美国存款保险人法律保护机制构建历史背景与适用实践

上世纪70年末80年代初，为拯救陷入困境的储贷机构，美国国会通过了FIRREA。为帮助联邦存款保险公司和清理信托公司更迅捷和有效地对倒闭金融机构进行拯救与处理，该法第1821(j)条赋予了联邦存款保险公司在履行接管人与看护人法定职责时的司法豁免权。该法通过不久，美国国会又在《住房所有者贷款法》中添加了类似条款，其1464(d)(2)(D)条同样规定，法院不得限制或影响联邦储蓄与贷款保险公司履行其接管职能。然而，美国联邦最高法院不久之后即在考特独立合资企业诉联邦储蓄与贷款保险公司②一案中对前述规定的适用范围作出了限制性解释。该案中，原告指称被告(一个储蓄与贷款金融机构)违反了贷款协议，在法院受理该案两个月之后，被告进入破产程序，FSLIC被任命为接管人，替代被告参加诉讼。FS-LIC辩称自己享有司法豁免权。然而，联邦最高法院却驳回了FSLIC的抗辩，其在判决中称，“对债权人索赔的正当性进行裁决的权力超出了FSLIC担当接管人职责时的权力范围……而且1464(d)(2)(D)条并没有剥夺法院审理债权人对那些已被FSLIC接管的金融机构提出索赔的权力”［1］。由于联邦最高法院对何为“FSLIC担当接管人职责时的权力范围”并未作出解释，对如何区分“针对破产金融机构本身的索赔与直接针对FSLIC作为接管人身份的索赔”也未作出回答，此种含糊性直接导致存款保险司法实践中，不同的美国法院对此一问题给出了不同的回答。部分法院认为，存款保险人仅有有限的司法豁免权，当其行为违反既有立法，且原告并无其他替代性救济措施时，法院应当对存款保险人行为———包括其担当接管人或看护人时行为———的合法性进行审查。在塞拉俱乐部案①中，FDIC将被接管银行的一块湿地出售给第三方。原告因此声称，作为联邦政府机构的FDIC违反了《全国环境政策法》，因此申请地区法院对此交易发出禁止令。FDIC以享有司法豁免权为由上诉到第五巡回上诉法院，但法院却驳回了FDIC的抗辩，其宣称，自己注意到了联邦最高法院通过对南加州政府诉里根案②，垂诺诉特内支案③，以及鲍勃•琼斯大学诉西蒙案④的审理，所确立的当事人享有司法豁免权的三项基本规则:(1)国会在立法中明确地授予其司法豁免权;(2)进行司法审判有害于立法目的的实现;(3)原告有其他替代性救济措施。法院认为，依据前述规则，除非国会通过立法清楚而毫不含糊地限制法院的衡平司法权，否则，地区法院可享有前述权力。而国会在1821(j)条中并未表明其将FDIC排除于衡平司法权管辖之外的意图。并且，FDIC审核通过对湿地的销售交易时是以联邦存款保险公司的身份作出的决定，而非接管人身份。在罗萨案⑤中，美国联邦第三巡回上诉法院则称:“即便RTC是以看护人或接管人身份履行职责，只要原告并无其他救济途径，则1821(j)条的规定也不能阻止法院对其行为禁止令。”⑥而另外一部分法院则坚持认为，FIRREA第1821(j)条已经明确无误地赋予了存款保险人行使接管人或看护人职责时完全的司法豁免权，即便其行为存在不妥之处，法院也无权对此进行司法审查。在全国历史遗迹保护信托基金案⑦中，FDIC将破产银行的一栋建筑物出售给了道马克投资公司，并允许其拆除该建筑物。此间，得克萨斯州历史遗迹委员会与全国历史遗迹保护咨询委员会都曾向FDIC发出警告，称该建筑物有资格列入全国历史遗迹名录，但FDIC拒绝停止该项交易。1993年3月，原告向法院起诉FDIC，要求法院判令停止前述交易。但哥伦比亚特区巡回上诉法院却未支持原告的诉求。其称，FIRREA第1821(j)条已为FDIC提供了司法豁免权保护。

