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中国财政分权完善思路

发布时间:2012/4/20 9:40:43   阅读:

一、财政分权体系

财政分权是当前我国宏观经济制度改革关注的一个重点问题。在某种意义上,财政分权本身就是产权安排问题,是对有关公共财政领域的权力和义务在各级政府之间的界定。因此,要对财政分权做出合理的安排,首先要深入理解产权的根本属性及其安排体系的本质要求。一般地,产权本质上体现了物品属性所衍生出的权利在利益相关者之间的分配关系,而体现人与人之间关系的权利必然是相互的而不能单向地归某一方所有,这就意味着产权界定的核心是明确当事人之间的责权关系,通过责权的合理界定来为激励和约束机制提供支持,从而保障相关物的有效利用及其收益的合理分配。同时,责权的履行及其相应的激励和约束之有效性必须由相应的执行机制来保障。这样,产权安排实际上就包含了两方面的内容:界定责权的安排体系和提供保障的实施机制。因此,产权安排的完整性也体现为两个层次的基本特性:一是权利与责任的对称性,即没有不承担责任的权利,后者是一种有缺陷的产权安排;二是保障执行机制的有效性,即不仅责任是产权安排必不可少的一部分,而且责任的履行也必须由有效的法律提供保障。

需要指出的是,产权安排的合理性体现在与社会环境的适应性方面,没有一成不变的最优产权,只有最适产权。事实上,并非产权安排所界定的责权关系越对称、每一方的应得权利体现得越充分,社会总效率就越高;相反,产权安排中责权关系的合理性和对称性与社会总效率之间往往呈现倒u型的曲线关系。一方面,当产权安排中存在明显的责权不对称时,往往可以促进社会总效率的提高和社会总财富的增加:一者,强势者会享有更多的权利而尽更少的义务,从而占有更多的财富,产生较高的储蓄率,而当这些储蓄投入到生产领域时就会带来经济的增长;二者,弱势者会享有更少的权利而尽更多的义务,因为他们没有积蓄而不得不支出更多劳动以维持Et常生活。另一方面,当产权安排中责权关系严格对称时,每一方都会获得其应得利益,从而导致社会财富的均等化及储蓄率的降低;社会流动性的下降也会降低人们劳动支出的积极性,导致社会财富和社会总效率的下降。当然,一般地,随着人类社会的前行,偏重于强势者权利的不完善产权安排往往会逐渐暴露其缺陷,使社会总效率开始下降:随着人类财富积累的增加,如果没有持续且稳定的社会消费,社会生产就会受到抑制;社会财富的进一步拉大也会导致社会矛盾加剧,甚至产生剧烈的社会对抗,从而使社会劳动出现错误配置。

在很大程度上,财政分权体系只是一个具体领域的产权安排,因而它具有与一般产权安排相似的特性和要求。一者,财政分权体系也要注重权利(财权)和责任(事权)的对称,不能只考虑财权的分配而忽视事权的承担,否则就会造成财权安排的结构性失衡;二者,财政分权体系也必须有一整套的法律制度来保障其实施,否则就会出现只追求财权而忽视事权的结果,乃至财政分权安排空有条文。同时,和产权安排一样,财政分权体系也没有最优形态,它随社会环境的变化而不断调整,从而也就不能简单地照搬其他国家的财政分权体系。此外,财政分权体系的优化与社会效率之间没有必然的正向关系,相反,在一定限度内的责权失衡情形下,各级政府往往更有激励来发展地方经济,从而导致经济总量的快速增长。不过这种激励往往源于当政者对自身利益的追求,它使经济的快速发展往往依赖于资源的粗放式开发和投入,从而呈现出浪费式的增长态势。正因如此,在不平衡的财政分权体系下,经济的发展往往具有较大的波动或动荡性,短期快速增长和长期经济中断之间往往存在一种内在紧张,从而难以维持可持续的发展。在很大程度上,近十多年来中国各地正呈现出这种发展态势,这也凸显出我国财政分权体系上的缺陷。

