1目前农业水价管理中的突出问题

目前农业水价管理中存在的突出问题是:

(1)水价偏低,供水单位亏损严重。根据2002年水利部开展的“百家大中型水管单位水价调研”资料,现行农业水价只有其生产成本的1/3左右。全国3个特大型灌区之一的安徽淠史杭灌区,2000年农业供水18.5亿m3,实际灌溉农田55万hm2,实际亏损2.08亿元。

(2)水费实收率低。水管单位农业水费实收率仅为40%~60%。百家大中型水管单位农业水费实收率只有70%左右。甘肃省的甘南等少数灌区的水费实收率还不到10%。主要原因在于水费征收不规范,加价收费严重,同时,有的农民收入低,交费有困难。目前国有水管单位农业用水价格的平均约为0.03元/m3,考虑乡村正常的成本费用后约为0.035元/m3,农民实际上缴水价平均为0.05元/m3。

(3)国家投入不足,基础设施差。1998年以前,灌溉排水的骨干工程由国家和地方财政投入,其中中央财政投入比重很小,地方往往以“投工投劳”折资。1998年后启动的大型灌区节水改造项目,只有极少数地方的配套资金落到实处。非骨干工程由农民和集体负担。农民承担了2/3以上的投资用于开发新水源和农田水利基本建设。当前我国灌区几乎没有能力自主进行农业供水工程的维修、更新与改造。根据水利部农水司1999~2000年对全国195处2万hm2以上的大型灌区的调查,骨干工程建筑物的完好率不足40%,有20%已报废或失效。灌溉田间工程系统普遍配套不全,大部分无计量设施,无法准确计算用水量。

(4)水费支出不合理。许多灌区的农业水费收入基本上全部用于发放工资。水管单位将水费中的30%返还给乡、镇、村,对支、斗、农、毛渠的田间工程进行维修,但大部分乡镇未将这些经费用到工程维修上。

(5)没有建立起节水的效益补偿机制。灌溉供水单位的收入取决于农民用水量。农民采用节水措施后,节约的水大多数情况下不能为供水单位带来补偿利益,灌溉供水单位没有节水的积极性。

2改革开放以来我国主要粮食作物的成本收益变化

农业水价改革必须着眼于我国农业和农村发展的阶段性。水价改革不仅有一个农民承受能力的问题,还有一个农业承受能力的问题。我国是一个人口大国,农业发展的稳定对于国民经济和社会的稳定发展具有重要意义,因此,水价改革必须综合考虑当前农业生产成本收益和农民收入情况。改革开放以来,我国粮食生产成本和收益发生了很大变化,主要粮食产品的每亩税后净收益具有明显的阶段性特征。1980~1990的10年间,国家大幅度提高了粮食收购价格,粮食税后净收益增长的幅度很大。最高的小麦净收益增长了3.6倍,最低的早稻也增长了64%。粮食税后净收益持续增长到1995年,且都能获得较高的净收益。

但1995年后,国际国内粮食供求关系发生了根本性变化,我国的粮食由1995年以前供给不足转向了供大于求,粮食产品的价格基本与国际市场价格持平,已经不可能按照以前阶段出现全面上涨,而粮食生产成本不断上升,造成1995年后粮食的净收益全面下降。对于一些不具有比较优势的品种还出现了负收益的局面。为改革开放以来全国主要粮食税价平均净收益。与此相对照的是,灌溉费用占粮食生产总物质费用的比例不断增长,尤其是1995年以后,粮食生产成本的增长主要是由于灌溉费用的增加引起的。到2000年,主要粮食作物灌溉费用占总物质费用的比例都上升了很多,全国平均中稻达到了10.7%,小麦10.4%,玉米8.3%,大豆5.2%。在北方的常年灌溉地区,灌溉费用已经占了粮食生产成本的很大份额。2001年国家统计局对全国小麦生产成本和收益的统计资料显示,全国小麦税后纯收益为负的省份有北京、黑龙江、湖北、云南、贵州、四川、青海。

