一、农业安全：我国21世纪国家经济安全的需要

我国的农业安全，是指采取有效的国家行动，避免内部和外在因素的变化危及我国农业在国民经济中的基础产业地位，确保农业可持续发展。我国农业在国民经济中的基础地位，决定了农业安全对于国家经济安全具有重要意义。作为国民经济的基础性产业，农业关系到21世纪我国改革开放和现代化建设的全局。其一，粮食生产在国民经济中具有重要的战略地位。我国人口规模巨大，粮食产业是关系到21世纪国计民生的战略性产业。由于人口增长、收入水平提高以及农村城市化加速，我国未来的粮食需求将持续增长。粮食需求的大国效应决定了21世纪粮食产业在我国农业和国民经济中的重要战略地位将进一步强化。其二，农业是容纳劳动力最多的产业。我国农业从业人员占全社会从业人员的比重目前为50％。其三，农民是一个巨大的消费群体。我国农村居民的消费量每天为49.6亿元，占我国居民每天消费量的46％。我国粮食生产在国民经济中的战略地位以及农业与国民经济的密切联系，决定了我国农业安全是国家经济安全的基础，农业不安全，必然危及国民经济的安全，国家经济安全必须确保农业安全。

二、21世纪我国农业安全面临的挑战

农业安全和其他产业的安全一样，整体上必然处于四种状态，安全、潜在非安全、显在非安全、危机。（注：雷家＠①sù国家经济安全导论[M].西安：陕西人民出版社，2000.4.雷家＠①sù教授提出一国经济从整体上可划分为安全、潜在非安全、显在非安全、危机四种状态，本文认为，农业产业的安全也可以分为这四种状态。）展望21世纪，由于影响我国农业安全的内部因素和我国农业发展外部因素的共同作用，我国农业安全呈现出从潜在非安全向显在非安全乃至危机演化的态势。

（一）我国农业安全的内忧

1.农业生态环境进一步恶化。我国农业资源的非持续利用、农村环境质量下降、生态恶化加剧的趋势尚未得到有效遏制，部分地区农业资源和生态破坏的程度还在加剧。我国耕地、草地、渔业资源以及林地资源的利用与农业可持续发展的要求有较大差距。据2000年中国环境状况公报，中国缺钾耕地面积已占耕地总面积的56％。约50％以上的耕地微量元素缺乏，70～80％的耕地养分不足，20～30％的耕地氮养分过量。由于有机肥投入不足，化肥使用不平衡，造成耕地土壤退化，耕层变浅，耕性变差，保水肥能力下降。全国90％草地不同程度地退化，中度退化以上的草地面积已达半数。主要河流有机质污染普遍，水源污染日益突出，主要湖泊富营养化严重。我国林地资源的丧失极为严重。农药和化肥的用量增加已经对农村环境形成了危害，畜牧业和水产养殖业的集约化发展所造成的新污染日益增加。2000年，国家环保总局对23个省（区、市）的不完全统计，共发生农业环境污染事故891起，污染农田4万公顷，造成农畜产品损失2489万公斤，直接经济损失达2.2亿元。资源退化和农村环境质量的下降使得资源和环境对我国21世纪农业可持续发展的约束进一步趋紧。

2.粮食生产基本生产要素的供给达到危及粮食安全的警戒线。我国的耕地和水资源的供给难以满足粮食生产的持续增长。我国的耕地总量只有世界耕地总量的7％，到2000年底，我国人均耕地面积为0.101公顷.不足世界人均耕地的一半。近1/3县的人均耕地面积低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线。我国淡水资源总量只有世界淡水资源总量的8％，单位耕地面积占有的水资源只有世界平均水平的50％，已被联合国列为全世界人均水资源短缺的贫水国之一。（注：李晓西.新世纪我国战略性资源的状况和对策[J].中经网50人论坛.）从现在起到2030年，由于我国的人口每年以1000多万的速度递增，而城市化的加速每年要占用数百万亩耕地。因此，我国人均耕地资源水平突破国际警戒线的状况不仅很难缓解，而且可能进一步发展。尽管1995年以来我国粮食生产出现了持续供过于求的问题，但是，近年来的粮食相对过剩是以生态环境恶化为代价的。从长远看，在经济发展和人口增长对耕地和水资源的压力有增无减的情况下，如何避免生态进一步恶化，同时确保我国的粮食安全，是我国农业安全面临的一个基本挑战。