二、财政分权的理论基础和现实问题

财政分权是宏观经济领域一个重要的公共制度安排,它主要涉及到地方政府和中央政府之间有关征收权利和支出责任的划分。一方面,几乎任何国家的政府体系都存在一定的等级性,中央政府对绝大多数的地方事务往往缺乏足够的处理能力,因此,地方政府应被允许其自主决定本地预算支出规模与结构,从而自由选择其所需要的政策类型以促使地方更好发展;另一方面,地方政府的活动多以地方利益的最大化为出发点,而这并不一定符合整个国家的利益,因此,中央政府必须拥有超越地方的经济力量,从而能从全局来规划整个国家的平衡和协调发展。例如,马斯格雷夫从财政的三大职能出发分析中央和地方政府间进行财政分权的合理性和必要性:一方面,宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责,这是因为地方政府不仅缺乏充足的财力,而且经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收人再分配的尝试;另一方面,资源配置政策则应依据各地居民的偏好不同而有所差别,在这方面地方政府往往比中央政府更适合,更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。同样,奥茨“分权定理”认为:如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品,那么由下级政府提供效率更高;原因在于,与上级政府相比,下级政府更接近自己的公众,更了解其辖区内选民的效用与需求。

一般认为,适当的财政分权至少可以产生如下几方面的作用:一是有利于促进经济增长。财政分权可激发地方政府的主动性和积极性,促进地方政府之间的竞争;同时,地方政府对当地居民的偏好和资源条件更了解,可以更好地规划本地区的社会经济发展。二是有利于促进社会制度的完善。财政分权能激发各地进行与本地相适应的制度创新,制度的扩展扩散又间接地促进其他地方的制度创新,从而最终促进公共政策制定上的“技术进步”。三是有利于降低官员的腐败。政府问的竞争会降低官员在提供公共服务过程中寻租的权力,抑制他们制订干预和扭曲资源配置政策的可能性;在分权下,政府官员必须对单一管辖区内某一特定的任务负责,其业绩的评价也相对容易得多,这有助于将官员的努力和报酬直接挂钩,也使政府官员更愿意承担责任。四是有利于环境质量的改善。环境质量构成当地居民的直接生活质量指标,地方政府为了反映选民利益,必须把选民对环境质量的偏好考虑进来,而选民则会在环境质量和就业水平之间选择一个恰当的均衡组合。正因如此,中国1994年实行的分税制明确划分了中央税种、地方税种和中央地方共享税。当然,随着社会经济的发展,中央和地方政府的实质财权和事权都发生了很大变化,以致深化财政分权改革又成为当前国内宏观经济关注的一个热点。

中国的财政分权实践表明,分权在一定时期内促进了各级政府招商引资的积极性,各类工厂如雨后春笋般建立起来,中国迅速成为世界制造中心,尤其是分权激励了各级政府将工作重心转移到以提高GDP为中心的经济领域,从而推动了经济的快速增长。但与此同时,财政分权的推行也导致了各级政府职能蜕化,并产生越来越严重的社会经济问题。主要表现在如下几方面:一是财政分权激发的经济增长往往是粗放式的,导致经济增长的空间越来越小。一些研究认为,目前我国的财政分权度已经超过最优分权水平,应适当调整中央和地方问的财政支出比例。二是国家将原本由中央掌握的社会保障方面的权利下放给地方,其目的是借助“地方政府”这一“实验室”找到能发挥有效作用的新型社会保障制度,但实际情况却是各地的社会保障体制非但没有完善,反而几乎陷入崩溃状态。三是分权后,官僚腐败现象不仅没有缓和反而越来越多J。四是分权后地方政府并没有像理论显示的那样关注地方居民的生活质量,而是出现为发展本地经济而刻意降低环境质量标准以减轻辖区内企业治理污染成本的现象,从而导致社会公共服务水平迅速下降,环境质量不断恶化。出现这种现象与理论相悖的情形,笔者认为需要重新审视财政分权理论和相应的制度安排。前面强调,任何社会权利都不是单向的,必须与一定的责任相联系,任何权利的享有都离不开相应责任的承担,同时必须有一套严格的机制保障这种权利的享有和责任的承担;相应地,财政分权本质上也就是责任(事权)和权利(财权)在行为主体(各级政府)间的界定,因此它也必须有一套完善的法律制度以保障其执行。显然,从行为的施行与其后果的承担相对应这一角度看,最极端的财政分权安排应该是:将财权分配到具体的自然个体,这种自然个体对自身行为负完全责任,从而在既定规范内有最大的积极性最佳地使用其权利,这就是“最小国家”理论。哈耶克强调:“责任必须是个人的责任。

