内容摘要：与贫困地区儿童上学难一样，普通进城农民工子女就学也是我国义务教育的一个难点和薄弱环节。近几年国家政策调整推动农民工子女义务教育从边缘化走向平等融入城市，但进展很不平衡。仍存在违背政策进行歧视性收费、民办简易学校难以获得批准和扶持，没有安定的校址，多数只能在城市接受6年义务教育等问题。文中提出有针对性的政策建议。

关键词：农民工子女义务教育教育制度改革

近几年，各地贯彻执行进城农民工子女义务教育由流入地政府负责、以公办学校为主的政策，推进教育制度改革,农民工子女就学状况有所改善。但一些地区政策落实不力，改革进展缓慢，农民工子女就学难、受歧视的问题，仍成为贻误儿童、影响农民进城就业和社会公平与和谐的重要因素。当前需要从解决突出问题入手，推动农民工子女义务教育平等融入城市的进程。

一、解决进城农民工子女义务教育难题是多方的现实要求，也是面向未来的制度呼唤

在工业化、城市化发展中，由农民进城就业派生的“二代移民”进城农民工子女的义务教育，因城市教育受城乡二元分割体制影响，只服务于户口在城市的学龄儿童，把农民工子女排斥在外，遇到困难，受到歧视。这种情况近几年有了变化，但仍是当前多方要求进一步解决的一个突出问题。

一是与贫困地区儿童上学难一样，普通进城农民工子女就学是我国义务教育的另一个难点和薄弱环节。随着农民进城就业规模扩大、成户外出比例上升，进城农民工子女数量在增长，已是城市义务教育的一个重要方面。第五次全国人口普查表明，2000年有近2000万流动儿童随父母在城市生活，其中一部分是学龄儿童。近几年增速有所加快，上海市2003年学龄流动儿童32.4万人，比2001年增加3.8万人，同期，深圳市义务教育阶段非户籍学生由27万增至39.6万。两市小学生总人数（含民办简易学校学生）中，农民工子女分别约占1/3和半数。国家统计局有关资料显示，2003年随同父母进入城市的6至14岁义务教育阶段适龄儿童约有643万人。2002年国务院妇女儿童工作委员会办公室等单位调查了9城市流动儿童状况，发现流动儿童失学率高达9.3%；入学儿童中“超龄”上学现象严重，6周岁流动儿童未入学的比例高达46.9%，已入学者有不少因家庭贫困难以维持学业。我们2004年的调查表明，这种情况在一些城市仍未改变，是义务教育的一个薄弱环节。

二是妥善解决“二代移民”教育是进城农民工的殷切希望，也正在变为一些用工企业的要求。调查表明，流动就业使农民工淡化了生儿生女的性别偏爱，却增强了教育意识。许多人文化程度低，只能干粗活，收入少，饱尝艰辛，懂得了教育的意义，把希望寄托在子女身上，看重他们的就学问题。城市对他们子女受教育，是歧视、排斥，还是关心、接纳，成为他们是否有归属感，安居乐业，积极进取的一个关键。另一方面，现在沿海发达地区和城市一部分企业越过了原始积累阶段，与一些不稳定企业拉开了距离，意识到进一步提高竞争力，就要把优秀员工稳定下来。企业除了自己改进内部制度外，也要求政府配合，解决员工子女教育和定居的问题。

三是科教兴国、关注在义务教育起点上的社会公平，正在成为全社会的共识，人们要求消除义务教育权利不平等的制度对下一代健康成长的伤害。普通农民工收入较低，对农民工的社会歧视殃及子女，都对农民工子女教育带来不利因素。更重要的是，担负义务教育的公办学校是政府体制内的，流动儿童就学一开始就受到公办学校拒绝接收、专门设置收费项目的障碍，受到不平等的对待。近年国家制定了公平对待、一视同仁的政策，实行起来却不顺利，一些城市只想利用农村劳动力，不想提供公共服务，认为子女就学与农民工就业关系不大，拖延教育制度的改革。农民工可以因拖欠工资、工伤赔偿与用工单位抗争，却无权参与推进教育制度改革。但在全社会关注教育的发展趋向下，农民工子女基础教育受到社会多方面的关切，认为许多流动儿童将来会成为市民，教育权利的不平等埋藏在他们心中，将对社会发展和协调产生深远的负面影响。农民工子女义务教育关系在下一代人身上填补城乡二元分割的鸿沟，走向社会和谐。

