当前，各国劳动力市场普遍面临挑战，失业总量持续增加，就业质量存在显著差异，技能匹配问题日趋严重，就业安全性不足，就业收入增长放缓，社会保障有待扩面，保障政策的设计和保障效果也有待改善。与此同时，外部因素的变化增加了劳动力市场问题的复杂性，也给解决就业问题带来挑战。

一、各国劳动力市场面临的三大结构问题

第一，全球经济增长势头减弱和经济的转型重组带来了就业机会的缺乏，就业的结构性矛盾凸显。不论在中国还是全球范围内，经济增长放缓、结构转型、贸易模式改变等因素带来的就业调整都是不容小觑。这种就业调整既包括新增岗位的不足，更包括即有就业岗位的损失。2015年全球失业人口达到1．97亿，并预计在未来两年内持续增加。经济结构转型所引致的失业的增加，给个人和社会都带来沉重的成本。虽然结构转型从长期来看具有经济效益，但失业给人力资本造成的损失、转移安置给政府带来的挑战都是关键的政策问题。就中国而言，中国政府在应对金融危机期间实施的大规模经济刺激计划导致了一些行业出现产能过剩的问题。这些行业包括煤炭、钢铁、水泥、玻璃、铝等。2016年初国务院召开的一次新闻会上，人力资源社会保障部部长尹蔚民提出，根据对煤炭、钢铁行业的初步统计，预计180万职工需要在产业结构调整中被分流安置，其中煤炭系统下岗职工人数约130万，钢铁系统约50万。而根据中国欧盟商会的报告，单2016到2017年间，五大产能过剩的行业中就有300万职工面临失业。就业的重新匹配和安置是政策关注的焦点。推广灵活就业虽然能够缓解失业对劳动者生活质量的影响，但也抑制了就业质量的改善，并且从长期而言，灵活就业对劳动者适应新的产业结构并获得正规再就业的效果不明显。

第二，劳动力供给总量放缓、结构显著变化。近些年来，发达国家老龄化问题不断加深，发展中国家和新兴市场国家老龄化问题也开始显现。G20各经济体中，19个国家和地区都面临不同程度的老龄人口比例持续上升问题。与此同时，劳动年龄人口退出劳动力市场的现象日趋严重，2015年未参与劳动力市场的劳动年龄人口在全球已经超过20亿，并且该劳动参工率在2020年之前还将持续下降。劳动力总量供给的放缓和结构性变化，迫切需要不断提高劳动生产率。由于经济的发展带来的预期寿命提高和上世纪80年代开始实施的计划生育政策，中国正面临前所未有的人口老龄化问题。研究显示，中国的老龄人口从2010年开始迅速提高，2030年，中国60岁以上的人口达到总人口的25％，2050年，老龄人口将达到1／3；劳动年龄人口在2015年已达到峰值，此后数量逐渐下降。与此同时，家庭收入水平提高的收入效应使得劳动力参工率不断下降。中国女性劳动年龄人口作为全职家务劳动者的比例在2013年为9％，这一比例在2007年仅为3．2％。劳动力总量供给的下降对劳动生产率的提高提出要求，然而劳动力供需结构的变化可能导致短期内市场对于低技能劳动力的回报率提高，2007到2012年期间，中国农民工的工资年均增长率达到17．1％。这种变化不利于劳动者对中等以上阶段教育的投资。

第三，就业转换以及配套的社会保障制度仍需进一步建设。完善的社会保障体系是降低就业转换成本、提高就业匹配效果的重要机制。以财政可持续的方式完善社会保障体系，同时保持就业激励，是改善社会保障的重要目标。由于社会保障的福利差别，不同国家都存在对劳动力迁移的普遍担忧，这影响了劳动力市场的开放和就业匹配的质量。同时，过高的福利水平也可能带来利益固化，劳动力流动性下降，并给财政造成沉重负担，反过来也影响到生产率的提高。比如，中国的劳动力市场目前就仍存在较强的区域壁垒。这种区域壁垒与社会保障、公共服务的提供很大程度上与地方政府筹资有关。以中国的城镇低保标准为例，2015年12月，中国区县一级制定的最低收入保障标准在河南省西华县为每月195元，在深圳市下属的所有区县则为每月800元，即使扣除生活成本的差异，这种地区间保障标准的差距也是令人瞩目的。地方财政的筹资职责使得流动人口往往被排除在流入地区的社会保障和公共服务体系之外，这也进一步影响了资本与劳动的匹配效果。考虑到前文提到的经济结构转型使就业面临大规模重新配置的结果，改革户籍制度、提高社保资金的统筹层次、保障统一的基本公共服务，对提高劳动力的流动性有帮助。