在一个自由社会里,不可能有某种一个组织成员的集体责任,除非他们通过协调行动已经使每人都各自负责。共同或分别承担责任都要求个人同他人相一致,因此也就会限制每个人的权力。如果让人们共同承担责任,而不再提示规定一个共同的义务和协调的行动,结果便经常是无人真正负责。”_4但是,具体到自然个体的财政分权在现实世界显然无法做到,现实中财政分权几乎都是下放到一定层级的地方行政单位,并由地方政府作为代理人,而各级政府及其官员又都有自己的效益偏好和利益追求,因此,在缺乏有效监督和约束的条件下就会出现寻租行为,这也就是财政分权所滋生出的代理问题。因此,要弱化或克服政府的代理问题,就必须有一套相对完善的制度安排,它能够促使地方政府及其官员以当地居民的利益为念并为之服务,从而保证其所掌握的财权在使用上的合理性。否则,这些代理者就会不断地开发权利(如拍买土地以获得财政收入)而不是谨慎地使用权利,从而造成稀缺性资源的大量浪费。一般地,要防止财政分权体系中责权不对称以及执行无效率问题,相应的制度安排有两大思路:一是基于激励角度,建立一个地方政府及其官员和地方居民福利之间的激励相容的制度安排;二是基于制约角度,建立一个对地方政府及其官员的行为进行披露和约束的监督体系。其中监督和约束体系往往是主要的,因为激励机制的主要目的是对代理人之潜能最大化激发,而监督和约束则是保障代理人能够承担起应尽职责的基本规范,从而更好地遵守财政分权体系的规定。

事实上,在绝大多数现代发达社会中往往都存在两种具体的制约机制:一是呼吁机制,主要体现在居民可以借助议会等代议机构来制定具有约束性的法律,或者通过定期的选举制来更换不合格的政府以及惩罚不合格的官员;二是退出机制,主要体现在居民可以“用脚投票”,迁移到自己满意的地区,从而促进政府间的竞争。然而,在当前中国社会的财政分权体制中却缺乏制约政府及其代理人扩大权力以追逐私利的有效机制,从而导致权利和责任间的明显脱节。首先,在西方社会存在的制约机制在我国并不健全甚至缺位。一者,当前中国社会的居民对其“父母官”并没有真正的投票权,以致官员往往只对上负责而不是对选民负责,从而使当地居民的实质利益遭到漠视;二者,中国较为严格的户籍管理制度使居民难以通过“用脚投票”的方式离开居住的辖区,政府及其官僚也不必担心其他地方政府的潜在竞争。其次,1994年推行的财政分权体系迄今仍存在明显的制度缺陷。我国目前实行的是五级行政管理(中央、省、地级市、县和乡镇),但在分税制改革中,只有省级行政单位以及大的地级市在调整地方政策和管理财税资源方面被赋予一定的权力,如2004年全国大约70%的公共开支是由省级政府支出的。但应注意的是,我国的省与欧洲一个中等国家的规模相当,而这些国家的财政分权已经细化到相当于中国乡镇的程度,即相当于中国乡镇规模的行政单位基本上都实行独立财政以及实行对当地居民负责的制度。在很大程度上,正是由于我国的财政分权还处于粗放式阶段,导致各级政府不断争权却很少意识到要承担其应尽的责任;相应地,由于税权主要集中在省级行政单位以及大的地级市,导致社会大众很难对财政支出进行监督和制约。尤其在当前国内各级政府财政收支状况并非十分透明的情况下,社会大众对这些代理人行为进行制约的困难可想而知。正是责权的不对称激励了地方政府及其代理者最大限度地挖掘税源,从而导致分税制实行以来我国财政收人的增长速度远大于GDP增长速度。

