一、新公共管理的本质

西方国家早期政府管理职能十分有限,普遍崇尚亚当•斯密自由经济主张,政府的主要兴趣在于外事活动和维持社会治安,扮演“守夜人”角色。二次大战以后,各国政府普遍干预经济生活,政府公共管理职能扩大到社会生活各个方面。实践证明,政府过多干预,不仅产生财政危机,也会误导市场走向,扭曲资源配置,干预失灵几乎成了通病。20世纪70年代末期,西方国家开始了大规模的政府再造运动,英国首相撒切尔夫人首开行政改革的先河,赢得了“铁娘子”美誉。奥地利制定“行政管理计划”,法国有“革新公共行政计划”,葡萄牙有“公共选择计划”,澳大利亚推行“财政管理改进计划”,丹麦、芬兰、荷兰、新西兰、美国以及日本等纷纷推出“再造政府”运动,新公共管理就在行政改革中应运而生。新公共管理现象反映了西方各国行政改革有趋同状况,但不是简单移植,而是经历曲折探索,付出沉重代价形成的。把企业管理的理念、方法运用到政府部门,将市场作为配置资源的主要手段,政府由公共服务的提供者转变为公共服务的监督人,从繁杂纷乱的事务中摆脱出来,不仅减轻了政府的财政压力,而且探索出可行之路,把政府定位在“掌舵”而不“划桨”的角色上,对社会经济生活将产生深远的影响。关于公共管理的内涵,经合组织(OECD)公共管理委员会认为,新公共管理转移权威,保证绩效,发展竞争和选择,提供灵活性,改善人力资源管理,优化信息技术,改善管制质量,强化了公共核心部门的战略能力。北京大学陈庆云教授的观点具有代表性,他认为公共管理是不以追求利润最大化为目的,旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。

是否以营利为目的,是区别公共管理与企业管理的重要标志。公共管理作为普遍存在的社会现象,是政府组织与非政府组织运用公共权力,处理公共事务,维护公共秩序,提供公共产品所进行的管理活动。随着非政府组织的成长与地位的上升,在公共管理中必然会发挥越来越重要的作用。公共管理是特定时代的产物,不能离开各国公共行政的丰富实践。当今西方国家普遍推行公共管理制度改革后,非政府组织活跃于公共事务各个层面。当政府的公共管理职能让渡给社会之后,政府的基本职能在于公共政策的制定和监督执行。公共服务机构分散化和小型化,引入竞争机制,创造公平竞争环境。公共管理主要关注的不是过程、程序,更多的是关注取得结果,促使公共组织更加有效地提供公共物品。作为全新的行政模式,公共管理以市场为依据,关注专业化管理,关注业绩评估和效率,由行政体系主体中心转变为顾客至上,让顾客做出选择,也就是要实现“用脚投票”的权力,由顾客自己掌握资源的选择权,寻租行为就丧失了生存土壤。把以权力为中心转化为以服务为中心,行政官员开始由“官僚”向“经营人员”转变,有利于改革传统的行政理念,进一步弱化特权意识。把以效率为中心转变为以成本为中心,实行公共服务的公开竞标、出租承包,并没有减少政府组织对该服务绩效的责任,政府可定期检查监督承包商的工作绩效。实行公共服务的分散化,给客户以自由选择的权利,公共服务适度规模化,有利于开展竞争,提高质量,促进效率与公平兼得,维护公共利益的至高无上性。公共管理的对象就是社会公共事务,随着社会经济的进步,人们对管理活动的认识得到深化,内涵更加丰富,外延不断扩大。公共管理不能回避社会责任和绩效要求。

一是确立公共问题。诸如人们的生存环境保护问题、城市道路交通管理问题、社会弱势群体失业贫困疾病问题、贫困辍学儿童和特殊人群教育问题、老年人关怀、社区服务和慈善捐赠问题,以及社会秩序社会犯罪社会治安等,这些属于公共领域的公共性问题,关系到大多数社会成员的切身利益和生活质量,是公共管理实践无法回避的根本问题。