二、政策调整推动农民工子女义务教育从边缘化走向平等融入城市，但进展很不平衡

我国农民工子女义务教育，在经历上世纪90年代被挡在城市义务教育体制之外、办简易学校以自救，及政府开始关注，仍处边缘地位两个阶段之后，近年进入流入地政府负责，走向权利平等的新阶段。政策演变和制度改革，显示出从边缘化到走向平等融入城市教育体系的趋向。

2003年以来流入地政府按照国家确定的流入地政府负责、以公办学校为主和平等享受义务教育权利的政策方向，着手消除城乡二元分割体制在教育领域的影响，加快了农民工子女教育融入城市社会的改革。

农民工子女义务教育从边缘化到平等融入城市教育体系的政策演变

在推动农民工子女就学从民办为主逐步向公办为主过渡上，上海市采取了积极措施。提出“确保进城务工就业农民子女在本市接受义务教育，确保农民工子女得到与本市同龄学生同等的义务教育”。2003年上海外来流动人口子女32.4万人。其中12.3万人已在公办学校就读，20万在389所民工子弟学校就读。该市增加公办学校招生计划，公办学校设农民工子女班，开设农民工子女就学的公办学校。目前，市中心区农民工子女已全部进入全日制中小学就读。计划在一年内使进入公办学校的农民工子女比例达到50%。同时规范民工子弟学校的办学行为。要求师资、管理、卫生、安全（校舍、校车接送和食品安全）达标。符合条件的颁发办学证，纳入区县教育统筹管理，教育局派监察员，促进提高办学质量。一些街道、乡镇在规划进城农民工居住小区的建设时，把农民工子女就学的学校建设一并安排。

在扶持招收农民工子女的民办学校上，浙江省创造了好的经验。浙江省实行“政府负责、公民并举”，有条件的地方公办为主。按照“条件达标，教师合格，财政资助，收费低廉”的要求发展民办学校，政府给以扶持和管理。认为民办学校若是政府不管，财政不支持，很难办成合格的学校。杭州市教育局对外地人办学实行准入制，租给校舍，市教育局派驻副校长参与管理，保证基本教育质量，收费统一规定，钱可自管，对特别困难的学生减免学费。该市下城区1999年以来利用布局调整后富余的公办学校校舍，发展了明珠实验小学、天成小学两个教育集团，招收5500人，其中5300人为农民工子女。教师中80%为外地人；教材以部编为主。学校维持经费的1/3来自收费，2/5由区政府教育局承担。宁波市鄞州区将公办学校调整多余的校舍供民工子弟学校无偿使用，选派骨干教师支持，办得好的，政府一次性给20万至50万元的资助。此外，广东东莞市100多所民办学校，由教育部门批准，在民政部门注册，不收税。

一些城市增加了有关的教育投入。深圳市通过财政投入，扩大公办学校教育规模。近两年新建、改建和扩建中小学72所，增加学位8万个。未来10年，计划每年新建学校30多所，每年解决学位6万个。北京市规定外来务工人员子女接受义务教育，在收费和划拨生均经费等方面与本市学生一视同仁。从2004年秋季起“免交借读费”。近两年安排专项经费2000万元，补助接受进城农民工子女较多的学校改善办学条件。今后每年将安排3500万元，补助非北京籍学生的教育经费。乐清市学龄阶段农民工子女2万多人，目前入学比例达到98%。该市柳市镇投资1200万元，新建两所小学，农民工子女占学生总数的近80%，普通班以户籍学生为主，希望班以农民工子女为主，正式教师，收费比本地人便宜50元。