3.我国农业生产体系不适应21世纪农产品质量安全的需求增长。我国目前的农业生产体系是在追求农产品数量增长的目标下发展起来的。在解决“温饱”问题的经济发展阶段，农业安全的目标是获得足够数量的食物。粮食安全等于农业安全。温饱问题解决后，随着城乡居民收入水平的增长，我国已进入消费结构升级和追求消费质量的时期。展望21世纪，农业安全不仅要求农业生产足够数量的农产品，还要求提高农产品的质量和安全性。对无污染农产品的消费需求将随着城乡居民收入增长而成为未来农业生产的主要发展动力。当前，我国农业生产体系的主要特点是采取农户小规模分散经营方式，依靠化肥、农药等现代生产要素的投入，获得和保持较高的土地产出水平。化肥、农药以及含激素生长剂虽然保证了农产品的高产，缩短了农产品的生长期，降低了单位农产品的生产成本，但是，降低了农产品的内在品质，甚至直接危及人体健康。近两年，我国农产品质量安全问题危及人民健康的事件屡屡发生，一个重要的原因就是围绕增产目标建立起来的农业生产体系，不适应农产品需求从以追求数量为特点的温饱需求向以追求健康和营养为特点的小康需求结构的升级。在温饱问题解决后，如何发展绿色食品生产，满足人民对农产品质量安全的需求，已经成为我国农业生产体系面临的一个重大挑战。

（二）我国农业纳入世界体系的中长期效应：农业依赖性发展和边缘化的风险

加入WTO意味着我国农业通过贸易自由化被纳入世界体系。在加入WTO后的过渡期内，由于我国承诺削减农产品的进口关税并将小麦、玉米和大米的进口配额（合计）从目前的1440万吨增加到2180万吨，我国农产品的进口会明显增加。这无疑会挤占国内农产品的市场，但是，考虑到我国主要农产品生产总量的规模巨大，加上关税配额的限制，我国农产品供求对进出口贸易的依存度在偏低水平上的缓慢提高，不会危及到我国的农业安全。对我国农业安全的威胁来自我国农业纳入世界体系的中长期效应。我国加入WTO后，农业贸易自由化的发展，将促进我国农业按照全球化的机制进行广泛和深刻的变革。从中长期来看，由于我国农业在世界体系中处于相当不利的竞争地位，农业面临依赖性发展和边缘化的风险。我国农业的依赖性发展，指我国农业出口导向的先进部门和地区的发展，由于对国际市场以及对国外先进技术的双重依赖，而不能自主发展。我国农业的边缘化，是指我国农业经济的主要构成和大多数以农业为主的地区，在纳入世界体系的过程中，不能分享全球化的利益，与农业发达国家以及本国繁荣的先进部门和地区的差距越来越大，趋于萧条和衰败的发展态势。

1.我国农业依赖性发展的风险主要来自贸易自由化、国际资本加快进入我国具有发展潜力的农业产业，以及我国与发达国家在农业技术上的巨大差距。

未来15-30年，贸易自由化将终结我国农业长期自给自足的形象。在加入WTO的过渡期结束后，我国农产品的出口从土地密集型产品向劳动密集型转变的趋势将得到强化。畜禽、水产品、蔬菜、水果、烟草等具备比较优势的产品在国际市场上的份额将进一步上升。小麦、玉米、油籽、棉花等土地密集型产品，由于不具备比较优势，在国际市场上的进口份额将进一步增加。贸易自由化将使得我国农业未来的外贸依存度大幅度提高，国际市场的需求变化及波动对我国农业的影响将随之增加，从而显著增强我国农业发展对国际市场的依赖。

资本在全球范围内流动，对发展中国家直接投资的增长，是农业国际化的一个主要特征。近年来，随着我国农业扩大开放，外资加快了进军我国农业的步伐。目前，我国农业利用外资项目9400多个，协议外资金额180多亿美元。从近年来各地的实践看，对我国农业创汇和农民增收作用最突出的是引进国际资本的农业产业化经营龙头企业。跨国公司进入我国后，通过建立农业专业化和标准化生产基地，提供优良农作物和畜禽品种，投资农产品深加工，以及出口市场，使得我国部分沿海和大中城市郊区的农业率先国际化。这些被视为我国农村广大的欠发达地区的学习榜样，率先国际化的地区，具有对国际资本的高度依赖性，从国外新品种的引进、初级农产品的现代加工设备到出口渠道和市场，在农业生产的每一个重要环节，都离不开国际资本。由于在出口市场、基地建设以及加工设备等主要环节依赖跨国公司，我国这些农业先进地区的发展成为由跨国公司主导的依赖性发展。