二是制定公共政策。任何公共问题都是基于利益而产生的,公共政策是对全社会的价值做出权威的分配,在涉及公共物品提供中,存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。公共政策的制定与实施,着眼于社会利益关系的调整,与政治经济问题紧密联系,直接接受公共问题的挑战。政策的制定与执行是否具有开放性,公民的利益能否通过民主的程序表达和整合,依靠什么投票规则来决定政策选择,诸如环境污染、水土流失、治安恶化、扶贫济困等公共问题,都要按照一定程序方法,制定解决问题的公共政策,实质在于对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实。在公共政策领域很难达到帕累托最优,然而公共政策应该体现公共性,对公共利益进行权威性分配。公共政策的有效运行,仰仗社会正式的和非正式的制度配合,借鉴发达国家经验,我国政府在扶贫攻坚、土地有偿使用转让、公共物品集中招标采购、对国有大型企业派遣稽查特派员等方面,不断优化政府行为手段,促进社会经济协调发展。

三是加强公共资源管理。公共资源包括自然资源、公共物品、公共信息以及人力资源等。自然资源如土地、矿产、水源、森林等,是社会存在和发展的基础,一般不属于个人所有,但是如何加以开发使用,对社会整体发展影响很大。公共物品种类很多,可以区分为基础性公共物品,如基础设施一类的公共工程、道路、桥梁、交通标志、城市公园;管制性公共物品,如宪法、法律制度安排及国家安全、防务等;保障性公共物品,如社会保障、社会保险、卫生防疫;服务性公共物品,如公共交通、环境绿化等具有社会共享性的物品。公共信息是最基本最普遍的技术手段,是社会成员应该拥有和享受的各种精神产品,如经济信息、科技成果、文化产品等,可以开拓视野,延伸体能、跨越时空、节约成本。人力资源是一定社区内共有人才资源的开发和利用,这是社会资源中最活跃最积极的因素,要发挥人力资源的价值,必须具备激励机制和约束机制。

四是提供公共服务。由于政府公共职能不断扩大,对经济生活的干预加强,公共服务涉及全体社会成员共同利益,满足其共同要求,关系其整体生活质量。如交通、邮电、教育、医疗等,还可以从个人在公共活动中的体验来认识,如公共秩序、安全环境、社会保障等。美国经济学家萨缪尔逊提出以公共物品的提供作为界定公共事务的主要依据,是颇有见地的。公共物品就是将利益不可分割的产品扩散给社会全体成员,由社会全体成员共同享有。在公共服务领域建立公共服务市场,以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向,需要政府着眼于长远的可持续发展,采取灵活高效的政策,不忘顾客第一意识,树立以服务对象为上帝的观念,建立解决公共问题的制度机制,有利于缓和公众的不满情绪,把政府从低效率和高成本中解放出来,既有利于实现政府行政目标,又能实现公民对政府权力的制约,推进公共管理的社会化。

二、非政府组织及其成长

各国政府组织从来都不可能提供全部公共物品,非政府组织最初只是一些非营利的从事公益事业的民间组织,志愿性的从事慈善、环保、人道主义关怀、救助等公益事业。20世纪80年代以来,随着新公共管理运动的兴起,非政府组织发挥着越来越广泛的作用。各国非政府组织称谓并不相同,有的称公民志愿性社团、协会,有的称绿色组织,有的叫做介于政府与企业间的“第三部门”,或者称独立部门。其内涵与外延虽然没有形成统一的界定,但是已逐渐进入了制度化过程,不再是原先的丑小鸭,而是形成了一定的规则和一系列行为规范,许多国家和一些重要国际组织已针对非政府组织制定了专门的法律规章,非政府组织的合法地位已得到国际社会的普遍认可。对非政府组织基本涵义的理解,世界各国比较趋同的看法是存在四个显著特点。

一是非政府性,或曰民间性,即这些组织是以民间形式出现的,不是政府及其附属机构,不代表政府或国家立场。二是非营利性,即不以营利为目的,不把获取利润当作生存的主要目的,不进行分红或利润分配,而是以提供公益或公共服务为主要目标。三是组织性,有正式的组织机构和管理机制,有成文的章程制度以及固定的人员,有独立的经济来源。四是志愿性,参加组织的成员都是自愿的,不是强制性的,因此,有的也叫志愿性组织。非政府组织还有另外两个特点,也是普遍认可的。一是非政党性,不是政党组织,政治上管理上都独立于政府之外,不参加竞选等政党活动。