地处内陆河流域的新疆小麦税后纯收益最高达到了2250元/hm2左右,小麦主产的河北、山东、河南等省份小麦税后纯收益在750~1800元/hm2之间,而这些省份的灌溉费用占物质成本的分别为18%、13%和8.5%。为改革开放以来我国主要粮食作物灌溉费用占总物质费用比例的变化情况。根据近年来利用国内资源成本系数法对我国主要农产品的比较优势的研究,我国目前主要粮食作物小麦和玉米总体上不具有比较优势,尤其是小麦的生产,西南西北地区处于明显的比较劣势,有比较优势的地区主要在山东、河北、天津、河南。而研究得出具有比较优势的小麦生产区,对灌溉具有高度的依赖性,研究对农业水价提高因素考虑是不足的。目前灌溉水价只占供水成本的1/3左右,如根据新的水价政策按照补偿供水成本的原则提高水价以后,这些小麦主产区的小麦也将不再具有比较优势。现有灌溉费用再提高2~3倍,北方许多地区的小麦等主要粮食作物的生产会出现负收益的局面。可以预计,若不采取有效的补偿措施,灌溉水价改革对我国农业生产将会产生严重的负面影响。

3农业水价管理的国际经验

按照我国加入WTO关税减让的承诺,到2003年年底关税平均水平将降到15.8%,重点农产品将降到15%,可以说,2004年我国成千上万小规模经营的农户才真正开始与发达国家在国际国内农产品市场直接展开竞争和较量。发达国家对农业的支持处于较高水平,而对供水设施和排水系统等基础设施的建设属于“绿箱政策”的支持范围内,了解其他国家的农业用水政策是有益的。从全球范围来看,尽管已经认识到了未来可能发生的水危机,通过提高水价可以增加用水户的节水意识,可以补偿水利工程投资和运行成本,减轻政府的财政负担,但不管是发展中国家还是发达国家,对灌溉用水和居民生活用水都进行了高额的补贴。DeMoor和Calamai对1997年全球发展中国家用于饮用水和灌溉用水补贴的估计,每年发展中国家的补贴在450亿美元左右。根据世界银行提供的研究资料,在发展中国家中,亚美尼亚的灌溉系统主要用地表水,由几个大的集体农场管理。地下水灌溉大多是私人管理。国家对提水灌溉费进行全额补贴。

水费按地收,价格只有供水成本的27%左右。埃及每年用于灌溉的补贴在50亿美元左右,农民不缴水费,只负责水渠和田间灌溉系统的维护。印度每年补贴灌溉在12亿美元左右,总体价格水平低,高的也只在6~7美元/hm2。印度尼西亚农民不缴水费,农民只负责田间灌溉系统的维护。约旦面临的水问题比较严重,地下水使用较多,开采成本在1.2元/m3左右,水价只占运行费用的1/9。墨西哥20世纪90年代中期每年用于灌溉系统的运行和维护费用占全国GDP的0.5%。摩尔多瓦的灌溉供水成本全部由政府部门承担。摩洛哥实行计量收费,水价低于成本。巴基斯坦每年用于灌溉的补贴在6亿美元,收费方式多样。秘鲁水价由国家税收和地方费用组成,但远低于供水成本。菲律宾分作物和季节定价,水价比供水成本低。津巴布韦的水价根据主要作物的平均净收益来制定。发达国家中,澳大利亚的水市场已经初步建立起来,但水价只包括了维护和运行费用,没有包括全部成本。美国加州不同灌区的水价变化较大,用水户常拥有可交易的水权,并且美国对农业的综合补贴很高。