三、当前农民工子女义务教育面临的问题

（一）农民工子女义务教育在部分流入地政府的指导思想里仍然被边缘化，尚未纳入公共服务的范围

一些地方认为流入地政府不应承担农民工子女义务教育的责任。调查期间，有的说，公共服务农民工与当地居民一视同仁，问题是谁来买单。比如义务教育，目前还是以地方财政负担为主。广东基本是给了民工没有门槛的打工权，这已经不错了。与打工权连带的权利也要给，比如不能拖欠工资，改善住宿条件等。但其他与打工没关系的权利，该不该给？不能仅从人权、人性的角度看问题。流入地政府以前只是享受农民工带来的利益，没有为其发展、子女教育进行考虑。现在国家要求承担农民工子女教育的责任，有的地方不是从加大投入的角度去补偿这方面的缺陷，而是消极应对。

一些地方认为借读费是应该收的，因为城市化进度快，成本太大。有的地方提出让农民工流出地把义务教育经费转到城市来，才允许农民工子女入学。

有的认为，解决流动儿童教育问题，会使流动人口留在城市，并吸引更多农民到城市来，不利于城市稳定。只想利用农村劳力，不愿让农民进城定居。有的说，民工子女进来，肯定有一种移民倾向，将来会增加当地的人口压力。以前设了门槛，现在中央要求对民工子女一视同仁，门槛要取消。目前考虑重新设个门槛，除了限制“读书专业户”，还要对农民工子女界定，是直系，还是包括亲朋好友，是否容许内地违反计划生育政策的子女来读书等等。

这些观念归纳起来，一是不愿承担农民工子女义务教育的责任。二是怕搞好了农民工子女教育，导致农民留城，为限制农民进城，把流动儿童作牺牲品。应该说，改变以二元户籍制度为基础的教育制度，观念转变有先后是正常现象，但是这种观念迟迟不改变，成为一些政府和部门的指导思想，就阻碍了政策落实和农民工子女义务教育问题的解决。

（二）一些地方违背国家政策对农民工子女进公办学校继续实行歧视性收费，民办学校得不到承认，造成适龄儿童就学困难

目前，广东多数地方仍向进公办学校的农民工子女收取借读费。省有关部门规定进公办小学每学期收取300至500元的借读费(一些地方实收600至800元)，初中每学期1000元。有的名义上取消了借读费，实际收费未降低，如东莞市过去收借读费600元，书杂费168元，2004年决定取消借读费，但将农民工子女的书杂费提高到734元。浙江有的地区对户口在外地的农民工收取择校费或跨区赞助费，一般在1万元左右，对于农民工来说负担较为沉重，只好辍学；有的城市规定，只有企业招聘的人才或技术管理骨干的子女，才能进公办学校。有的城市认为扩大公办学校招收，会增加政府费用，有意把农民工子女义务教育推向民办简易学校，让农民工出钱解决子女就学问题。

专门招收农民工子女的民办简易学校在一些地方得不到承认。2004年某特大城市介绍我们到一个镇调查民办简易学校的情况，镇上25所民办小学却没有一所学校得到当地政府批准。有关部门给这些小学定为“××简易学校”的名称，学校和学生都感到带有歧视性。另一个特大城市，所提出的办学条件，远远超过国家要求，近300所民办简易学校，得到当地政府批准的不到20所，其他是流出地发办学证。简易学校难以办理合法手续，处于不被承认、无人管理的状态。相当多的地方，农民工子弟学校只有民办，没有公助。打工子弟学校收费低，开支大，包括土地、校舍租赁费开支，办学条件难以改善，教育质量较低。