二是非宗教性,不是宗教组织,不开展传教等宗教活动。我国非政府组织先天不足,正处于发展过程中,完全符合上述标准、独立发展和规范运作,还要踏踏实实前进一段路程。改革开放前的中国社会长期实行计划经济体制,所有社会成员及其活动都处于高度集权的社会控制下,营利组织不以赢利为目标,非营利组织没有独立地位和自主权利,自发成立的民间组织在高压下纷纷解体,不复存在。只有少数特殊团体,如“民主同盟”、“九三学社”作为派保留下来。非政府组织类别十分单调,主要是工会、共青团、妇联、科协、工商联等群众团体,经费由国家财政拨款,受同级党委的领导,具有官民双重属性。民间组织的发展需要一定的经济基础,也需要相宜的政治环境。20世纪80年代邓小平领导中国改革开放以后,政府组织撤出一些社会管理领域,公民自由活动空间前所未有地增加。中国的非政府组织主要是社会团体和民办非企业单位,它们的发展得到了法律的确认和保障。根据宪法,社会团体是由中国公民自愿组成,为实现会员的共同意愿,按照其章程开展活动。民办非企业单位主要包括各种协会、学会、联合会、联谊会、研究会、基金会、促进会、商会等社会组织。截至1989年,全国性社团骤增至1600个,地方性社团达到20万个。截至2000年底,经合法程序登记注册的县以上各级各类社团组织超过13•6万个,从事公益性社会服务活动的民办非企业单位超过70万家。这些民间的服务性事业单位主要包括各种民办学校、民办医院、社区服务组织、职业培训中心等。民政部门负责主管登记、拟定管理方针、政策、规章并监督实施,并把这些组织分为四类。一是学术性团体,如中国政治学会、中国物理学会。二是行业性团体,如中国轻工协会、中国贸易进出口促进会。

三是专业性团体,如制造业协会、物资供销协会。

四是联合性团体,如中国红十字会、残疾人联合会、中国青少年基金会。尽管我国非政府组织大都是政府主导型的,很不成熟、也不规范,发展并不平衡,但是非政府组织自治能力有所增强。自从95“世妇会”在我国召开后,非政府组织逐渐与国际接轨,有力地促进了社会善治,成为沟通政府与公民的一座桥梁。政府与公民的合作,常常需要中介组织的协调,非政府组织具有这种优势,一方面及时把民间对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来,转达给政府部门。另一方面又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达给组织成员,推动政府与公民的合作。非政府组织的组织能力源自共同的价值观,贯穿着人道主义和利他主义思想,渗透着奉献理想和团结协作精神,坚持不懈地关注妇女儿童保护、绿色环境保护、残疾人以及人道主义援助、对贫困失学儿童教育的希望工程等。非政府组织的成长发展逐渐成为社会进步的潮流,随着现代化建设的进程,不断创新,在社会公共领域大有作为,就能满足社会经济可持续发展的要求。

三、新世纪公共管理与非政府组织参与

在经济全球化趋势下,借鉴新公共管理的经验,切实转变政府职能、还权于民、还权于社会,必须有非政府组织作为承接载体。非政府组织参与,能够限制政府追求自身利益最大化,改变政府垄断公共物品提供的局面。作为国家合法代表的政府,处于宏观调控的地位,但是作为代表统治阶级利益的理性经济人,在某种程度上也会追求自身利益的最大化。曾经在一段时间里盛行的政府官员利用手中权力从事营利活动,政府机关甚至直接经商办企业,军队经商,政府部门争管理权、处罚权、许可权、收费权。以政府名义乱摊派、乱收费、乱提成,利用合法手段争得寻求“租金”的特权,一些地方走私触目惊心,假冒伪劣、打而不死。一些行政主管部门任意收费,随意罚款,谋取自身和小团体的不当利益。人民群众最痛恨政府寻租、权力腐败、暗箱操作、假公济私。非政府组织介入评议政府、评议官员,形成对政府及官员行为的应有的制衡及监督,有利于保护人民群众合法利益不受侵害,监督政府行为的合法性与合理性,防止政府不当营利合法化,防止滥用自由裁量权,防止政府部门以行政立法为名制定维护本部门利益的规章,以“创收”理由截留、私分或变相私分各种款项,形成制衡政府权力的监督机制。非政府组织参与,能够帮助帮助处于边缘的社会弱势群体。发展公益事业是政府义不容辞的责任,帮助弱势群体,赈灾救灾、扶贫济危、帮助失业困难者、救济鳏寡孤独、老弱病残,非政府组织有着不可替代的作用。随着改革开放日益深入,社会转型的阵痛日益临近,国有企业大批工人下岗失业,“三资”企业劳资矛盾尖锐、工作强度大、劳保设施差、很不安全。农民负担重、债务多,每年上交的三种提留五项统筹有增无减,中央扶持农业、保护农民的政策很难落实到农民头上。这些最贫困的纳税人养活了许多冗员,自己却外出打工谋生。农民真苦,他们享受不到经济增长的利益,我们就没有走出决策失误的怪圈。非政府组织存在的基本价值就在于促进社会成员的公共利益。中华慈善总会、中国青少年基金会在帮助救济灾民、帮助失学儿童方面,组织实施了“扶贫工程”、“希望工程”,尤其是通过筹集民间资金帮助数以百万计的失学儿童重返校园的“希望工程”,博得了社会的普遍认可,这些受到帮助的儿童将受益终身,获得自立自尊和自主发展的能力。