在技术方面，我国在农业先进适用技术和关系到21世纪农业发展命运的前沿农业技术研究和开发领域，都处于总体上落后的地位。在对当代农业发展起到重要作用的若干先进适用技术方面，我国主要农药原药、优质化肥、90％的祖父母代原种鸡靠国外进口，现代化温室大棚依赖荷美法、节水技术依赖以色列。（注：石元春.发展中国农业科技产业[N].人民日报，2001-06-11.）在主导21世纪农业前景的前沿农业技术研究和开发领域，我国与发达国家在以转基因工程技术为代表的农业高新技术的研究及其产业化方面的差距，是导致我国农业依赖性发展风险的重要因素。20世纪80年代中期以来，国外基因工程技术及其应用的发展突飞猛进。据国家统计局国际统计信息中心网络资料，目前外国批准商业化应用的各类转基因植物产品已经接近90种，全球转基因作物的种植面积呈现迅速扩大的态势，从1996年的200万公顷发展至1999年的3990万公顷。我国虽然在转基因技术的研究方面取得了一些进展，已拥有具有不同性状的转基因植物180多个，但进入中试或者大田实验的有15种，目前只有转基因抗虫棉获得了国家基因安全评价的商业化生产许可，基因工程疫苗至今不能生产。近年来，孟山都等一些从事转基因作物研究和开发的跨国公司已开始进军我国市场。由于在研究与开发市场方面存在的巨大差距，我国唯一获得国家基因安全评价的商业化生产许可的转基因抗虫棉，一进入市场就被跨国公司压得抬不起头来。跨国基因种子公司通过注册基因专利，凭借其强大的实力推广转基因农作物，实现种子垄断的案例表明，进入全球化的时代，在世界市场上的技术竞争往往是“胜者通吃”，如果不迅速提高我国农业科技特别是农业高新技术的创新能力和科技产业化的能力，我国农业发展就很难避免由于技术差距而陷入技术依赖的被动处境。

随着我国农业进一步纳入世界体系，与国际市场、国际资本以及国外先进技术的合作将不断加强。面对市场、技术和资本的全球化，倘若没有应有的戒心和警觉，缺乏农业自主发展的谋划，那么，根据全球化的机制，对国际市场、国际资本以及国外先进技术的利用，将使得我国农业扩大开放成为扩展和加深我国农业依赖性发展的过程。

2.我国农业在世界体系中边缘化的风险来自我国农业在世界市场的长期角逐中极为不利的竞争地位以及我国农业保护的低水平。

我国农业在纳入世界体系的进程中极为不利的竞争地位，主要原因是我国在耕地和水资源的人均拥有量、农业劳动生产率以及农业科学研究与开发等方面，与美国等农业发达国家相比，存在着巨大的差距。这些差距在短期内很难缩小。我国人均可耕地只有美国的15％、澳大利亚的3.6％、加拿大的6.5％、俄罗斯的11.6％，我国的人均淡水资源只有美国的25％、澳大利亚的12.2％、加拿大的2.5％、俄罗斯的7.5％。我国的农业劳动生产率为307美元，相当于美国的0.78％、澳大利亚的1％、俄罗斯的12.4％。我国的人均耕地资源水平虽然与印度（0.17公顷）接近，高于日本（人均0.03公顷）和韩国（人均0.04公顷），但是我国的农业生产率只有印度的75.6％、日本的0.98％、韩国的2.63％。（注：根据以下资料提供的数据计算：世界银行.2000/2001年世界发展报告，与贫困作斗争[M].北京：中国财政经济出版社.2001.292-295.）我国的农业研究和先进技术与欧美农业发达国家相比较，总体上存在15-20年的差距。我国农业科技与经济脱节的问题迄今没有得到根本的解决。鉴于我国推进农村城市化，把农民转化为市民的努力是一个长期的历史过程，有利于农业科技创新和农业科技产业化的体制难以在短期内一蹴而就。因而，我国农业在人均资源、农业劳动生产率、以及农业科学研究与开发等方面的相对劣势，很难在短期内扭转。这就使得我国农业在21世纪农业全球化的进程中处于极为不利的竞争地位。历史表明，民族国家通过相互依存和冲突构建世界经济秩序的过程中，农业全球化的基本机制就是农业发达国家强化对农业欠发达国家的压迫，先进的农业生产方式使得传统落后的农业生产方式边缘化乃至不得不退出竞争的过程。从日本等国农业发展的经验看，在农业没有竞争力的情况下，政府对农业强有力的保护是农业发展的不可缺少的条件。我国由于多方面的因素，对农业进行保护的能力和水平与世界先进国家存在很大差距。我国农业在历史长期处于负保护的状态，我国的农产品补贴目前约占农业产值的5％。我国的农业补贴开支大约35亿美元，而美国的农业援助开支达220亿美元。考虑到国家从掠夺农业到保护农业的转变目前还不具备社会和政治基础，在今后相当长的时间内，我国对农业进行保护的能力与水平与发达国家的差距很难缩小。在缺少国家对农业强有力的支持和保护的情况下，作为我国农业主要构成的落后部分，与我国农业先行国际化的现代部分之间的差距势必越来越大，面临在世界体系中边缘化的巨大风险。