有的地区全日制学校在超负荷的情况下，接纳率仍达不到40%，加之民办学校少，较大比例的农民工子女无法入学。

（三）农民工子女多数只能在流入地接受六年义务教育，后续教育困难重重目前，进城农民工子女小学毕业后继续在城市读初中的比例很小。一是公办初中费用高，民办简易学校的小学、初中结构严重失衡。上海市高行镇有25所民办小学，民办初中只有一所，规模较小，多数农民工子女只能在城市接受6年义务教育。二是农民工子女不能在流入地参加高考。城市公办初中学校使用当地教材，不用全国统编教材，如果在城市读初中、回家乡上高中，教学不好衔接。为了适应在家乡高考，民工子女多数只能是回家乡上初中。

农民工子女初中毕业后的后续教育也有待解决。在城市读高中，有的城市规定一人收3万元赞助费，每学期2000元借读费。读职业学校费用也难以承受。北京市有50多所专业学校，户籍生源少，对农民工子女入学没有限制，但一年各项费用要一万多元，多数人上不起，这种职业教育体制不改革，农民工子女就只能在初中毕业后无一技之长的进入劳动力市场。

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（四）流入地城市没有将农民工子女教育纳入发展规划，教育投入少，民办学校用地缺乏安排，学生没有稳定的课桌

深圳市基层单位反映，城市发展规划未考虑农民工子女就学的问题。如宝安区沙井镇是劳务工集中的地区，到处都是新开工的工业区，过去搞规划时没有规划学校用地，包括没有规划公办学校用地。目前一些民办学校办学，土地必须租赁，要出大价钱，这些负担最终要转嫁到学生身上。不少城市把民工子弟学校看作临时现象，校址的不确定性很大，学校多次搬迁，造成直接经济损失，教学很不安定，也无法投资建设。

政府对农民工子女教育多数地方财政预算没有安排有关经费，投入严重不足。大部分区县只按照本市户籍学生数核拨教育经费，造成接收进城农民工子女的学校经费紧张。流入城市农民工及子女多居住在城乡结合部，与城市富余教育资源的地区分布不同。城乡结合部公办学校难以满足民工子女就学要求，需要新建、扩建学校，而区县财力相对薄弱，教育投入保障机制尚待建立。

四、推进农民工子女平等接受义务教育的建议

1.流入地政府要尽快转变观念，推动形成进城农民工子女义务教育平等融入城市的教育制度。义务教育体制的城乡分割，城市对人已进城、户籍身份未变的农民工子女就学持搁置在外的歧视政策，影响工业化、城镇化带动农村劳动力转移的结构转变，影响教育事业。当前农民工已是城市和发达地区产业工人、常住人口的重要组成部分，农民工子女也已成为城市义务教育对象的一部分。实行农民工子女义务教育由流入地政府负责，更好融入城市，保障他们获得平等的教育权利，是贯彻义务教育法，推进教育制度改革的正确方向。

目前一些地区政策落实不力，一些农民工子女无法入学，入公办学校的歧视性收费仍然存在，众多民工子弟学校处于未被承认的状态。原因是受城乡分割体制影响，对农民工子女义务教育不负责的思想观念仍在起作用。应树立以人为本的发展观，认识农民到城市和发达地区就业，与本地劳动者和其他要素形成经济发展合力，给农民、企业、地区、国家都带来了利益。中央与地方的财政分配，不是按户籍人口数量划分，而是对地区财政总量按税种按比例分成，地区财政总量中有农民工直接间接做出的贡献，让其子女在教育上分享公共服务，是合理的。有的城市一年放在城市建设上三四十亿元，拿一些用于农民工子女教育事业是可能的。农民工流出地多是不发达地区农村，国家对农村教育投入少，这些地区财政困难，要把不发达地区义务教育经费转到城市来，不现实，也不合理。农民工流动决定于企业的需求，那种不解决流动儿童就学、把农民工逼回老家，控制城市人口的想法，不符合工业化城镇化和城乡协调发展的潮流。