二、应对结构转型调整劳动力市场政策

针对前述劳动力市场的结构性问题，政策制定者需要关注以下几个方面。

1．大力发展就业再配置所需要的技能培训。长期而言，经济结构的调整、技术革新的加速、绿色经济的发展，都直接指向加强劳动力技能培训的政策。下岗职工往往不具备转移到新的、快速发展的行业的技能和条件。提供技能培训以匹配劳动力资源和产业需求非常关键。为了最大限度地实现培训的再就业效果，需要不断完善培训内容的针对性。对此，需要尽可能引入企业对培训的充分参与。世界银行的研究表明，东欧和中亚地区经济转型中劳动力市场存在的典型问题是劳动力的供需双方缺乏有效的沟通机制。同时，技能培训的提供应鼓励私营部门参与，提高竞争，并增强培训形式的灵活多样性。

2．改善市场的再就业环境，这包括完善再就业服务（例如提供职业咨询、招聘信息等）、鼓励自主创业、提供公共就业岗位和鼓励劳动力流动等等。有研究表明，在中国90年代末到本世纪初的国有企业改制和大规模职工下岗中，设立再就业中心的企业下岗职工的再就业速度比不设立的情况下要快22％。需要注意的是，改善再就业环境并不创造长期稳定的劳动力需求，也不能提高劳动力的就业能力。即使提供公共就业岗位，形成的就业匹配也在规模上和持续性上具有局限性。然而，改善再就业环境对于缓解转型阶段短期且集中的就业挑战具有重要作用。

3．为结构调整所带来的失业提供社会保障，保障手段包括专项经济补偿、失业保险以及维持下岗职工的教育、医疗服务等。中国目前已经建立了比较完善的“8＋1”的社会救助体系网①，然而，应对大规模就业调整，包括低保在内的社会救助政策不足以提供有力的资金和政策支持。在产业机构调整所涉及的大规模就业转移安置中，人力资源与社会保障部宣布，中央财政将拿出1　000个亿的奖补资金用于职工的安置。对于这一专项资金的使用，补偿标准、补偿周期、对象分类、支付方式都需要进行合理的政策设计。否则补偿的覆盖面、充裕程度、瞄准效果和再就业激励都可能受到影响。

4．应当注意产业结构调整所带来的地区性问题。产业分布往往具有显著的地区特征，在经济转型中，不同地区面临的就业挑战的差别尤其需要中央政策的协调。欧盟在促进地方经济发展和创造就业方面，从结构基金（StructuralFund）和凝聚基金（Cohesion　Fund）中进行专项拨款，支持落后的成员国地区。对中国而言，重工业转型所涉及的就业调整可能使山西、内蒙古等煤炭和矿产的主产区、河北等钢铁主产区面临比其他地区更大的挑战，此时区域经济的衰退、潜在社会问题的风险都需要得到中央政府的关注。

5．应当关注弱势群体在经济结构转型中的可能问题。在经济转型带来就业岗位结构性调整的过程中，女性、年龄较大的职工、受教育程度较低的职工往往最先面临失业，与此同时，他们所能获取的社会保障权益通常低于其他劳动者，且在再就业的过程中面临更多的困难。20世纪80年代，西班牙的国有企业改革中，政府采取了鼓励提前退休的政策，研究显示这些离职职工的再就业比例很低，而鼓励接近退休的职工提前退休，也存在损失更多生产率较高的劳动者的可能性。

就业是共享经济发展成果最为重要的手段。尽管就业形势在不同国家有所差异，但解决失业问题、提高就业质量、改善就业匹配、增强劳动力市场活性、实现充分就业、高质量就业和体面就业是不同经济体的共同目标。应对经济结构转型使就业结构面临的挑战，需要使就业政策与产业政策、宏观经济政策密切结合。同时，就业政策的完善需要货币政策、财政政策、政府预算、人口政策、行业政策等更广泛的宏观社会经济政策增加就业视角，设定就业目标。

作者：宋锦 单位：中国社会科学院