤其是房地产业的开发,国有土地征收制度不断完善、农村社会保障不断健全、农民生活水平不断提高,宅基地更多地开始凸显出财产价值。因此,宅基地使用权的现代化构造应当综合考虑土地的资源性与财产性,既要保护和珍惜每一寸土地资源,实现土地资源的优化配置,又要适应市场经济下人们对自由、权利、效率和公平的追求。2.协调好公法与私法之间的关系。宅基地使用权的性质是用益物权,但是在《物权法》中仅有四条规定,是附则之外规定条文最少的部分,关于宅基地使用权的大部分规定都散见于《土地管理法》中,〔24〕带有强烈的公法性质。其实,宅基地使用权所带来的公法与私法之间的问题,主要体现在宅基地使用权的福利保障性与物权性之间的矛盾。因此,协调好公法与私法之间的关系,既要解决好公私法的内部调和问题,又要处理好外部接轨问题。〔25〕目前,我国关于宅基地使用权的规定更倾向于保护农民的居住权益,将之作为社会保障的底线。然而,这种定位会引出一个疑问,即将农村的社会保障直接认定为住房保障?显然不能如此回答。农村的社会保障应该和城镇的社会保障一样,是一种多层次、多角度、协调统一的综合的社会保障系统。建立起综合的社会保障系统,宅基地使用权的公法限制将会变得多此一举,恢复其物权属性就变得理所当然。不过基于土地这一特殊的物具有资源性与有限性,立法机关在恢复宅基地使用权物权这一私法属性的同时,应当充分利用公法发挥其监督、管理功能,具体表现为:公法对土地规划制度、农耕地变建设用地制度、各土地管理部门职能及责任审查制度、投诉申诉制度等加以规定;私法允许、支持宅基地使用权人对宅基地使用权的占有、使用和收益。〔26〕

(二)主要内容1.宅基地使用权的取得。就宅基地使用权的取得而言,主要指的是宅基地使用权的初始取得,即指宅基地使用权人第一次从所有权人手中获取使用权,是为了解决宅基地使用权人如何从农村集体经济组织中取得土地的问题。当下,对于初始取得的讨论主要集中于采取是否有偿、登记的模式。〔27〕对于宅基地使用权的取得方式而言,我国实行宅基地使用权无偿取得,但在理论界关于宅基地使用权的初始取得有以下两种分歧:部分学者认为,我国的宅基地使用权无偿取得将无法显示土地的价值,并会导致村民乱占乱建等现象发生,引发土地资源的浪费,不利于我国珍惜土地资源的国家政策,因此建议改为有偿取得。〔28〕与此相反,另外一些学者主张,我国的宅基地使用权应继续保持其无偿取得的福利保障性。基于我国农村社会保障体系及水平远远低于城镇的现实,若贸然改变宅基地使用权的无偿取得制度,将严重影响农村的稳定与发展。〔29〕笔者更倾向于后者的意见,即保持我国农村宅基地使用权无偿取得,保持宅基地使用权的福利特性。宅基地使用权无偿取得是国家赋予农民的特殊福利,基于我国城乡差异大的现实问题,保障其无偿取得从一定程度上保障了农民的基本生活条件,是历史的补偿,也更是现实生活的真实反映。其实,我国也曾做过宅基地使用权有偿化的尝试,国务院于1988年推行了宅基地有偿使用试点,但在1993年宣布取消。正如江平教授所言:“如此短的时间内由中央政府机关推行一项制度,又由中央政府机关自己结束推行该制度,充分说明该制度不具有生命力”。针对有些学者主张的宅基地使用权的无偿取得将造成土地的乱占乱用问题,笔者认为该问题的根源并不在于宅基地使用权的取得的无偿性,而在于我国宅基地使用权制度在落实中出现的问题,最终可以归结于政府监管不力。在我国,不动产物权登记制度主要有两种:一种是德国式的登记生效主义;另一种是法国式的登记对抗主义。关于宅基地使用权登记方式,我国理论界还未达成定论:有学者主张宅基地使用权应该采取登记生效主义,登记生效主义有利于加强农村土地监督与管理,权利状态易于被社会公众所知,有利于减少纷争。

