【摘要】近几年来，我国对基础设施的专项资金投入不断加大，但如何防止专项资金被挪用及损失浪费是国家管理部门面临的一个重要问题。本文分析了电网建设与改造工程存在的问题，提出了监控措施及监控思路。

从1998年6月以来，我国对城乡电网进行了大规模建设与改造。为解决现阶段城乡电网改造工作中存在的主要问题，发挥专项资金的使用效果，国家审计机关及发改委重大项目稽查办多次对全国一些省、地区和县（市）的城乡电网建设改造工程的实际完成量和资金使用情况进行了专项审计或稽查。城乡电网建设改造工程基本上改变了我国城乡长期以来电力基础设施简陋落后的面貌，工程质量达到规范要求，理顺了用电管理体制，减少了供电中间环节。但是由于各项管理工作不到位和电力企业工程管理薄弱等原因，一些省、地区和县（市）的电网建设改造工程，在实施中仍存在着资金被挪用及损失浪费等问题。

根据国家电网建设的“十一五”规划，在“十一五”期间，电网建设仅国家电网公司系统所属直辖市、省会城市、计划单列市共计31个重点城市电网建设共需投资就达到约2200亿元，电网建设将步入新一轮景气周期。对这笔庞大的电网改造投资进行监管，有利于发挥投资效果，缓解用电紧张的矛盾，推进中国经济进入重工业化发展。

一、严格投资计划的编制，而投资计划的实施必须严格执行基本建设管理程序要求

电网工程项目投资计划是项目资金的投资分配预算，而部分工程从规划开始就粗列，给建设单位挤占挪用、浪费专项资金打开了方便之门。因此，要严格执行基本建设管理程序要求，确保工程的真实有效。

上级电力公司要对每一个县（市）的工程项目进行严格审查，进行实地摸底核实，以保证工程投资的严肃性和准确性，并能获得理想的综合效益。项目建设单位必须科学地编制项目的可行性研究报告，可行性研究报告还必须报请上级主管部门及发改委审批。发改委、上级主管等部门要认真审查可行性研究报告及投资概算等，做好项目建设的前期工作。

在项目实施过程中，各级计划管理部门要进一步跟踪检查，督促地方各级政府认真落实建设责任，要严格查明项目概算调整频繁、挤占挪用建设资金、不严格实行招投标和损失浪费等问题。一旦发现有挤占挪用等违纪违规行为就应通知停止拨款，并责令有关单位整改，还要检查项目的实际建设效果，对照发改委批复的项目建议书、可行性研究报告等文件，看是否达到了规定建设指标、完成了计划，如建设规模、设计能力、投资概算、质量指标等，对建设效果进行全面、准确的评价。