加拿大水价征收较为普遍,但水价在总成本的14%左右。英格兰多种水价制度,各地差异较大。法国普遍实行两部制水价。用水高峰期加价,但50%左右的供水成由政府补贴。希腊按地收,灌溉水费只包括了工程管理费用。以色列多种水价加定额管理,农民用水根据每年的降雨和水资源量分配,水价只包括了供水成本的极小部分。从20世纪中期以来,各国由于水资源短缺和灌溉用水的低效率问题并存的矛盾,对于提高水价来实现水资源的高效利用的取向日益明显,对灌溉用水的补贴有下降的趋势,但是,通过征收灌溉水费补偿全部的供水成本,在发展中国家不存在,即使在市场经济高度发达的发达国家也极少存在。这表明,世界各国高度重视保障农业生产的稳定和食物安全,并通过加强农业供水等基础设施建设对农业进行支持和保护。

4对农业水价改革的建议

4.1尽快建立农业水价监控体系各地水资源条件和农业生产差异很大,水价改革对供水单位和农业生产的影响极为不同,需要有专门的信息收集和渠道,对水价改革全过程进行监控。水价改革的具体办法,各地水价征收水平,水管单位的财务收支状况,水费支出占农业生产成本中的比重变化,各地工农业用水状况,农民对水价改革的态度等各方面的信息实行定期公报制度,对社会公开。

4.2建立利益补偿机制

提高水价的根本目的是要节约用水,高效用水。对农户、灌区或流域来讲,一定要弄清楚节约的水用来干什么及谁受益于农业节水的问题。这个问题不解决,节水的积极性就得不到提高。农业供水单位的收入来自于农民用水,农民少用水、节约用水,如果节约的水得不到补偿,意味着供水单位的收入减少,供水单位没有积极性鼓励农民节水。从农业与非农业用水的关系来讲,农业节水以后,其他部门也必须对其进行补偿。节水是典型的具有外部经济的经济行为,如果不对其外部经济性进行补偿,“搭便车”的结果是谁也不节水。

4.3加大农业供水、节水等基础设施建设的投入力度

进入20世纪90年代中期以后,我国农民收入增长持续减缓,加大农村基础设施建设,为农民创造更多的就业机会,增加农民收入,解决农村贫困人口的脱贫问题是当务之急。世界各国对农业都实行支持和保护,我国也应加大对农业的支持力度,增强农业的综合竞争力,同时农业用水的有效控制和准确计量是水费计收的前提,灌溉系统配套与改造是水费改革的基础,只有这些基本条件具备了,农业按方收费,“两部制”水价收费才有可能。农业水价改革才能顺利进行。

4.4规范供水工程的成本核算,降低农业供水成本

《水利工程供水价格管理办法》规定要补偿合理成本,问题的关键在于什么是“合理成本”?供水单位是“供水经营者”,是参与市场活动的主体,这就要承担市场风险。新的办法规定供水要补偿供水成本,要确保利润和税金,这与“经营者”的定义是矛盾的。目前来看,水价偏低,供水单位亏损,强调水价由成本、费用、利润和税金构成对于扭转供水单位大面积亏损,鼓励水利投资具有重要意义。但这也意味着所有的供水投资都是合理的,都应该获得收益,经营者不用承担任何经营风险,这种制度规定会严重损害供水经营者加强成本核算,加强内部管理,增强企业市场竞争力的积极性。供水单位人员过多,供水成本扭曲,效率低下是这种制度安排的必然结果。

因此,强调水价要补偿供水成本的同时,还要强调“合理”。要正确划分供水成本范围,合理分摊各种费用,强化财务管理,规范会计核算,严格控制人员编制。实现“合理”的根本手段是竞争。供水投资要竞争,经营者要竞争,工作岗位要竞争,企业要竞争。只有公平竞争,才有“合理”存在。规范的水费征收办法,高质量的供水服务,一些灌区推行的“四到斗”、“四公开”,即输水到斗、计量到斗、收费到斗、服务到斗,水量指标公开、水价公开、实用水量公开和水费账目公开等好的做法就会在全国广泛推广。供水成本降下来,水资源高效利用和农业稳定发展才有希望。