〔30〕也有学者主张采取登记对抗主义,其理由在于,我国幅员辽阔,农村属于熟人社会,农村居民的法律意识淡薄,没有登记的历史传统,如果贸然规定宅基地使用权以登记为生效条件,会造成目前大量农民手中的宅基地使用权处于未生效的状态,从而易引起较大的社会矛盾与纷争。〔31〕笔者认为任何一项法律规定都应以现实生活为基础,并保证法律具有可实施性。我国不断推进法治建设,但由于人口众多,地区间发展不均蘅,城乡教育水平差距悬殊,农村居民的法制意识较为淡薄,如若“一刀切”地采取登记生效主义,一方面会造成权利的不确定状态,另一方面难以达到理论上的实效。登记生效主义制度本身具有巨大的优越性,便于区分权利归属,能够为我国宅基地使用权制度的流转奠定坚实的基础。但基于我国农村是熟人社会,社会关系较为简单、稳定,可以在初始取得阶段采取登记对抗主义,继受取得后,原有的稳定关系打破,需要公示、透明的权利归属以便于保护第三人的合法权益。2.宅基地使用权的流转。宅基地使用权的流转主要是指宅基地使用权的转让、抵押、继承等。上文中已经指出目前我国的宅基地使用权制度存在的问题,究其原因,其主要弊病集中于农村宅基地使用权是否可以流转,其本质是宅基地使用权的福利保障性质与物权性质的冲突,是公法与私法的冲突。学术界尚未有定论,争议双方各持己见,观点针锋相对,但逐渐形成支持宅基地使用权流转的理论趋势。〔32〕赞同否定说的学者认为宅基地使用权具有身份性和福利性,不应该进行自由的流通,只能在农村集体经济组织内部范围流转。比如,王利明教授认为,宅基地使用权尽管是一项财产权利,但是具有一定的身份性质,并不适合自由转让,只能在一定的范围内进行,即只能在集体经济组织成员之间进行自由转让。〔33〕此外,还有学者认为,在现行法虽未明确禁止、但国家政策却严厉禁止城镇居民购买宅基地使用权的情况下,应当根据《合同法》第52条第4项即以“违反公共利益”为由认定宅基地使用权转让合同无效。〔34〕而持肯定说的学者则认为,《物权法》在用益物权编规定了农村宅基地使用权,它具有用益物权的基本性质。作为一项私权利,宅基地使用权人对宅基地具有占有、使用、收益的权利,《物权法》既然将宅基地使用权定性为财产,交换和流通就是其固有之意。

农民基于身份向农村集体经济组织无偿申请取得宅基地使用权,但是一经取得,便具有了直接支配性和排他性,任何人不得侵犯这一权利,〔35〕宅基地使用权人不得对宅基地本身进行处分,并不意味着不能对其享有的使用权进行处分。诚如刘俊教授所言:“宅基地使用权申请并取得后,其生存保障的使命已经告终。至于农民取得宅基地使用权后如何行使是农民自己的事情,法律在这方面不该过多的干预”。〔36〕现实中,因继承等而出现的“一户多宅”属合法取得,而不允许流转,这必将使农民的财产权的实现受到限制,同时也造成资源的浪费。本文支持宅基地使用权自由流转的观点,理由在于:

第一,宅基地使用权的福利保障特性是基于农村集体经济组织成员的初始取得而言的,保障农村集体经济组织成员按着规定分配到应有的宅基地使用权便可保障“居者有其屋”,土地的社会保障功能已圆满完成任务,应恢复土地原有的财产属性。一方面,随着改革开放和市场经济的不断发展,农民的收入和生活水平也在不断提高,收入来源越来越广泛,农民的衣食住行已逐渐开始不再依赖于土地,相应的居住场所也不再局限于宅基地使用权上建造的房屋,宅基地使用权所提供的福利保障属性愈发减弱;另一方面,随着市场化的不断推进,城市土地征收征用政策、房地产业的发展将土地的财产价值推向了高潮,城镇居民可以自由处分其财产,但法律却严格禁止农民财产权的实现,不但阻碍城镇一体化建设,更容易激发城乡矛盾,正如江平教授所言:“中国农村之所以贫困,原因在于市场化程度不够,表现为土地市场化和劳动力市场化。能否让宅基地也采用国有土地出让补偿的办法进入流通领域?”〔37〕