加快城市义务教育体制的整合，使流动儿童得到同等的受教育机会，不给社会增添新文盲，为进城农民工创造好的环境，既是迫切的，又影响深远。流入地县级以上政府要尽快转变观念，负责起本行政区域内流动儿童的义务教育工作，使之融入城市教育体制，把工作落实到位，确保农民工子女完成基础教育。

2.通过扩大公办学校招收、扶持民办学校，保障农民工子女就学和接受质量合格的基础教育。首先要积极扩大公办学校招生规模，争取在3年内有60%以上的农民工子女进入全日制中小学校，确保农民工子女中的适龄儿童有学上、及时入学，最好做到就近入学。对公办学校农民工子女与城镇户籍学生一视同仁。区县按照统一标准向学校划拨生均经费。取消对农民工子女收取的赞助费、借读费。就近无学可上，到别的学区就学，不收择校费。教育部对农民工子女失学、辍学和乱收费的情况宜定期抽查，予以公示，督促解决。

对招收义务教育阶段农民工子女的民办简易学校，实行规范管理、提供服务、给予扶持的政策。近期要改变多数民办学校长期得不到承认的状况，对师资、卫生、安全符合条件的，及时颁发办学证，纳入当地教育部门统筹管理和服务。暂时未批准而有农民工子女就学的，也要先管起来，给予服务。对民办简易学校不收营业税。教育部门应采取引导、服务措施，促进民办学校从“合法”到“合格”，使农民工子女受到应有质量的基础教育，如建立与打工子弟学校沟通交流的平台，了解他们的需求；在师资培训、教师资格认证和晋升、校长培训和教学管理、教学设备购置等方面予以支持；建立统一、规范的教学考核制度等。民办简易学校与“贵族小学”不同，有经营的一面，也有面向低收入群体进行义务教育的功能，要促进其向非营利的社会资产转变。从将来的发展看，教育部门不仅可选派公办教师到民办学校任职，待遇不变，也应对民办学校优秀教师进行转为公办教师的试点，通过政府扶持，社会捐助，逐步缩小义务教育学校双轨制的差异。

3.政府增加教育投入，把农民工子女义务教育和学校建设纳入城镇社会事业发展规划和城镇基础设施建设规划，解决好学校用地，把相关经费列入财政预算。根据农民工子女主要居住在城乡结合部的情况，适当调整中小学布局，充分利用闲置的教育资源，发展公办、民办中小学校，特别是发展比较短缺的初中教育，增加接收容量，合理核定接收学校的教职工编制和经费。当地区县解决农民工子女义务教育经费有困难的，市级财政应予支持。

要根据适龄儿童就学需要，整合城市教育资源，确定学校公益用地，使民办学校、农民工子女有稳定的校园。城市学校布局调整中闲置的校舍，应低价租赁或无偿提供招收农民工子女的民办简易学校使用。义务教育阶段的公办、民办学校都属于社会公益事业，土地使用应予规划安排，按公益建设用地收取税费。武汉市江汉区对民办简易学校用地，实行政府规划和确定用地，减免有关税费，改变了这类学校经常搬迁，动荡不安的局面。应总结各地经验，制定具体政策。

4.研究解决与进城农民工子女义务教育相关的非义务教育问题。农民工子女义务教育与非义务教育相互影响。有的城市义务教育由9年延长到12年，农民工子女也应比照实行。对进城农民工子女升入高中，是否收赞助费、借读费，哪类城市农民工子女可在当地参加高考，应进行政策研究。有关单位调查了北京市农民工子女在职业教育上的需求与供给，80%以上的农民工家庭期望子女达到大专以上教育水平，但受实际学业水平和家庭经济负担能力的影响，半数家庭选择就读高中和职业高中。中等职业学校生源短缺，但收费过高，民工子女进不去。应推进中等职业学校的改革，形成适合农民工子女进入的中等职业学校和专业技能培训。