一、中国公共管理制度创新的基础主体:人民群众

马克思主义认为,历史活动是群众的事业,人民群众是推动历史前进的动力。人民群众不仅是物质文明和精神文明的创造者,而且是政治文明的创造者。在社会主义中国,人民当家作主,人民群众更加自觉地把个人的命运同国家、民族和社会主义的命运紧密地联系在一起,更加自觉地发挥自己的积极性、主动性和创造性,进行更加自觉、积极、主动的历史创造活动。“生气勃勃的创造性的社会主义是由人民群众自己创立的。”[6](P932)人民群众是中国公共管理制度创新的基础主体。

1.人民群众为中国公共管理制度创新提供了物质

基础与精神条件首先,人民群众为中国公共管理制度创新提供了物质基础。马克思和恩格斯曾指出:“人们为了能够‘创造历史’,必须能够生活。但是为了生活,首先就需要衣、食、住以及其它东西。因此,第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料,即生产物质资料本身。”[7](P79)也曾指出:“马克思主义者认为人类的生产活动是最基本的实践活动,是决定其它一切活动的东西。”[8](P282-283)可见,物质资料生产是人类社会生存和发展的基础。没有人民群众创造的物质财富,公共管理制度创新就成了无本之木。其次,人民群众为中国公共管理制度创新提供了精神条件。公共管理制度创新离不开科学理论的指导。中国公共管理制度创新就是以马列主义、思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导的。而人民群众是精神财富的创造者,“一切科学文化的积极成果和一切杰出的科学家、思想家和艺术家的出现,无不直接和间接地与广大人民群众的社会实践有着密切的联系”[9](P337)。马列主义、思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想同样源于人民群众的实践,是人民群众实践的产物,是对人民群众实践经验的总结。

2.人民群众是中国公共管理制度创新的根本力量

社会历史的发展,归根到底是由社会基本矛盾运动引起的。但社会基本矛盾运动和发展的客观规律离不开人民群众的活动而发生作用,它必须通过人民群众的实践活动为自己开辟道路。正所谓“人民,只有人民,才是创造世界历史的动力”[10](P1031)。阶级社会中,社会革命是历史上新兴阶级取代旧的阶级成为新的统治阶级通常所采取的制度创新形式,其主体永远是人民群众。就中国来说,在新民主主义革命时期,人民群众在共产党的领导下,以自己特有的革命精神和无所畏惧的英雄气概,前赴后继,浴血奋战,为推翻三座大山,建立新中国,立下了不朽的功勋;在社会主义革命和建设时期,他们发奋图强,艰苦创业,为建立和巩固社会主义制度作出了巨大贡献。中国步入社会主义社会之后,生产关系与生产力、上层建筑与经济基础之间是基本适应的,但也有不相适应的环节和方面,仍然存在着矛盾,这些矛盾必须通过改革来解决。而“改革是社会主义制度的自我完善和发展,是发扬优势、革除弊端、大胆创新的过程”[11](P39)。“社会主义制度的自我完善和发展,说到底,是一个体制创新的问题。”[11](P41)实质为制度创新的改革,其主体仍然是广大人民群众。“改革开放中的许多东西,都是由人民群众在实践中提出来的。”[12]可见,历史实践充分说明,包括公共管理制度在内的社会主义制度的确立和不断完善等中国革命和社会主义建设的一切成就,都是人民群众在实践中发挥积极性和创造性取得的,人民群众是中国公共管理制度创新的根本力量。