第二,在支持宅基地使用权流转的同时,不可避免地需要进一步考虑宅基地使用权是否可以向城镇居民流转?宅基地使用权是否可以向城镇居民流转的问题,涉及到宅基地使用权的价值取向:若一味地追求宅基地使用权的福利保障性,那么宅基地使用权不可以向城镇居民出售;反之,如果在保障宅基地使用权福利保障性的,同样恢复其物权属性和财产属性,则应当支持宅基地使用权向城镇居民流转。具体而言,宅基地使用权作为一项用益物权,应保持其用益物权的价值,即保护和促进社会财富的创造,最终实现生产资料的价值。宅基地使用权的物权属性既支持了其可以流转的现实需求,也符合了宅基地使用权人流转的自愿以及追求利益最大化的自由。允许宅基地使用权向城镇居民流转,将会促进村民的财产性收入,推进土地的高效利用,实现宅基地使用权的最佳效益和最大价值,因此,不应当限制宅基地使用权向城镇居民流转。其次,《物权法》并未将宅基地使用权人的主体限制在农村居民上,〔38〕《土地管理法》虽然表明宅基地使用权只能由农村居民以户为单位进行申请,〔39〕但是,《物权法》是全国人民代表大会制定的基本民事法律,而《土地管理法》则是全国人大常委会制定的一般法律,其效力层级分属不同,应当以《物权法》的规定为优先,〔40〕实际上,禁止宅基地使用权流转的是行政机关发布的规范性文件,〔41〕其效力更加低于《物权法》,因此,禁止宅基地使用权流转在《物权法》中并无明确的法律依据。再次,在我国现有体制下,由于宅基地使用权无偿取得,并保证“一户一宅”,因此农村居民只能通过申请得到宅基地使用权,又受到“一户一宅”的严格限制,从而致使农民之间缺乏有效的流动市场,若不允许宅基地使用权向城镇居民流转,则使整个流转制度缺乏其应有的内涵。

第三,针对允许宅基地使用权流转是否会造成大量农民无家可归这一考虑,笔者认为目前宅基地使用权的立法政策更多的是基于“家长式立法”即法律家长主义保护的模式,即认为农民会不能正确地理解自己的利益,很有可能为了一时的经济利益而非理性地处分宅基地使用权,所以,为了更好的维护农民的长远利益,法律以“家长”的姿态对宅基地使用权进行限制,以维护其居住这一最基本的社会保障。然而,随着我国的现代化建设,农村的医疗、养老等社会保障体系不断完善,政府对农村的扶植优惠政策不断增强,农民已经基本摆脱了重大事件非得卖房来解决生计困难的阶段,同时,立法者应该考虑到宅基地使用权所带给农民的不单单是建设房屋的权利,更代表“老家”这一家乡的情节,很难想象,在我国重视落叶归根的传统文化习惯中,农民会为了一时的利益做出不合理的选择。这应该是个不太可能出现的问题,我们不需要对此感到担忧,当然为了保证决策的正确性,可以先行试点,逐步验证决策。〔42〕安徽省近年来在农村土地产权制度改革方面进行了一些颇具争议也很有借鉴意义的改革试点,这些“农地入市”试点虽取得了一定成效,但仍然面临“宅基地退出”落实遇阻、抵押融资渠道不畅以及法律“红线”难突破的尴尬,〔43〕为此,学者呼吁宅基地的退出必须与补偿机制相适应。〔44〕而在民事执行程序中,对宅基地使用权这种我国特殊的用益物权形式,法律作出相应的限制性规定,但并不妨碍其作为查封、变现等强制措施的执行标的,〔45〕这也从一个侧面说明了宅基地使用权可以通过拍卖、变卖等措施进行流转。3.宅基地使用权的消灭。完善宅基地使用权的消灭制度,对于提高我国的宅基地使用率,减少土地浪费,珍惜节约每一寸土地具有重大意义:第一,宅基地使用权随宅基地的灭失而消灭。目前,《物权法》第154条只规定了宅基地使用权基于宅基地的自然消灭而消灭,〔46〕根据“房地一体”原则,宅基地使用权存在的意义与基础是保障村民“居者有其屋”,为其居住权提供最基础的条件,如若宅基地因自然灾害等原因不复存在,那么,宅基地使用权也就失去了其存在的价值。当然,为了彻底的保障村民的居住权,村民有权重新申请宅基地使用权。第二,宅基地使用权的抛弃。城镇化的不断推进,使得农村外出打工的人口不断增加,农村的常住人口不断减少,从而造成了农村住宅的闲置状况不断增多,逐渐形成了“空心村”。“空心村”是当下我国宅基地使用权流转与消灭制度规定不完善的后果,造成了大量土地资源的浪费。笔者认为,依据私法自治的原则,权利人具有合法处置财产的权利,故而,法律应当赋予宅基地使用权人抛弃宅基地使用权的权利,宅基地使用权人抛弃权利后,农村集体经济组织即可将之收回,从而有效避免土地资源的浪费。