在很大程度上,以财政税收形式集中的货币财富越多,政府及其官员的实际权力就越大,因此,如果能以较低的成本集中巨大的权力,政府及其代理者又何乐而不为呢?一者,就政府扩大财源的可行性而言,当前社会中政府力量独大的事实以及法制的不健全,使得政府很容易能通过调整税基和税率增加收入,而公众不仅缺乏足够的力量对这种行为进行抵制,而且税收的变动也缺乏相对合理的法律程序,立法部门缺乏相应的监督和质询权,执法部门也不能不折不扣地执行既定的法律。二者,就政府扩大财源的驱动力而言,一旦政府掌握了这些财源,政府及其代理者就更容易支配公众和经济组织,从而获得更大的私人利益。表现在国内,政府可以通过资金的投放左右追逐金钱利益的市场主体(如经济发展规划、福利的发放等),可以影响和操纵利率、汇率、股市、房市以及整体经济的走势(如通胀的贴补、债券的购买等),甚至也可以直接犒赏(如工程承包、裙带关系等);表现在对外关系上,政府可以通过集中大量的财政收入决定国际贸易的发展状况,也可以通过大型采购迫使外国政府和跨国公司臣服。可见,中国财政分权中存在的最大问题就是责权的不对称或者说是责任的缺失。正是这种不对称使地方政府及其代理人只关心财政收入和GDP的增长,而不关心居民的快乐和福祉,不关心收入分配的两极分化以及贫困化现象,不关心环境破坏带来的负外差性等等。

相应地,必然会引发对稀缺资源的滥用和加剧经济增长中的无序性,也就不可能有真正的可持续发展。只要有效的责任体系和监督体系没有建立起来,财政分权就不可能真正健全、完善,而且即使出现了普遍的社会问题,我们也不知道现实的财政分权体系究竟存在何种不足,因为无法区分暴露出的问题是源于财政分权本身的体制缺陷还是有法不依的执行问题。当然,以上分析的基本前提是政府及其代理人追求个人私利,这符合现代西方主流经济学说。但问题是并不是所有人都是恶的,或者说并非所有人追求的利益都与他人相冲突,相反,任何个体都具有或多或少的社会性,其中一部分具有很强亲社会性的个体往往乐于实行利他主义行为,乐于从社会整体和社会发展的角度思考问题。在儒家看来,后一类就是所谓的“君子”或“圣贤”,他们以推进社会和谐发展为己任,从而也应该成为公共领域中社会事务的管理者和协调者。不幸的是,当前官员的晋升或选拔体制往往有利于那些功利主义者或机会主义者,一旦他们攫取了公共事务的管理岗位,在责任监督体系缺失的情况下就会最大化自身效用。从这个角度看,建立一个合理的晋升和选拔体制也是财政分权体制有效运作的重要内容。

三、不对称财政分权下的土地财政偏盛

完整的财政分权安排首先体现在权责的对称性方面,但1994年分税制改革的结果却似乎背离了这一要求:中央政府获得了巨大的财权却承担越来越小的事权,地方政府获得的财政收入少了,但承担的事权却越来越多,包括城市基本公共品的提供、社会公益性设施与场所的建设和维修、供水供电等城市基础设施的建设和社会保障服务的提供以及地方经济的发展等。地方政府的财政收支日益不平衡,自然会去寻求税费之外的其他财政来源。显然,依靠土地转让、土地批租的运作以及土地出售就成为地方政府增加财政收入的首选,这是因为土地出售金更容易控制(廉价地土地征收、高价地市场拍卖),也更有利于地方政府根据财政收支状况进行灵活操作(根据需要控制土地出售量)。政府一方面通过行政手段利用计划经济的办法征地,另一方面又通过市场机制高价出让土地,政府通过“低买高卖”获得大量的土地收入,“土地财政”应运而生。我国土地出让总收入的变化趋势:20世纪9O年代之前,几乎不存在土地财政;1991年~1994年,土地出让开始活跃,但由于出现了房地产泡沫,在国家采取一系列限制措施后,1995年后土地收入大幅度回落;1995年一2000年,土地出让收入总体保持低水平的平稳状态,来自土地的财政收入微乎其微;进人21世纪,土地财政收入大幅度增长,2003年后更是进入奔腾式的增长阶段,即使2008年由于经济危机以及国家的调控政策而一度下降,但快速增长的总趋势没有改变。事实上,2009年我国土地出让金达到1.5万亿元左右,是2000年的27倍,年均增长率高达44.1%;2010年全国土地出让成交总价款高达2.7万亿元,同比增长70%。