3.人民群众的利益和愿望是中国公共管理制度创新的出发点和归宿

中国社会主义的性质决定了中国公共管理制度创新必须“为人民服务”,以人民群众的利益和愿望为出发点和归宿。马克思、恩格斯早在《共产党宣言》中就指出:“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[7](P283)“共产党人没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。”[7](P285)根据马克思主义基本原理,创立了“为人民服务”的科学理论,邓小平提出了“领导就是服务”的科学论断。在新的历史时期,提出的“三个代表”重要思想,把发展先进生产力、发展先进文化、实现最广大人民群众的根本利益同坚持党的先进性联系在一起,并且上升到党的性质和宗旨的高度,使“为人民服务论”、“领导就是服务论”在新的历史条件下,有了更鲜明的时代精神和更具体的实践要求。中国公共管理制度创新是以马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导的,自然必须坚持“为人民服务”。实际上,中国公共管理制度创新不论是废除、完善旧制度还是建立新制度都是为了优化公共管理制度。而优化公共管理制度的目的是为了服务于其赖以建立的经济基础,解放和发展社会生产力,满足人民群众日益增长的物质文化生活需要。因此,公共管理制度创新必须以人民群众的利益和愿望为自己的出发点和归宿,切实坚持“三个有利于”的标准,并最终依据“人民是否满意”这个尺度来衡量。

二、中国公共管理制度创新的关键主体:中国共产党

作为社会主义事业的领导核心,中国共产党为中国公共管理制度创新指明了方向,其自身建设更是中国公共管理制度创新的根本保证,因此,它是中国公共管理制度创新的关键主体。

1.中国共产党是中国公共管理的关键主体

公共管理“是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动”[13](P6)。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性,决定了公共管理主体的多样性。就中国来说,公共管理主体是“以政府为核心的开放式体系,其中,中国共产党处于领导地位,政府是公共管理的核心主体,各种非政府公共组织在公共管理中的作用日益凸显”[14](P69)。作为领导者,中国共产党是其中具有最高层次、最重要的、最关键特征的要素。众所周知,在政治体制上,中国不同于西方国家的基本特点之一,就是中国共产党长期执政。政府在公共管理中的作用固然很重要,但须知政府和各种非政府公共组织,都是受党统一领导的,党实际上掌握着国家重大公共问题的最高决策权。所以,在中国公共管理的主体系统中,中国共产党是具有最高层次、最重要、最关键特征的要素。当然,“党不是政权本身,不能取代政权机关的职能”[11](P598)。通过深化改革,充分发挥政府以及其它各类公共管理主体应有的职能和作用,正是我们努力的方向。但无论怎样改,“党的领导”是必须坚持的,这不仅是四项基本原则之一,也是中国的历史与现实国情决定的。作为一个人口多、底子薄、发展很不平衡,既有统一传统又有分裂战乱历史的大国,要团结凝聚13亿人民,大力发展先进生产力和先进文化,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要,实现社会主义现代化的宏伟目标,没有中国共产党的坚强领导,是根本不可能的。

2.中国共产党为公共管理制度创新指明了方向

中国公共管理制度创新是一项涉及面宽、政策性强、操作性难的复杂系统工程,既涉及共产党、权力机关、行政机关、司法机关以及非政府公共组织之间横向关系的协调,又涉及到中央、地方、基层之间的纵向关系的处理,牵涉到千千万万的人和事,包含着十分丰富和广泛的内容,具有曲折性、艰难性。中国共产党作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队,始终努力代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益,以“全心全意为人民服务”为根本宗旨,其历史任务就是领导和组织人民当家作主,掌握自己的命运,争取自己的利益。因此,只有中国共产党才能始终着眼于最广大人民的根本利益,同时兼顾和协调好各方面的利益,作出科学合理的决策,制定出正确的理论、路线、方针、政策,保证中国公共管理制度创新有领导、有步骤、有秩序的沿着社会主义道路朝着“为人民服务”的正确方向推进。