三、确保我国21世纪农业安全的战略

鉴于我国的农业安全从潜在不安全向显在不安全乃至危机发展的演化态势，必须采取有效的国家行动，制定面向21世纪的国家农业安全战略。

根据对影响我国农业安全的内部因素和外部因素的分析，确保我国21世纪农业安全战略的指导思想是：谋求经济和环境的协调发展，避免人口、资源与环境的矛盾尖锐化造成农业不可持续的危机。在经济全球化的进程中谋求农业自主发展，化解我国农业在全球化过程中依赖性发展和边缘化的风险。

1.实施农业可持续发展战略。充分利用加入WTO的机遇，适度增加粮食进口，利用国际资源和市场减轻我国农业资源和环境的压力，配合消费需求的引导和符合我国国情的膳食结构的形成，为农业可持续发展创造一个相对宽松的环境。其次，加强对水土资源特别是耕地资源的保护，增加生态环境治理的投入，改善农村生态环境。注重继承中华民族在数千年农业生产实践中积累起来的维护农业生态系统平衡的方法和经验，借鉴国外发展持续农业的理论和实践，形成有利于我国农业可持续发展的体制和技术支撑体系。

2.推进我国农业创新体系的建设。（1）农业生产体系的创新。尽快制定和实施符合国际规则的农业质量标准体系和法律，通过生产体系创新，减少和防范食品污染，促进绿色食品生产的发展，解决农产品生产体系与消费安全的需求脱节的问题。（2）农业科技创新体系的建设。深化农业科技体制改革，促进农业科技与经济的紧密结合。在加强前沿和基础性研究和攻关的同时，积极促进农业科技产业化，培养和造就一大批具有国际竞争力的农业科技企业。通过农业科技体系创新，加快农业科技进步，缩小我国与发达国家在农业科技上的差距，实现我国农业技术的跨越发展。（3）农业组织创新。发展农产品生产、加工和销售有机结合、相互促进，利润合理分配的农业产业化组织，提高农民的组织化程度。突破部门和地域的限制，培育一大批能带动农民发展专业化、规模化商品生产，具有国际竞争力的农业产业化龙头企业。

3.加强对我国农业保护和支持的力度。（1）设置可以降低我国农业安全外部威胁的“防护墙”。在农业技术壁垒政策方面，设立农产品技术检测标准和手段，建立健全农产品检测标准体系，加强对进口农产品特别是转基因农产品的进口管理，把“疯牛病”和“口蹄疫”以及有可能危害人类健康的转基因农产品拒于国门之外。加强对农业国际合作的管理和调控，对引进的农业国际合作项目进行风险评估。在加快农业利用外资的步伐的过程中，防范跨国公司对我国主要农产品生产和市场的控制与操纵。（2）充分运用不受WTO规则限制的“绿箱”政策，加强对我国相对落后的农业产业和欠发达农村地区的支持。重点增加对农业科学技术研究和推广，以及农民的素质教育和技术培训的投入。加强以市场体系建设和交通、通讯建设为主的农业基础设施建设。建立农业入世专项补贴基金，用于支持我国农业结构调整、自然灾害救济，以及落后地区的发展补助。（3）在WTO规则允许的国内支持空间内，加强对优势农业产业的投入和管理。增加对出口农产品生产技术的研究与开发、产后处理和市场营销等方面的投入，提高我国农业的国际竞争力。通过体制改革和政策引导，鼓励和支持国内流通企业全方位进军国际市场，促进农产品进出口市场的多元化。（4）建立和完善农业保险体系，增强我国农业的风险承受能力。

4.建立我国农业安全的集成监测预警系统。对农业资源和农业生态环境的变化，农业对外依赖程度等进行跟踪集成监测。建立农业安全预警模型，对我国农业安全态势的动态作出具体分析和评估，就威胁我国农业安全的风险及时提出预警。