正因为近年来与土地相关的财政收入占地方财政收入的比重越来越大(大致相当于地方财政预算内收入的30%一50%),这种预算之外非税收的土地财政也就开始被称为“第二财政”。根据国土资源部的统计:2009年我国累计实现的土地财政收入在1.59万亿元左右,土地财政与地方财政总收入比达到48.7%。蒋省三、刘守英对某县市和全国各层面土地出让收益对地方财政之重要性的实证研究显示:无论从地方政府还是从全国整体看,土地出让金收人大约都占地方预算外收入的60%;并且政府级别越低,对土地财政收入的依赖越严重j。孔善广实证研究了土地出让价格上升对地方财政实际收入的贡献,发现地方财政与土地出让之间存在高度相关性]。图2显示了1987年~2009年间我国土地财政占地方财政收入比重变化的趋势:20世纪90年代之前是土地财政收人所占比例微乎其微的阶段,最高的1990年也只有0.41%;1991年一1994年是土地财政收入所占比例快速提升的阶段,1994年达到最高点29.11%;1995年~1999年是土地财政收入所占比例逐渐回落并相对平稳的阶段,基本保持在10%以下;2001年~2003年是土地财政收入所占比例重新快速增长阶段,最高的2003年达到55.04%;2004年后是土地财政收入所占比例总体处于高位但剧烈震荡的阶段,除2008年外基本保持在40%以上。由于我国区域之间的发展极不平衡,土地财政所占比重在各地并不一样。一般而言,经济发展速度较快的地方,土地财政所占比重也较高,因为经济的快速发展往往需要政府提供更多的配套资金,而且经济快速发展也为从土地出让中获取收入提供了便利。考虑到这种不平等,当前我国很多地方的第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的调研报告显示,在一些地方,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的4o%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上J。中国土地政策改革课题组对浙江省所作的调查结果也显示,在政府基础设施建设投入的巨额资金中,预算内提供的仅占2.65%,土地出让金占到32%,而且存在递增的趋势。

从2007年《中国国土资源年鉴》和《中国统计年鉴》也可以看到,东部地区土地财政占地方财政收入比重达到50%以上的省有份8个,其中比重最大的浙江省和福建省,其土地财政与地方财政收入之比达到101.8%,最低的青海省仅为2.9%。可见,1994年分税制改革之后,由于地方政府收支越来越不平衡,导致其日益依赖土地财政收入。当然,土地财政的快速增长也潜含着两种可能性:一者,财政分权安排不合理,以致地方政府获得的财权与其承担的事权日益脱节,即不断扩大的财政支出是事权日益增长的自然结果;二者,财政分权缺乏足够有效的监督机制,以致地方政府具有不断扩大财政支出的冲动,即不断扩大的财政支出是当事者追求权力的人为结果。后一种可能性意味着财政分权后形成的“反向剪刀差”很大程度上是地方政府的道德风险行为创造出来的,这或者是因为财政预算本来就是软约束,或者是基于GDP政绩的激励,也或者是因为从财政支出的扩大中可以方便地进行创租。据国家审计署审计长刘家义2011年6月27日在其工作报告中披露,截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元人民币,其中政府负偿还责任的67109.51亿元;负担保责任的23369.74亿元;可能承担一定救助责任的16695.66亿元;省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率即债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%,若加上负有担保责任的或有债务后,则债务率高达70.45%。审计中还发现,地方政府存在举债融资欠规范、大部分债务收支未纳人预算管理且融资平台数量多、管理不规范等问题。