3.中国共产党的建设是中国公共管理制度创新的根本保证

作为中国公共管理的关键主体,中国共产党的自身建设与中国公共管理制度创新息息相关,是中国公共管理制度创新的根本保证。首先,“建设一个什么样的党”决定了中国公共管理制度创新的出发点和归宿。中国公共管理制度创新的出发点和归宿是“人民群众的利益和愿望”,能否坚持这一点首先取决于作为领导者的中国共产党能否做好自身建设工作,从而真正保持“先锋队”性质,真正代表最广大人民的根本利益,真正坚持“全心全意为人民服务”的宗旨。其次,“怎样建设这个党”决定了中国公共管理制度创新的路径和程序。中国公共管理制度创新着重强调有利于党的建设的公共管理制度的创新,随之示范和拉动其它公共管理制度的创新。而在中国公共管理制度创新这一公共选择过程中,中国共产党起着“中心”、“枢纽”的关键作用,直接影响这一进程的速缓。最后,党的制度建设是中国公共管理制度创新的关键。中国共产党的建设是一项包括思想建设、政治建设、组织建设、作风建设以及制度建设等方面内容的完整严密的系统工程。但“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[15](P333)。党的制度建设就是把长期以来党的领导工作中和党内生活中的经验教训加以总结和概括,形成党的成员必须共同遵守的党内法规、条例、规则等党的制度,并狠抓贯彻落实。其作用在于调节党内关系,指导党内生活,规范领导行为,保证党的事业顺利发展。鉴于中国共产党在中国政治与公共管理中的特殊地位,党的制度建设、制度创新不仅是中国公共管理制度创新的重要组成部分,更是中国公共管理制度创新的关键。

三、中国公共管理制度创新的核心主体:政府

作为社会公共权力的执掌者,政府在公共管理制度创新系统中优势突出,能直接影响公共管理制度创新的需求与供给,是公共管理制度创新的核心主体。

1.政府在公共管理制度创新主体系统中优势突出

从政府的功能的角度来说,政府能够维护基本的经济社会结构,促进社会经济的增长,是当然的公共管理制度创新的生产者和供给者。而相对作为中国公共管理制度创新主体的非政府公共组织、人民群众,政府又是“在暴力方面具有比较优势的组织”,[16](P21)拥有绝对的政治力量对比优势和强大的资源配置权力,能通过行政、经济和法律等手段在不同程度约束其它社会行为主体的行为。“国家具有使其内部结构有序化的相应规则,并具有实施规则……的强制力”[16](P106),这又使得“政府有能力以低于私人组织的成本……进行某些活动”[17](P22),从而使其推动的公共管理制度创新的组织成本和实施成本大大降低。因此,政府推动的公共管理制度创新通常是交易成本最低的创新形式,影响面大,效果好。

2.政府直接影响公共管理制度创新的需求与供给

首先,政府影响中国公共管理制度创新的需求。制度之所以会被创新是由于制度需求的存在。而影响制度需求的因素主要有“相对产品和要素价格、宪法秩序、技术和市场规模等”[18](P123)。政府通过运用自己的力量影响这些因素的变化,进而影响公共管理制度创新。具体来说:“(1)政府通过改变产品和要素的相对价格比例,激励人们的制度创新需求,诱发公共管理制度创新;(2)政府通过修改宪法,引起制度创新需求,促进公共管理制度创新;(3)政府通过开发、引进和推广新技术,推动公共管理制度创新;(4)政府通过扩大市场规模,引起公共管理制度创新”[19](P50-51)。其次,政府影响中国公共管理制度创新的供给。戴维•菲尼认为,影响制度供给的因素主要有“宪法秩序、现存制度安排、制度设计成本、现有知识积累、实施新安排的预期成本等”[18](P124),政府可以利用自己的优势,促进公共管理制度的供给。具体来说:“(1)政府以较低的成本,快速实施制度供给,解决公共管理制度短缺问题;(2)政府通过维持或改变现有制度安排的路径依赖,推动公共管理制度创新不断前进;(3)政府通过促进知识存量的积累,增强公共管理制度的供给能力”。[19](P51-52)