二、健全电力系统内部控制

一个健全的现代化企业管理的好坏一定程度上取决于内部控制是否有效，而有效的内部控制又是保证专项资金安全、完整，防止、发现和纠正错误与舞弊的关键。电网改造工程专项资金使用中存在的问题，追根究底就是内部控制失效了。省级电力公司作为项目法人，应建立起对项目法人负责的内部控制机制。我国电力企业是一个由省、地区、县（市）多层级组成的组织，每层级由很多部门组成。若要使每一层级、每一个部门都有效地执行内部控制，必须根据每一层级每一部门的利益关系及其特点，分别确定每一层级每一部门的内部控制目标。如对于物资内部控制，首先由下级电力局根据经过审批的工程项目预算，提出计划；对重要及金额大的物资实行集中采购，由下级层层上报，上一级电力局物资部门应严格审核，然后汇总到省级电力物资公司，由省级电力物资公司进行统一招标后，再由地区电力局与供货单位签订合同，并需经省级电力公司鉴证，防止地区电力局未经招投标自行签订合同。物资入库、出库要有严格的审批手续，物资账与物资实物应由不同人员管理，并建立定期盘存制度。对电网工程专项资金做到专户存储。主管部门对专项资金的使用实行严格的审批制度，并设置开支权限，建立相互牵制机制，有效地执行专项资金使用的内部控制制度。加强内部控制制度的监督并由各级内部审计部门来执行。省级电力局内部审计部门定期审计地区电力局，并抽查县（市）级内部控制制度的制定及符合性程度；地区电力局内部审计部门定期审计县（市）级电力局的内部控制制度的制定及符合性程度，这种内部审计部门隶属关系的安排，是内部审计部门监督内部控制制度实施效果的重要环节。因为内部审计的任务就是对内部控制进行检查，评估内部控制的健全性和有效性，有效地控制风险。内部审计监督的内容包括：下拨的所有专项资金必须有项目计划批复文件作为专项资金拨款依据，不准项目建设直接提取现金，更不准“打白条”领取现金；上一级机构对管理职责范围内的专项资金使用情况加强监督检查，实行全过程跟踪管理，对违反规定转移专项资金的，要坚决予以纠正，对严重违法违纪行为交由纪检部门查处；在招投标、评标、合同签订、变更等过程的关键环节进行事前评审；在采购的各个环节对预算、立项申请、供应商资格审查、合同金额等的批准，必须按照公司的授权与管理规定进行审批；对竣工决算进行事后审计。

三、外部监管促使内部强化控制，借助外力规范专项资金的使用

对于电网工程专项资金的使用，从国务院、国家发改委、国家电力局到省发改委、省物价局、省电力公司都颁布了有关的制度规定，各级电力局也建立了内部控制制度。国家审计署在2002年对农网工程资金进行了一次全面审计，国家发改委也于2004年组织了两次稽查，但农网工程资金的挪用及损失问题依然存在。电力行业作为我国的垄断行业，也是国企改制后仅存的几家国有独资企业之一。近几年来的国家审计在其它方面也暴露出许多问题，如“高严事件”、“山西省电科院事件”以及“鞍山供电公司事件”等，造成了45亿元的国有资产流失。看来，国有独资垄断企业仅仅依据其自身的管理是难以根治其顽疾的，因此，需要借助于外力的推动。有效、适时的外部监督，对发现舞弊、防范腐败将起到重要作用。

对电力行业外部监督的主要思路为：发挥国家审计与社会审计的协调作用，把项目法人的经济责任审计与电力企业审计和专项资金审计有机结合起来，实行定期审计；省、地区、县（市）各级层层审计；国资委、发改委、财政、监察的稽查与外部审计相互配合，实施综合治理、监控制约，促使电力企业建立资产安全、完整的内部控制制度及定期报告制度。当前，我国的国家审计受审计资源的限制，在计划工作上有一定的盲目性，实行“全面开花，选择重点”，没有一个全盘统一的审计计划，而是每年在其法定的职责范围内选择一部分业务开展，使审计工作长期处于一种“随意”的状态，缺少系统性和刚性约束。因此，笔者提出对国有独资垄断电力企业应实施定期审计制。当然，国家审计资源有限，增加其审计力量不太现实，而专项资金的使用又是由项目法人负责，涉及企业及法人的责任。把项目法人经济责任审计与电力企业审计和专项资金审计结合，既有必要，又可以避免重复审计，浪费资源。我国电力系统是由国家电力公司、省电力公司、地区供电公司、县（市）电力公司四级来控制全国电网的，显然，仅由国家审计署来组织全国电力系统的审计是力所不能及的，因而要发挥省、地、县（市）审计机关的作用，实施各层次的审计并接受上一级审计机关的监督。政府审计还要发挥社会审计的作用，当审计资源不够时，可委托社会审计并对其审计报告实施监督检查。国资委是国有资产的管理机构；发改委是固定资产投资的管理机构；财政是专项资金的管理机构，这些机构需要对电力企业实施稽查并接受国家审计机关的审计，层层设防监管，保证国家资产的安全、完整。