非政府组织参与,能够建立良好的信用机制,营造公平竞争的环境。市场经济本质上是一种契约经济,市场经济的运行需要众多规则。在经济资源尚不丰富的情况下,有些人道德观念薄弱,无法约束膨胀的利益诱惑,只想通过投机诈骗、坑蒙拐抢来过舒适生活。政府在某种程度上也是经济人,千方百计实现自己的预算最大化目标。尤其是某些地方政府,利用手中的审批权,为了一部分人的既得利益搞地方封锁,打着造福一方的旗号搞地方保护主义,使得制假贩假、偷税漏税几成公害,恶意欺诈、逃避债务,严重威胁我国市场秩序和投资环境。政出多门、政策多变造成了政府失信,立国之基不稳。市场经济要求诚实守信,童叟无欺、不做假帐、建立良好的信用机制。这就首先要求建设行政信用、取信于民。非政府组织要在推动行政信用建设上下功夫,用法律法规规范公共管理的行为准则和行为规程,减少政府配置社会资源的成本,打破行业垄断,实现公平竞争。非政府组织在扶贫开发、环境保护、希望工程等领域卓有成效的实践,充分表明取信于民建立良好的信用机制,要公开公平踏踏实实,以道德信誉为根本。做到依法治国和以德治国并举。其次,要求建立失信惩罚机制,建立个人信用档案,健全评价系统。信用来自人们心中培育的良知,民无信不立,利人者,人必利之。非政府组织具有深入社会基层、贴近人民群众的优势,逐步成为解决社会问题、提供社会帮助的中坚力量,保护群众合法权益,对不守信用的要建立追究和赔偿制度、严厉打击恶意逃债、经济欺诈行为,对做假帐、恶意提供虚假信息的机构要清理“出局”,严惩不贷。规范契约关系,构建国家信用体系,按国际通行规则办事,可以节省交易费用,实现利益共享。非政府组织参与,能够促进政府决策科学化民主化、不断优化政府行为,提高政府能力。

非政府组织发展壮大后成为一种制衡力量,政府组织的地位不是弱化,而是强化,政府组织的作用更为重要,处理社会公共事务、维护市场秩序,首先要当好决策者。建立科学的决策体制,遵循科学的决策程序,确保决策的成功。政府决策者是一个利益主体,决策也有自身利益动机、政府活动的成本与收益分离、缺乏降低成本的激励。公共产品的投入与产出并不存在清晰的对应关系,难以对政府活动进行有效的成本分析。决策迟滞、没有压力,“政府失灵”会成为干预政策的伴生现象。要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,保证权力沿着制度化、法制化轨道运行。其次要当好管理者。政府要管理市场失灵、承担环境保护、人口控制、打击走私犯罪和网络犯罪等市场无法管理的事情。再次要当好协调者,培养参与意识与民主意识、将不属于政府的职能转移给非政府组织,降低政府成本,最大限度地发挥社会潜能,有效地利用好人财物等各种资源,保证人民真正享有有效管理形式,管理社会公共服务。政府还要当好监督者。健全监督机制,贯彻非歧视原则,欢迎外资外商平等进入中国市场,给予国民待遇、规范和监督市场,按国际规则办事,克服和改变政出多门、政策打架现象。政府要自觉接受党委、人大、法律监督机关的监督、接受非政府组织的监督、塑造良好的政府形象。非政府组织参与,能够评议政府、推动政府实施正确的政策、规范政府的行为、在互动和博奕中推动社会走向善治,非政府组织自身也能找到进一步发展的空间,独立思考,准确定位,对中国社会生活产生重要影响,实现民主与效率的统一。