3.地方政府在中国公共管理制度创新中地位显著

从理论上看,中国地方政府在推动公共管理制度创新方面至少有如下共同的作用和优点:“(1)地方政府直接接触当地的个人和团体,能够及时了解来自个人和团体自发产生的创新意图及其新制度的预期收益,使新的制度安排在没有获得全面的合法性之前,具有局部范围内的合法性,避免新制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里;(2)地方政府作为中央政府与地方个人及其团体之间的联系中介,也是诱致性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的桥梁;(3)地方政府推动的制度创新往往带有试验性,因而具有收益大、风险小的优点。”[20](P68-69)

四、中国公共管理制度创新的新兴主体:非政府公共组织

非政府公共组织的兴起,“是对长期困扰人们的市场失灵和政府失灵问题作出的回答,是80年代以来在全球范围出现的重大的组织创新和制度创新”[21](P45)。随着中国市场经济的发展和公共管理社会化进程的加快,非政府公共组织日益成为解决许多社会问题时不可缺少的组织机制,在中国公共管理中的作用日见突出,已成为中国公共管理的新兴主体。

1.非政府公共组织是中国公共管理的新兴主体

非政府公共组织是指“那些独立于政府与企业之外的各类社会组织。在中国,大体包括官办或民办的事业单位、社会团体、群众组织、社会中介组织以及民办非企业组织,另外还应包括带有一定政治色彩的群团组织、具有一定管理职能的准行政组织等”[22](P77)。现代社会存在着大量的公共事务管理活动,政府是这些管理活动的核心主体,但政府从来没有也不可能提供全部的公共服务和产品。随着中国市场经济的发展和公共管理社会化进程的加快,非政府公共组织越来越成为解决许多社会问题时不可缺少的组织机制,“在公共管理中的作用日益凸显”[14](P69),已成为中国公共管理的新兴主体。

2.非政府公共组织在中国公共管理制度创新中有重要作用

相对政府等组织而言,非政府公共组织具有“贴近民众、灵活调整、社会沟通、承受风险以及创新的优势”[5](P41),在中国公共管理制度创新中发挥着聚合意见、沟通协调、支持实施等重要作用。首先,非政府公共组织发挥着聚合意见的作用。在公共管理制度创新过程中,因受经济发展水平、政治民主条件、文化程度高低等诸多因素的制约,全体公民在绝大多数情况下不可能直接参与其中,党和政府也不可能有足以满足每个公民充分表达意见的公共设施和渠道。这时,非政府公共组织便可以利用它们贴近公民,与公民可较密切接触的优势来弥补这种缺陷,聚合公民对公共管理制度创新的看法、意见,并在此基础上综合,通过合法渠道代为建言。中国许多的非政府公共组织实质上就是不同阶层的利益代言人,它们可以通过参加政府的听证会,展开学术讨论,发表公开言论等直接或间接地向政府反映公民、社会的意见、建议,供政府在进行公共管理制度创新时参考。其次,非政府公共组织发挥着沟通协调的作用。非政府公共组织在公共管理制度创新过程中,可以发挥社会沟通的优势,作为一个“上情下达”、“下情上传”的中介,发挥沟通作用。一方面,政府的意愿可以通过非政府公共组织转达给公民;另一方面,公民的要求和愿望也可以通过非政府公共组织传送至政府那里。此外,非政府公共组织还可以有目的、有秩序地依法组织公民和政府就公共管理制度创新活动进行协商对话,在诸多问题上反映公民的呼声。非政府公共组织这种承上启下的“中介”及“合纵连横”协调的重要作用,有助于各公共管理制度创新主体得以及时有效地沟通,尽可能地减少公共管理制度创新过程及其结果的社会“断裂”现象。最后,非政府公共组织发挥着支持实施的作用。公共管理制度创新后,为使新产生的公共管理制度得以更好地实施,离不开一系列的宣传、指导、监督工作。而政府组织在这方面有自身的诸多局限,非政府公共组织便可发挥积极作用。非政府公共组织可以帮助公民树立正确的世界观、人生观,培养他们的公共精神,营造良好的氛围,利用各种非正式途径或正式途径来引导公民自觉接受新的公共管理制度,以减少公共管理制度实施的摩擦成本。