对美国存款保险人司法豁免权制度正当性的质疑

美国法院在就存款保险人得否享有司法豁免权问题作出判决时，时常将存款保险人的行为区分为以接管人(或看护人)身份所实施的行为，以及以公司身份所实施的行为，并因此赋予其不同的法律后果。然而，区分存款保险人基于公司身份所作出的行为与基于看护人、接管人身份所作出行为的标准为何，法院却未对此加以明晰。按照美国学者的解释，诸如清理问题金融机构财产的行为，应属于以接管人(看护人)身份实施的行为，而监管投保金融机构的健康状况则属于以公司身份实施的行为［2］。从包括前述判例在内的一些判决书中对相关内容的表述，以及美国学者的解释可见，法院理论上似乎是倾向于将存款保险人履行监管职责的行为(即存款保险人作为联邦金融监管机关时所实施的行为)定性为“基于公司身份所实施的行为”［3］，而将存款保险人履行救助职责与承担破产管理人职责的行为定性为“基于看护人或接管人身份所实施的行为”①。但问题在于，存款保险实践中，存款保险人前述职责的履行时常是相互结合而难以区分的。例如，当存款保险人发现金融机构安全与健康程度不佳，而决定通过自己出资购买该金融机构资产的方式对其提供公共资金援助，特别是存款保险公司依据立即矫正措施的规定，对其发现的、不符合资本充足率规定金融机构的资产处理、股利分配等营业行为予以审批，随后依法对该金融机构实施接管，并执行前述自己参与决定行为时，该行为的性质就难以确定。事实上，迄今为止美国学者仍未就如何区分上述两类行为达成共识。而包括波斯纳在内的许多法官也对此一问题感到极为困惑，其彼此之间对区分标准的设定也存在显著分歧②，这直接导致司法实践中对类似问题的处理上表现出严重的不一致性。除前述分类标准难以准确界定外，美国立法中存款保险人司法豁免权制度的确立还对个人私权利的保护造成了严重威胁，有害于其他法律，甚至包括宪法立法目的的实现，因而明显缺乏正当性。此种立法事实上是在相当程度上赋予了存款保险人不受任何约束的权力空间，因而势必导致其任意专断行为的发生，进而侵害到民众个人权利的实现。不仅如此，该制度对其他立法所确立的公共政策目标的实现也构成了严重的威胁，例如，塞拉俱乐部案中凸显的环境保护政策与全国历史遗迹保护信托基金案中显现的历史文化遗迹保护政策。更为严重的是，该种立法的严格遵循将直接威胁到宪法性权利的实现。例如，依据美国宪法第五修正案，非经正当程序，不得剥夺任何公民的生命、自由、财产权利。而个人私权遭受存款保险人前述不受限制的权力滥用行为侵害，并且该受侵害之人并无其他替代性救济措施时，如仍赋予存款保险人司法豁免权，则无异于对个人享有的前述宪法性权利的剥夺与限制。美国联邦最高法院也正是基于此点才对国会通过的法律作了限缩性解释。最后，美国国会赋予存款保险人司法豁免权的决定在逻辑上也存在难以克服的冲突。如前所述，美国国会制定该项制度的目的是，希望帮助存款保险人有效实现对问题金融机构的拯救与资产处理，防止引发系统性风险。但存款保险人履行监管职责，特别是及时矫正措施的采取同样有助于前述目的的实现，却为何不赋予其履行此种职责时的司法豁免权?此种制度设计，更易被解读为是各方利益博弈的一种实用性的折衷方案，而非系统性思维指导下的、纯粹基于法律因素考量的结果。正如美国学者所言，国会总会定期给予联邦机构司法豁免权，其立法理由各不相同，因而需要逐一探究其立法背景③。这也迫使美国法院不得不对前述各种司法豁免权法律规定的适用持谨慎态度，利用其法律解释权(包括宪法解释权)对前述规定的适用设定范围与前提条件，以限制前述规定可能带来的消极影响。