四、制约缺失之土地财政下的浪费式经济增长

以上分析揭示出土地财政与经济增长之间具有正相关性,这种正相关性潜含着两种意义:一者,土地财政收入的增长有利于地方政府扩大公共领域的支出,从而促进社会经济发展,即土地财政对经济增长具有正面意义;二者,由于土地财政收入的使用缺乏足够有效的监督,从而造成粗放式发展,即土地财政对经济增长具有负面意义。后一种可能性意味着地方经济的快速增长并不一定是可取的,一个明显的事实就是,伴随着土地财政收入的快速增长,土地资源大量浪费、城市无序扩张以及腐败迅速涌现。据国土资源部信息中心的研究,土地出让面积净增加与地方GDP的增加呈正相关性。近年来各地出现的“开发区热”和“房地产热”,尽管其直接目的是加快城市化进程、促进地方经济发展,但由于缺乏有效的监督,在经济快速发展的背后却是对稀缺性土地资源的浪费以及财政资金低效率的使用。我国社会经济目前正呈现出一种浪费式的发展路径,它典型地体现在:缺乏实际用途之“政绩工程”和“形象工程”大量建设,质量低下之“短命工程”层出不穷,无效规划之投资失误屡见不鲜,追求创租之重复建设普遍存在以及政府官员职务消费的奢侈浪费,等等。此处提出的浪费式发展概念比粗放式发展概念内涵更广:粗放式发展主要针对生产中使用的低效率而言,而浪费式发展则不仅包含低效率和没有任何价值的生产,也包含非生产领域的活动。显然,浪费式发展所包含的大量活动并没有提高人民的福利水平,有些反而降低了福利水平。但根据目前的GDP核算体系,这些活动仍然被计人在内,从而使得这些行为被合理化。这里我们通过分类列举一些案例来反映当前社会浪费式经济增长现象。首先,就“形象工程”而言。所谓“形象工程”,是指某些当政者不顾群众需要和当地实际需要,利用权力大搞劳民伤财、浮华无效但却有可能成为自己和小团体标榜政绩的工程。

如2007年6月25日中央电视台焦点访谈节目指出,广西省宜州市动用1/4财政收入建豪华办公楼;2010年5月在上海世博会开幕之际,江苏省经济欠发达的阜宁县耗资数百万兴建“山寨版中国馆”,此外,阜宁县2009年度还投资近5000万兴建了包括“山寨版悉尼歌剧院”在内的6类38项城建工程。实际上,“山寨”已经成为当前中国各地公共建筑的一个重要特色。如安徽阜阳市颍泉区政府、浙江玉环县人民法院、上海市闵行区人民法院以及华西村的山寨版白宫;临沂尧庙、银川南熏门的山寨版天安门城楼;临沂的山寨版天坛;华西村、珠海国会大厦、重庆市人民检察院的仿美国国会大厦,等等¨。显然,这些建设都不是社会大众所急需的,也与当地社会经济文化不相称,更与人民生活水平的均衡发展需求不符。《中国青年报》社会调查中心通过民意中国网和新浪网对1620人进行的一项调查发现:97.5%的人表示自己身边存在形象工程,其中50%的人表示“很多”,高达70%的人明确表示“反对”兴建形象工程。笔者认为,当前各级政府偏好建造“形象工程”的原因大致有二:一是官员为官位着想且好大喜功;二是权力无限、缺乏制约,主要领导掌管着财政支配大权,缺乏民主决策的机制,缺乏公开监督的保障。其次,就“短命工程”而言。“短命工程”充分体现了决策的不合理、质量的不过关以及由此产生的资源严重浪费。这方面的例子不胜枚举。如建成仅20年“坚固得像碉堡一样”的山东青岛市著名地标建筑——青岛大酒店被整体爆破,建成仅13年的浙江杭州西湖边最高楼——浙江大学湖滨校区3号楼被整体爆破,建成仅l3年的江西南昌著名地标——五湖大酒店被整体爆破,建成10年、耗资3000万的海南海口“千年塔”被拆,建成2O年、位于北京建国门黄金地段的凯莱大酒店被拆,等等。“短命工程”在全国各地出现的频次之高、浪费数额之大令人触目惊心。国家住房和城乡建设部副部长仇保兴就曾表示,我国是世界上每年新建建筑量最大的国家,但建筑的平均寿命却只有25~30年。而根据我国《民用建筑设计通则》规定,重要建筑和高层建筑主体结构的耐久年限为100年,一般性建筑为50—100年;而英国、法国、美国的建筑据统计平均使用寿命分别为132年、85年和80年1。