五、中国公共管理制度创新:多元主体间之互动与合作

中国公共管理制度创新的主体是多元的。诚如恩格斯“历史发展合力论”所揭示的,公共管理制度创新实际上是其多元主体间互动与合作的产物,是各主体“合力”作用的结果。从逻辑过程看,公共管理制度创新一般包括如下五个步骤:第一步,形成“第一行动集团”。即认识到现行制度的弊端,预见到潜在利益,并预见到只要进行制度创新就可得到这种潜在利益的决策者。它是制度创新的决策者和首创人。第二步,“第一行动集团”提出制度创新方案。为了进行制度创新,“第一行动集团”提出制度创新方案,如果这时还没有一个可行的现行方案,那就要等待制度方面的新发明。这个等待的时间可能是很长的,因为对制度创新初始条件的估价,对方案的设计是复杂且涉及面很广的。第三步,在有了若干可供选择的制度创新方案之后,“第一行动集团”按照最大化利益原则理性地进行比较和选择他们认为最能实现自身利益的制度并实施之。第四步,形成“第二行动集团”。即在制度创新过程中帮助“第一行动集团”获得利益的单位。“第二行动集团”本身不一定得到追加的收益,但可能同“第一行动集团”共同分享追加的收益。“第二行动集团”的支持和帮助,对于“第一行动集团”来说是相当重要的,因为“第一行动集团”所选择的制度创新方案需要有人执行、维护,否则方案是无法付诸实现的。第五步,“第一行动集团”和“第二行动集团”共同努力,促成制度创新[23](P30-31)。在制度创新实现后,两集团可能会就所获得的、曾经是潜在的收益进行再分配。当制度创新的这个逻辑过程进行完后就会达到暂时的制度均衡。制度均衡是指这样一种情况:当无论怎样改变现存制度都不会为改革者带来追加利益时,于是进行制度创新的可能性就不存在了。

进一步而言,当所有的制度创新机会都被实现后,制度均衡就实现了。显然,这种均衡是暂时的,因为社会总是在发展着,促进制度创新的新因素总是在不断出现,制度资源永远要被充分发掘才能适应社会发展的需要。可见,从逻辑过程来看,公共管理制度创新正是作为制度创新主体的“第一行动集团”和“第二行动集团”互动与合作的结果。在社会主义中国,由于公共管理制度创新以公共性为主要特征,以“人民群众的利益和愿望”为出发点和归宿,是为了“更好地实现、维护和发展广大人民群众的利益”,并且作为制度创新主体的“第一行动集团”和“第二行动集团”在根本利益上是一致的,因此,两个行动集团的合作就表现得更为鲜明突出。当然,中国公共管理制度创新的实际过程较其逻辑过程要更复杂,涉及更多的实际问题,并且在创新中,创新可能是诱致性的,也可能是强制性的。这样一来,在不同情况下担当“第一行动集团”和“第二行动集团”的公共管理制度创新主体会有所差别,但不管是哪种类型的公共管理制度创新,作为中国公共管理制度创新主体的中国共产党、政府、非政府公共组织以及人民群众之间的互动和合作是始终存在的。换句话说,中国公共管理制度创新正是其多元主体间互动与合作的产物,是各主体“合力”作用的结果。需要指出的是,尽管在社会主义中国,公共管理制度创新各主体之间在根本利益上是一致的,但不可否认的是,由于各主体的具体地位、角色不同,他们在具体利益、要求、倾向上仍然存在着这样那样的差别。这些差别就形成了矛盾,反映到公共管理制度创新中会表现出主体积极性的差异,甚至有角色冲突。所以,仍有必要对各主体之间关系加以理顺和协调。也正因此,面对当前中国公共管理制度有待进一步完善的现实,协调好各主体间关系以保证各“分力”作用方向一致,同时强化各主体自身建设以提升各个“分力”之作用力量,进而提升多元主体之“合力”,对推进中国公共管理制度创新就具有重大意义。