本文作者：阮朝奇作者单位：云南大学公共管理学院

边疆民族自治州历次行政管理体制改革由于没有在调研论证的基础上从实际出发制定科学的改革方案，抓住依法确定政府权限、科学配置职能、理顺内外部关系、健全确保行政自治权有效行使的良好运行机制等改革的重点，确定近期、中期、长期持续、稳步、深入推进改革的目标，所以基本上只是简单地用政府机构改革替代行政管理体制改革。政府机构只是政府职权、职能的载体，简单地把机构增减作为行政管理体制改革的目标，必然导致依法确定职权和推动政府职能转变的驱动力弱，政府职能转变无法到位，仍然管了很多不该管，管不好，也管不了的事。一些边疆民族自治州政府仍然代替企业招商引资，确定建设项目，有的政府领导甚至把招商引资作为中心工作，层层下达指标，这样的改革明显治标未治本。从而改革仅只产生了撤并机构、减少人员的表面化“物理反应”，没有产生下放权力、转变职能等内在的“化学反应”。于是即使推进了大部制改革，仍然陷在“面合心未合”的误区中。由于边疆民族自治州行政管理体制改革步入了“治标未治本”的误区，改革基本上是反复解决机构精简、人员分流的问题，结果每次改革的风头一过，随着公共管理事务、服务对象的增加，就又增加比原来更多的机构和人员，形成难以遏制的政府机构减而复增的强劲反弹现象，总是陷入“精简———膨胀———再精简———再膨胀”的恶性循环中。

边疆民族自治州行政管理体制改革中存在问题的原因

边疆民族自治州行政管理体制改革中存在的各种问题，与理论研究滞后，没有主动寻求科学理论的指导，充分考虑未来行政环境发展变化的趋势，未能把握其与行政管理体制改革的互动关系和作用，借鉴中外行政管理体制改革的成功经验，通过预测对改革进行科学谋划紧密相关。在改革实践中，基本上既没有结合自身实际有针对性地进行深入的调查研究，不断总结成功经验并使这些经验上升为科学的理论用来指导改革实践;也没有在学习、借鉴古今中外行政管理体制改革科学原理的基础上，对市场经济条件下边疆民族自治州政府的职权、职能、运行机制等方面存在的各种问题进行深入系统的理论研究。因而高水平的边疆民族自治州行政管理体制改革的专门研究成果极少，无法指导改革实践。只是用非民族自治地方行政管理体制改革的理论和方法，分析、解决边疆民族自治州特殊行政生态环境中行政管理体制存在的问题，由此形成理论脱离实际、针对性不强的问题。①从而在边疆民族自治州行政管理体制改革没有现成经验可以借鉴，更没有现成模式和样板可以照搬的情况下，往往只能凭经验和简单按上级政府的统一布置进行改革，不可避免地产生了盲目性、随意性、片面性，最终使改革实践偏离正确轨道，无法取得预期效果。

由于边疆民族自治州行政管理体制改革没有主动寻求科学理论的指导，因而政府未能在这项改革实践中透彻研究和准确把握国务院的部署和上级政府的布置，依据《民族区域自治法》及自治条例或单行条例的有关规定，针对本民族、本地方的实际情况和行政生态环境的特殊性及其发展变化，创新改革的思路、方法、手段，把科学理论与边疆民族自治州的实际有机结合起来，探索和创新出有各自特色的、成功的行政管理体制改革路子，创造性地推进改革，导致了“依葫芦画瓢”简单模仿同级非民族自治地方行政管理体制改革模式的做法。

边疆民族自治州没有将行政管理体制改革放到全面改革的大局中，按照其内在逻辑使之与经济体制、政治体制、文化体制和社会管理体制改革等各项改革整合为一个有机的整体，有机衔接起来进行系统规划，发挥综合配套改革相互促进的功能。致使行政管理体制改革与其他方面的改革脱节，既未能产生应有的局部效益，更没有取得综合性的整体效益。同时未能系统规划行政管理体制改革的近期、中期、远期目标，促成有机衔接的目标体系，针对实现改革目标可能遇到的困难，科学地制定出改革方案。也未能系统规划这项改革的各项内容，紧紧围绕总体目标和阶段性任务，着眼长远、立足当前，确定改革的先后顺序和重点任务，统筹谋划，循序渐进，使各个环节的改革紧密衔接。由于系统规划被忽视，前瞻性思考不够，边疆民族自治州行政管理体制中存在的弊病往往只有到了非常突出的地步，才会在上级政府的强力推动下被动地进行改革，从而不可避免地出现“头痛医头、脚痛医脚”的急救式改革，于是长期存在的痼疾也就难以根除。

深化边疆民族自治州行政管理体制改革的思路

边疆民族自治州行政管理体制改革是一项复杂的系统工程，这就要求在谋划改革时，应该坚持理念与方式创新的有机统一。尤其通过理念创新重塑行政管理体制改革的人本理念、效益理念、责任理念、服务理念和法治理念，以崭新的改革理念为先导，为改革确立科学、正确的价值取向。另外，边疆民族自治州政府除了享有《地方组织法》等法律、法规赋予同级非民族自治地方政府的权力外，还享有《民族区域自治法》等法律、法规及自治条例、单行条例赋予的多于同级非民族自治地方政府的行政自治权。从双重职权的性质、功能、作用和所处的特殊行政生态环境等方面看，边疆民族自治州行政管理体制改革涉及的内容明显多于同级非民族自治地方政府，因而在改革过程中不能盲目照搬照套非民族自治地方改革的模式或经验，更不能简单地按上级政府的统一布置“上下一个样”推进改革。而应该在透彻研究和准确掌握上级政府改革意图的前提下，因州制宜、因时制宜，创造性地增强改革的科学性、系统性和针对性。既防止与内地民族自治州政府和非民族自治地方同级政府无区别地“一刀切”、“齐步走”，又防止过分片面强调特殊性而忽视整体性要求，科学、高效、稳步推进改革。

随着各项改革的不断深化，边疆民族自治州行政管理体制改革也进入了“深水区”，各种难点问题逐步显露出来。②为此首先应该改变“闭门造车”、封闭式自我调整的改革方式，吸纳社会力量参与改革。采取实际工作者与理论工作者相结合的方式，落实边疆各族人民对行政管理体制改革的知情权、话语权、参与权、监督权，将行政管理体制改革置于边疆各族人民参与和支持的基础之上，群策群力增强改革的外驱力，全面推进改革的深化。同时应该增强改革的内动力，推进党政职能分开、政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，按照决策权、执行权、监督权互相制约又互相协调的原理，健全政府各部门之间权责明确、相互配合的联动机制，并做到财权和事权对应，权力和责任对等。消除财权上收、事权下放，责权脱节，权力在上、责任在下的弊端。按照政务公开、高效便民的要求，全面推进依法行政，促成用足、用好、用活行政自治权的权力运行机制，确保政府的行政管理自治权得到充分行使。并以有利于整合政府职能相近的部门形成精干高效的组织结构，构建大部门体制为方向，在保证政令畅通的前提下政府机构设置只求职责、功能上下对应。在此基础上进一步完善少数民族公务员的培养、选拔和任用制度，确保实行区域自治的民族和其他少数民族公务员保持相应的比例，充分体现自治州行政机关的民族性。并强化能进能出、能上能下的用人机制，妥善处理好人员精简、分流的问题。