为什么会出现这么多的“短命工程”呢?究其原因有四:一是政绩所需,每届政府上台为体现政绩都大搞形象工程,且一届政府一个想法,新一届政府拆除原先“形象工程”的例子并不少见;二是短视所致,城市建设规划缺乏科学性、严肃性以及对民意的尊重;三是利益驱使,土地价格快速上涨使得地方政府对新建筑“痛下狠手”以获取更多的土地财政;四是监督缺位,缺乏追究机制,决策者无后顾之忧。其三,就决策失误而言。决策失误主要体现为政府在投资决策过程中因能力不足、信息不充分以及对市场把握不当等造成的投资偏差。如2001年平安县被青海省定为“西繁东育”工程项目县后,县政府先后动员下河滩村农民自筹近200万元兴建84座高标准封闭式牛羊育肥棚圈,又动用政府资金近150万为该项目建成水、电、路、兽医站等配套设施,但到2005年,很多羊圈已空空如也,远未达到设计时每圈200只羊的养殖规模。再如重庆市黔江城区政府2005年起投资1000多万元在城外修建殡仪馆,但这个耗资巨大的“民t~,52程”建成后却从未使用过。这方面的例子很多,之所以会频频出现投资失误,原因在于投资决策机制出了问题。有人形象地称之为:“规划规划,纸上画画,墙上挂挂,橡皮擦擦,最后全靠领导一句话”。领导的决策被形象地称为“三拍”:一拍脑袋,就这么定;二拍胸脯,我负责;三拍大腿,又交学费了。其四,就重复建设而言。重复建设充分体现了决策者的短视性和功利性,其中短视性说明决策者缺乏长远的战略眼光,而功利性则在于重复建设中孕育了大量的创租机会。如成都市两河森林公园投资数十亿元建成,分别于2007年、2009年举办国际非物质文化遗产节,但如今这个公园已被遗弃,与此同时,一个政府投资40亿元新建的“国际非物质文化遗产博览园”又悄然动工。再如北京门头沟体育馆建于1985年,区政府在2008年曾花费上千万元进行翻新以迎接奥运火炬接力,尽管办公大楼还有八成新,运动场内的塑胶跑道和足球场也都完好,但门头沟区政府却于2010年对其进行拆除,打算建一所更大规模、更先进的体育中心。

出现这么多的重复建设固然与规划不合理有关,但同时也与政绩观和腐败有关。其五,就奢侈消费而言。奢侈消费充分体现了当前财政支出缺乏有效监督、地方官员将稀缺性资源用于满足个人福利的事实。如河南省级贫困县濮阳县斥资千万建办公楼,被当地群众称为濮阳的“天安门”,但与此同时,濮阳县22个乡镇中有7个在黄河沿岸,生产生活条件落后,大多数群众在贫困线下勉强度日,县级财政捉襟见肘。事实上,最近几年修建豪华办公楼已成为一些地方的病态时尚,如重庆忠县黄金镇耗资400余万元修建仿“天安门”城楼样式的豪华办公楼,陕西三原县大程镇政府花费280多万元修建一栋五层、有120多间房的办公大楼。除此之外,官员的直接消费也令人惊叹,如2009年l2月下旬相继有4起案例被媒体曝光:抚顺市财政局采购iPod作U盘使用,苏州交警部门采购iPhone4用作监控设备,黑龙江公安厅采购单价超4万元的笔记本电脑,乌鲁木齐市水磨沟区法院采购两台单价约52800元的豪华电动按摩椅ul。全国政协十届五次会议上九三学社中央副主席冯培指出:我国目前大约有400万辆公车,每年消耗超过2000多亿元,其中真正用于公务的只占1/3;公款吃喝每年不少于2000亿,官员公费出国一年耗资超过3000亿元¨。最后需要指出的是,上述种种浪费式经济增长之所以得以施行,一是庞大的土地财政收人提供了支持,二是缺乏有效的财政支出监督。一者,中国的财政分权主要界定了中央和地方的权利结构,却缺乏相应的责任规定,更没有可以有效监督的责任规定,在这种情况下,地方官员就会大肆通过土地出让金以及相应的工程建设来扩大自身权力。二者,中国的财政预算是软约束的,地方政府不仅可以向当地银行机构借取可能不用归还的资金,还可以通过土地拍卖等方式弥补不断扩大的财政赤字,甚至可以随着调任而将所有问题留给后任,在这种情况下,地方官员热衷于扩大投资而不需顾忌能否可持续发展。事实上,大量的“政绩工程”和“形象工程”都是这种制度安排下的产物,其中有些是决策失误造成的,有些则是有意识的逆向选择的结果,从而也就蕴含了大量以权谋私和官商勾结之类的腐败现象。迄今为止,我国的土地交易并没有实现真正的市场化,大多数交易都是在台下进行的,如何定价、定价多少往往由官员决定,从而也潜含了大量的寻租空间。

