摘要：当前农民职业教育发展的主要障碍是制度障碍，农民职业教育体制和户籍制度从供给和需求两方面严重限制了农民职业教育发展。因此，开展农民职业教育迫切需要进行制度创新，即废除户籍制度，实行市场化办学，同时完善职业教育立法，改革农民职业教育投资体制与管理体制。

关键词：农民职业教育；制度障碍；制度创新

当前农民职业教育发展的主要障碍是制度障碍，它们不仅存在于农民职业教育领域内，也存在于农民职业教育领域之外。这些障碍的存在从供给和需求两方面抑制了农民职业教育的发展。

一、职业教育体制：农民职业教育领域内障碍

首先，农民职业教育单一的办学制度限制了农民职业教育的发展。目前，农民职业教育基本上仍属由国家投资的纯公共物品。这势必导致两个不利后果：其一，农民职业教育办学形式单一且投入不足，提供的教育服务十分有限。我国是有着九亿农民群体的农业大国，供给与需求之间的差距过大。尽管国家在《职业教育法》中明确提出鼓励社会力量办学，但缺乏具体的办法保证社会力量利益的实现。其二，国家对农民职业教育的投资渠道不合理。国家财政支农资金的投放基本上走的是部门渠道，这种资金流向部门内消耗过大，农民职业教育经费到达办学单位时已显不足。再加上办学单位的提取，经费真正用于农民的所剩无几。

教育是国家的一项公共物品，长期以来教育只能由国家来办的观念根深蒂固，这种结构化观念对人们行为的影响是深刻和长期的。在市场经济条件下，对于教育的公共物品性质应当有一个重新的审视。公共物品有纯公共物品和准公共物品之分。教育应属于准公共物品，尤其是在我国这样的人口众多的国家，教育机构的服务范围不可能覆盖所有的人群。因此，当国家提供的教育服务不能满足人们的需要时，让社会力量在一定程度上介入教育领域是合乎国家、办学机构、受教育者三方面利益的。职业教育由于有着较强的经济效益指向，其公共性程度要更低一些。

其次，农民职业教育管理体制不合理。农民职业教育作为一项社会事业，需要在全社会范围内进行资源动员与配置。然而条块分割式的教育管理体制使得教育资源的动员与配置均无法达到优化，从而使资源动员有限和资源配置不合理的状况并存。就农民职业教育而言，政府的有效管理需要多个相关部门之间进行协作，并要在部门利益实现与农民职业教育取得实效之间找到一个最好的结合点，这就需要政府在教育管理体制上进行制度创新。

二、户籍制度：农民职业教育领域外障碍

城乡分立的二元结构是当代中国“三农”问题的大背景，其核心制度支撑就是户籍制度。

首先，就供给来说，户籍制度反映在分配上就是城市偏向的分配制度。农民职业教育能够获得的国家财政投入明显不及城市，资源动员的范围也十分有限，限制了农民职业教育的有效供给。

其次，就需求而言，户籍制度极大地束缚了农民对职业教育的需求。很显然，在当代中国，农民更多的是身份概念，而不是职业概念。户籍制度在社会分层上带给农民的结果，就是农民无法平等地享受现代社会的文明成果，农民社会地位低下，在经济分配中处于劣势。农民的这种经济社会状况不是自然形成的，而是社会的结构性歧视使然。农民职业教育的直接目的是对农民进行职业培训和教育，提高农民的职业素质，然而社会的现实状况是农民作为一个职业缺乏广泛的认同感，这必然降低农民职业教育的实效。

农民对于户籍制度的反应，就是尽量脱离农业，脱离农村。因此，农民中素质较高的群体不满足于耕种责任田而纷纷外出；留守农村从事农业生产劳动的农民，往往立足于农业的简单再生产，缺乏进行职业教育的内在动力。可以说，户籍制度的继续存在严重制约了农民的职业教育需求，农民对从事农业生产职业评价偏低。

三、农民职业教育发展的制度创新

(一)废除户籍制度，消除城乡分立的二元结构

废除户籍制度，可以加快“由身份向契约”的转变过程，它是“农民”从身份概念转变为职业概念而迈出的实质性一步，对于农民职业教育发展的意义是长远的。只有这样，农民才会重新审视自己的职业，重新看到在农业中所蕴涵的巨大经济利益，自觉地把自己的发展与农民职业教育结合起来，产生进行职业教育持续的内在需求。我们在河北、湖南等省进行调研时曾注意到这种现象：一些相当成功的农民种养殖大户并不希望自己的子女继续从事农业，因为“农民即使有钱了仍然被人瞧不起”。对很多农民而言，选择其他职业并不完全出于经济考虑，而是出于一种“户口情结”。而一旦摒弃了户口意识，农民接受职业教育的热情会空前高涨，农民职业教育的职业前提才会完全获得。

另外，户籍制度的废除，城乡的融合，可以使农民职业教育获得与城市职业教育平等的地位和投入，使农民职业教育在国家范围内进行资源动员和提取，创造出更多的农民职业教育供给主体。

(二)改革单一的办学制度，把农民职业教育推向市场，实行市场化办学

农民职业教育是准公共物品，有着经济效益指向，因此改变国家包办农民职业教育的局面，实行市场化运作是可行的。尤其是在市场经济条件下，一旦其他利益群体进入农民职业教育市场，目前投入不足和需求脱节的窘境将大有改观。首先，市场可以大量吸引投资，解决资金来源有限的问题，大批的农民职业教育机构就可以建立起来，可以更多地满足农民的教育需求。其次，国家与农民的关系发生了变化。在以往条件下，国家是供给者，农民是接受者，两者是一种非市场关系，农民无法对国家的供给行为作出要求。进入市场后，利益群体取代国家成为主要供给者，与农民之间产生了经济关系，农民可以要求更好的服务，农民职业教育的质量也会随之提高。国家成为监督和协调者，保证正常的教育秩序和各方利益的实现。

(三)完善职业教育立法，改革农民职业教育投资体制和农民职业教育管理体制

目前，专门的农民职业教育立法制度还没有建立起来，国家应当明确农民职业教育的重要作用，将它置于与普教平等的地位；明确国家、职业教育供给者、农民之间的权利、义务关系，消除供求双方的矛盾，保证农民职业教育在稳定中发展。

农民职业教育的市场化也相应带来国家投资渠道的变化。农民职业教育经费应作为专项经费下拨，严禁部门内的消耗与浪费。国家也应给予举办农民职业教育的社会力量以一定经费补贴。

要改革条块分割的行政管理体制，充分集中农民职业教育可用的教育资源，借鉴农科教结合的经验，把农民职业教育涉及的相关部门通过一定机制整合起来，由专门的部门统一协调各个相关部门的工作，形成合力，保证管理的统一性和协调性。