第三,宅基地使用权的收回。宅基地使用权收回是指依据法律法规的有关规定,由法定主体依照法定程序收回宅基地使用权的行为。宅基地使用权的收回制度主要依据有《土地管理法》以及地方法规及政府规章,其中,《土地管理法》第65条明确规定了宅基地使用权收回的具体情形,包括建设公共设施和公益事业、违法使用宅基地使用权、停止使用宅基地三种情况;地方法规及政府规章主要根据当地的实际情况作出相关的规定。〔47〕本文认为,我国对宅基地使用权收回制度的规定及研究相对薄弱,从目前对宅基地使用权收回的规定来看,对“公共利益”的衡量存在较大的差异,非常容易导致收回制度的滥用,从而侵犯宅基地使用权人的合法权益,随着宅基地使用权流动市场的开放与发展,只有完善宅基地使用权的收回制度,才能保障宅基地使用权在流转后的合法权益得以保护,这对于限制公权力、保障流转顺利进行具有重要的现实意义。

四、结语

《孟子?梁惠王上》曰:“无恒产而有恒心者,惟士为能”。在中国的传统语境中,土地、房屋等不动产即为“恒产”,它们在社会财富形态中占据着重要的地位。在我国农村,确立了土地集体所有的所有权制度,使得农村土地面临着“所有”和“利用”的分离,另一方面,农村人口约有八亿,国家也必须兑现“居者有其屋,耕者有其田”的承诺,使得农村土地法律制度不得不担负起某些社会保障的功能,从而具备鲜明的中国特色。自改革开放尤其是进入21世纪以来,经济的高速发展导致对建设用地需求的极大增加,使得农村宅基地直接或变相地成为交易对象。在新的历史时期,如何看待农村宅基地使用权所具备的财产权和社会保障的双重面向、设计较为合理妥当的法律制度,使得发挥其所应当具有的社会功能和法律意义,成为法律人难以回避的课题。随着市场经济和城乡一体化进程的不断发展,我国现行的农村宅基地使用权制度已逐渐失去其原有的价值。为更好地实现宅基地使用权的价值,需推动建设农村宅基地使用权的现代化构造,还原其物权属性,充分利用土地资源。唯有顺应现实国情的宅基地使用权制度,才能恢复其生机与活力平蘅私人和集体之间的关系,促进土地资源的高效、合理利用,从而推动我国的城乡一体化建设。

参考文献:

〔1〕陈小君:《我国农村土地法律制度变革的思路与框架———十八届三中全会〈决定〉相关内容解读》,载《法学研究》2014年第4期。

〔2〕高圣平:《中国土地法制的现代化———以土地管理法的修改为中心》,参考资料:法律出版社2014年版,第284页。

〔3〕〔4〕〔5〕1961年《人民公社条例》第16条规定:“全大队范围内的土地都归生产大队所有,固定给生产队使用。非生产性的宅基地由此也都成为集体的土地归集体所有。”1962年中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正案》规定“生产队的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。”《土地改革法》第1条规定:“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民土地所有制”,第30条进一步规定:“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”

〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕〔12〕关于农村土地所有权主体究竟是“农民集体”还是“农村集体经济组织”存在争议,参见刘建中:《农民宅基地权利研究》,中国政法大学研究生院2006年硕士学位论文,第22页。此外,于飞教授主张用投资关系来界定两者的关系,较为可取,具体参见于飞:《“农民集体”与“集体经济组织”:谁为集体所有权人?———风险界定视角下两者关系的再辨析》,载《财经法学》2016年第1期。刘保玉:《物权法学》,中国法制出版社2007年版,第27页。崔建远:《物权法》,中国人民大学出版社2014年版,第325-328页。王利明:《物权法研究》,中国人民大学出版社2013年版,第946页。同前引

〔8〕,第331-335页。同前引

〔9〕,第959-960页。同前引〔8〕,第328页。〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕〔17〕〔18〕〔19〕〔20〕〔21〕同前引〔9〕,第961-962页。参见国家土地管理局《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》(1995年)、《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》(1997年)和国务院《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(1999年)。参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室:《物权法立法背景与观点全集》,法律出版社2007年版,第64页。胡康生主编:《中华人民共和国物权法释义》,法律出版社2007年版,第340页。同前引〔7〕,第274页。

同前引〔9〕,第964-965页。同前引〔8〕,第332-333页。同前引〔8〕,第334-335页;同前引〔9〕,第966-967页。陈小君、蒋省三:《宅基地使用权制度:规范解析、实践挑战及其立法回应》,载《管理世界》2010第10期。〔22〕〔23〕同前引〔2〕,第286页。同前引〔2〕,第284页。