我国存款保险人法律保护机制路径选择

就我国而言，构建存款保险制度的必要性已得到普遍认同。考虑到对存款保险人或其职员的法定保护可有效降低他们在履行职责时的自我保护动机，特别是在需要其及时决定对某(银行业)金融机构应采取何种破产处置策略时，此种保护机制的价值更为彰显。这种法定保护可消除行为人的后顾之忧，避免针对问题银行作出相关决策的迟延，以及采取策略上的保守性，减少银行倒闭造成的损失，预防系统性风险的发生。加之《有效存款保险制度核心原则》亦建议各国决策者应确立存款保险人法律保护机制，因此，我国亦可考虑构建此一机制。分析各国现行存款保险人法律保护机制的运作模式可见，其主要可分为两种，一为依据存款保险人履行职责的性质不同而赋予其司法豁免权保护，二为以存款保险人履行职责行为时主观过错的有无，来确定是否给予其法律保护。如上所述，美国式法律保护机制中存在明显逻辑冲突，其区分标准难以准确界定，因而会导致司法实践中此类问题处理结果的不一致性。尤为重要的是，该制度的构建缺乏正当性基础，将会造成严重的法律冲突。由于美国系属普通法司法体制，而联邦法院又拥有宪法解释权，因而前述缺陷可在相当程度上通过判例法予以矫正，但对于可归属于大陆法系的我国而言，法官应严格遵守既定成文法的法律规定与传统;法律解释权归属于全国人大常委会的法律体制，以及法院司法审判水平与经验不足的客观事实都使得其无法对一旦采纳前述规定可能造成的巨大消极影响施加有效控制，因而我国应当采纳《有效存款保险制度核心原则》第十三条的建议，规定存款保险人以及就职于该机构的任何个人无须为其在履行职责时基于善意而作出的决策与行为承担法律责任。笔者认为，为实现鼓励存款保险人积极履行职责与防止其滥用职权之间的有效平衡，应当对“善意”的外延作一限定。考虑到存款保险人(包括其职员)在对金融机构的营业进行接管后，其职责首先类似于金融机构的董事与高管。而依据我国《公司法》第一百五十三条和《证券法》第六十九条的规定，公司董事与高管对公司股东承担的责任为过错责任(包括故意、重大过失，以及一般过失)，对公司债权人承担的责任以重大过失与故意为限。其次，存款保险人此时的职责又属于履行破产管理人职责。其承担的责任依据《企业破产法》的规定，类似于专家责任，主要属于过错责任(包括故意、重大过失，以及一般过失)范畴。因此，宜将存款保险人的善意限定为非基于故意与不存在重大过失，此一标准既能体现为存款保险人及其职员提供法律保护的初衷，又与我国现行立法实现了有效对接。而所谓存款保险人及其职员存在重大过失的情形包括但不限于以下方面:(1)非故意的未能遵循适当的避免利益冲突规则，例如，存款保险机构高级职员在负责处理金融机构资产时，未经批准，自行购买该金融机构资产，或以其近亲属名义购买该资产。(2)非故意的未能遵循事先确定的存款保险机构工作人员行为准则，如保守秘密规定，泄露其履行职责中获悉的金融机构商业秘密。(3)存款保险机构及其工作人员不具有必备的专业知识;但此种必备专业知识不应解释为作出特定决策所必需的全部专业知识。(4)存款保险机构及其工作人员未能获取在当时情形下可以获取的信息而径行作出了事后被证明为不当的决定。为有效实现此种保护机制的立法价值，我国应当在规范性法律文件中明确指明此种保护机制所针对的对象。作者认为，此种保护机制不应仅向存款保险机构的董事以及高级管理人员提供，还应扩展至存款保险机构的一切人员，包括存款保险机构本身、存款保险机构的现任与前任雇员、董事、高管以及人，只要这些人是由于在履行职责过程中的非故意或非重大过失行为与疏忽而遭受法律索赔。在该种机制的保护内容上，至少应包括受保护对象因遭受索赔而需承担的律师费用和其他专家服务费用、其他抗辩费用，以及受保护对象购买诸如忠诚保证保险之类的费用，但这些费用必须被限制在合理的范围之内。当前述受保护对象遭受索赔时，该机制所提供的前述法律抗辩费用保护应当不附加任何先决条件地自动适用于受索赔人。但如果事后证明，该受索赔人在做出遭受索赔的行为时，主观上是故意或存在重大过失，则其应向提供补偿方返还前述补偿费用。依照IADI的《构建存款保险体系法律保护制度指引》提供的数据，已构建此种保护机制的国家中有90%是由存款保险人来承担前述费用的预付职责的，我国亦可采取此种做法。

本文作者：马宁作者单位：西北政法大学