张立彦的研究指出,由于我国土地要素是由地方政府所垄断,并且土地出让方式的“双轨”并行和地方政府对土地协议出让价格握有相当程度的自由裁量权,这为政府寻租和企业寻租提供了可能,权钱交易、以地牟利等腐败行为的发生难以避免]。正因如此,土地财政的背后往往隐匿着土地腐败。据国土资源部统计,仅在1999年~2002年期间,全国立案查处土地违法案件达54.9万件,涉及土地面积12.2万公顷¨。事实上,迄今被查的涉案官员五成以上都与房地产商有利益纠纷,重大案件包括上海市委书记陈良宇的社保基金案、山东省委副书记杜世成的崂山违法批租土地案、北京市海淀区区长周良洛的违规批地案、湖南郴州市市委书记李大伦的嘉禾拆迁案、北京市副市长刘志华为情妇承揽工程案、重庆规划局副局长梁晓琦任意调整容积率和用地性质案等。

五、结语

一个完善的财政分权安排体现在两个方面:一是财权和事权的对称性,二是责任执行机制的有效性。当财权和事权不对称且地方政府的事权越来越大时,地方政府就会寻求税收之外的收入来源,从而导致土地财政的兴起;同时,当缺乏有效的机制来保障事权的执行时,地方政府就可能将越来越多的收入用于体现个人偏好的相关领域,从而违背社会大众的诉求。正是基于这两点考虑,土地财政对经济增长具有双刃性:一方面,它有利于扩大政府支出,从而促进社会经济的快速增长;另一方面,它会诱导政府的错误投资,从而产生浪费式经济增长。由于土地资源是有限的,因而尽管这种浪费式经济增长在短期内可行,但在长期内却难以维持。如张昕的相关研究发现,土地出让金对于城市经济增长具有很大的作用,但是随着城市经济的逐渐发展,土地财政对经济增长的促进作用却在逐渐减少。正是由于缺乏有效的监督,大多数地方官员会采取一些急功近利的短期行为,因此不能简单地以短期内的经济增长来判断官员的业绩,并由此将官员流动与经济发展联系起来。在很大程度上,这种浪费式经济增长是竭泽而渔的行为,是不可持续的。

本文的分析还显示,不能简单地基于实证数据判断现状的好坏,也不能简单地基于当前经济增长的状况来判断财政分权安排体系的优劣。事实上,实证结果仅仅只能反映局部领域的过去而无法反映全局,更无法显示未来,而且由于受数据选择、模型选择等的影响,不同学者在相似问题上会得出截然相反的结论。如就财政分权的正向效应而言,钱颖一通过检验省际边际收入分成率指标对财政包干制和分税制的激励效应认为,中国的财政改革会加强对地方政府的激励,而这又会引致各省经济发展和改革;沈坤荣、付文林通过考察财政分权对地方经济增长的影响认为,财政分权对我国地方经济有促进作用,地方政府预算内财政收支每上升1%,人均国内生产总值增加0.07%~0.3%。

就财政分权的负向效应而言,张宴、龚六堂对中国1978年~2002年财政分权与经济增长的关系研究表明,分税制改革前地方政府的分权对地方经济增长的影响起负作用L22J;李文星等利用1979年一2004年中国省际面板数据,采用修正偏误的虚拟变量最小二乘估计方法发现,在分税制实施前,财政分权阻碍了经济增长,但在全样本期,财政分权对中国经济增长并没有显著的影响。这些都说明,我们不能基于经济增长的现实状况来评估和设计财政分权体系,因为经济增长的现实状况不仅与财政分权体系的安排内容有关,更与财政分权安排的执行状况有关;更不用说经济增长的现实状况仅仅反映短期现状,并不说明其是否优劣,因为它很可能是一种浪费式经济增长。

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