〔24〕〔25〕〔26〕〔27〕〔28〕〔29〕参见《土地管理法》第62条。苏永钦:《寻找新民法》,北京大学出版社2013年版,第252-253页。王崇敏:《论我国宅基地使用权制度的现代化构造》,载《法商研究》2014年第2期。此外,有学者认为,我国宅基地使用权的取得应当尊重农村集体土地所有权人的权利,换言之,即采用申请人与集体土地所有权主体进行协商、订立合同的方式来设立宅基地使用权。现行的行政审批制旨在控制控制宅基地规模和保护耕地,其目的可以通过土地利用规划来实现。同前引〔2〕,第24,268-269页。胡廷松、汪琴:《论宅基地使用权流转制度》,载《内蒙古农业大学学报(社会科学版)》2007年第4期。

同前引〔21〕〔30〕〔31〕〔32〕〔33〕耿卓:《论宅基地使用权的物权变动》,载《政治与法律》2012年第5期。参见朱岩、高圣平、陈鑫:《中国物权法评注》,北京大学出版社2007年版,第657页;龙俊:《中国物权法上的登记对抗主义》,载《法学研究》2012年第5期。在农村土地使用权的另一领域中,学界主张改造土地承包经营权,即对农村土地进行“三权分置”:农村土地的所有权属于集体,将承包权限定在“农村集体经济组织成员”中,由其享受其收益,类似于德国法上的“土地负担”或者“权利用益物权”,而对于经营权则可以向非本集体经济组织成员的人或组织进行流转,由此,既符合农业现代化的需求,又可以增加农民财产性收入,颇具借鉴意义。相关文献参见陈朝兵:《农村土地“三权分置”:功能作用、权能划分与制度构建》,载《中国人口?资源与环境》2016年第4期;朱继胜:《论“三权分置”下的土地承包权》,载《河北法学》2016年第3期;高飞:《农村土地“三权分置”的法理阐释与制度意蕴》,载《法学研究》2016年第3期;石冠彬、魏振华:《论土地承包经营权流转的法律规制———一个解释论视角的分析》,载《江海学刊》2016年第4期。

同前引〔9〕,第946页。〔34〕〔35〕〔36〕〔37〕参见魏华、戴孟勇:《论宅基地使用权的转让》,载《法律适用》2014年第10期,第25页。关于宅基地使用权转让合同的效力认定,实践中存在不一致的做法,肯定合同效力的案例如“陈百羽与被上诉人望奎盛因宅基地使用权转让合同纠纷一案”,参见辽宁省沈阳市中级人民法院民事判决书(2005)沈民(二)房终字第1244号;否定合同效力的案例如“冉崇伦等诉冉崇明等宅基地使用权转让合同纠纷案”,参见重庆市武隆县人民法院民事判决书(2007)武民初字第4号。高圣平教授认为,法律上对私权交易的效力控制限于“效力性强制性规定”,即便违反《土地管理法》第63条,宅基地使用权流转只涉及交易当事人的利益,而与国家利益和社会公共利益无涉,同前引〔2〕,第282页。孙淑云、吴海玲:《论我国宅基地使用权流转制度的完善》,载《湖南科技大学学报(社会科学版)》2013年第1期。刘俊:《农村宅基地使用权制度研究》,载《法学研究》2007年第3期。孟勤国:《中国物权法理论研讨会观点综述》,载《中国社会科学院研究生院学报》2004年第5期。

〔38〕〔39〕〔40〕〔41〕〔42〕〔43〕〔44〕〔45〕参见《物权法》第152条,该条的权利主体表述为“宅基地使用权人”。参见《土地管理法》第62条第1款。《物权法》第8条规定了其他法律与《物权法》的适用关系,但是该条文与《立法法》第79条的规定有所抵牾。相关讨论,同前引〔2〕,第5-6页。参见国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号)、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资办发[2004]234号)国务院办公厅《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[2007]71号)等。高圣平:《宅基地制度改革试点的法律逻辑》,载《烟台大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期。葛如江、姜刚:《安徽“农地入市”试点尴尬前行———宅基地退出遭遇补偿难题、抵押融资渠道不畅》,载《经济参考报》2014年01月03日,第5版。高圣平:《宅基地退出与补偿机制》,载刘云生主编:《中国不动产法研究》(第12卷),法律出版社2015年版,第25-27页。参见北京市朝阳区人民法院(2008)朝执字第08496号强制执行裁定书。

〔46〕〔47〕参见《物权法》第154条。参见《土地管理法》第65条。

作者:邓辉,张晓宁

 

  发布时间:2017/5/25 11:57:25  阅读人次